K 5/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
125/10/A/2012
POSTANOWIENIE
z dnia 6 listopada 2012 r.
Sygn. akt K 5/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Wróbel – przewodniczący
Stanisław Biernat
Stanisław Rymar – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2012 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814) z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego.
UZASADNIENIE
I
1. We wniosku z 25 stycznia 2012 r. grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej) z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, zarzut niekonstytucyjności uzasadniają następujące argumenty:
Po pierwsze, gromadzenie i przetwarzanie przez organy władzy publicznej danych o objęciu ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną, zakresie i wymiarze tej pomocy, jak również jej skutkach, stanowi nieproporcjonalną konstytucyjnie ingerencję władzy ustawodawczej w konstytucyjne prawo do prywatności. Dane, których gromadzenie i przetwarzanie umożliwiają zaskarżone przepisy mają bowiem charakter danych wrażliwych, a ich ochrona powinna być tym silniejsza, że zakwestionowana regulacja dotyczy sytuacji prawnej uczniów. Wnioskodawca podkreślał, że uczniowie pozostając pod władzą swych opiekunów nie są w stanie „oponować” lub nie zdają „sobie sprawy z przebiegu i znaczenia sytuacji”.
Po drugie, cel gromadzenia danych dotyczących zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie znajduje uzasadnienia konstytucyjnego. Jak bowiem wynika z prac legislacyjnych, celem ustawy o systemie informacji oświatowej jest usprawnienie polityki oświatowej państwa. Tymczasem art. 51 ust. 2 Konstytucji wymaga, aby pozyskiwanie i gromadzenie danych o obywatelach przez władze publiczne było niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem wnioskodawcy, efektywność funkcjonowania systemu oświaty i polityki państwa w tym zakresie nie znajduje również uzasadnienia wśród przesłanek dopuszczalnych konstytucyjnie ograniczeń praw i wolności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Irrelewantne dla konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo konieczności ochrony praw i wolności innych osób, jest pozyskanie informacji o podjęciu i zakresie pomocy psychologicznej lub pedagogicznej przez ucznia.
Po trzecie, gromadzenie przedmiotowo istotnych danych nie służy realizacji celu wskazanego w ustawie. Zważywszy, że dane tego rodzaju mają charakter intymny i „niestabilny czasowo”, nie mogą stać się podstawą do empirycznych badań i ustaleń, na podstawie których realizowana jest polityka oświatowa państwa. Z uwagi na dynamiczny i indywidualny charakter udzielanej pomocy psychologicznej, stan faktyczny może nie odpowiadać treści wpisu do rejestru danych. Sam zaś fakt skorzystania w przeszłości z pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie powinien – zdaniem wnioskodawcy – mieć znaczenia dla organów władzy publicznej.
Po czwarte, gromadzenie i przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach może prowadzić do „naznaczenia dziecka określoną etykietą wartościującą, która w konsekwencji zdeterminuje niesprawiedliwy i krzywdzący sposób traktowania go na dalszych szczeblach edukacji”. Wnioskodawca powołując się na opinię Polskiego Towarzystwa Psychologicznego wskazał, że „otoczenie dziecka odnosi się do niego według przypisanych mu cech w etykiecie, a samo dziecko dostosowuje się do tej etykiety (…) wpisanie informacji o zagrożeniu niedostosowaniem społecznym może spowodować, że nauczyciele, wychowawcy postrzegać będą tylko te zachowania, które mogą potwierdzać tezę o niedostosowaniu, a dziecko dostosowywać się będzie do tej diagnozy”.
2. Pismem z 26 marca 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są niezgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, samo gromadzenie i przetwarzanie danych w celu prowadzenia polityki oświatowej państwa oraz efektywnego funkcjonowania systemu finansowania zadań oświatowych znajduje uzasadnienie konstytucyjne. Dbałość o powszechną edukację, a w szczególności sprawne i efektywne prowadzenie polityki oświatowej oraz finansowanie oświaty zaliczyć należy do obowiązków władzy publicznej, które wynikają z art. 70 ust. 4 Konstytucji. Wprowadzenie nowego systemu informacji oświatowej nie ma zatem charakteru działania pozbawionego podstaw konstytucyjnych, jak wynika to z wywodu wnioskodawców.
W ocenie Prokuratora Generalnego, gromadzenie i przetwarzanie przez organy władzy publicznej danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, należy jednak uznać za nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności. Przemawiają za tym następujące argumenty: po pierwsze, dane dotyczące zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej należą do danych szczególnie wrażliwych, których pozyskiwanie przez organy władzy publicznej nie służy realizacji celu ustawy z uwzględnieniem postulatu adekwatności. Po drugie, zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowych cele gromadzenia i przetwarzania danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, nie mieszczą się w konstytucyjnie dopuszczalnych granicach ingerencji w prawa i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Po trzecie, „twórcy ustawy, wprowadzając zasadę gromadzenia danych zbiorczych w systemie informacji oświatowej, nie dostarczyli wystarczających argumentów uzasadniających wkraczanie w sferę prywatności i autonomii informacyjnej jednostki”. Po czwarte, oceniając dopuszczalność gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej należy zwrócić uwagę na niedoskonałości zabezpieczeń systemu informacji oświatowej oraz potencjalne następstwa nieuprawnionego ujawnienia danych wrażliwych, które mogłoby „zagrozić dyskwalifikacją umiejętności ucznia (…) a nawet stygmatyzacją”.
