K 11/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
52/4/A/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 21 maja 2013 r.
Sygn. akt K 11/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat – sprawozdawca
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2013 r.:
1) wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
a) ustawy z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 283) z art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
b) Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji,
2) wniosku grupy senatorów o zbadanie zgodności ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 108 w związku z art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 121 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 124 w związku z art. 112 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów, w piśmie z 21 marca 2013 r., wniosła o stwierdzenie, że:
1) ustawa z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 283; dalej: ustawa o ratyfikacji), jest niezgodna z art. 90 Konstytucji,
2) Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzony w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (dalej: Traktat), jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji.
Grupa posłów wskazała, że wymóg procedowania nad ustawą o ratyfikacji na podstawie art. 90 Konstytucji uzasadnia treść następujących przepisów:
1) art. 3 ust. 1 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji kontrolnych Sejmu określonych w art. 95 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 3 ust. 2 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji Sejmu wynikających z art. 95 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 i 2 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji Sejmu i Rady Ministrów wynikających odpowiednio z art. 219 ust. 1 i art. 221 Konstytucji,
4) art. 7 Traktatu, który wprowadza modyfikację zobowiązań wynikających z art. 126 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czym dokonuje redefinicji zakresu przekazania kompetencji, jakie miało miejsce w drodze ratyfikacji Traktatu z Lizbony, poprzez kolejne ograniczenie uprawnień Rady Ministrów wynikających z art. 146 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 9 Konstytucji, a także ograniczenie uprawnień Sejmu i Senatu wynikających z art. 95 ust. 1 Konstytucji, na rzecz Komisji Europejskiej,
5) art. 8 ust. 1 Traktatu, który uszczupla zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego określonych w art. 188 Konstytucji, tworząc – w przypadku wykonania przez Polskę zobowiązania z art. 3 ust. 2 Traktatu na poziomie niższym od konstytucyjnego – prawo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do kontroli ustaw lub innych aktów prawa krajowego,
6) art. 8 ust. 1 i 2 Traktatu, który tworzy nową kompetencję Trybunału Sprawiedliwości w obszarze prawa polskiego, polegające na możliwości sądowej kontroli wykonywania uprawnień krajowej władzy ustawodawczej, czym uszczupla istotę władztwa krajowej władzy sądowniczej, wynikającą z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji,
7) art. 10 Traktatu, który poszerza zakres praw przekazanych UE w drodze ratyfikacji traktatu z Lizbony, przekazując jej uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki zagranicznej, z art. 146 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Ponadto, grupa posłów wskazała, że Traktat jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji. W szczególności:
1) art. 3 ust. 1 Traktatu jest niezgodny z art. 216 ust. 5 Konstytucji,
2) art. 3 ust. 2 Traktatu jest niezgodny z art. 235 ust. 4, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 221 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 Traktatu nie spełnia standardu określoności przepisów prawa, czym narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji,
4) art. 8 ust. 1 Traktatu jest niezgodny z art. 235 ust. 4 w związku z art. 4 ust. 1 oraz z art. 2 Konstytucji,
5) art. 10 Traktatu modyfikuje zobowiązania, jakie wynikają dla Polski z członkostwa w Unii Europejskiej, ingerując w uprawnienia Narodu Polskiego wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji; narusza też zasadę określoności przepisów prawa, przez co nie spełnia standardów demokratycznego państwa prawa wynikających z art. 2 Konstytucji,
6) art. 10 Traktatu jest niezgodny z zasadą suwerenności wyrażoną w art. 4 ust. 1 Konstytucji w zakresie prawa Narodu Polskiego do określania swoich interesów politycznych oraz zasadę dobra wspólnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji,
7) art. 16 Traktatu jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji.
2. Grupa senatorów Prawa i Sprawiedliwości, w piśmie z 28 marca 2013 r., wniosła o stwierdzenie, że ustawa o ratyfikacji jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 108 w związku z art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 121 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 124 w związku z art. 112 Konstytucji.
3. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził 4 kwietnia 2013 r. łączne rozpoznanie wniosku grupy senatorów z 28 marca 2013 r. z wnioskiem grupy posłów z 21 marca 2013 r., pod wspólną sygnaturą akt K 11/13, z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.
4. W piśmie do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 2013 r. Szef Kancelarii Prezydenta poinformował, że Traktat nie został ratyfikowany przez Prezydenta w trybie art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, może wystąpić m.in. 50 posłów oraz 30 senatorów. Stosownie do art. 188 pkt 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny, w ramach kontroli hierarchicznej zgodności aktów prawnych sprawowanej na podstawie art. 188 Konstytucji, orzeka o aktach prawnych obowiązujących i stanowiących część polskiego porządku prawnego. Jest to niewątpliwe w świetle całego orzecznictwa Trybunału, a także aprobowane w literaturze (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, s. 9). Od tej zasady istnieją wyjątki. Po pierwsze, dopuszczalna jest tzw. kontrola prewencyjna, która ma miejsce w dwóch sytuacjach. Stosownie do art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Z kolei, na podstawie art. 133 ust. 2 Konstytucji, Prezydent, przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej, może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Po drugie, według art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał dokonuje merytorycznego rozstrzygnięcia, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
2. Zaskarżony w niniejszej sprawie przez grupę posłów Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzony w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (dalej: Traktat), należy do kategorii umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Ustawa z 20 lutego 2013 r. wyrażająca zgodę na ratyfikację Traktatu została opublikowana w Dz. U. z 2013 r. poz. 283.
Ratyfikacja umów międzynarodowych jest kompetencją Prezydenta (art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
Jak wynika z powołanego pisma Szefa Kancelarii Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., do tego dnia Traktat nie został ratyfikowany. Oznacza to, że w dniu wystąpienia przez grupę posłów do Trybunału Konstytucyjnego Traktat nie był częścią obowiązującego porządku prawnego w Polsce. Nie może być wobec tego przedmiotem wniosku o kontrolę jego zgodności z Konstytucją na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji. Obecnie byłaby dopuszczalna jedynie kontrola prewencyjna Traktatu, gdyby ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpił Prezydent na podstawie powołanego wyżej art. 133 ust. 2 Konstytucji. Wniosek grupy posłów do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania zgodności Traktatu z Konstytucją jest zatem niedopuszczalny.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Mirosława Granata
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt K 11/13
Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej z określonymi wzorcami konstytucyjnymi, z powodu niedopuszczalności wniosku grupy posłów. Nie zgadzam się z tym postanowieniem.
1. Sytuacje, w których Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie, gdy kontrolowany akt prawny utracił moc obowiązującą oraz gdy umorzenie dotyczy aktu, który nie wszedł w życie, zwłaszcza jeśli jest nim zawarta umowa międzynarodowa (mimo że jeszcze nie ratyfikowana), nie są według mnie takie same. Umorzenie postępowania w wypadku kontroli umów międzynarodowych jest bardziej złożone aniżeli w wypadku badania aktów, które utraciły moc obwiązującą. Trybunalskie acquis związane ze stosowaniem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zostało wypracowane w odniesieniu do kontroli aktów, które utraciły moc obowiązującą. Dyskusyjne jest dla mnie to, na ile jest ono adekwatne do umorzenia w sytuacji kontroli umów międzynarodowych. Sądzę, że umarzanie postępowania w wypadku kontroli umów, zwłaszcza tak doniosłych jak traktaty europejskie, wymaga szczególnej uwagi.
