Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 grudnia 2012 r.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku I Wydział Cywilny

w składzie:

Przewodniczący: SSA Zbigniew Merchel

Sędziowie: SA Małgorzata Idasiak-Grodzińska

SA Marek Machnij (spr.)

Protokolant: stażysta Małgorzata Pawlak

po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. w Gdańsku

na rozprawie

sprawy z powództwa K. B. i R. B.

przeciwko Gminie K.

o zapłatę

na skutek apelacji powodów

od wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku

z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt XV C 145/12

1) oddala apelację,

2) zasądza od powodów solidarnie na rzecz pozwanej kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Na oryginale właściwe podpisy.

Sygn. akt: I ACa 742/12

Uzasadnienie:

Powodowie K. B. i R. B. domagali się zasądzenia na ich rzecz solidarnie od pozwanej Gminy K. kwoty 697.000 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 25 czerwca 2007 r. z tytułu odszkodowania, obejmującego utracone korzyści z powodu niemożliwości prowadzenia ekologicznego gospodarstwa rolnego w latach 1997 – 2007, wynikającej z braku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie siedliska rolniczego (budynku mieszkalnego, stodoły, budynku gospodarczego, garażu i wiaty na maszyny rolnicze) na należącej do nich nieruchomości, wskazując, że pierwszy wniosek w tym przedmiocie złożyli już w dniu 24 września 1997 r., natomiast wójt pozwanej Gminy, wydał taką decyzję dopiero w dniu 15 stycznia 2007 r. W toku procesu sprecyzowali podstawę faktyczną żądania, którą sformułowali jako odszkodowanie za bezprawną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w okresie od dnia 12 listopada 1998 r. do dnia 15 stycznia 2007 r. i wskazali, że dochodzona kwota stanowi odszkodowanie za zaniechania i działania wójta pozwanej Gminy.

Pozwana wniosła o odrzucenie pozwu względnie o oddalenie powództwa. Zdaniem pozwanej, powództwo jest niedopuszczalne z przyczyn formalnych, a niezależnie od tego jest niezasadne, a twierdzenia powodów są nieudowodnione. Podniosła także zarzut przedawnienia dochodzonego roszczenia za okres sprzed dnia 14 lipca 2006 r.

Sąd Okręgowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. oddalił powództwo i zasądził od powodów na rzecz pozwanej kwotę 7217 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

Z dokonanych w sprawie przez Sąd Okręgowy ustaleń faktycznych wynika, że powodowie przez wiele lat prowadzili hurtownię zielarską (przede wszystkim firmy (...)). Powódka ma wykształcenie rolnicze i postanowiła zająć się produkcją rolniczą w zakresie uprawy ziół. W 1996 r. kupiła ona działkę w O. w gminie S. o powierzchni 800 m ^{( 2)}. Wspólnie z powodem kupiła natomiast na prawach wspólności ustawowej działkę o powierzchni 900 m ^{( 2)}, sąsiadującą z uprzednio kupioną przez nią działką. Ponadto w czerwcu 1997 r. kupili oni od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość rolną o powierzchni 5,77 ha, położoną w miejscowości N. w gminie K. (działki nr (...)). Były to grunty rolne VI klasy. Nieruchomość ta była położona z dwóch stron od lasu, 250 m od drogi, a zatem spełniała wymogi dla gospodarstwa ekologicznego.

W 1997 r. powódka zasiała rumianek na czterech hektarach gruntów. Nie uzyskała oczekiwanego plonu, ponieważ na dwóch hektarach podłoże nie składało się z ziemi uprawnej, lecz głównie z piachu i żwiru. W 1998 r. postanowiła ona zasiać dziurawiec na dwóch hektarach, ale pomimo użyźniania ziemi nie otrzymywała należnych plonów. Uprawa ta stała się nieopłacalna z uwagi na cenę zainwestowanych środków polepszających uprawę, a także ceny ropy.

Ponieważ okazało się, że uprawa ziół, z uwagi na słabą jakość gleby, nie będzie dochodowa, powodowie postanowili rozszerzyć swoją działalność. Wnioskiem z dnia 24 września 1997 r. zwrócili się oni do pozwanej gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr (...), położonej w miejscowości N., na której zamierzali pobudować gospodarstwo rolne. Pismem z dnia 20 października 1997 r. pozwana wezwała ich do uzupełnienia tego wniosku przez określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Powyższe pismo zostało odebrane przez powodów w dniu 24 października 1997 r. Następnie decyzją z dnia 26 stycznia 1998 r. wójt pozwanej gminy odmówił powodom ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr (...), podając jako przyczynę odmowy to, że nie uzupełnili oni swojego wniosku zgodnie z w/w wezwaniem. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa G. w G. za pośrednictwem Wójta Gminy K. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

Z uwagi na nieuzyskanie decyzji, dotyczącej zabudowy i zagospodarowania działki nr (...) w N., powódka rozpoczęła działalność gospodarczą na nieruchomości w O.. W tym celu powodowie sprzedali w 1998 r. mieszkanie w G. za kwotę około 130.000 zł, bar szybkiej obsługi w porcie w G. za 80.000 zł, samochód za 25.000 zł oraz działkę ogrodniczą za 8.000 zł, a ponadto zaciągnęli na ten cel kredyt w wysokości około 50.000 zł. Za uzyskane środki wybudowali oni w 2001 r. budynek mieszkalny na działce w O.. Nie udało im się jednak postawić budynku gospodarczego zgodnie z zamierzeniami.

