Pełny tekst orzeczenia

22/1/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 20 grudnia 2012 r.
Sygn. akt Ts 198/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Pawła K. w sprawie zgodności:
art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 19 sierpnia 2010 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Pawła K., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przedmiot skargi konstytucyjnej skarżący ujął w sposób interpretacyjny, kwestionując zgodność z Konstytucją art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a., rozumianych w ten sposób, że „rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa [dalej: ARiMR] stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którymi to rozstrzygnięciami organ w istocie merytorycznie rozstrzyga i uwzględnia część zarzutów skarżącego (…) nie mogą być w ogóle przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy ustawodawca zwykły posługując się szeroką formułą »inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa« w powołanym przepisie zagwarantował możliwość składania skargi także i na takie rozstrzygnięcia, nakazując liczyć w art. 53 § 2 p.p.s.a. 30-dniowy termin do wniesienia skargi co do zasady właśnie od otrzymania tej ostatecznej odpowiedzi”. Zarzut niezgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżący sformułował także wobec art. 53 § 2 p.p.s.a., rozumianego przez sądy administracyjne w ten sposób, że „w sytuacji, gdy odpowiedź Prezesa ARiMR (…) została doręczona skarżącemu po upływie 60-dniowego terminu od wniesienia żądania, to skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania tej odpowiedzi, gdyż termin do wniesienia skargi dotyczył jedynie rozstrzygnięcia wydanego przez Prezesa ARiMR”.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. W piśmie ARiMR z 7 kwietnia 2009 r. (nr OR05-69030-OR0500109/07) skarżący został poinformowany o odmowie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej w ramach działania „Modernizacja Gospodarstw Rolnych”. Następnie skarżący wezwał organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie ARiMR odpowiedziała w piśmie z 5 listopada 2009 r. (nr DDI-69030-OR0500109/07/09). Skarga skarżącego na opisane wyżej pismo została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 56/10). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji stwierdził, że ocena prawidłowości wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia winna być przeprowadzona w świetle przepisów p.p.s.a., określających tryb zaskarżania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Jednocześnie sąd podkreślił, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Samo zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie przez organ administracji ma wyłącznie znaczenie formalne, tj. służy dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi. Ze względu na to, że skarżący wystąpił ze skargą już po upływie 60-dniowego terminu, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę odrzucił. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 438/10). W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnoszonej na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej: u.w.r.) oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., może być wyłącznie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie sama odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skierowane do skarżącego pismo ARiMR z 5 listopada 2009 r. było jedynie wewnętrznym elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia aktu z zakresu administracji publicznej, tzn. pisma ARiMR z 7 kwietnia 2009 r. Podzielając stanowisko sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z tym, że skarga została wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, skarżący wskazał na naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu, które winno być realizowane także wobec pisma będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego interpretacja przyjęta przez sądy administracyjne orzekające w jego sprawie prowadzi bowiem do pozbawienia wielu rolników możliwości poddania sądowej kontroli legalności pism formułowanych przez ARiMR. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której odpowiedź organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia częściowo uwzględnia zarzuty strony. W ocenie skarżącego błędne jest w związku z tym – przyjęte w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w jego sprawie – traktowanie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawo jako jedynie formalnego (procesowego) wymogu, warunkującego możliwość wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Powyższa interpretacja pozbawiłaby także prawa do sądu strony postępowania (adresatów aktu administracyjnego), które nie podjęły próby jego zakwestionowania przed sądem administracyjnym, w sytuacji, gdy sam akt uległ następnie – w efekcie wezwania wniesionego przez inną stronę tego samego postępowania – niekorzystnej zmianie, dokonanej już po upływie 60 dni od dnia wezwania. Skarżący podkreślił, że sposób interpretacji kwestionowanych przepisów p.p.s.a. prowadzi do faktycznego premiowania organu za przedłużone rozpoznanie złożonego wezwania do usunięcia prawa. Zwrócił także uwagę na dezorientujące pouczenie zawarte w piśmie z 5 listopada 2009 r., w którym mowa jest o prawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Niezależnie od tego skarżący stwierdził, że przyjęta przez sądy administracyjne interpretacja art. 53 § 2 p.p.s.a. jest sprzeczna z językowymi regułami wykładni tego przepisu, a ponadto prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu odwoławczego (uwzględniające część zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) pozostaje poza kontrolą sądową. Skarżący podważył również koncepcję ustawodawcy, zgodnie z którą część rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie przepisów u.w.r. nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, lecz wydawanych jest w innym trybie, w którym skarga do sądu administracyjnego poprzedzona musi być wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. W skardze konstytucyjnej wskazane zostały także krytyczne głosy doktryny dotyczące uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), przywołanej w uzasadnieniach orzeczeń sądowych wydanych w sprawie skarżącego. Zdaniem skarżącego na sądach administracyjnych spoczywa obowiązek takiej interpretacji art. 53 § 2 oraz art. 52 § 4 p.p.s.a., która gwarantować będzie obywatelom – nieskrępowane formalistycznymi wymogami – korzystanie z konstytucyjnego prawa do merytorycznej sądowej ochrony przed rozstrzygnięciami administracji publicznej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie odpisów pism ARiMR z: 7 kwietnia 2009 r. oraz 5 listopada 2009 r., a także postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 56/10) wraz z uzasadnieniem.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na podmiot występujący ze skargą szereg obowiązków. Jednym z najważniejszych jest wymóg wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Poprawne wykonanie powyższego obowiązku winno więc polegać nie tylko na wskazaniu konkretnych praw podmiotowych, których podstawą prawną są przepisy Konstytucji, ale również na precyzyjnym wyjaśnieniu sposobu, w jaki prawa te zostały naruszone przez zaskarżone unormowania. Trzeba jednakże podkreślić, że wyjaśnienie powyższe musi pozostawać w związku ze sprawą, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna. Konstrukcja skargi przyjęta przez prawodawcę zakłada bowiem, że legitymowany do wystąpienia z tym środkiem ochrony jest wyłącznie podmiot, którego prawa zostały naruszone w sposób opisany w skardze. Innymi słowy, skarga nie może prowadzić do zainicjowania kontroli o charakterze abstrakcyjnym, a więc niepozostającej w związku z jednostkowym aktem zastosowania kwestionowanych przepisów, w sposób prowadzący do naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wskazane wyżej wymogi nie zostały spełnione przez skarżącego. Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynił skarżący art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a.
Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustanawia właściwość sądów administracyjnych w zakresie orzekania w sprawach skarg na inne (aniżeli decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi na taki akt może nastąpić po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to powinno nastąpić w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu. Art. 52 § 4 p.p.s.a. przewiduje natomiast, że wymóg uprzedniego pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa obejmuje również skargę do sądu na inne akty, aniżeli wskazane w § 1-3 tego artykułu. Z kolei w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin na wniesienie skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa.
Z dokumentów dołączonych do skargi konstytucyjnej wynika jednoznacznie, że skarżący – po otrzymaniu pisma z 7 kwietnia 2009 r., odmawiającego przyznania pomocy – wystąpił do ARiMR z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to skarżący skierował w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym skarżący wypełnił pierwszą z ustawowych przesłanek dopuszczalności wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na negatywne orzeczenie ARiMR. Kolejną przesłanką było natomiast skierowanie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że adresat wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie przewidzianym w tym przepisie, skarżący winien wystąpić ze skargą w terminie sześćdziesięciu dni (od dnia wystąpienia z wezwaniem). Odmienny sposób obliczenia terminu miałby natomiast miejsce tylko w sytuacji, gdyby skarżącemu udzielona została odpowiedź w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wówczas bowiem prawo skierowania skargi do sądu administracyjnego przysługiwałoby w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa.
W świetle powyższego unormowania nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku skarżącego, z uwagi na brak odpowiedzi ARiMR w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego winno być zrealizowane nie później niż sześćdziesiątego dnia od dnia skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji nie mogło więc też znaleźć zastosowania unormowanie dotyczące drugiego sposobu obliczenia terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, Trybunał stwierdza, że zasadniczą przyczyną niemożności skorzystania przez skarżącego z konstytucyjnego prawa do sądu, a w szczególności prawa do sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego przez ARiMR, było wadliwe działanie skarżącego w oparciu o przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że bezpośredniego wpływu na tę wadliwość nie miała okoliczność błędnego pouczenia zawartego w – stanowiącym spóźnioną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – piśmie ARiMR z 5 listopada 2009 r. Pismo to sporządzone zostało bowiem już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu, w trakcie którego skarżący winien wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego w celu zrealizowania przysługującego mu prawa.
