Pełny tekst orzeczenia

453/5/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 10 października 2013 r.
Sygn. akt Ts 240/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca
Leon Kieres – sprawozdawca
Piotr Tuleja,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej P.P.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 sierpnia 2011 r. P.P. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 199a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) z art. 2, art. 10, art. 65 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji – w zakresie, w jakim wskazane przepisy upoważniają organy podatkowe do samodzielnego ustalania istnienia lub też nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, z którym są związane skutki podatkowe. Skarżący wniósł również o zbadanie zgodności art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50, ze zm.; dalej: ustawa podatkowa) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 122, poz. 1334) z art. 2, art. 65 oraz art. 217 Konstytucji, a także zgodności załącznika nr 6 do ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50, ze zm.) w części dotyczącej poz. 1 rubryki drugiej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 95, poz. 1100; dalej: załącznik) z art. 2, art. 65 oraz art. 217 Konstytucji.
W ocenie skarżącego zakwestionowane przepisy ordynacji podatkowej naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadę trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji), swobodę wykonywania działalności gospodarczej (art. 65 Konstytucji) oraz prawo do co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji) – w zakresie, w jakim upoważniają organy podatkowe do samodzielnego ustalania istnienia lub też nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, z którym są związane skutki podatkowe. Z kolei przepisy ustawy podatkowej oraz załącznik naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), swobodę wykonywania działalności gospodarczej (art. 65 Konstytucji) oraz zasadę wolności od ponoszenia wszelkich ciężarów publicznoprawnych niewprowadzonych na podstawie ustawy (art. 217 Konstytucji). Ustawodawca, nakładając obowiązek podatkowy na inne podmioty niż bezpośredni importerzy lub producenci wyrobów akcyzowych, nie wprowadził bowiem żadnych mechanizmów umożliwiających kontrolę kontrahentów tych podmiotów w zakresie wywiązywania się z zobowiązań podatkowych, obarczając jednocześnie inne podmioty za niezgodne z prawem działania i zachowania osób, na których działalność nie mają wpływu.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, przez: po pierwsze, dokładne określenie przedmiotu skargi przez wykazanie, że zakwestionowane w niej przepisy ordynacji podatkowej, ustawy podatkowej oraz załącznika stanowiły podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcia sądu lub organu władzy publicznej, z wydaniem którego skarżący łączy zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw; po drugie, wskazanie, jakie wolności lub prawa wynikające z art. 2, art. 10, art. 65, art. 176 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz w jaki sposób zostały naruszone przez przepisy, na podstawie których zapadło w sprawie skarżącego ostateczne rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik skarżącego został wezwany do nadesłania kopii rozstrzygnięć wydanych w sprawie oraz doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 28 września 2011 r. odniósł się do powyższego zarządzenia. Wskazał, że ostatecznym – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięciem organu władzy publicznej, z którym skarżący wiąże zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw jest wyrok NSA z 18 marca 2011 r. (sygn. akt I FSK 539/10), który został wydany na podstawie wszystkich zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów. Nadesłał również niektóre z rozstrzygnięć, które wydano w sprawie skarżącego. Wśród doręczonych odpisów zabrakło kopii decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie.
W postanowieniu z 5 czerwca 2013 r. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał uznał, że część zakwestionowanych przepisów nie stanowiła podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy podatkowej oraz regulacje załącznika); natomiast w pozostałym zakresie zaskarżenia skarga nie spełniała wymogów dotyczących prawidłowego określenia jej podstawy. Ponadto przyczyną odmowy nadania skardze dalszego biegu było nieusunięcie w ustawowym terminie braków formalnych skargi (nienadesłanie kopii decyzji wydanych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie).
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł w ustawowym terminie zażalenie. W zażaleniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że fakt, iż powołane przepisy ustawy podatkowej i załącznika nie stanowiły przedmiotu skarg wniesionych do sądów administracyjnych nie ma znaczenia dla uznania tych regulacji za podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego. Zdaniem skarżącego sądy administracyjne przy badaniu legalności zaskarżonych decyzji nie są związane granicami zaskarżenia (art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a dodatkowo, podstawie art. 145 p.p.s.a, są zobligowane do stwierdzenia z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił również (powołując się na orzeczenie Trybunału z 17 listopada 2010 r., SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103), że zarówno art. 2, jak i art. 217 Konstytucji są dopuszczalnymi wzorcami kontroli w postępowaniu skargowym przed TK. Ponadto podniósł, że skarga konstytucyjna zawierała argumentację pozwalającą na określenie, w jaki sposób kwestionowane przepisy ordynacji podatkowej naruszyły konstytucyjne prawa skarżącego. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się również ze stwierdzeniem Trybunału dotyczącym nieusunięcia braków formalnych skargi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Znaczy to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty postawione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, należy podkreślić, że skarżący nie usunął, zgodnie z zarządzeniem sędziego Trybunał, braków formalnych skargi konstytucyjnej. Jak wynika z treści wskazanego wyżej zarządzenia, pełnomocnik skarżącego został wezwany do nadesłania kopii decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 24 sierpnia 2009 r. (nr PP-1/4407-138/09/BO, PP-1/4407-139/09/BO, PP-1/4407-140/090/BO, PP-1/4407-141/09/BO, PP-1/4407-142/09/BO, PP1-1/4407-143/09/BO, PP-1/4407-144/09/BO, PP1-1/4407-145/09/BO, PP1-1/4407-146/09/BO, PP1-1/4407-147/09/BO, PP1-1/4407-148/09/BO i PP1-1/4407-149/09/BO) w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2003 r. wraz z poprzedzającymi je decyzjami wydanymi w związku z kontrolą przeprowadzoną w 2006 r. przez Urząd Kontroli Skarbowej (pkt 7 zarządzenia). Ten punkt zarządzenia został wykonany jedynie w odniesieniu do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie. Pełnomocnik skarżącego nie nadesłał natomiast decyzji wydanych w związku z kontrolą przeprowadzoną w 2006 r. przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 49 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o TK powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, co zasadnie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu.
