Pełny tekst orzeczenia

380/4/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 19 kwietnia 2012 r.
Sygn. akt Ts 312/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Rymar,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Dystrybutora Produktów Naftowych CPN sp. z.o.o. w sprawie zgodności:
art. 65 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 51 ust. 1, art. 64, art. 84, art. 87, art. 91, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 8 listopada 2011 r. Dystrybutor Produktów Naftowych CPN sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 65 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 51 ust. 1, art. 64, art. 84, art. 87, art. 91, art. 92 ust. 1 i art. 217 ustawy zasadniczej.
Skarga konstytucyjna została skierowana na podstawie następującego stanu faktycznego. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży oleju opałowego. Na skutek przeprowadzonego postępowania organy kontroli skarbowej wykazały, że stanowiące warunek zastosowania niższej stawki podatku oświadczenia przedstawione przez spółkę zawierały dane niezgodne z rzeczywistością. W konsekwencji, ponieważ nieprawidłowe oświadczenia nie mogą stanowić podstawy do obniżenia stawki podatku akcyzowego z tytułu sprzedaży oleju opałowego na cele grzewcze, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku 25 marca 2009 r. wydał decyzję (nr UKS 2292/W4U/42/0513/07/552/026), w której określił wysokość zobowiązania w podatku akcyzowym za poszczególne miesiące 2006 r. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z 22 czerwca 2009 r. (nr 320000-IPAW-9110-160/09/DŁ/XU). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Gd 552/09) uchylił zaskarżoną decyzję, określając, że nie może być wykonana. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, lub też uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt IGSK 301/10) oddalił skargę kasacyjną skarżącej.
Zdaniem skarżącej zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności – w ocenie skarżącej – w państwie prawa nie można tworzyć przepisu, który bez uzasadnionej przyczyny naruszałby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, i którego wykładnia budziłaby wątpliwości sędziów sądów administracyjnych (art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji). Tworzenie i jego wykładnia taka, jak dokonana przez sądy administracyjne w sprawie skarżącej, prowadzi do faktycznej konfiskaty mienia, co w sposób oczywisty, narusza zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zasadę ochrony własności (art. 21 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Jak wynika z przeprowadzonych kontroli nieprawidłowe jest ponad 50% oświadczeń sprzedawców oleju opałowego, co – w ocenie skarżącej – świadczy o tym, że przepisy, które do tego doprowadziły, stanowią pułapkę dla dystrybutorów oleju opałowego, a dodatkowo prowadzą do nieproporcjonalnego zróżnicowania pozycji dystrybutorów-sprzedawców i nabywców oleju opałowego.
Zarządzeniem sędziego TK z 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez: wskazanie, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej wynikające z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 51 ust. 1, art. 64, art. 84, art. 91, art. 92 ust. 1, art. 217 Konstytucji zostały naruszone ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie zakwestionowanej regulacji i dokładne określenie sposobu ich naruszenia.
Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 25 stycznia 2012 r. odniósł się do powyższego zarządzenia, precyzując, jakie prawa podmiotowe skarżącej wynikające ze wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli zostały naruszone oraz określając sposób ich naruszenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji oraz przepisy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) określają szereg wymogów formalnych będących warunkiem wniesienia i rozpoznania przez Trybunał skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tą regulacją przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, ustawodawca zastrzegł także, że skarga może być wniesiona po wyczerpaniu przysługującej w danej sprawie drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o TK).
W ocenie Trybunału odmowę nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej uzasadniają następujące okoliczności.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej, wymienioną w art. 79 Konstytucji, jest wydanie ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Ustalając wykładnię terminu „orzeczenie”, Trybunał Konstytucyjny stwierdzał wielokrotnie, że działanie organów musi przybrać charakter władczy i określać sytuację prawną indywidualnie określonego podmiotu. Pojęcie „orzeczenia” obejmuje przy tym rozstrzygnięcia, które nakładają, zmieniają lub uchylają obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach należy zaliczyć również rozstrzygnięcia, które stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, jeżeli rozstrzygnięcia te mają znaczenie dla realizacji określonych uprawnień lub obowiązków jednostki. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach mogą należeć także rozstrzygnięcia polegające na odmowie wydania jednego z wymienionych rozstrzygnięć (por. postanowienia TK z: 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300 oraz z 29 października 2002 r., SK 20/02 OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79).