Z dniem 1 marca 1999 r. powód zatrudnienie w(...)w K.. Na pełnym etacie pracował on do czerwca 2007 r., a następnie – na pół etatu do czerwca 2008 r. Uzyskiwane przez niego wynagrodzenie było przeznaczane na spłatę kredytu.

Pismem z dnia 9 listopada 1998 r. powodowie zwrócili się do Przewodniczącego Rady Gminy K. o dokonanie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy i przekształcenie części działki nr (...), tj. dwóch hektarów ziemi ornej VI klasy we wsi N., na działki budowlane. Powodowie wskazali, że na tej działce uprawiają zioła, ale pomimo bardzo dużych nakładów inwestycyjnych na polepszenie jakości gleby plony ziół były znikome i spowodowały znaczne straty finansowe. Pismem z dnia 24 listopada 1998 r. wójt pozwanej gminy odpowiedział im, że wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie z powodu braku odpowiedniej uchwały Rady Gminy.

Kolejnym pismem z dnia 22 maja 2000 r. powódka wystąpiła z prośbą o wyrażenie zgody na przekształcenie dwóch hektarów ziemi klasy VI na działki budowlane. W odpowiedzi pozwana poinformowała ją, iż ten wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie przewiduje się przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę. W dniu 12 czerwca 2000 r. powodowie ponownie zwrócili się do pozwanej o wyrażenie zgody na wybudowanie siedliska na działce nr (...) w N.. Pismem z dnia 16 czerwca 2000 r. wójt gminy poinformował powódkę o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku oraz o przyczynie takiego stanowiska i tak jak poprzednio pouczył co do dalszego toku postępowania.

W dniu 26 lutego 2001 r. powodowie wystąpili z prośbą o wyrażenie zgody na przekształcenie dwóch ha ziemi klasy VI na działki budowlane. W odpowiedzi zostali poinformowani, iż Zarząd Gminy dokona analizy złożonego wniosku przy ewentualnym wprowadzaniu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 12 lutego 2002 r. powodowie zwrócili się do pozwanej o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy na wybudowanie siedliska we wsi N. na działce nr (...). Postanowieniem z dnia 11 marca 2002 r. wójt gminy zobowiązał ich do uzupełnienia wniosku, a po jego uzupełnieniu w dniu 25 marca 2002 r. decyzją z dnia 23 kwietnia 2002 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na tej działce, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego jest ona przeznaczona pod uprawy polowe i nie przewiduje się budowy na niej obiektów objętych wnioskiem.

Pismem z dnia 13 maja 2002 r. powodowie wnieśli odwołanie od tej decyzji. Na skutek ich odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 8 maja 2003 r. powodowie wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 maja 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie tej skargi z uwagi na wydanie merytorycznego orzeczenia przez SKO w dniu 30 kwietnia 2003 r. Ponadto powodowie wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. oddalił tą skargę.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2006 r. Wójt Gminy K. zawiadomił powodów, że ich wniosek z dnia 12 lutego 2002 r. zostanie załatwiony do dnia 30 września 2006 r., ponieważ akta sprawy zostały zwrócone z SKO dopiero w dniu 24 marca 2006 r., a ponadto uległy zmianie przepisy dotyczące ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek czego z dniem 1 stycznia 2003 r. utraciły moc obowiązującą dotychczasowe przepisy. Działki powodów zlokalizowane są na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego. W takiej sytuacji orzeka się na podstawie przepisów szczególnych, a sporządzenie decyzji powierza się osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne. Z tych przyczyn procedura ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może trwać kilka miesięcy.

W dniu 4 kwietnia 2006 r. powodowie wnieśli skargę na bezczynność pozwanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 3 lipca 2006 r. odmówiło wyznaczenia Wójtowi Gminy K. dodatkowego terminu do załatwienia wniosku powodów z dnia 12 lutego 2002 r., stwierdzając, że organ I instancji dochował obowiązku z art. 36 k.p.a., w związku z czym nie można uznać zażalenia inwestorów za uzasadnione. Wskazano ponadto, iż organ I instancji po oddaniu akt sprawy do Kolegium nie miał faktycznej lub technicznej możliwości prowadzenia postępowania ze względu na brak tych akt, które trafiły następnie do NSA, skąd zostały zwrócone dopiero w marcu 2006 r., a tym samym to skarga inwestorów na decyzję Kolegium spowodowała przedłużenie rozpoznania sprawy.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2006 r. wójt pozwanej zwrócił się do Wojewody (...) o stwierdzenie zgodności z prawem projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na działce nr (...) w N.. Postanowieniem z dnia 19 września 2006 r. Wojewoda (...) stwierdził, iż przedstawiona odmowa jest niezgodna z prawem. W dniu 4 grudnia 2006 r. wójt pozwanej ponownie zwrócił się do wojewody o stwierdzenie zgodności z prawem projektu powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewoda (...) stwierdził, że przedstawione warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji są zgodne z prawem. Decyzją z dnia 15 stycznia 2007 r. Wójt Gmina K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej w zakresie budowy budynku mieszkalnego, stodoły, budynku gospodarczego, garażu oraz wiaty na maszyny rolnicze na terenie działki nr (...) w N.. Decyzja ta była ważna do 31 grudnia 2007 r.