3. Pismami z 18 kwietnia 2012 r. Przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej (dalej: Minister) oraz do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) o wyrażenie opinii w sprawie.
4. Pismem z 14 maja 2012 r. opinię w sprawie wyraził GIODO, informując, że ustawa o systemie informacji oświatowej, choć była przedmiotem krytycznej analizy i monitoringu co do zgodności z konstytucyjnym i europejskim standardem ochrony danych osobowych, „nie jest tworem idealnym, albowiem – jak każdy akt przewidujący tworzenie przez organy administracji publicznej megabazy danych – generuje pewne zagrożenia dla danych osobowych szerokiego kręgu osób związane zarówno z niebezpieczeństwem bezprawnego ujawnienia zgromadzonej w jednym miejscu wielkiej ilości danych, jak i ich wykorzystaniem dla innych celów, aniżeli te, dla których pierwotnie zostały zebrane”. Zdaniem GIODO, należy zachować „umiarkowany sceptycyzm” odnośnie do konstrukcji i uzasadnienia dla tworzenia nowego systemu informacji oświatowej. Dyskusyjne jest bowiem gromadzenie spersonalizowanych danych w celu zapewnienia prawidłowego rozliczenia subwencji oświatowej i poprawy jakości finansowania oświaty.
5. W imieniu Sejmu, pismem z 14 czerwca 2012 r., stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są zgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przemawiają za tym następujące argumenty:
Po pierwsze, gromadzenie oraz przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, podyktowane jest koniecznością budowy rzetelnego zbioru danych, który umożliwi prawidłowe zarządzanie oświatą. W ocenie Marszałka Sejmu, funkcjonujący w latach 2004-2011 system informacji oświatowej (dalej: SIO) obarczony był wysokim ryzykiem błędu, gdyż zobowiązane do przesyłania odpersonalizowanych danych samorządy popełniały błędy szacunkowe. W tym kontekście należy zauważyć, że warunek niezbędności ingerencji w konstytucyjne prawa podmiotowe będzie spełniony gdy regulacja jest konieczna ze względu na realizację interesu publicznego lub ochronę praw osób, których dane są gromadzone, a także wtedy gdy nie ma alternatywy dla tworzonego systemu pozyskiwania danych. W odniesieniu do zaskarżonych przepisów należy przyjąć, że wyeliminowanie wad i błędów systemu funkcjonującego w latach 2004-2011 możliwe jest jedynie poprzez gromadzenie zindywidualizowanych danych.
Po drugie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO służy zagwarantowaniu konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji). Z konstytucyjnej regulacji wynika wszakże pozytywny obowiązek państwa w zakresie usług edukacyjnych. Obowiązek może polegać na znoszeniu barier w dostępie do edukacji. W ocenie Marszałka Sejmu, szkoła ma obowiązek udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej uczniom, aby w ten sposób umożliwić im podjęcie nauki. Tym samym prawo uczniów do prywatności jest ograniczane po to, aby jednocześnie mogło być im zagwarantowane prawo do nauki i równy dostęp do wykształcenia. Zaskarżone przepisy należy tym samym uznać za uzasadnione w świetle konstytucyjnej przesłanki dozwolonych ograniczeń, jaką jest ochrona praw i wolności innych osób z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Po trzecie wskazane w art. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej cele gromadzenia i przetwarzania danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, uzasadniają tezę, że ograniczenie prawa do prywatności następuje ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Pojęcie to należy bowiem interpretować szeroko, jako obejmujące swym zakresem nieprzerwane i efektywne funkcjonowanie instytucji państwowych. W tak rozumianej przesłance dozwolonych konstytucyjnie ograniczeń praw i wolności mieści się – zdaniem Marszałka Sejmu – zapewnienie sprawnej polityki oświatowej.
Po czwarte, gromadzenie oraz przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, ma charakter ograniczenia praw i wolności, które jest przydatne w demokratycznym państwie prawa, gdyż pozwala uniknąć dotychczas popełnianych błędów szacunkowych oraz pozwoli ministrowi lepiej wypełniać nałożone na niego przez ustawę o systemie informacji oświatowej zadania.
Po piąte, gromadzenie i przetwarzanie zindywidualizowanych danych o pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie narusza wymogu zachowania proporcjonalności sensu stricte. Ingerencja w konstytucyjne prawo podmiotowe łagodzona jest przez: a) ograniczony zakres podmiotów posiadających dostęp do bazy danych SIO; b) ograniczony zakres wykorzystania informacji zgromadzonych w bazie danych SIO; c) wymóg uzyskania specjalnego upoważnienia dostępu do bazy danych SIO; d) wprowadzenie sankcji karnych za nielegalne przetwarzanie i udostępnianie danych.
