Pełny tekst orzeczenia

174/2/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 26 kwietnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 234/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Stanisław Rymar,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Władysława P.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 2 sierpnia 2011 r. Władysław P. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie: po pierwsze, art. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196; dalej: ustawa zmieniająca z 2010 r.) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez: po pierwsze, wskazanie przepisu ustawy zmieniającej z 2010 r., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz określenie sposobu tego naruszenia; po drugie, wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po trzecie, wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po czwarte, wskazanie orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W piśmie z 21 listopada 2011 r. skarżący odniósł się do powyższego zarządzenia. W zasadniczej części powtórzył argumentację zawartą w skardze, doprecyzowując jednak, że niekonstytucyjność wskazanych przepisów p.p.s.a. wiąże z brakiem normy, która – w przypadku złożenia wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym – początek biegu terminu do wniesienia skargi łączyłaby z datą doręczenia albo pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Jako ostateczne rozstrzygnięcie – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – o prawach i wolnościach skarżącego zostało wskazane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11).
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 11 kwietnia 2012 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Skarga nie spełniała formalnych wymogów przekazania jej do merytorycznego rozpoznania. W postanowieniu Trybunał wskazał, że w skardze błędnie zostało określone ostateczne rozstrzygnięcie. Przepisy będące przedmiotem skargi konstytucyjnej stanowiły podstawę prawną postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) z 17 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09), a nie wskazanego jako ostateczne rozstrzygnięcie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11). Trybunał stwierdził, że od powyższego orzeczenia WSA przysługiwało zażalenie, którego skarżący w terminie nie wniósł. Nieskorzystanie z przysługującego środka odwoławczego od orzeczenia, w wyniku którego doszło do podnoszonego przez skarżącego naruszenia jego praw i wolności, oznacza niewyczerpanie drogi prawnej i zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Niezależne od powyższych przesłanek Trybunał stwierdził również, że sposób sformułowania zarzutów w rozpoznawanej sprawie wskazuje, iż de facto niekonstytucyjność skarżący upatruje w braku określonych norm prawnych, tj. w zaniechaniu prawodawczym. Ponadto, w zakresie art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. nie została wypełniona przesłanka z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Skarżący wniósł 23 kwietnia 2012 r. zażalenie na powyższe postanowienie Trybunału. W piśmie tym stwierdził, że w jego sprawie został spełniony wymóg wyczerpania drogi prawnej. Skarżący ponownie przywołał przebieg postępowania toczącego się w jego sprawie i wskazał, że „do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego doszło poprzez decyzje prawnoprocesowe prowadzące do odrzucenia skargi kasacyjnej”. Ponadto uznał za błędne stanowisko Trybunału przedstawione w postanowieniu z 11 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być pominięcie legislacyjne, w szczególności niepełna, fragmentaryczna regulacja. Powtórzył również argumentację wskazującą na niekonstytucyjność art. 177 § 1 p.p.s.a. oraz art. 244 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego unormowanie kwestii złożenia skargi kasacyjnej powinno mieć charakter pełny, tzn. winno uwzględniać wszystkie aspekty dotyczące wnoszenia tego środka odwoławczego. Skarżący nie odniósł się natomiast do odmowy nadania dalszego biegu skardze w zakresie art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
Zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu rozpoznawanej skardze konstytucyjnej było niewyczerpanie drogi prawnej w sprawie skarżącego. Argumenty przytoczone w zażaleniu z 23 kwietnia 2012 r. nie podważają prawidłowości ustaleń Trybunału w tym zakresie. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego zgodnie z którym „decyzje prawnoprocesowe sądów administracyjnych zostały wydane w oparciu o przepisy, które są przedmiotem skargi konstytucyjnej”. Należy zwrócić uwagę, że poza kwestionowaniem oceny Trybunału dotyczącej rozstrzygnięcia, którego podstawą prawną były zakwestionowane przepisy, skarżący nie odniósł się do zasadniczej kwestii – nieskorzystania w terminie z przysługującego mu środka ochrony praw. Trybunał przypomina zatem, że „przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez nich minimalnej choćby staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że »skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie« (postanowienia z 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. (…) Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem z konieczności pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania” (postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83).