Po wybudowaniu w 2001 r. budynku w O. powódka postanowiła zająć się hodowlą przepiórek japońskich. W tym celu kupiła stado zarodowe w liczbie 300 przepiórek, a w kwietniu 2002 r. nabyła komorę lęgową. Powódka osobiście zajmowała się hodowlą przepiórek, ponieważ uprzednio ukończyła jednodniowy kurs w tym zakresie. Ponadto liczebność stada nie wymagała dodatkowych rąk do pracy. Hodowla przepiórek odbywała się w pomieszczeniu mieszkalnym (w salonie o powierzchni około 24,66 m ²) oraz w garażu o powierzchni 12,76 m ². Łącznie hodowla zajmowała powierzchnię 37,42 m ². W połowie 2002 r. powódka posiadała stado o maksymalnej wielkości 1.496 sztuk.

W 2001 r. powódka osiągnęła dochód ze sprzedaży jaj przepiórczych w wysokości 3.649,86 zł, w 2002 r. – w wysokości 165,10 zł, a do sierpnia 2004 r. – 11.045,92 zł. W dniu 22 października 2003 r. zawarła ona z (...) sp. z o.o. w P. umowę współpracy w zakresie kupna – sprzedaży jaj przepiórczych, zgodnie z którą miała ona produkować i dostarczać te jaja do magazynu kupującego w P., a kupujący zobowiązał się zapłacić jej 0,13 zł za sztukę. Powódka nie była w stanie dostarczać zamówionej ilości jaj, w związku z czym dokupowała je od innego hodowcy. Powódka zakończyła tą działalność w sierpniu 2004 r. z powodu choroby (egzemy rąk), a żaden z trzech synów powodów, pomimo dobrze prosperującej hodowli przepiórek, nie zdecydował się na jej przejęcie i kontynuowanie.

Powodom udało się wybudować drugi budynek na przełomie 2009 r. Nie został on wewnątrz wykończony, ponieważ zabrakło im pieniędzy. Budynek ten miał być przeznaczony na agroturystykę. Ponadto ogrodzili oni posiadłość, wywiercili studnię i zainstalowali piec ekologiczny na drewno.

Powyższe okoliczności faktyczne zostały ustalone przez Sąd Okręgowy przede wszystkim na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów, których autentyczność i prawdziwość nie budziła jego wątpliwości oraz nie była kwestionowana przez strony. Sąd ten uwzględnił także zeznania powodów w charakterze strony, które uznał za wiarygodne w zakresie zgodnym z dokumentami, a ponadto w zakresie, w jakim wskazywali oni, z jakich środków wybudowali gospodarstwo w O. i jaka była ich kondycja finansowa w spornym okresie, natomiast w pozostałym zakresie uznał ich zeznania za gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Dotyczyło to możliwości wybudowania przez nich w 1998 r. siedliska rolniczego w N. oraz rozpoczęcia prowadzenia tam hodowli przepiórek i uprawy ziela dziurawca na czterech hektarach.

Poza tym Sąd Okręgowy wziął pod uwagę opinię biegłego sądowego z zakresu rolnictwa A. K. (1), którą uznał za rzetelną i obiektywną. Zeznania świadka J. F. zostały uznane za wiarygodne, natomiast zeznania świadków L. K., B. B. (1), C. K. (1) i H. O. – za wiarygodne, ale nieistotne lub nieprzydatne dla rozstrzygnięcia. Sąd oddalił wniosek dowodowy powodów o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomiki produkcji rolnej (tj. chowu przepiórek), uznając go za spóźniony i nieprzydatny do rozstrzygnięcia. Ponadto wskazany przez powodów na biegłego profesor A. R. (1) stwierdził, że nie jest w stanie wykonać opinii z uwagi na brak odpowiednich kwalifikacji. Natomiast zgłoszenie przez powodów dopiero na ostatniej rozprawie wniosku o powołanie biegłego w osobie profesor E. Ł. (1) było spóźnione i zmierzało do zbędnego przedłużenia postępowania.

Okoliczności, dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego przed organami pozwanej gminy i przed organami odwoławczymi, były w zasadzie bezsporne. Rozstrzygnięcia wymagało natomiast, czy wójt pozwanej gminy, wydając powodom negatywne decyzje z dnia 26 stycznia 1998 r. i z dnia 23 kwietnia 2002 r., naruszył przepisy prawa i wyrządził im szkodę w postaci utraty spodziewanych pożytków w kwocie 697.000 zł z tytułu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej na działce w N.. Podstawę prawną żądania powodów stanowił art. 417 k.c.

Pozwana niezasadnie domagała się odrzucenia pozwu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Powodowie nie dochodzili bowiem odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z wydaniem nieważnej decyzji, lecz naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej w oparciu o przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonej czynności ulegał istotnym zmianom. Z art. 3 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) wynika, że ogólną regułą jest, iż należy stosować prawo obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia wywołującego szkodę.