Po szóste, oparty na danych zindywidualizowanych nowy SIO ma na celu zapewnienie właściwego przeznaczenia środków finansowych „zgodnie z potrzebami uczniów objętych pomocą, a także, co jest ściśle związane z odpowiednim przydziałem subwencji oświatowej, zagwarantować uczniom odpowiednie środki pomocy łagodzące lub eliminujące deficyty albo dysfunkcje uczniów”. Osoby, których prawo do prywatności jest ograniczane są beneficjentami systemu pomocy psychologiczno-pedagogicznej
Na marginesie powyższych argumentów Marszałek Sejmu wskazał, że gromadzenie i przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach nie jest nowym rozwiązaniem, gdyż w stanie prawnym obowiązującym od 2004 do 2011 r. akt o randze podustawowej umożliwiał gromadzenie i przetwarzanie zindywidualizowanych danych na poziomie szkoły lub poradni (§ 19 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, Dz. U. Nr 23, poz. 225, ze zm.).
Zdaniem Marszałka Sejmu, zainicjowana w czasie trwania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym procedura legislacyjna, mająca na celu zmianę zaskarżonych przepisów, pozostaje bez wpływu na wynik testu proporcjonalności w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że zaproponowana zmiana ustawy o systemie informacji oświatowej przewiduje: a) podtrzymanie decyzji o odejściu od systemu gromadzenia wyłącznie danych zbiorczych; b) utrzymanie zbierania danych indywidualnych o objęciu opieką psychologiczno-pedagogiczną tylko na poziomie lokalnej bazy SIO; c) utrzymanie zbierania danych indywidualnych na poziomie centralnym w celu prawidłowego podziału subwencji oświatowej, w węższym jednak niż dotychczas zakresie przedmiotowym. Powyższa decyzja jest „rozstrzygnięciem z zakresu polityki tworzenia prawa, zaś z konstytucyjnego punktu widzenia stanowi dowód na przewartościowanie przez agendę administracji rządowej dotychczasowego stanowiska na temat preferencji określonych wartości przy konstruowaniu SIO”.
6. Pismem z 27 czerwca 2012 r., stanowisko w sprawie zajął Minister, wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na rzecz nieuwzględnienia wniosku grupy posłów przemawiają następujące argumenty:
Po pierwsze, normy konstytucyjne nie zabraniają bezwzględnie zbierania, gromadzenia oraz przetwarzania danych zindywidualizowanych, które mają charakter danych wrażliwych. Kluczowe dla oceny konstytucyjności zaskarżonej regulacji jest kryterium konieczności, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Konstytucji. Kryterium to wymaga jednak odniesienia się do art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten z kolei wskazuje, że ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności może nastąpić między innymi ze względu na ochronę porządku publicznego. Pojęcie to nie może być jednak utożsamiane z zagwarantowaniem bezpieczeństwa, ale należy rozumieć je szerzej jako zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania instytucji państwowych w celu stworzenia im warunków skutecznej realizacji powierzonych państwu zadań. Zdaniem Ministra, funkcjonowanie SIO służy zatem ochronie porządku publicznego, gdyż umożliwia prowadzenie skutecznej i efektywnej polityki oświatowej.
Po drugie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO jest uzasadnione nie tylko koniecznością zapewnienia sprawnego finansowania systemu oświaty, ale również ma służyć jego optymalizacji do potrzeb edukacyjnych konkretnych osób korzystających z pomocy psychologiczno-pedagogicznej. W ocenie Ministra, „nie da się prawidłowo wykonywać zadań oświatowych bez posiadania przez władze publiczne odpowiedniej wiedzy, odpowiedniej, to jest przede wszystkim wiarygodnej i szczegółowej, a tę można pozyskiwać właśnie poprzez dane spersonalizowane (także te bardziej wrażliwe)”. Władze publiczne mają obowiązek, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii i prawnych instrumentów, uczynić wszystko w celu pozyskiwania „jak najrzetelniejszej informacji o uczniach”. Pozwoli to na: a) „monitorowanie oddziaływań oferowanych przez szkołę uczniom i wskaże, czy mają one incydentalny charakter, czy są pomocą długofalową”; b) dokonanie analiz o dostępności pomocy psychologiczno-pedagogicznej; c) badanie wpływu pomocy psychologiczno-pedagogicznej na wyniki kształcenia; d) ocenę, czy pomoc finansowa i oświatowa kierowana jest do osób potrzebujących.
Po trzecie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO jest konieczne z uwagi na dysfunkcjonalność istniejącego systemu zbierania, gromadzenia oraz przetwarzania danych zbiorczych. Powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK), Minister stwierdził, że funkcjonujący w latach 2004-2011 system sprzyjał popełnianiu błędów rachunkowych oraz rzeczowych przy wprowadzaniu danych o uczniach i udzielanych im świadczeń edukacyjnych, socjalnych i psychologicznych. W ocenie Ministra, źródłem błędu jest nie tyle wadliwe stosowanie prawa, ile obowiązujące dotychczas ustawowe założenie o konieczności zbierania danych w zbiorach. Innymi słowy nie jest możliwe wyeliminowanie wskazanych w kontroli NIK uchybień bez zmiany założeń całego systemu gromadzenia informacji z zakresu oświaty.