Jestem przekonany co do tego, że przesłanka wynikająca z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co do niedopuszczalności wydania orzeczenia w przypadku badania umowy międzynarodowej, która została zawarta, ale nie jest obowiązującym w Polsce aktem prawnym, nie zachodzi tak mechanicznie, jak ma to miejsce podczas umorzenia po utracie mocy obowiązującej aktu prawnego. W wypadku badania umów, kontrola przesłanki orzekania „na wejściu” zawsze daje wynik negatywny. Automatyzm takiego podejścia Trybunału jest – według mnie – trudny do przyjęcia. Nie znajduje on uzasadnienia w przepisach ustawy o TK, lecz wynika z dotychczasowej praktyki. Z punktu widzenia przepisów i wartości konstytucyjnych, podejście takie wydaje mi się wątpliwe. Dla mojego poglądu znaczenie ma doniosłość i zarazem specyfika źródła prawa, jakim na gruncie Konstytucji są umowy międzynarodowe, a także to, że racjonalne z punktu widzenia roli kontroli konstytucyjności prawa nie jest umarzanie postępowania wobec umów „na wejściu”, lecz co najmniej na rozprawie, a więc wedle stanu na dzień orzekania. W takim wypadku nie powinno się ignorować kwestii momentu umorzenia. Nie powinno się też wykluczać, aczkolwiek w tym momencie nie podnoszę tego wątku, przemyślenia problemu, na ile zasadne jest trybunalskie acquis co do bezwzględnej niedopuszczalności kontroli umów międzynarodowych, które nie są jeszcze częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Postanowienie w swoim uzasadnieniu (por. pkt 1 i 2) nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego takie umowy, w świetle Konstytucji, nie podlegają kontroli Trybunału. Wskazany przez Trybunał art. 188 pkt 1 Konstytucji stanowi przecież inaczej. W przepisie tym akurat chodzi o kontrolę zgodności z Konstytucją „umów międzynarodowych” jako takich.
2. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, ratyfikacja umowy jest złożoną czynnością. Prezydent RP może odmówić dokonania ratyfikacji (nawet jeśli Sejm uchwalił ustawę upoważniającą) lub może ją przesunąć na wybrany przez siebie termin. Dokonanie ratyfikacji jest prawem a nie obowiązkiem głowy państwa. Wymaga to kontrasygnaty premiera. Informacja Szefa Kancelarii Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., że Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej nie został ratyfikowany przez Prezydenta RP w trybie art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie przesądza o tym, że nie będzie on ratyfikowany. Szef Kancelarii nie mógłby zapewnić Trybunału, że ratyfikacja nie nastąpi w ogóle lub że będzie miała miejsce w innym terminie. Racjonale byłoby odejście od przyjętego przez Trybunał założenia, że ratyfikacja Traktatu nie może usuwać braku legitymacji wnioskowej grupy posłów. Jest to, moim zdaniem, problem do przemyślenia. Jest tak tym bardziej, że Trybunał w niejednakowy sposób podchodzi do problemu legitymacji wnioskowej. Próbując kontrargumentować wobec acqius constitutionnel (pomijam tu czynnik, jakim jest dynamika UE i prawa europejskiego), niepozbawione podstawy byłoby nawiązanie do wysiłku Trybunału w zakresie prób radzenia sobie z kwestią braku zdolności wnioskowej podmiotu przy tzw. dyskontynuacji. W niektórych sytuacjach brak legitymacji wnioskowej bywa przez Trybunał konwalidowany. Wreszcie, znowu sygnalizując problem, pragnę zwrócić uwagę na kierunek prac ustrojowych. Zakończone w 2011 r. prace w Sejmie nad „rozdziałem europejskim” Konstytucji zakładały dopuszczenie uprzedniej kontroli traktatów europejskich, na podstawie wniosku grupy posłów.