Zdaniem Trybunału nie jest w związku z tym uprawnione poszukiwanie przez skarżącego przyczyny pozbawienia go możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w treści przepisów, których zasadniczym celem jest właśnie zagwarantowanie realizacji prawa do sądu. Taki walor przypisać bowiem należy unormowaniu, które – uniezależniając skarżącego od braku reakcji organu administracji na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – wyznacza skarżącemu stosowny termin do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.
Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie realizują więc wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Wbrew twierdzeniom skargi, kwestionowane przepisy p.p.s.a. bynajmniej nie ograniczają prawa do sądu, a nakierowane są właśnie na jego ochronę, przede wszystkim w sytuacji zaniechania przez organ administracji merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Taki kierunek przyjmuje zresztą orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących kwestionowanego w skardze art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 497/10, LEX nr 643172). Trudno zatem przyjąć, aby walor merytorycznego argumentu na rzecz niekonstytucyjności tego przepisu mogło mieć odwołanie się do sytuacji wadliwego zastosowania unormowania, którego ratio legis związana jest właśnie z zapewnieniem stronie możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia – w ocenie skarżącego – naruszającego prawo. W tym kontekście chęć wykazania niezgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów p.p.s.a. musi być potraktowana za próbę sanacji stanu powstałego wskutek nieprawidłowego wykorzystania środków ustawowych służących realizacji prawa do ochrony sądowej.
Trybunał uznał za oczywiście bezzasadne również zarzuty sformułowane przez skarżącego pod adresem art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na mylne oznaczenie kwestionowanego w skardze przepisu względem unormowań, które były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. Z treści orzeczeń sądów administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że podstawę taką stanowił art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie § 4 tego artykułu. Już choćby z tej przyczyny nie jest uprawnione żądanie badania konstytucyjności tego przepisu w trybie kontroli przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Niezależnie od tego stwierdzić należy, że argumenty skarżącego nie uwzględniają roli, jaką odgrywają powyższe unormowania w całej instytucji skargi do sądu administracyjnego, przewidzianej w art. 22 ust. 4 u.w.r. Polemizując ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniach sądów administracyjnych, dotyczącym charakteru prawnego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący nie uwzględnia zasadniczej okoliczności związanej z przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej na podstawie przepisów u.w.r., jak i formalnymi warunkami korzystania z niej, określonymi w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zauważyć należy dodatkowo, że kwestionując zgodność z Konstytucją art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., skarżący podkreśla zwłaszcza konieczność umożliwienia sądowej kontroli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy taka odpowiedź prowadzi do merytorycznej modyfikacji orzeczenia zakwestionowanego przez stronę, wskutek uwzględnienia przez organ administracji zarzutów przedstawionych w wezwaniu. W tym miejscu trzeba jednak stwierdzić, że argumentacja ta nie koresponduje z okolicznościami sprawy, w związku z którą skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną. Z treści przedstawionych dokumentów, a zwłaszcza pisma ARiMR z 5 listopada 2009 r., będącego odpowiedzią na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, nie wynika bynajmniej, że w piśmie tym uwzględnione zostały zarzuty zgłoszone przez skarżącego. Wręcz przeciwnie, organ administracji publicznej jednoznacznie stwierdził w nim, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie dała podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia prawa w postępowaniu przed ARiMR. Bez wątpienia skarżący nie był również podmiotem, który znalazłby się w sytuacji opisanej w uzasadnieniu skargi, mającej świadczyć o wadliwości kwestionowanych przepisów p.p.s.a. Mowa tu o przypadku strony, która – będąc usatysfakcjonowana treścią wydanego orzeczenia – powstrzymuje się ze skierowaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa (z dalszymi tego konsekwencjami). Związane z powyższymi okolicznościami argumenty skarżącego muszą wiec być uznane za próbę abstrakcyjnego jedynie podważenia zgodności kwestionowanych przepisów p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Taki rodzaj kontroli nie jest dopuszczalna w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.
Reasumując Trybunał stwierdza, że w analizowanej skardze konstytucyjnej niemożność skutecznego skorzystania przez skarżącego z prawa określonego jako podstawa kontroli przepisów p.p.s.a. miała swoje źródło w niewykorzystaniu prawnych możliwości stworzonych przez ustawodawcę, nie zaś w wadliwej (niekonstytucyjnej) treści norm prawnych wskazywanych przez skarżącego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.