W odniesieniu do zarzutów zażalenia dotyczących uznania przez Trybunał, że przepisy ustawy podatkowej oraz załącznika nie stanowiły podstawy ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego należy podkreślić, że skarżący zgodził się z twierdzeniem, iż przepisy te nie były przedmiotem skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w myśl art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie NSA nie orzekł o nieważności postępowania, a zatem rozpatrzył zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skarżącego. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to NSA nie może brać tej okoliczności pod uwagę (zob. B. Gruszczyński, Komentarz do art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 2, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IV, Lex 2011).
Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wyłącznie przepis, który stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem którego naruszenie strona skarżąca wskazała w skardze kasacyjnej do NSA (por. wyrok TK z 17 listopada 2010 r., SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103).
Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z 5 marca 2013 r., zgodnie z którym, skoro naruszenie kwestionowanych przepisów ustawy podatkowej oraz załącznika nie było przedmiotem skargi kasacyjnej, to tym samym nie stanowiły one podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego.
Co więcej, skoro Trybunał odmówił nadania skardze dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy podatkowej z art. 2, art. 65 oraz art. 217 Konstytucji oraz zgodności załącznika z art. 2, art. 65 oraz art. 217 Konstytucji, ze względu na fakt, iż regulacje te nie stanowiły podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia, to zarzuty zażalenia dotyczące możliwości uznania art. 217 Konstytucji za samodzielny wzorzec kontroli należy uznać za irrelewantne. Wskazany wyżej wzorzec kontroli został bowiem powołany przez skarżącego jako podstawa skargi konstytucyjnej jedynie w odniesieniu do przepisów, które nie były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Z tego względu nawet przyjęcie, że art. 217 Konstytucji może stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, nie podważa ustaleń Trybunału w omawianym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących możliwości uznania art. 2 Konstytucji za samodzielny wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym, Trybunał w niniejszym składzie podtrzymuje w całości ocenę wyrażoną w postanowieniu z 5 czerwca 2013 r. Pozostaje zatem przy stanowisku, że powołanie w skardze konstytucyjnej art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli wymaga jednoczesnego wskazania przez skarżącego konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej, mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego. Pogląd taki został wyrażony w postanowieniu pełnego składu Trybunału z 23 stycznia 2002 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Należy podkreślić, że – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o TK – odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie wymaga wydania orzeczenia w takim samym składzie. Tymczasem orzeczenie wskazane przez skarżącego w zażaleniu, wydane później niż postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., nie jest orzeczeniem wydanym przez pełny skład TK. Tym samym argumentację skarżącego w tym zakresie należy uznać za nietrafną.
W zażaleniu podniesiono również, że skarga konstytucyjna zawierała argumentację pozwalającą na określenie, w jaki sposób kwestionowane przepisy ordynacji podatkowej naruszyły konstytucyjne prawa skarżącego. Trybunał w obecnym składzie nie zgadza się z powyższym stanowiskiem.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawowy wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw bądź wolności nie może sprowadzać się jedynie do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji popartego lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniem. Obowiązek właściwego uzasadnienia przez skarżącego zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów stanowi konsekwencję nałożonego na niego przez ustawodawcę ciężaru dowodu, przedstawiana argumentacja zaś winna doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności przepisów prawa.
W tym miejscu trzeba również podkreślić, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Konsekwencją tej zasady jest zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia skarżącego w obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez kwestionowane w skardze przepisy. Dotyczy to także sytuacji, w której skarżący ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu Konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie postawionej w skardze tezy (zob. postanowienie TK z 27 listopada 2006 r., SK 13/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 164).
W niniejszej sprawie Trybunał uznał argumentację skargi konstytucyjnej za niewystarczającą i dlatego wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych tejże skargi przez wskazanie, jakie wolności lub prawa wynikające z art. 2, art. 10, art. 65 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz w jaki sposób zostały naruszone przez przepisy ordynacji podatkowej (pkt 4 zarządzenia). Pomimo wezwania skarżący nie podał argumentów uzasadniających naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji, a w piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału ograniczył się jedynie do powtórzenia zarzutu sformułowanego w skardze (por. s. 2 pisma z 28 września 2011 r.). Słusznie zatem Trybunał uznał, że skarżący nie dopełnił wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Ze względu na powyższe należy stwierdzić, że skarżący nie podważył trafności ustaleń stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, uznawszy postanowienie z 5 czerwca 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze za w pełni uzasadnione, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.