Z kolei wypowiadając się z punktu widzenia związku, jaki zachodzi między kontrolą ustawy z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. poz. 283) a kontrolą samego Traktatu, Trybunał musi stwierdzić, czy zgoda na ratyfikację Traktatu powinna być wyrażona w trybie art. 89 czy art. 90 Konstytucji. Można przyjąć, że w toku badania konstytucyjności ustawy akceptującej, przepisy Traktatu będą przedmiotem kontroli w tej części, która dotyczy (ma związek) z trybem dojścia ustawy do skutku. Nie można jednak in abstracto wykluczyć głębszej kontroli ustawy, w tym jej aspektu merytorycznego. Zagadnienia tego nie da się antycypować i rozstrzygnąć „na wejściu”. Nie przekonuje mnie stanowisko trybunalskie z 1994 r. (zob. uchwała z 30 listopada 1994 r., sygn. W 10/94, OTK w 1994 r., cz. 2, poz. 48) o separacji kontroli ustawy upoważniającej od kontroli samej umowy. Powiązania między Traktatem a ustawą o ratyfikacji mają zapewne różnorodny charakter. Umorzenie kontroli Traktatu „na wejściu” może utrudniać analizę konstytucyjności ustawy. Może wpływać na ograniczenie jej zakresów, wyróżnionych przez Trybunał we wspomnianej uchwale. Jednocześnie zakładam, że kontrola ustawy o ratyfikacji powinna być przeprowadzona w miarę możliwości przed ratyfikacją umowy. Warunkiem przeprowadzenia kontroli tejże ustawy nie jest jednak w żadnym wypadku wcześniejsze umorzenie postępowania w zakresie kontroli Traktatu. Moim zdaniem, taka relacja owych kontroli nie występuje.
3. Wątpliwość związaną z umorzeniem postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu z przywołanymi przepisami Konstytucji podnoszę tym bardziej, że sprawa kontroli umów międzynarodowych w Konstytucji jest uregulowana wadliwie. W praktyce kontrola ta będzie niepełna. Nie sygnalizując tu wszystkich problemów, wskażę niektóre z nich. Po pierwsze, terminologia, jaką posługuje się ustrojodawca w odniesieniu do „umowy międzynarodowej”, jest niejednolita. Jak już zauważyłem, w art. 188 pkt 1 (rozdział VIII „Sądy i Trybunały”) Konstytucja posłużyła się pojęciem „umowa międzynarodowa”, w ogóle. Punkt 2 tego artykułu stanowi o „ratyfikowanych umowach międzynarodowych”, w rozdziale III („Źródła prawa”) znajdują się „ratyfikowane umowy międzynarodowe” (np. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1) i „umowy międzynarodowe” (art. 89, art. 90 ust. 1). Po drugie, od zawarcia umowy przez rząd, dalej, po wyrażeniu zgody przez Sejm i Senat na jej ratyfikację, a przed dokonaniem aktu ratyfikacji, umowa znajduje się – z punktu widzenia kontroli TK – w swoistym zawieszeniu. Nie można jej kontrolować w trybie prewencyjnym (głowa państwa nie wystąpiła o to) i nie można jej zbadać w trybie następczym (jest nieratyfikowana). Jak się wydaje, sytuacja taka, w tym momencie, dotyczy paktu fiskalnego. Nie podejmując się tu ogólniejszej konkluzji, można zauważyć, że podział kontroli umów na „prewencyjną” i „represyjną” jest w takich wypadkach jak ten, niewystarczający i przez to zawodny. Nie budzi zaś większych wątpliwości to, że właściwym etapem kontroli umowy byłaby kontrola przed wejściem w życie. Kontrola następcza wobec tak złożonego aktu jak pakt fiskalny jest oczywiście możliwa. Jednak ewentualne uznanie niekonstytucyjności, z powodu właśnie skutku, wydaje się nierealistyczne.
4. Podnosi się, że jedną z przyczyn umorzenia postępowania powinna być tu przesłanka o charakterze proceduralnym, wynikająca z art. 27 ustawy o TK. Doceniam znaczenie sprawnego procedowania przez Trybunał. Okoliczność ta nie powinna jednak rzutować na umorzenie kontroli Traktatu na obecnym etapie postępowania.
5. Wreszcie, można przyjąć założenie, że kwestia umorzenia postępowania w danym wypadku jest sprawą zupełnie formalną, tj. braku legitymacji wnioskowej, abstrahując od sygnalizowanych wyżej problemów kontroli umów. Jestem przekonany, że kierowanie się takim spojrzeniem pomniejszałoby znaczenie Trybunału Konstytucyjnego jako organu kontroli konstytucyjności prawa.
Z powyższych powodów zgłosiłem zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Kotlinowskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt K 11/13
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2013 r. o sygn. K 11/13.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 maja 2013 r.