Po czwarte, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO stanowi realizację unijnej polityki w ramach strategii „Europa 2020”. Powołując się na komunikaty Komisji Europejskiej oraz zalecenia Rady, Minister przypomniał, że państwa członkowskie UE, przeciwdziałając zjawisku przedwczesnego kończenia nauki przez uczniów, powinny gromadzić dokładne informacje, aby lepiej ukierunkować środki finansowe oraz stworzyć skuteczny system monitorowania zjawiska (zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów z 31 stycznia 2011 r., Przeciwdziałanie zjawisku przedwczesnego kończenia nauki: kluczowy wkład w realizację strategii „Europa 2020”, KOM(2011)18; Zalecenie Rady z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie polityk na rzecz ograniczania zjawiska przedwczesnego kończenia nauki, Dz. Urz. UE C 191 z 1.07.2011). W tym kontekście należy zaś zauważyć, że Zjednoczone Królestwo, Niderlandy, Niemcy i Włochy wprowadziły indywidualny numer ucznia służący gromadzeniu danych w oparciu o indywidualne dane uczniów lub krajowe ich rejestry.
Na marginesie Minister wyraził pogląd, że wnioskodawca nie udowodnił jakoby stosowanie zaskarżonych przepisów groziło napiętnowaniem uczniów korzystających z wyspecjalizowanych form pomocy. Istotne jest bowiem, że w SIO gromadzone są nie opinie o korzystaniu z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, ale informacje o opiniach, o ich wydaniu i formie („metainfromacje”).
7. Pismem z 11 października 2012 r., Marszałek Sejmu zmodyfikował stanowisko w sprawie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Zaskarżone przepisy zostały bowiem formalnie uchylone przez prawodawcę na podstawie art. 1 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 941). Zważywszy, że prawodawca nie przewidział szczególnej regulacji intertemporalnej, a art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej nie zostały jak dotąd ani razu zastosowane, należało uznać, iż utraciły one moc obowiązującą w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie konstytucyjnym i nie mogą stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Wnioskodawca poddał kontroli Trybunału Konstytucyjnego art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej).
Art. 14 pkt 24 ustawy o systemie informacji oświatowej stanowi, że dane dziedzinowe w związku z nauką ucznia w szkole obejmują objęcie ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną organizowaną przez szkołę, z określeniem form tej pomocy.
Art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej ma zaś następujące brzmienie „dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną, w tym poradnię specjalistyczną, obejmują: 1) rodzaj diagnozy sporządzonej przez poradnię; 2) wydanie opinii lub orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, z określeniem: a) rodzaju niepełnosprawności ucznia, a w przypadku niepełnosprawności sprzężonych – współwystępujących niepełnosprawności, niedostosowania społecznego lub zagrożenia niedostosowaniem społecznym, b) daty wydania i numeru opinii lub orzeczenia; 3) wydanie opinii innych niż wymienione w art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (…) 4) rodzaj zajęć organizowanych przez poradnię, w których uczeń uczestniczy”.
Wymienione powyżej przepisy weszły w życie 30 kwietnia 2012 r. (art. 134 ustawy o systemie informacji oświatowej). Jednakże przepisy te mają znaleźć zastosowanie od 1 marca 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 105 ustawy o systemie informacji oświatowej do tego czasu zbieranie gromadzenie i przetwarzanie danych odbywa się na zmodyfikowanych zasadach w ramach systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm.).
2. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, art. 14 pkt 24 oraz art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej utraciły moc obowiązującą odpowiednio na mocy art. 1 pkt 12 lit. a oraz art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 941). Ustawa ta weszła w życie 31 sierpnia 2012 r. Zważywszy, że prawodawca nie przewidział szczególnej regulacji intertemporalnej należało uznać, iż opowiedział się za ogólną zasadą natychmiastowej skuteczności prawa nowego (zob. np. wyrok TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46).
3. Trybunał umarza postępowanie jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przepis derogowany przez prawodawcę może stanowić przedmiot kontroli na warunkach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który wymaga wykazania konieczności „ochrony konstytucyjnych wolności i praw”.
Uzasadniający dopuszczalność merytorycznej kontroli nieobowiązującej normy wyjątek zachodzi, jeżeli: a) przedmiot kontroli reguluje sferę praw i wolności; b) nie istnieje alternatywny instrument prawny, który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie zanim norma utraciła moc obowiązującą oraz c) ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297). Ustalenia te uzupełnia stanowisko pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w wyroku o sygn. K 35/08, zgodnie, z którym: a) wątpliwości odnośnie do spełnienia powyższych przesłanek należy tłumaczyć na rzecz merytorycznego rozpoznania sprawy; b) ocena konstytucyjności norm, które utraciły moc obowiązującą nie może abstrahować od czynnika czasu; c) dla oceny konieczności wydania orzeczenia, na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie ma znaczenia liczba podmiotów, których prawa zostały naruszone w następstwie stosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego; d) ocena ta musi uwzględniać kontekst normatywny konkretnej sprawy (wyrok z 16 marca 2011 r., OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Ponadto pełen skład Trybunału Konstytucyjnego stwierdził wówczas, że wydanie orzeczenia jest konieczne jeżeli naruszone wolności i prawa konstytucyjne „w chwili wydawania orzeczenia nie są należycie chronione, a w szczególności ustawodawca nie usunął skutków ich naruszeń, zaś wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego prowadzi do zapewnienia ochrony tych wolności i praw” (cyt. wyrok o sygn. K 35/08).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w warunkach niniejszej sprawy wskazane powyżej wymogi nie zostały spełnione i art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie znajdzie zastosowania. Postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 6 listopada 2012 r.
Sygn. akt K 5/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Wróbel – przewodniczący
Stanisław Biernat
Stanisław Rymar – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2012 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814) z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego.