Do oceny odpowiedzialności pozwanej gminy za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r. stosować więc należy art. 420 ¹ k.c. w brzmieniu przed zmianą dokonaną z dniem 1 września 2004 r., a odpowiednie zastosowanie ma m. in. art. 417 k.c. Powodowie nie wykazali przesłanek odpowiedzialności pozwanej na podstawie tych przepisów. Nie udowodnili bowiem bezprawności działania wójta pozwanej gminy, czyli naruszenia przez niego przepisów prawa. Nie wykazali przekonująco okresu, z którym wiążą powstanie szkody, za który pozwana miała ponosić odpowiedzialność. Jako datę początkową, z którą wiązali powstanie szkody, wskazywali oni datę wydania decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Twierdzili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie zostało im doręczone wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Zdaniem powodów, ta decyzja zapoczątkowała ciąg bezprawnych działań wójta, polegających następnie na wydaniu kolejnej decyzji odmownej z dnia 23 kwietnia 2002 r., uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2003 r.

Stanowisko powodów jest niezasadne. Długość okresu trwania postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr (...), wynosząca prawie dziewięć lat, wynikała w przeważającej części z działań podjętych przez powodów. Zaniechali oni najpierw uzupełnienia braków formalnych wniosku, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Powodowie bezpodstawnie twierdzili, że nie otrzymali wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 24 września 1997 r. Następnie nie zaskarżyli oni decyzji odmownej z dnia 24 stycznia 2008 r. ani nie złożyli uzupełnionego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr (...). Dopiero w dniu 12 lutego 2002 r. ponownie zwrócili się do pozwanej o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy na wybudowanie siedliska na tej działce, a zatem przez okres czterech lat nie podjęli działań o uzyskanie takiej decyzji. Wobec ich bezczynności nie można przyjąć, że brak wydania decyzji w tym okresie wynikał z niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organów pozwanej gminy. W tym okresie powodowie podejmowali wprawdzie działania, dotyczące uzyskania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu, ale ta okoliczność nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, skoro źródła swojej szkody upatrywali oni w odmownych decyzjach związanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania siedliska rolniczego.

Powodowie po czterech latach bezczynności wystąpili z ponownym wnioskiem z dnia 12 lutego 2002 r. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. W dniu 23 kwietnia 2002 r. pozwana wydała drugą decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na działce nr (...) we wsi N.. Powodowie skutecznie wnieśli od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium była korzystna dla powodów, ale pomimo tego zaskarżyli ją oni do sądu administracyjnego, który wydał wyrok dopiero w dniu 24 listopada 2005 r., a akta sprawy wróciły do pozwanej w dniu 24 marca 2006 r.

Oznacza to, że w okresie od dnia 23 kwietnia 2002 r. do dnia 24 marca 2006 r., czyli przez kolejne cztery lata, na skutek działań powodów – którzy wnieśli odwołanie do SKO, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sprawy, zablokowali oni możliwość podjęcia przez pozwaną kolejnej decyzji po uchyleniu decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r. Okres ten nie wynikał więc ze złej woli funkcjonariusza pozwanej lub błędnego zastosowania przepisów, ale był następstwem działania powodów, którzy wybrali taki sposób obrony swoich praw przed organami i sądami administracyjnymi. Uzyskanie korzystnej decyzji dopiero w dniu 15 stycznia 2007 r. było zatem spowodowane postępowaniem samych powodów.

Powodowie niezasadnie twierdzili, że w okresie, w którym były rozpoznawane wniesione przez nich środki odwoławcze, wójt pozwanej mógł wydać decyzję, nie oczekując na zwrot akt sprawy, w związku z czym dopuścił się zaniechania i bezczynności. Oczekiwanie na przesłanie akt przez inny organ nie może wprawdzie stanowić uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym, ale powołane przez powodów orzeczenia nie mają zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczyły one zupełnie innych sytuacji. Organy pozwanej mogły bowiem ponownie rozpoznać wniosek powodów dopiero po rozstrzygnięciu środków odwoławczych przez stosowne organy i po zwrocie akt sprawy.

Skoro działania powodów spowodowały, że przez okres prawie ośmiu lat nie mogli oni otrzymać decyzji w sprawie warunków zabudowy siedliska rolniczego, to nie można zarzucić pozwanej niezgodnego z prawem działania (zaniechania) Wójta Gminy K.. Nie można przyjąć, że wydanie decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braków formalnych wniosku było pierwszą przyczyną, która skutkowała powstaniem szkody w majątku powodów w wyniku bezprawnego działania wójta.

Ponadto powodowie nie wykazali wysokości szkody, mającej wynikać z braku możliwości rozpoczęcia hodowli przepiórek japońskich i uprawy ziela dziurawca wskutek niewydania przez okres dziewięciu lat przez Wójta Gminy K. pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania tej nieruchomości siedliskiem rolniczym. Ustalenie szkody w postaci utraconych korzyści ma charakter hipotetyczny, ale szkoda taka musi być wykazana z tak dużym prawdopodobieństwem, że uzasadnia ono w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że utrata korzyści rzeczywiście nastąpiła.

