Pełny tekst orzeczenia

168/2/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 14 lutego 2012 r.
Sygn. akt Ts 145/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Wróbel,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jadwigi N. w sprawie zgodności:
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 19 czerwca 2009 r. Jadwiga N. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: ustawa) oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te wiążą „powstanie obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w sytuacji przerwy w zakresie objęcia nieruchomości zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku tożsamości przeznaczenia nieruchomości w uprzednio obowiązującym planie miejscowym, i nowo uchwalonym planie miejscowym”.
Skarga konstytucyjna została skierowana na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca była właścicielką nieruchomości położonej na terenie miasta Ustroń, którą zbyła 20 marca 2006 r. Zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem zagospodarowania przestrzennego działka ta była przeznaczona pod zabudowę usługową, faktycznie natomiast była wykorzystywana jako łąka. Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego miasta został uchwalony 7 kwietnia 2005 r. i w myśl jego postanowień przedmiotowa nieruchomość znalazła się m.in. na terenach zabudowy usługowej, na których dopuszczono zabudowę jednorodzinną. Decyzją Burmistrza Miasta Ustroń z 8 sierpnia 2006 r. (nr IGG7324/8/2006/6) skarżąca została zobowiązana do zapłacenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Opłata została skalkulowana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o porównanie faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie, kiedy nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego (łąka), a przeznaczeniem nieruchomości zgodnym z nowym planem zagospodarowania (zabudowa usługowa). W związku z powyższym, mimo braku zmiany przeznaczenia nieruchomości w stosunku do uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania, skarżąca została zobowiązana do uiszczenia opłaty. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 11 października 2006 r. (nr SKO.XII.426/4897/58/06) uchyliło powyższą decyzję w całości (ze względu na wadliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania tej decyzji) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 29 listopada 2006 r. (nr IGG7324/8/2006/8) Burmistrz Miasta Ustroń ponownie ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z 17 stycznia 2007 r. (nr SKO.XII.426/6423/82/06) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 29 listopada 2006 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając m.in. błędną wykładnię § 50 rozporządzenia przez przyjęcie, że w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego, jak również braku decyzji o warunkach zabudowy, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania, a nie przeznaczenie wynikające z wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 218/07). Z kolei wniesiona od tego orzeczenia skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 189/08).
Zdaniem skarżącej zakwestionowane regulacje naruszają zasadę praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zasadę ochrony własności (art. 21 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), ponieważ gdyby przyjęto tok rozumowania organów i sądów wszystkich instancji, właściciele gruntów położonych na terenie gmin, w których ciągłość planów jest zachowana, byliby lepiej traktowani niż właściciele gruntów na terenie gmin, które takiej ciągłości nie zachowują. Stanowi to niedopuszczalne różnicowanie położenia prawnego obywateli znajdujących się w analogicznych sytuacjach faktycznych i nadmierne ograniczenie prawa własności. Niezgodne z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji jest, w ocenie skarżącej, przyjmowanie do ustalenia wartości nieruchomości faktycznego sposobu jej użytkowania, a nie przeznaczenia wynikającego z poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej brak możliwości uwzględnienia przy stosowaniu art. 36 ust. 4 ustawy wyjątkowej sytuacji, w której na podstawie już istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego obywatel ma ustalone przeznaczenie nieruchomości, po czym następuje przerwa w jego obowiązywaniu, a następnie nowy plan podtrzymuje wcześniej ustalony charakter poszczególnych nieruchomości, narusza powołane w skardze przepisy Konstytucji.
Skarżąca wniosła również o wydanie postanowienia tymczasowego na podstawie art. 50 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Wskazany przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne do stwierdzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wynika, że na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów.
W wypadku niniejszej skargi konstytucyjnej zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zasadności nadania skardze dalszego biegu ma ustalenie, czy przyczyną naruszenia prawa konstytucyjnego jest akt stanowienia prawa, czy też jego stosowania. W świetle art. 79 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny nie został upoważniony do kontroli konstytucyjności stosowania prawa. Może więc tak się zdarzyć, że w sprawie wprawdzie będzie występować naruszenie prawa konstytucyjnego, lecz związane ono będzie nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz z praktycznym jego zastosowaniem (interpretacja przepisów, subsumpcja, rozumowania zastosowane przez orzekający sąd). Skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym jest zawsze „skargą na przepis”, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli prowadziłoby ono do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131).
W świetle powyższego, zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej jest stwierdzenie, że skarga dotyczy stosowania prawa.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przede wszystkim przyjęcie w sprawie skarżącej niekorzystnej dla strony wykładni zakwestionowanych przepisów, na co skarżąca wielokrotnie zwraca uwagę w treści skargi (por. s. 5, 8 skargi). W szczególności, w ocenie skarżącej, „gdyby w jej sprawie sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, rozstrzygnięcie byłoby zgoła odmienne” (por. s. 10 skargi). Jednocześnie skarżąca wskazuje, że właśnie przyjęcie niekorzystnego dla niej stanowiska przez sądy orzekające w jej sprawie doprowadziło do ograniczenia jej konstytucyjnych praw i wolności (por. s. 11 skargi).
Niezależnie od powyższego należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (zob. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Niemniej jednak, dopiero gdy określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że przepis ten – w praktyce stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe kraju. Jeżeli zaś tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i tym sposobem umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie danej kwestii (por. wyrok TK z 9 maja 2005 r., SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca wiąże bowiem stan niekonstytucyjności z dokonaniem przez sądy określonej wykładni zaskarżonych przepisów, nie twierdząc jednak że mamy do czynienia z jednolitym, utrwalonym sposobem stosowania zakwestionowanych regulacji. Powyższe przesądza o niedopuszczalności nadania biegu skardze konstytucyjnej.
Jednocześnie, ze względu na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącej o wydanie postanowienia tymczasowego w trybie art. 50 ustawy o TK.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.