Sygn. akt K 11/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat – sprawozdawca
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2013 r.:
1) wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
a) ustawy z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 283) z art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
b) Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji,
2) wniosku grupy senatorów o zbadanie zgodności ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 108 w związku z art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 121 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 124 w związku z art. 112 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów, w piśmie z 21 marca 2013 r., wniosła o stwierdzenie, że:
1) ustawa z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 283; dalej: ustawa o ratyfikacji), jest niezgodna z art. 90 Konstytucji,
2) Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzony w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (dalej: Traktat), jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji.
Grupa posłów wskazała, że wymóg procedowania nad ustawą o ratyfikacji na podstawie art. 90 Konstytucji uzasadnia treść następujących przepisów:
1) art. 3 ust. 1 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji kontrolnych Sejmu określonych w art. 95 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 3 ust. 2 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji Sejmu wynikających z art. 95 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 i 2 Traktatu, na podstawie którego dochodzi do przekazania kompetencji Sejmu i Rady Ministrów wynikających odpowiednio z art. 219 ust. 1 i art. 221 Konstytucji,
4) art. 7 Traktatu, który wprowadza modyfikację zobowiązań wynikających z art. 126 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czym dokonuje redefinicji zakresu przekazania kompetencji, jakie miało miejsce w drodze ratyfikacji Traktatu z Lizbony, poprzez kolejne ograniczenie uprawnień Rady Ministrów wynikających z art. 146 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 9 Konstytucji, a także ograniczenie uprawnień Sejmu i Senatu wynikających z art. 95 ust. 1 Konstytucji, na rzecz Komisji Europejskiej,
5) art. 8 ust. 1 Traktatu, który uszczupla zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego określonych w art. 188 Konstytucji, tworząc – w przypadku wykonania przez Polskę zobowiązania z art. 3 ust. 2 Traktatu na poziomie niższym od konstytucyjnego – prawo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do kontroli ustaw lub innych aktów prawa krajowego,
6) art. 8 ust. 1 i 2 Traktatu, który tworzy nową kompetencję Trybunału Sprawiedliwości w obszarze prawa polskiego, polegające na możliwości sądowej kontroli wykonywania uprawnień krajowej władzy ustawodawczej, czym uszczupla istotę władztwa krajowej władzy sądowniczej, wynikającą z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji,
7) art. 10 Traktatu, który poszerza zakres praw przekazanych UE w drodze ratyfikacji traktatu z Lizbony, przekazując jej uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki zagranicznej, z art. 146 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Ponadto, grupa posłów wskazała, że Traktat jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221, art. 216 ust. 5 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji. W szczególności:
1) art. 3 ust. 1 Traktatu jest niezgodny z art. 216 ust. 5 Konstytucji,
2) art. 3 ust. 2 Traktatu jest niezgodny z art. 235 ust. 4, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 221 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 Traktatu nie spełnia standardu określoności przepisów prawa, czym narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji,
4) art. 8 ust. 1 Traktatu jest niezgodny z art. 235 ust. 4 w związku z art. 4 ust. 1 oraz z art. 2 Konstytucji,
5) art. 10 Traktatu modyfikuje zobowiązania, jakie wynikają dla Polski z członkostwa w Unii Europejskiej, ingerując w uprawnienia Narodu Polskiego wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji; narusza też zasadę określoności przepisów prawa, przez co nie spełnia standardów demokratycznego państwa prawa wynikających z art. 2 Konstytucji,
6) art. 10 Traktatu jest niezgodny z zasadą suwerenności wyrażoną w art. 4 ust. 1 Konstytucji w zakresie prawa Narodu Polskiego do określania swoich interesów politycznych oraz zasadę dobra wspólnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji,
7) art. 16 Traktatu jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 221 oraz art. 235 ust. 4 Konstytucji.
2. Grupa senatorów Prawa i Sprawiedliwości, w piśmie z 28 marca 2013 r., wniosła o stwierdzenie, że ustawa o ratyfikacji jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 108 w związku z art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 121 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 124 w związku z art. 112 Konstytucji.
3. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził 4 kwietnia 2013 r. łączne rozpoznanie wniosku grupy senatorów z 28 marca 2013 r. z wnioskiem grupy posłów z 21 marca 2013 r., pod wspólną sygnaturą akt K 11/13, z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.
4. W piśmie do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 2013 r. Szef Kancelarii Prezydenta poinformował, że Traktat nie został ratyfikowany przez Prezydenta w trybie art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, może wystąpić m.in. 50 posłów oraz 30 senatorów. Stosownie do art. 188 pkt 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny, w ramach kontroli hierarchicznej zgodności aktów prawnych sprawowanej na podstawie art. 188 Konstytucji, orzeka o aktach prawnych obowiązujących i stanowiących część polskiego porządku prawnego. Jest to niewątpliwe w świetle całego orzecznictwa Trybunału, a także aprobowane w literaturze (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, s. 9). Od tej zasady istnieją wyjątki. Po pierwsze, dopuszczalna jest tzw. kontrola prewencyjna, która ma miejsce w dwóch sytuacjach. Stosownie do art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Z kolei, na podstawie art. 133 ust. 2 Konstytucji, Prezydent, przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej, może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Po drugie, według art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał dokonuje merytorycznego rozstrzygnięcia, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
2. Zaskarżony w niniejszej sprawie przez grupę posłów Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzony w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (dalej: Traktat), należy do kategorii umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Ustawa z 20 lutego 2013 r. wyrażająca zgodę na ratyfikację Traktatu została opublikowana w Dz. U. z 2013 r. poz. 283.
Ratyfikacja umów międzynarodowych jest kompetencją Prezydenta (art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
Jak wynika z powołanego pisma Szefa Kancelarii Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., do tego dnia Traktat nie został ratyfikowany. Oznacza to, że w dniu wystąpienia przez grupę posłów do Trybunału Konstytucyjnego Traktat nie był częścią obowiązującego porządku prawnego w Polsce. Nie może być wobec tego przedmiotem wniosku o kontrolę jego zgodności z Konstytucją na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji. Obecnie byłaby dopuszczalna jedynie kontrola prewencyjna Traktatu, gdyby ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpił Prezydent na podstawie powołanego wyżej art. 133 ust. 2 Konstytucji. Wniosek grupy posłów do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania zgodności Traktatu z Konstytucją jest zatem niedopuszczalny.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Mirosława Granata
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt K 11/13
Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej z określonymi wzorcami konstytucyjnymi, z powodu niedopuszczalności wniosku grupy posłów. Nie zgadzam się z tym postanowieniem.
1. Sytuacje, w których Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie, gdy kontrolowany akt prawny utracił moc obowiązującą oraz gdy umorzenie dotyczy aktu, który nie wszedł w życie, zwłaszcza jeśli jest nim zawarta umowa międzynarodowa (mimo że jeszcze nie ratyfikowana), nie są według mnie takie same. Umorzenie postępowania w wypadku kontroli umów międzynarodowych jest bardziej złożone aniżeli w wypadku badania aktów, które utraciły moc obwiązującą. Trybunalskie acquis związane ze stosowaniem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zostało wypracowane w odniesieniu do kontroli aktów, które utraciły moc obowiązującą. Dyskusyjne jest dla mnie to, na ile jest ono adekwatne do umorzenia w sytuacji kontroli umów międzynarodowych. Sądzę, że umarzanie postępowania w wypadku kontroli umów, zwłaszcza tak doniosłych jak traktaty europejskie, wymaga szczególnej uwagi.