W rozpoznawanej sprawie Trybunał Konstytucyjny prawidłowo wskazał, że orzeczeniem w sprawie skarżącego, wydanym na podstawie przepisów będących przedmiotem skargi, które ukształtowało jego sytuację prawną było postanowienie WSA z 17 sierpnia 2010 r. o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (sygn. akt III SA/Wa 890/09). Na powyższe postanowienie przysługiwał środek odwoławczy w postaci zażalenia, którego skarżący nie wniósł skutecznie. Należy również zwrócić uwagę, że skarżący w piśmie z 23 kwietnia 2012 r. nie przedstawił argumentów, które podważyłyby ustalenia Trybunału w tym zakresie. Trybunał jeszcze raz podkreśla zatem, że nieskorzystanie z możliwości wzruszenia w drodze zwykłych środków odwoławczych postanowienia WSA z 17 sierpnia 2010 r. oznacza niespełnienie obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o TK i przesądza o braku możliwości uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Odnosząc się do zarzutu błędnego „stanowiska Trybunału” w zakresie możliwości orzekania w sytuacji pominięcia ustawodawczego, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut ten również nie podważa prawidłowości postanowienia z 11 kwietnia 2012 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy podkreślić, że przyczyną odmowy przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania nie było uznanie przez Trybunał braku kognicji w zakresie kontroli pominięcia ustawodawczego. Trybunał ocenił natomiast, że zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, które sprecyzowane zostały w piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego TK wzywające do usunięcia braków formalnych, dotyczą sytuacji zaniechania ustawodawczego. Zasadniczą kwestią jest zatem ocena, czy ustalenia dokonane przez Trybunał są trafne. Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak regulacji może przybierać dwie formy – pominięcia oraz zaniechania ustawodawczego. Pominięcie ustawodawcze występuje w sytuacji, w której ustawodawca dokonał regulacji niepełnej, fragmentarycznej. Trybunał przyjmuje konsekwentnie, że pominięcie może stanowić przedmiotem kontroli konstytucyjnej. Zaniechanie natomiast oznacza pozostawienie określonej kwestii poza uregulowaniem prawnym i występuje w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych, których wprowadzenie do systemu prawnego jest – zdaniem podmiotu inicjującego kontrolę zgodności z Konstytucją – konieczne z punktu widzenia Konstytucji (zob. postanowienie z 25 listopada 2010 r., P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125). Ocena konstytucyjności takiej decyzji ustawodawcy nie należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Rozróżnienie sytuacji „zaniechania ustawodawczego” i „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” związane jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem (por. postanowienie z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). W postanowieniu z 11 kwietnia 2012 r. Trybunał uznał, że przedmiotem skargi uczyniono sytuację zaniechania ustawodawczego i odmówił nadania skardze w tym zakresie dalszego biegu. W piśmie z 21 listopada 2011 r. skarżący doprecyzował zarzut przedstawiony w skardze, wskazując, że niekonstytucyjny jest brak konkretnej normy, która „łączyłaby początek biegu terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej z momentem doręczenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo od dnia doręczenia stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu”. Trybunał zauważa zatem, że zarzut niekonstytucyjności został sformułowany w taki sposób, że nie odnosił się do samego braku regulacji dotyczącej terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w sytuacji, w której złożono wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do wniesienia skargi kasacyjnej przed upływem terminu uprawomocnienia się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz do braku konkretnej regulacji o określonej treści, łączącej bieg terminu w takiej sytuacji z datą doręczenia albo pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że skarżący zmierza do kontroli zaniechania ustawodawczego. Za trafnością tych ustaleń przemawia kwestia ewentualnych skutków takiej kontroli. Gdyby bowiem Trybunał oceniał zgodność z ustawą zasadniczą normy będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy i uznał jej niekonstytucyjność, oznaczałoby to, że de facto przesądzałby o konieczności, nie samego uregulowania kwestii biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA w przypadku złożenia wniosku o wyznaczenie pełnomocnika z urzędu, ile przesądzałby o określonym – postulowanym przez skarżącego – sposobie obliczania tego terminu, a to z kolei byłoby równoznaczne z wkroczeniem w sferę prawotwórczą, zastrzeżoną dla ustawodawcy. Należy zatem uznać, że ocena Trybunału, zgodnie z którą stan niekonstytucyjności wskazany w rozpoznawanej skardze dotyczy kwestii zaniechania ustawodawczego, a tym samym nie podlega kognicji Trybunału, jest prawidłowa, podniesione zaś zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że w zażaleniu nie zakwestionowano postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. Oznacza to, że treść zażalenia nie dostarcza żadnych argumentów podważających prawidłowość odmowy przekazania skargi do merytorycznej kontroli w tym zakresie, co przesądza o konieczności nieuwzględnienia zażalenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.