W świetle regulacji art. 79 ust. 1 Konstytucji przy braku rozstrzygnięcia o charakterze ostatecznym w rozumieniu konstytucyjnym, wniesienie skargi konstytucyjnej nie jest dopuszczalne. Warunek ten został skonkretyzowany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. W myśl tego przepisu skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana. Trybunał Konstytucyjny, interpretując wymienione przepisy, wielokrotnie zwracał uwagę na subsydiarny charakter skargi konstytucyjnej w polskim systemie prawnym. Skarga może zostać wniesiona dopiero po bezskutecznym wyczerpaniu innych środków prawnych. Aby więc skarga konstytucyjna mogła być wniesiona, naruszenie praw lub wolności skarżącego musi wystąpić w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut niezgodności z Konstytucją stanowiący przedmiot skargi. Zawsze wcześniej musi toczyć się przed jednym z wymienionych organów postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia. Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny. Dopóki nie została wyczerpana droga prawna, nie można ocenić czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego jako podstawą orzekania, czy też z wadliwościami procesu stosowania prawa (por. postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).
W rozpoznawanej sprawie konsekwencją wyroków WSA i NSA jest uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Gdyni. Uchylenie decyzji pozbawiło kwestionowane rozstrzygnięcie administracyjne waloru „ostateczności”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Spowodowało również, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie, w związku z którą skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną. Od wydanej w następstwie wyroku WSA kolejnej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Gdyni stronom postępowania będzie przysługiwać prawo poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądów administracyjnych I i II instancji.
W ocenie Trybunału nie jest także uprawnione utożsamianie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego – w związku z tym, że organy skarbowe orzekające ponownie w sprawie skarżącej są nią związane – z ostatecznym orzeczeniem wydanym w sprawie skarżącej. Dopiero bowiem wydanie w sprawie skarżącej orzeczenia kończącego postępowanie prowadzić może do stwierdzenia o naruszeniu jej konstytucyjnych wolności lub praw. Stąd też, jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy skarżącej przez organy skarbowe zapadnie ostateczne orzeczenie, skarżąca uzyska legitymację do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, aby poddać ocenie unormowania, na podstawie których orzeczono o jej prawach lub wolnościach konstytucyjnych. Walor ostateczności nadaje zaś takiemu orzeczeniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany wskutek skargi skarżącej. Wówczas też dochodzi do wypełnienia ustawowej przesłanki wyczerpania przysługującej skarżącej drogi prawnej (por. postanowienie TK z 27 stycznia 2004 r., Ts 129/02, niepublikowane).
Wszystkie okoliczności sprawy pozwalają więc stwierdzić, że skarga konstytucyjna sformułowana została przez skarżącą przedwcześnie. Konsekwencją wyroków WSA z 10 grudnia 2009 r. oraz NSA z 22 czerwca 2011 r. musi być bowiem uznanie, że postępowanie zainicjowane decyzją Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku z 25 marca 2009 r. nie zostało dotąd zakończone wydaniem ostatecznego orzeczenia.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Za odmową nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej przemawiały także inne względy. W wypadku niniejszej skargi konstytucyjnej istotne znaczenie miało również ustalenie, czy przyczyną naruszenia prawa konstytucyjnego jest akt stanowienia prawa, czy też jego stosowania. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny nie został bowiem upoważniony do kontroli konstytucyjności stosowania prawa. Może więc tak się zdarzyć, że w sprawie wprawdzie będzie występować naruszenie prawa konstytucyjnego, ale będzie ono związane nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz z praktycznym jego zastosowaniem (interpretacja przepisów, subsumpcja, rozumowania zastosowane przez orzekający sąd). Skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym jest zawsze „skargą na przepis”, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli prowadziłoby ono do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131).
Jak wynika z treści analizowanej skargi konstytucyjnej oraz z pisma pełnomocnika skarżącej z 23 grudnia 2011 r., przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przede wszystkim przyjęcie niekorzystnej wykładni zakwestionowanej regulacji. Jednocześnie skarżąca wskazuje orzeczenia innych sądów, w których dokonano innej interpretacji kwestionowanego przepisu (zob. s. 12 skargi) oraz podaje zgodną z Konstytucją – w jej ocenie – wykładnię zaskarżonej regulacji (s. 7 skargi).
Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści niemożliwe do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (zob. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Niemniej jednak, dopiero gdy określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź NSA, można uznać, że przepis ten – w praktyce stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe kraju. Jeżeli zaś tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i tym sposobem umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie danej kwestii (por. wyrok TK z 9 maja 2005 r., SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca wiąże bowiem stan niekonstytucyjności z dokonaniem przez sądy określonej wykładni zaskarżonych przepisów, nie twierdząc jednak że mamy do czynienia z jednolitym, utrwalonym sposobem stosowania zakwestionowanych regulacji. Wręcz przeciwnie – wskazuje na rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych w omawianym zakresie. Powyższe przesądza o niedopuszczalności nadania biegu skardze konstytucyjnej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.