Jestem przekonany co do tego, że przesłanka wynikająca z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co do niedopuszczalności wydania orzeczenia w przypadku badania umowy międzynarodowej, która została zawarta, ale nie jest obowiązującym w Polsce aktem prawnym, nie zachodzi tak mechanicznie, jak ma to miejsce podczas umorzenia po utracie mocy obowiązującej aktu prawnego. W wypadku badania umów, kontrola przesłanki orzekania „na wejściu” zawsze daje wynik negatywny. Automatyzm takiego podejścia Trybunału jest – według mnie – trudny do przyjęcia. Nie znajduje on uzasadnienia w przepisach ustawy o TK, lecz wynika z dotychczasowej praktyki. Z punktu widzenia przepisów i wartości konstytucyjnych, podejście takie wydaje mi się wątpliwe. Dla mojego poglądu znaczenie ma doniosłość i zarazem specyfika źródła prawa, jakim na gruncie Konstytucji są umowy międzynarodowe, a także to, że racjonalne z punktu widzenia roli kontroli konstytucyjności prawa nie jest umarzanie postępowania wobec umów „na wejściu”, lecz co najmniej na rozprawie, a więc wedle stanu na dzień orzekania. W takim wypadku nie powinno się ignorować kwestii momentu umorzenia. Nie powinno się też wykluczać, aczkolwiek w tym momencie nie podnoszę tego wątku, przemyślenia problemu, na ile zasadne jest trybunalskie acquis co do bezwzględnej niedopuszczalności kontroli umów międzynarodowych, które nie są jeszcze częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Postanowienie w swoim uzasadnieniu (por. pkt 1 i 2) nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego takie umowy, w świetle Konstytucji, nie podlegają kontroli Trybunału. Wskazany przez Trybunał art. 188 pkt 1 Konstytucji stanowi przecież inaczej. W przepisie tym akurat chodzi o kontrolę zgodności z Konstytucją „umów międzynarodowych” jako takich.
2. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, ratyfikacja umowy jest złożoną czynnością. Prezydent RP może odmówić dokonania ratyfikacji (nawet jeśli Sejm uchwalił ustawę upoważniającą) lub może ją przesunąć na wybrany przez siebie termin. Dokonanie ratyfikacji jest prawem a nie obowiązkiem głowy państwa. Wymaga to kontrasygnaty premiera. Informacja Szefa Kancelarii Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., że Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej nie został ratyfikowany przez Prezydenta RP w trybie art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie przesądza o tym, że nie będzie on ratyfikowany. Szef Kancelarii nie mógłby zapewnić Trybunału, że ratyfikacja nie nastąpi w ogóle lub że będzie miała miejsce w innym terminie. Racjonale byłoby odejście od przyjętego przez Trybunał założenia, że ratyfikacja Traktatu nie może usuwać braku legitymacji wnioskowej grupy posłów. Jest to, moim zdaniem, problem do przemyślenia. Jest tak tym bardziej, że Trybunał w niejednakowy sposób podchodzi do problemu legitymacji wnioskowej. Próbując kontrargumentować wobec acqius constitutionnel (pomijam tu czynnik, jakim jest dynamika UE i prawa europejskiego), niepozbawione podstawy byłoby nawiązanie do wysiłku Trybunału w zakresie prób radzenia sobie z kwestią braku zdolności wnioskowej podmiotu przy tzw. dyskontynuacji. W niektórych sytuacjach brak legitymacji wnioskowej bywa przez Trybunał konwalidowany. Wreszcie, znowu sygnalizując problem, pragnę zwrócić uwagę na kierunek prac ustrojowych. Zakończone w 2011 r. prace w Sejmie nad „rozdziałem europejskim” Konstytucji zakładały dopuszczenie uprzedniej kontroli traktatów europejskich, na podstawie wniosku grupy posłów.