Powodowie nie wykazali z dużym prawdopodobieństwem, że od stycznia 1998 r. – po otrzymaniu korzystnej decyzji – rozpoczęliby natychmiast planowaną działalność w zakresie hodowli przepiórek oraz uprawy i sprzedaży ziela dziurawca. Z analizy ich sytuacji majątkowej, na podstawie rozpoczętej działalności gospodarczej w O., wynika, iż spieniężyli cały swój dotychczasowy majątek, a ponadto zaciągnęli kredyt, aby rozpocząć budowę budynku mieszkalnego, ale z uzyskanych pieniędzy wybudowali jedynie budynek mieszkalny, którego przez długi okres nie byli w stanie wykończyć. Ponadto przez długi okres nie udało im się – pomimo prowadzenia przez pewien okres hodowli przepiórek – wybudować budynku gospodarczego i ostatecznie budynek mieszkalny został przekształcony na budynek gospodarczo – mieszkalny, w którym powódka w 2002 r. rozpoczęła hodowlę przepiórek. Porównując planowaną działalność w N. z rozpoczętą realnie inwestycją budowlaną w O., stwierdzić należy, iż powodowie nie byliby w stanie z posiadanych środków wybudować siedliska i rozpocząć działalności gospodarczej w takim rozmiarze, jak twierdzili w toku procesu. Nie można także oszacować hipotetycznego zysku z planowanej działalności rolnej, skoro powodowie nie przedstawili kosztorysu wartości planowanej inwestycji. Biegły wyliczył zaś, iż sam koszt planowanej zabudowy wynosiłby około 921.000 zł.

Wskazywana przez powodów szkoda w kwocie 108.000 zł w zakresie uprawy ziela dziurawca obejmowała cztery hektary gruntów. Bezsporna w sprawie była zaś okoliczność, że z uwagi na piaszczysto – żwirowe podłoże mogliby oni uprawiać tę roślinę jedynie na dwóch hektarach. Tymczasem właśnie na tych dwóch hektarach ubiegali się oni o uzyskanie pozwolenia na wybudowanie siedliska rolniczego. Ponadto powodowie nie wykazali, dlaczego nie podjęli się zbioru dziurawca wysianego w 1998 r. na ich gospodarstwie, co pozwoliłoby ustalić faktyczny dochód z tych upraw. Biegły, wyliczając hipotetyczny zysk z uprawy dziurawca, wskazał na kwotę 1.276 zł z jednego ha, która jest o wiele niższa od podawanej przez powodów.

Jeśli chodzi o utratę zysków z tytułu hodowli jaj przepiórczych w kwocie 540.000 zł oraz sprzedaży tuszek przepiórczych w kwocie 49.000 zł, wskazać należy, iż powodowie nie wykazali w sposób wiarygodny faktycznych przychodów i wysokości dochodów z działalności prowadzonej w O.. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w N. hodowla ta byłaby kilkukrotnie większa. Z opinii biegłego wynika, iż podana przez powodów liczba przepiórek, posiadanych w gospodarstwie w O., była zawyżona, zatem również podawana kwota zysku nie odpowiadała rzeczywistemu dochodowi. Potencjalny dochód rolniczy powódki za okres od stycznia 2001 r. do sierpnia 2004 r. mógł wynosić około 67.260 zł ze sprzedaży jaj.

Poza tym powodowie obliczają okres powstawania szkody od 1998 r. do 2007 r., pomimo że powódka zakończyła działalność rolniczą w O. w sierpniu 2004 r. z powodu – jak podaje – choroby skórnej rąk. Można zatem przyjąć, że w tym samym czasie zakończyłaby ona prowadzenie działalności także na działce nr (...) w N.. Powodowie nie wykazali zaś, że działalność ta byłaby kontynuowana przez męża lub synów powódki, którzy nie podjęli się tego nawet na rozpoczętej hodowli w O..

W konsekwencji Sąd Okręgowy oddalił powództwo na mocy art. 417 k.c. a contrario, uznając, że powodowie nie udowodnili żadnej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej jednostki samorządu terytorialnego ani nie wykazali wysokości szkody. Ponadto orzekł o kosztach postępowania na podstawie przepisów art. 108 § 1 w zw. z art. 109 § 2, art. 98 § 1 i 3 oraz art. 99 k.p.c.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez powodów apelacją, opartą na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 233 § 1 k.p.c. przez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic swobodnej oceny dowodów i brak wszechstronnej oceny dowodów

- wskutek uznania ich zeznań za niewiarygodne i pominięcia dowodów z dokumentów dołączonych do pozwu na okoliczność możliwości wybudowania przez nich siedliska rolniczego na działce, położonej w N., a następnie rozpoczęcia i prowadzenia tam hodowli przepiórek i uprawy ziela dziurawca, a w konsekwencji popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, polegającego na wadliwym ustaleniu, że powodowie nie mieli realnych możliwości rozpoczęcia i prowadzenia takiej działalności,

- przez oparcie się wyłącznie na opinii biegłego A. K., dotyczącej wysokości dochodów, jakie mogliby oni hipotetycznie osiągnąć w okresie od dnia 12 listopada 1998 r. do dnia 15 stycznia 2007 r., prowadząc działalność w zakresie hodowli przepiórek i uprawy dziurawca na terenie działki nr (...) w N., pomimo że opinia ta została sporządzona w sposób wadliwy, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż nie mieli oni realnych możliwości rozpoczęcia i prowadzenia takiej działalności,

