Pełny tekst orzeczenia

216/2/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 24 kwietnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 218/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Mirosław Granat,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Fundacji Lanckorońskich,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 10 września 2012 r. Fundacja Lanckorońskich (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa o realizacji prawa do rekompensaty) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół), art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, art. 1 Protokołu w związku z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 18 skonsolidowanej wersji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej /Dz. Urz. UE C 115/47 z 9 maja 2008 r./) oraz art. 4 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym sporządzonego w Porto 2 maja 1992 r. (Dz. Urz. WE L 1 z 3 stycznia 1994 r.).
Skarżąca sformułowała wiele zarzutów wobec zakwestionowanego przepisu. Dotyczą one głównie – jej zdaniem – zakresu zaskarżonej ustawy i zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do pobierania świadczeń przewidzianych w ustawie wyłącznie do osób fizycznych. Z tego względu skarżąca uważa, że jest dyskryminowana w zakresie prawa do bycia spadkobiercą. Rzeczone ograniczenie prawa do dziedziczenia wynika jej zdaniem wyłącznie z przyjęcia niedopuszczalnego kryterium różnicowania spadkobierców jakim jest „charakter podmiotu”. Pozbawienie uprawnień, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, prowadzi, w ocenie skarżącej, do „wywłaszczenia bez przyznania słusznego odszkodowania”.
Postanowieniem z 22 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżąca uczyniła przedmiotem skargi zaniechanie ustawodawcze, które pozostaje poza kognicją Trybunału. W postanowieniu wskazano także, że poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do pobierania świadczeń wynikających z zaskarżonej ustawy wymagałoby podjęcia przez ustawodawcę działań prawotwórczych w szerokim zakresie.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej wniósł, w ustawowym terminie, zażalenie składające się z dwóch pism procesowych. W pierwszym skarżąca przedstawiła wywód dotyczący różnicy między zaniechaniem ustawodawczym a pominięciem prawodawczym, w którym zawarła bogatą argumentację mającą wykazać, że poruszona przez nią kwestia dotyczy drugiej z wymienionych form luki normatywnej. W drugim piśmie procesowym skarżąca zarzuciła Trybunałowi nierozpoznanie zarzutu dotyczącego zawężenia kręgu spadkobierców uprawnionych do dziedziczenia praw majątkowych, o których mowa w zakwestionowanej ustawie o realizacji prawa do rekompensaty.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 188 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, co oznacza, że jego zasadniczą kompetencją jest orzekanie o hierarchicznej zgodności norm wynikających z przepisów prawa. Poza zakresem badania Trybunału Konstytucyjnego pozostają zatem skargi, w których skarżący domagają się stwierdzenia niekonstytucyjności braku regulacji (zaniechanie ustawodawcze). Od zasady tej jest jeden wyjątek. Trybunał Konstytucyjny może badać, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, mogą one budzić wątpliwości konstytucyjne. Obowiązkiem skarżącego formułującego taki zarzut jest jednak dokładne wskazanie przepisów o zbyt wąskim zakresie unormowania i uprawdopodobnienie, że ze względu na ten zakres doszło do naruszenia jego praw podmiotowych. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów by wykazać, że przedmiotem skargi jest pominięcie prawodawcze, a nie zaniechanie ustawodawcze (zwane także zaniechaniem prawodawczym). Do kwestii luki normatywnej odniosła się dopiero w środku odwoławczym, polemizując ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w zakwestionowanym postanowieniu, stwierdzającym, że skarga konstytucyjna dotyczy zaniechania ustawodawczego. Skarżąca wskazuje, że zakwestionowana ustawa o realizacji prawa do rekompensaty ma charakter „niepełny”, bo pomija sytuację osób prawnych, które mogą być spadkobiercami osób fizycznych.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że aby można było uznać określoną regulację za niepełną, konieczna jest jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i materii, pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98).
Zdaniem Trybunału w rozpoznawanej sprawie brak takiej tożsamości, gdyż w zaskarżonym akcie prawnym ustawodawca zdecydował się na zaliczenie do grona jego adresatów wyłącznie osoby fizyczne. Zarówno przy określaniu grupy właścicieli nieruchomości (zaliczeniu do nich wyłącznie osób fizycznych), za przynależność do której służy prawo do rekompensaty, jak i przy definiowaniu grupy spadkobierców uprawnionych do pobierania świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie o prawie do rekompensaty prawodawca odwołał się do cech przynależnych wyłącznie osobom fizycznym (zamieszkiwanie, obywatelstwo). Postulowane przez skarżącą rozszerzenie zakresu podmiotowego regulacji wymagałoby rewizji założeń, które legły u podstaw regulacji rekompensat za tzw. mienie zabużańskie. Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednak modyfikowanie – za pomocą orzecznictwa – przepisów prawa pozytywnego tak dalece, by aktowi prawnemu nadać treść całkowicie odmienną od tej, którą zamierzał jej nadać prawodawca. W przeszłości Trybunał zwracał już uwagę na to, że badanie pominięcia ustawodawczego w żadnym wypadku nie może prowadzić do tego, by Trybunał „uzupełniał” obowiązujący stan prawny o rozwiązania prawne pożądane z punktu widzenia inicjatora postępowania, ale niewynikające z treści normy prawnej poddanej kontroli. Naruszałoby to zasadę podziału i równowagi władzy, a w konsekwencji oznaczało, że orzekając w sprawie zaniechania ustawodawczego Trybunał wykraczałby poza swoją konstytucyjną funkcję ustawodawcy negatywnego (zob. zwłaszcza wyroki z: 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251; 13 listopada 2007 r., P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123; 10 marca 2009 r., P 80/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 26).
Nietrafny jest również przytoczony w zażaleniu argument nierozpoznania zarzutów skargi konstytucyjnej dotyczących konstytucyjnego prawa do dziedziczenia praw majątkowych. Skarżąca twierdzi, że jest dyskryminowana jako spadkobierca, w związku z czym domaga się „zrównania konstytucyjnych uprawnień wszystkich spadkobierców bez różnicowania na osoby prawne i osoby fizyczne”. Według niej dyskryminacja ta wynika z kwestionowanej ustawy, w której ustawodawca skorzystał z niedozwolonego kryterium różnicowania sytuacji prawnej jej adresatów, tj. z obywatelstwa polskiego.
Istotnie, ustawodawca posłużył się kategorią obywatelstwa polskiego jako jedną z cech osób fizycznych uprawnionych do uzyskania świadczeń wynikających z ustawy. Pozwala to bowiem zidentyfikować osoby uprawnione do świadczeń spośród wszystkich osób fizycznych, gdyż tylko te są jej adresatami. Zaskarżona ustawa stanowi przecież nie tylko o posiadaniu obywatelstwa polskiego, lecz także o „zamieszkiwaniu na terytorium RP” i jego „opuszczaniu”. Jeśli więc wśród osób uprawnionych do rekompensaty nie znalazły się osoby prawne, to była to świadoma decyzja ustawodawcy, a zmiana tego stanu wymagałaby podjęcia odpowiednich prac legislacyjnych. Zatem także w tym zakresie skarga dotyczyła zaniechania ustawodawczego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.