Z kolei wypowiadając się z punktu widzenia związku, jaki zachodzi między kontrolą ustawy z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. poz. 283) a kontrolą samego Traktatu, Trybunał musi stwierdzić, czy zgoda na ratyfikację Traktatu powinna być wyrażona w trybie art. 89 czy art. 90 Konstytucji. Można przyjąć, że w toku badania konstytucyjności ustawy akceptującej, przepisy Traktatu będą przedmiotem kontroli w tej części, która dotyczy (ma związek) z trybem dojścia ustawy do skutku. Nie można jednak in abstracto wykluczyć głębszej kontroli ustawy, w tym jej aspektu merytorycznego. Zagadnienia tego nie da się antycypować i rozstrzygnąć „na wejściu”. Nie przekonuje mnie stanowisko trybunalskie z 1994 r. (zob. uchwała z 30 listopada 1994 r., sygn. W 10/94, OTK w 1994 r., cz. 2, poz. 48) o separacji kontroli ustawy upoważniającej od kontroli samej umowy. Powiązania między Traktatem a ustawą o ratyfikacji mają zapewne różnorodny charakter. Umorzenie kontroli Traktatu „na wejściu” może utrudniać analizę konstytucyjności ustawy. Może wpływać na ograniczenie jej zakresów, wyróżnionych przez Trybunał we wspomnianej uchwale. Jednocześnie zakładam, że kontrola ustawy o ratyfikacji powinna być przeprowadzona w miarę możliwości przed ratyfikacją umowy. Warunkiem przeprowadzenia kontroli tejże ustawy nie jest jednak w żadnym wypadku wcześniejsze umorzenie postępowania w zakresie kontroli Traktatu. Moim zdaniem, taka relacja owych kontroli nie występuje.
3. Wątpliwość związaną z umorzeniem postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu z przywołanymi przepisami Konstytucji podnoszę tym bardziej, że sprawa kontroli umów międzynarodowych w Konstytucji jest uregulowana wadliwie. W praktyce kontrola ta będzie niepełna. Nie sygnalizując tu wszystkich problemów, wskażę niektóre z nich. Po pierwsze, terminologia, jaką posługuje się ustrojodawca w odniesieniu do „umowy międzynarodowej”, jest niejednolita. Jak już zauważyłem, w art. 188 pkt 1 (rozdział VIII „Sądy i Trybunały”) Konstytucja posłużyła się pojęciem „umowa międzynarodowa”, w ogóle. Punkt 2 tego artykułu stanowi o „ratyfikowanych umowach międzynarodowych”, w rozdziale III („Źródła prawa”) znajdują się „ratyfikowane umowy międzynarodowe” (np. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1) i „umowy międzynarodowe” (art. 89, art. 90 ust. 1). Po drugie, od zawarcia umowy przez rząd, dalej, po wyrażeniu zgody przez Sejm i Senat na jej ratyfikację, a przed dokonaniem aktu ratyfikacji, umowa znajduje się – z punktu widzenia kontroli TK – w swoistym zawieszeniu. Nie można jej kontrolować w trybie prewencyjnym (głowa państwa nie wystąpiła o to) i nie można jej zbadać w trybie następczym (jest nieratyfikowana). Jak się wydaje, sytuacja taka, w tym momencie, dotyczy paktu fiskalnego. Nie podejmując się tu ogólniejszej konkluzji, można zauważyć, że podział kontroli umów na „prewencyjną” i „represyjną” jest w takich wypadkach jak ten, niewystarczający i przez to zawodny. Nie budzi zaś większych wątpliwości to, że właściwym etapem kontroli umowy byłaby kontrola przed wejściem w życie. Kontrola następcza wobec tak złożonego aktu jak pakt fiskalny jest oczywiście możliwa. Jednak ewentualne uznanie niekonstytucyjności, z powodu właśnie skutku, wydaje się nierealistyczne.
4. Podnosi się, że jedną z przyczyn umorzenia postępowania powinna być tu przesłanka o charakterze proceduralnym, wynikająca z art. 27 ustawy o TK. Doceniam znaczenie sprawnego procedowania przez Trybunał. Okoliczność ta nie powinna jednak rzutować na umorzenie kontroli Traktatu na obecnym etapie postępowania.
5. Wreszcie, można przyjąć założenie, że kwestia umorzenia postępowania w danym wypadku jest sprawą zupełnie formalną, tj. braku legitymacji wnioskowej, abstrahując od sygnalizowanych wyżej problemów kontroli umów. Jestem przekonany, że kierowanie się takim spojrzeniem pomniejszałoby znaczenie Trybunału Konstytucyjnego jako organu kontroli konstytucyjności prawa.
Z powyższych powodów zgłosiłem zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Kotlinowskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt K 11/13
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2013 r. o sygn. K 11/13.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.