- przez pominięcie dowodu z zeznań świadka B. B., C. K. i H. B. oraz pisma W. G. (1) z dnia 24 sierpnia 1999 r. na okoliczność sposobu procedowania pozwanej gminy w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że długi okres oczekiwania powodów na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie był wynikiem działań lub zaniechań ze strony pozwanej,

b) art. 217 § 2 w zw. z art. 227, art. 278 § 1 i art. 286 k.p.c. przez bezpodstawne oddalenie wniosku o opinię innego biegłego na okoliczność wysokości dochodów, które mogliby oni hipotetycznie osiągnąć w okresie od dnia 12 listopada 1998 r. do dnia 15 stycznia 2007 r., prowadząc działalność w zakresie hodowli przepiórek i uprawy dziurawca na terenie działki nr (...) w N.,

2) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1 k.c., wskutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność pozwanej w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy w okresie od dnia 30 kwietnia 2003 r. do dnia 24 marca 2006 r. nie miała charakteru bezprawnego.

Na tych podstawach powodowie domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania odwoławczego, ewentualnie zmiany wyroku przez zasądzenie od pozwanej na ich rzecz solidarnie kwoty 697.000 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 25 czerwca 2009 r. i kosztami procesu według norm przepisanych.

Pozwana wniosła o oddalenie apelacji i zasądzenie od powodów na jej rzecz kosztów postępowania apelacyjnego według norm przepisanych.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd Apelacyjny oparł się zgodnie z art. 382 k.p.c. na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a ponadto przyjął za własne zasadnicze ustalenia faktyczne dokonane przez ten Sąd. Ustalenia te są zgodne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i wystarczają do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu apelacyjnym. Także dokonana przez Sąd Okręgowy ocena wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i jest podzielana przez Sąd Apelacyjny.

Zarzuty apelacyjne powodów, dotyczące prawidłowości postępowania dowodowego, w szczególności błędnego oparcia się na opinii biegłego A. K. i bezpodstawnego oddalenia ich wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego (w osobach A. R. lub E. Ł.), są nieuzasadnione, ponieważ okoliczności, objęte wskazanymi przez powodów wnioskami dowodowymi, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty te oparte są bowiem w gruncie rzeczy na założeniu, że w sprawie wykazana została przez powodów słuszność ich żądania co do zasady. Taka sytuacja w rzeczywistości nie ma jednak miejsca. W konsekwencji nie ma znaczenia zarzucana w apelacji błędna ocena zebranych dowodów albo oddalenie lub pominięcie takich wniosków dowodowych, które odnoszą się do ustalenia wysokości szkody, jaką powodowie mieli, według ich twierdzeń, ponieść wskutek bezprawnego zachowania organów pozwanej gminy.

Decydujące znaczenie w sprawie ma bezpodstawność zarzutów odnoszących się do prawnej oceny żądania powodów co do zasady. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał bowiem, że powodowie nie zdołali wykazać przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej w postaci bezprawnego działania lub zaniechania przy rozpoznawaniu ich wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania stanowiącej ich własność działki gruntu o nr (...), położonej we wsi N. na terenie pozwanej Gminy K.. Powodowie podnieśli w apelacji zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c., ale ograniczyli go tylko do błędnej – ich zdaniem – oceny przez Sąd pierwszej instancji zachowania pozwanej w okresie od dnia 30 kwietnia 2003 r. do dnia 24 marca 2006 r. Takie sformułowanie powyższego zarzutu nie zwalniało Sądu Apelacyjnego od samodzielnej i pełnej oceny żądania powodów z punktu widzenia prawa materialnego, ponieważ sąd odwoławczy stosuje przepisy prawa materialnego z urzędu niezależnie od treści i zakresu zarzutów strony skarżącej.

Chybiony jest związany z powyższą kwestią zarzut pominięcia dowodu z zeznań świadków B. B., C. K. i H. B., a także z pisma W. G. z dnia 24 sierpnia 1999 r. Wbrew twierdzeniom powodów, z treści tych dowodów nie można wyprowadzić żadnych wniosków co do bezprawnego zachowania pozwanej przy rozpatrywaniu ich wniosku. Nawet gdyby uznać, że z treści zeznań tych świadków i w/w pisma wynika, że pozwana we wskazanych wypadkach zbyt długo prowadziła postępowania administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie można byłoby na tej podstawie stwierdzić automatycznie, że wynikało to z przyczyn leżących po jej stronie i co do zasady świadczy o bezprawności jej zachowania oraz nie można byłoby jednocześnie uznać, że taka sama bezprawność wystąpiła także przy rozpoznawaniu wniosku powodów. Każdą ze spraw administracyjnych należy oceniać odrębnie i samodzielnie. W związku z tym niezależnie od prawdziwości lub błędności twierdzeń w/w świadków lub autora pisma z dnia 24 sierpnia 2009 r. decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena prawidłowości postępowania organów pozwanej gminy przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy powodów. W tym zaś zakresie Sąd Okręgowy trafnie stwierdził, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne wynikają wystarczająco i przekonująco z zebranych w toku postępowania dowodów z dokumentów. Nieuzasadniony był więc w tej części zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.