UZASADNIENIE
I
1. We wniosku z 25 stycznia 2012 r. grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej) z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, zarzut niekonstytucyjności uzasadniają następujące argumenty:
Po pierwsze, gromadzenie i przetwarzanie przez organy władzy publicznej danych o objęciu ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną, zakresie i wymiarze tej pomocy, jak również jej skutkach, stanowi nieproporcjonalną konstytucyjnie ingerencję władzy ustawodawczej w konstytucyjne prawo do prywatności. Dane, których gromadzenie i przetwarzanie umożliwiają zaskarżone przepisy mają bowiem charakter danych wrażliwych, a ich ochrona powinna być tym silniejsza, że zakwestionowana regulacja dotyczy sytuacji prawnej uczniów. Wnioskodawca podkreślał, że uczniowie pozostając pod władzą swych opiekunów nie są w stanie „oponować” lub nie zdają „sobie sprawy z przebiegu i znaczenia sytuacji”.
Po drugie, cel gromadzenia danych dotyczących zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie znajduje uzasadnienia konstytucyjnego. Jak bowiem wynika z prac legislacyjnych, celem ustawy o systemie informacji oświatowej jest usprawnienie polityki oświatowej państwa. Tymczasem art. 51 ust. 2 Konstytucji wymaga, aby pozyskiwanie i gromadzenie danych o obywatelach przez władze publiczne było niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem wnioskodawcy, efektywność funkcjonowania systemu oświaty i polityki państwa w tym zakresie nie znajduje również uzasadnienia wśród przesłanek dopuszczalnych konstytucyjnie ograniczeń praw i wolności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Irrelewantne dla konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo konieczności ochrony praw i wolności innych osób, jest pozyskanie informacji o podjęciu i zakresie pomocy psychologicznej lub pedagogicznej przez ucznia.
Po trzecie, gromadzenie przedmiotowo istotnych danych nie służy realizacji celu wskazanego w ustawie. Zważywszy, że dane tego rodzaju mają charakter intymny i „niestabilny czasowo”, nie mogą stać się podstawą do empirycznych badań i ustaleń, na podstawie których realizowana jest polityka oświatowa państwa. Z uwagi na dynamiczny i indywidualny charakter udzielanej pomocy psychologicznej, stan faktyczny może nie odpowiadać treści wpisu do rejestru danych. Sam zaś fakt skorzystania w przeszłości z pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie powinien – zdaniem wnioskodawcy – mieć znaczenia dla organów władzy publicznej.
Po czwarte, gromadzenie i przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach może prowadzić do „naznaczenia dziecka określoną etykietą wartościującą, która w konsekwencji zdeterminuje niesprawiedliwy i krzywdzący sposób traktowania go na dalszych szczeblach edukacji”. Wnioskodawca powołując się na opinię Polskiego Towarzystwa Psychologicznego wskazał, że „otoczenie dziecka odnosi się do niego według przypisanych mu cech w etykiecie, a samo dziecko dostosowuje się do tej etykiety (…) wpisanie informacji o zagrożeniu niedostosowaniem społecznym może spowodować, że nauczyciele, wychowawcy postrzegać będą tylko te zachowania, które mogą potwierdzać tezę o niedostosowaniu, a dziecko dostosowywać się będzie do tej diagnozy”.
2. Pismem z 26 marca 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są niezgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, samo gromadzenie i przetwarzanie danych w celu prowadzenia polityki oświatowej państwa oraz efektywnego funkcjonowania systemu finansowania zadań oświatowych znajduje uzasadnienie konstytucyjne. Dbałość o powszechną edukację, a w szczególności sprawne i efektywne prowadzenie polityki oświatowej oraz finansowanie oświaty zaliczyć należy do obowiązków władzy publicznej, które wynikają z art. 70 ust. 4 Konstytucji. Wprowadzenie nowego systemu informacji oświatowej nie ma zatem charakteru działania pozbawionego podstaw konstytucyjnych, jak wynika to z wywodu wnioskodawców.
W ocenie Prokuratora Generalnego, gromadzenie i przetwarzanie przez organy władzy publicznej danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, należy jednak uznać za nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności. Przemawiają za tym następujące argumenty: po pierwsze, dane dotyczące zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej należą do danych szczególnie wrażliwych, których pozyskiwanie przez organy władzy publicznej nie służy realizacji celu ustawy z uwzględnieniem postulatu adekwatności. Po drugie, zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowych cele gromadzenia i przetwarzania danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, nie mieszczą się w konstytucyjnie dopuszczalnych granicach ingerencji w prawa i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Po trzecie, „twórcy ustawy, wprowadzając zasadę gromadzenia danych zbiorczych w systemie informacji oświatowej, nie dostarczyli wystarczających argumentów uzasadniających wkraczanie w sferę prywatności i autonomii informacyjnej jednostki”. Po czwarte, oceniając dopuszczalność gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących zdrowia psychicznego uczniów oraz udzielanej im pomocy psychologiczno-pedagogicznej należy zwrócić uwagę na niedoskonałości zabezpieczeń systemu informacji oświatowej oraz potencjalne następstwa nieuprawnionego ujawnienia danych wrażliwych, które mogłoby „zagrozić dyskwalifikacją umiejętności ucznia (…) a nawet stygmatyzacją”.