Istotne znaczenie w sprawie ma niezasadność stanowiska powodów, którzy dążyli do przekonania sądów orzekających, że wszystkie zachowania pozwanej, objęte ich żądaniem, należy traktować całościowo jako jedno zdarzenie prawne, w skład którego wchodziły wszystkie okoliczności faktyczne, związane z rozpatrywaniem przez pozwaną wniosków o wydanie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki gruntu nr (...) w N., a także ich pozostałych wniosków, których przedmiotem była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ślad za tym powodowie twierdzili, że jest to jeden stan prawny, rozciągający się zarówno przed zmianą przepisów Kodeksu cywilnego, dokonaną z dniem 1 września 2004 r., jak i po tej dacie, w związku z czym zastosowanie powinien mieć art. 417 § 1 k.c. w aktualnym brzmieniu z uwagi na to, że koniec zdarzenia prawnego, wywołującego szkodę, której naprawienia domagają się oni w tej sprawie, nastąpił już po dniu 1 września 2004 r. (str. 11 – 13 pozwu).

Takie stanowisko jest oczywiście korzystne dla powodów (także w kontekście podniesionego przez pozwaną zarzutu przedawnienia), niemniej jest ono nieuzasadnione. Nie ulega w sprawie najmniejszym wątpliwościom, że w rzeczywistości powodowie kilkukrotnie występowali do organów pozwanej z różnymi wnioskami odnoszącymi się do ich nieruchomości w N.. Spośród tych wniosków jedynie dwa wystąpienia dotyczyły wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki nr (...). Chodzi o wnioski z dnia 24 września 1997 r. (k. 36) i z dnia 12 lutego 2002 r. (k. 46).

Pozostałe wnioski powodów dotyczyły innych zagadnień. W piśmie z dnia 9 listopada 1998 r. wnieśli oni o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 40), na co uzyskali odpowiedź pozwanej z dnia 24 listopada 1998 r. (k. 44). Dopiero po upływie niemal półtora roku sama powódka wystąpiła w dniu 22 maja 2000 r. do pozwanej z kolejnym wnioskiem, którego przedmiotem było tym razem przekształcenie dwóch hektarów gruntu na działce nr (...) na działki budowlane. W tym wypadku nie chodziło zatem wcale o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tej działki. Pozwana odpowiedziała jej na to pismo w dniu 31 maja 2000 r. (k. 136 – 137). Z kolei w piśmie z dnia 12 czerwca 2000 r. powódka wystąpiła o wyrażenie zgody na wybudowanie siedliska na w/w działce (k. 41), na co pozwana odpowiedziała jej, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ponieważ wymagałoby to zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego na razie nie przewiduje się (k. 136). Także w dniu 26 lutego 2001 r. powodowie zwrócili się do pozwanej jedynie z wnioskiem o dokonanie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (k. 43), a pozwana w piśmie z dnia 11 września 2001 r. odpowiedziała im, że ten wniosek rozpatrzy w ramach prac związanych z dokonywaniem zmian w powyższym planie (k. 45).

Po raz drugi powodowie wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 12 lutego 2002 r. (k. 46), a zatem prawie cztery lata po wydaniu przez pozwaną pierwszej (odmownej) decyzji w tym przedmiocie. Pozwana rozpatrzyła ten wniosek w terminie około dwóch i pół miesięcy, tj. do dnia 23 kwietnia 2002 r. Decyzja pozwanej była wprawdzie ponownie negatywna dla powodów, ale nie można uznać, że pozwana dopuściła się bezprawnego zaniechania lub bezczynności przy rozpatrywaniu tego wniosku z uwagi na samą treść decyzji. Podstawy żądania powodów – w zakresie dochodzonym w sprawie – nie może bowiem stanowić sam fakt wydania decyzji odmownej, ponieważ sąd powszechny nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli prawidłowości decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r. co do istoty.

Powodowie skorzystali z prawa do zaskarżenia tej decyzji, czego nie uczynili wcześniej w przypadku odmownej decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r. W związku z tym sprawa w ramach toku różnych instancji, włącznie z rozpoznawaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny ich skargi od korzystnej dla nich – jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji – decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2003 r., pozostawała poza dyspozycją organów pozwanej gminy aż do zakończenia wszystkich postępowań odwoławczych. Fizycznie akta sprawy wróciły do pozwanej dopiero w dniu 24 marca 2006 r., czyli prawie cztery lata po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r.

Do wydania korzystnej dla powodów decyzji doszło ostatecznie w dniu 15 stycznia 2007 r. Przed jej wydaniem w toku ponownego rozpatrywania sprawy wójt pozwanej powiadomił powodów o przedłużeniu terminu jej załatwienia do dnia 30 września 2006 r. Nie oczekując na upływ tego terminu, powodowie złożyli w dniu 31 maja 2006 r. jeszcze jedną skargę na bezczynność pozwanej, która została rozpatrzona negatywnie dla skarżących postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2006 r. wobec stwierdzenia, że zachowanie pozwanej jest prawidłowe i nie dopuściła się ona przewlekłości w załatwianiu tej sprawy. Niemniej ta skarga także spowodowała, że przez pewien okres akta sprawy znajdowały się poza dyspozycją organów gminy. Następnie wójt pozwanej dwukrotnie (w dniu 9 sierpnia 2006 r. i w dniu 4 grudnia 2006 r.) uzgadniał z Wojewodą (...) projekt decyzji i po uzyskaniu pozytywnej opinii wydał korzystną dla powodów decyzję w dniu 15 stycznia 2007 r.