3. Pismami z 18 kwietnia 2012 r. Przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej (dalej: Minister) oraz do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) o wyrażenie opinii w sprawie.
4. Pismem z 14 maja 2012 r. opinię w sprawie wyraził GIODO, informując, że ustawa o systemie informacji oświatowej, choć była przedmiotem krytycznej analizy i monitoringu co do zgodności z konstytucyjnym i europejskim standardem ochrony danych osobowych, „nie jest tworem idealnym, albowiem – jak każdy akt przewidujący tworzenie przez organy administracji publicznej megabazy danych – generuje pewne zagrożenia dla danych osobowych szerokiego kręgu osób związane zarówno z niebezpieczeństwem bezprawnego ujawnienia zgromadzonej w jednym miejscu wielkiej ilości danych, jak i ich wykorzystaniem dla innych celów, aniżeli te, dla których pierwotnie zostały zebrane”. Zdaniem GIODO, należy zachować „umiarkowany sceptycyzm” odnośnie do konstrukcji i uzasadnienia dla tworzenia nowego systemu informacji oświatowej. Dyskusyjne jest bowiem gromadzenie spersonalizowanych danych w celu zapewnienia prawidłowego rozliczenia subwencji oświatowej i poprawy jakości finansowania oświaty.
5. W imieniu Sejmu, pismem z 14 czerwca 2012 r., stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są zgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przemawiają za tym następujące argumenty:
Po pierwsze, gromadzenie oraz przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, podyktowane jest koniecznością budowy rzetelnego zbioru danych, który umożliwi prawidłowe zarządzanie oświatą. W ocenie Marszałka Sejmu, funkcjonujący w latach 2004-2011 system informacji oświatowej (dalej: SIO) obarczony był wysokim ryzykiem błędu, gdyż zobowiązane do przesyłania odpersonalizowanych danych samorządy popełniały błędy szacunkowe. W tym kontekście należy zauważyć, że warunek niezbędności ingerencji w konstytucyjne prawa podmiotowe będzie spełniony gdy regulacja jest konieczna ze względu na realizację interesu publicznego lub ochronę praw osób, których dane są gromadzone, a także wtedy gdy nie ma alternatywy dla tworzonego systemu pozyskiwania danych. W odniesieniu do zaskarżonych przepisów należy przyjąć, że wyeliminowanie wad i błędów systemu funkcjonującego w latach 2004-2011 możliwe jest jedynie poprzez gromadzenie zindywidualizowanych danych.
Po drugie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO służy zagwarantowaniu konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji). Z konstytucyjnej regulacji wynika wszakże pozytywny obowiązek państwa w zakresie usług edukacyjnych. Obowiązek może polegać na znoszeniu barier w dostępie do edukacji. W ocenie Marszałka Sejmu, szkoła ma obowiązek udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej uczniom, aby w ten sposób umożliwić im podjęcie nauki. Tym samym prawo uczniów do prywatności jest ograniczane po to, aby jednocześnie mogło być im zagwarantowane prawo do nauki i równy dostęp do wykształcenia. Zaskarżone przepisy należy tym samym uznać za uzasadnione w świetle konstytucyjnej przesłanki dozwolonych ograniczeń, jaką jest ochrona praw i wolności innych osób z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Po trzecie wskazane w art. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej cele gromadzenia i przetwarzania danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, uzasadniają tezę, że ograniczenie prawa do prywatności następuje ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Pojęcie to należy bowiem interpretować szeroko, jako obejmujące swym zakresem nieprzerwane i efektywne funkcjonowanie instytucji państwowych. W tak rozumianej przesłance dozwolonych konstytucyjnie ograniczeń praw i wolności mieści się – zdaniem Marszałka Sejmu – zapewnienie sprawnej polityki oświatowej.
Po czwarte, gromadzenie oraz przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach, ma charakter ograniczenia praw i wolności, które jest przydatne w demokratycznym państwie prawa, gdyż pozwala uniknąć dotychczas popełnianych błędów szacunkowych oraz pozwoli ministrowi lepiej wypełniać nałożone na niego przez ustawę o systemie informacji oświatowej zadania.
Po piąte, gromadzenie i przetwarzanie zindywidualizowanych danych o pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie narusza wymogu zachowania proporcjonalności sensu stricte. Ingerencja w konstytucyjne prawo podmiotowe łagodzona jest przez: a) ograniczony zakres podmiotów posiadających dostęp do bazy danych SIO; b) ograniczony zakres wykorzystania informacji zgromadzonych w bazie danych SIO; c) wymóg uzyskania specjalnego upoważnienia dostępu do bazy danych SIO; d) wprowadzenie sankcji karnych za nielegalne przetwarzanie i udostępnianie danych.
Po szóste, oparty na danych zindywidualizowanych nowy SIO ma na celu zapewnienie właściwego przeznaczenia środków finansowych „zgodnie z potrzebami uczniów objętych pomocą, a także, co jest ściśle związane z odpowiednim przydziałem subwencji oświatowej, zagwarantować uczniom odpowiednie środki pomocy łagodzące lub eliminujące deficyty albo dysfunkcje uczniów”. Osoby, których prawo do prywatności jest ograniczane są beneficjentami systemu pomocy psychologiczno-pedagogicznej
Na marginesie powyższych argumentów Marszałek Sejmu wskazał, że gromadzenie i przetwarzanie danych, o których mowa w zaskarżonych przepisach nie jest nowym rozwiązaniem, gdyż w stanie prawnym obowiązującym od 2004 do 2011 r. akt o randze podustawowej umożliwiał gromadzenie i przetwarzanie zindywidualizowanych danych na poziomie szkoły lub poradni (§ 19 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, Dz. U. Nr 23, poz. 225, ze zm.).
Zdaniem Marszałka Sejmu, zainicjowana w czasie trwania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym procedura legislacyjna, mająca na celu zmianę zaskarżonych przepisów, pozostaje bez wpływu na wynik testu proporcjonalności w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że zaproponowana zmiana ustawy o systemie informacji oświatowej przewiduje: a) podtrzymanie decyzji o odejściu od systemu gromadzenia wyłącznie danych zbiorczych; b) utrzymanie zbierania danych indywidualnych o objęciu opieką psychologiczno-pedagogiczną tylko na poziomie lokalnej bazy SIO; c) utrzymanie zbierania danych indywidualnych na poziomie centralnym w celu prawidłowego podziału subwencji oświatowej, w węższym jednak niż dotychczas zakresie przedmiotowym. Powyższa decyzja jest „rozstrzygnięciem z zakresu polityki tworzenia prawa, zaś z konstytucyjnego punktu widzenia stanowi dowód na przewartościowanie przez agendę administracji rządowej dotychczasowego stanowiska na temat preferencji określonych wartości przy konstruowaniu SIO”.
6. Pismem z 27 czerwca 2012 r., stanowisko w sprawie zajął Minister, wnosząc o stwierdzenie, że art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na rzecz nieuwzględnienia wniosku grupy posłów przemawiają następujące argumenty:
Po pierwsze, normy konstytucyjne nie zabraniają bezwzględnie zbierania, gromadzenia oraz przetwarzania danych zindywidualizowanych, które mają charakter danych wrażliwych. Kluczowe dla oceny konstytucyjności zaskarżonej regulacji jest kryterium konieczności, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Konstytucji. Kryterium to wymaga jednak odniesienia się do art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten z kolei wskazuje, że ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności może nastąpić między innymi ze względu na ochronę porządku publicznego. Pojęcie to nie może być jednak utożsamiane z zagwarantowaniem bezpieczeństwa, ale należy rozumieć je szerzej jako zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania instytucji państwowych w celu stworzenia im warunków skutecznej realizacji powierzonych państwu zadań. Zdaniem Ministra, funkcjonowanie SIO służy zatem ochronie porządku publicznego, gdyż umożliwia prowadzenie skutecznej i efektywnej polityki oświatowej.
Po drugie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO jest uzasadnione nie tylko koniecznością zapewnienia sprawnego finansowania systemu oświaty, ale również ma służyć jego optymalizacji do potrzeb edukacyjnych konkretnych osób korzystających z pomocy psychologiczno-pedagogicznej. W ocenie Ministra, „nie da się prawidłowo wykonywać zadań oświatowych bez posiadania przez władze publiczne odpowiedniej wiedzy, odpowiedniej, to jest przede wszystkim wiarygodnej i szczegółowej, a tę można pozyskiwać właśnie poprzez dane spersonalizowane (także te bardziej wrażliwe)”. Władze publiczne mają obowiązek, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii i prawnych instrumentów, uczynić wszystko w celu pozyskiwania „jak najrzetelniejszej informacji o uczniach”. Pozwoli to na: a) „monitorowanie oddziaływań oferowanych przez szkołę uczniom i wskaże, czy mają one incydentalny charakter, czy są pomocą długofalową”; b) dokonanie analiz o dostępności pomocy psychologiczno-pedagogicznej; c) badanie wpływu pomocy psychologiczno-pedagogicznej na wyniki kształcenia; d) ocenę, czy pomoc finansowa i oświatowa kierowana jest do osób potrzebujących.
Po trzecie, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO jest konieczne z uwagi na dysfunkcjonalność istniejącego systemu zbierania, gromadzenia oraz przetwarzania danych zbiorczych. Powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK), Minister stwierdził, że funkcjonujący w latach 2004-2011 system sprzyjał popełnianiu błędów rachunkowych oraz rzeczowych przy wprowadzaniu danych o uczniach i udzielanych im świadczeń edukacyjnych, socjalnych i psychologicznych. W ocenie Ministra, źródłem błędu jest nie tyle wadliwe stosowanie prawa, ile obowiązujące dotychczas ustawowe założenie o konieczności zbierania danych w zbiorach. Innymi słowy nie jest możliwe wyeliminowanie wskazanych w kontroli NIK uchybień bez zmiany założeń całego systemu gromadzenia informacji z zakresu oświaty.
Po czwarte, gromadzenie oraz przetwarzanie danych zindywidualizowanych w SIO stanowi realizację unijnej polityki w ramach strategii „Europa 2020”. Powołując się na komunikaty Komisji Europejskiej oraz zalecenia Rady, Minister przypomniał, że państwa członkowskie UE, przeciwdziałając zjawisku przedwczesnego kończenia nauki przez uczniów, powinny gromadzić dokładne informacje, aby lepiej ukierunkować środki finansowe oraz stworzyć skuteczny system monitorowania zjawiska (zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów z 31 stycznia 2011 r., Przeciwdziałanie zjawisku przedwczesnego kończenia nauki: kluczowy wkład w realizację strategii „Europa 2020”, KOM(2011)18; Zalecenie Rady z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie polityk na rzecz ograniczania zjawiska przedwczesnego kończenia nauki, Dz. Urz. UE C 191 z 1.07.2011). W tym kontekście należy zaś zauważyć, że Zjednoczone Królestwo, Niderlandy, Niemcy i Włochy wprowadziły indywidualny numer ucznia służący gromadzeniu danych w oparciu o indywidualne dane uczniów lub krajowe ich rejestry.
Na marginesie Minister wyraził pogląd, że wnioskodawca nie udowodnił jakoby stosowanie zaskarżonych przepisów groziło napiętnowaniem uczniów korzystających z wyspecjalizowanych form pomocy. Istotne jest bowiem, że w SIO gromadzone są nie opinie o korzystaniu z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, ale informacje o opiniach, o ich wydaniu i formie („metainfromacje”).
7. Pismem z 11 października 2012 r., Marszałek Sejmu zmodyfikował stanowisko w sprawie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Zaskarżone przepisy zostały bowiem formalnie uchylone przez prawodawcę na podstawie art. 1 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 941). Zważywszy, że prawodawca nie przewidział szczególnej regulacji intertemporalnej, a art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej nie zostały jak dotąd ani razu zastosowane, należało uznać, iż utraciły one moc obowiązującą w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie konstytucyjnym i nie mogą stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Wnioskodawca poddał kontroli Trybunału Konstytucyjnego art. 14 pkt 24 i art. 18 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej).
Art. 14 pkt 24 ustawy o systemie informacji oświatowej stanowi, że dane dziedzinowe w związku z nauką ucznia w szkole obejmują objęcie ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną organizowaną przez szkołę, z określeniem form tej pomocy.
Art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej ma zaś następujące brzmienie „dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną, w tym poradnię specjalistyczną, obejmują: 1) rodzaj diagnozy sporządzonej przez poradnię; 2) wydanie opinii lub orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, z określeniem: a) rodzaju niepełnosprawności ucznia, a w przypadku niepełnosprawności sprzężonych – współwystępujących niepełnosprawności, niedostosowania społecznego lub zagrożenia niedostosowaniem społecznym, b) daty wydania i numeru opinii lub orzeczenia; 3) wydanie opinii innych niż wymienione w art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (…) 4) rodzaj zajęć organizowanych przez poradnię, w których uczeń uczestniczy”.
Wymienione powyżej przepisy weszły w życie 30 kwietnia 2012 r. (art. 134 ustawy o systemie informacji oświatowej). Jednakże przepisy te mają znaleźć zastosowanie od 1 marca 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 105 ustawy o systemie informacji oświatowej do tego czasu zbieranie gromadzenie i przetwarzanie danych odbywa się na zmodyfikowanych zasadach w ramach systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm.).
2. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, art. 14 pkt 24 oraz art. 18 ustawy o systemie informacji oświatowej utraciły moc obowiązującą odpowiednio na mocy art. 1 pkt 12 lit. a oraz art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 941). Ustawa ta weszła w życie 31 sierpnia 2012 r. Zważywszy, że prawodawca nie przewidział szczególnej regulacji intertemporalnej należało uznać, iż opowiedział się za ogólną zasadą natychmiastowej skuteczności prawa nowego (zob. np. wyrok TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46).
3. Trybunał umarza postępowanie jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przepis derogowany przez prawodawcę może stanowić przedmiot kontroli na warunkach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który wymaga wykazania konieczności „ochrony konstytucyjnych wolności i praw”.
Uzasadniający dopuszczalność merytorycznej kontroli nieobowiązującej normy wyjątek zachodzi, jeżeli: a) przedmiot kontroli reguluje sferę praw i wolności; b) nie istnieje alternatywny instrument prawny, który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie zanim norma utraciła moc obowiązującą oraz c) ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297). Ustalenia te uzupełnia stanowisko pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w wyroku o sygn. K 35/08, zgodnie, z którym: a) wątpliwości odnośnie do spełnienia powyższych przesłanek należy tłumaczyć na rzecz merytorycznego rozpoznania sprawy; b) ocena konstytucyjności norm, które utraciły moc obowiązującą nie może abstrahować od czynnika czasu; c) dla oceny konieczności wydania orzeczenia, na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie ma znaczenia liczba podmiotów, których prawa zostały naruszone w następstwie stosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego; d) ocena ta musi uwzględniać kontekst normatywny konkretnej sprawy (wyrok z 16 marca 2011 r., OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Ponadto pełen skład Trybunału Konstytucyjnego stwierdził wówczas, że wydanie orzeczenia jest konieczne jeżeli naruszone wolności i prawa konstytucyjne „w chwili wydawania orzeczenia nie są należycie chronione, a w szczególności ustawodawca nie usunął skutków ich naruszeń, zaś wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego prowadzi do zapewnienia ochrony tych wolności i praw” (cyt. wyrok o sygn. K 35/08).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w warunkach niniejszej sprawy wskazane powyżej wymogi nie zostały spełnione i art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie znajdzie zastosowania. Postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.