Sąd Okręgowy prawidłowo stwierdził, że opisane wyżej zachowanie pozwanej, wbrew twierdzeniom pozwanej, nie było bezprawne. Przede wszystkim każdy z wniosków powodów oraz związane z nimi decyzje lub odpowiedzi pozwanej należy oceniać oddzielnie. Powodowie niezasadnie twierdzą, że chodziło o ciągłe i nieprzerwane rozpatrywanie przez pozwaną tej samej sprawy, skoro chodziło nie tylko o ich oddzielne, aczkolwiek dotyczące podobnej problematyki, wnioski, ale ponadto każdy z nich był oddzielnie załatwiany przez pozwaną, a ponadto między kolejnymi wnioskami powodów istniały znaczne przerwy, trwające nawet po kilka – kilkanaście miesięcy. W związku z tym stwierdzić można, że pozwana każdorazowo załatwiała sprawę powodów, a jednocześnie zdarzały się, niekiedy nawet dość długie, okresy, w których powodowie nie składali do pozwanej żadnych wniosków. Jak zaś już wcześniej zauważono, przedmiotem oceny sądu powszechnego w niniejszej sprawie nie może być merytoryczna ocena prawidłowości decyzji lub innych czynności organu administracyjnego, lecz wyłącznie to, czy dopuścił się on bezprawnej przewlekłości w załatwieniu sprawy wniesionej przez powodów.

Jest to zgodne z podstawą faktyczną żądania dochodzonego w tej sprawie przez powodów, ponieważ ich pełnomocnik oświadczył, że dochodzone roszczenie nie jest oparte na żadnej ostatecznej decyzji administracyjnej, co do której stwierdzono by jej nieważność lub wydanie z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego w sprawie nie ma zastosowania art. 160 k.p.a. (k. 169). Wprawdzie jednocześnie jako podstawę faktyczną roszczeń wskazał on bezprawną odmowę wydania pozytywnej decyzji w zakresie warunków zabudowy w okresie od dnia 23 kwietnia 2002 r. (od wydania decyzji negatywnej) do dnia 15 stycznia 2007 r. (tj. do wydania decyzji pozytywnej), ponieważ w tym czasie powodowie nie mogli niczego czynić ze swoją nieruchomością, pomimo że istniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, ale takie stanowisko jest nieuprawnione jako zbyt daleko idące. Nie można bowiem twierdzić, że powodowie mogą wywodzić roszczenie odszkodowawcze z samego faktu wydania nieprawomocnej decyzji negatywnej, ponieważ oznaczałoby to w rzeczywistości, że w toku niniejszego postępowania sąd powszechny może i powinien dokonać oceny, czy już we wskazanym przez powodów terminie istniały podstawy do wydania przez pozwaną decyzji pozytywnej. Ocena taka mogła zostać dokonana jedynie we właściwym postępowaniu przed organami administracyjnymi lub sądem administracyjnym. Inaczej mówiąc, powodowie nie mogą opierać żądania na twierdzeniu, że pozwana powinna od razu wydać decyzję pozytywną zamiast decyzji negatywnej, którą musieli kwestionować w postępowaniu odwoławczym.

Tylko ubocznie zauważyć można, że wbrew powodom kwestia rzekomej możliwości uwzględnienia ich wniosku z dnia 12 lutego 2002 r. już przy wydawaniu przez pozwaną pierwszej decyzji wcale nie jest tak oczywista, jak oni twierdzą. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 30 kwietnia 2003 r. wynika bowiem, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r. stanowiło to, że po jej wydaniu z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, będący podstawą jej wydania, w związku z czym organ odwoławczy nie miał możliwości oceny prawidłowości tej decyzji pod kątem zgodności planowanej inwestycji z planem z uwagi na jego brak, wobec czego postępowanie musiało zostać przeprowadzone powtórnie w oparciu o wskazane przez SKO przepisy (k. 56v). Także odmowa uzgodnienia pierwszego projektu decyzji, przedstawionego w dniu 9 sierpnia 2006 r. po otrzymaniu przez wójta pozwanej gminy akt sprawy po niemal czteroletnim okresie rozpatrywania odwołań i skarg powodów, wynikała wyłącznie z odmiennej oceny przez wojewodę merytorycznych podstaw do wydania takiej decyzji, w szczególności uznania, że przedstawione uzasadnienie wydania decyzji odmownej jest niewystarczające (k. 66). Kwestia ta mieściła się więc w zakresie kompetencji władczych organów administracyjnych, które nie mogą podlegać kontroli lub ocenie sądu powszechnego dokonywanej ad hoc w konkretnej sprawie.

Powodowie bezpodstawnie twierdzą w apelacji, że w okresie od dnia 30 kwietnia 2003 r. do dnia 24 marca 2006 r. pozwana miała możliwość załatwienia ich wniosku z dnia 12 lutego 2002 r. pomimo tego, że akta sprawy nie znajdowały się w jej dyspozycji, lecz znajdowały się w organach odwoławczych (najpierw w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a następnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Powołane w pozwie i apelacji orzeczenia innych sądów dotyczyły całkowicie odmiennych sytuacji, a mianowicie niedopuszczalności uzależnienia zakończenia rozpoznania od zwrotu akt sprawy udostępnionych innym organom lub sądowi albo od nadesłania akt sprawy administracyjnej przez inny organ z uwagi na to, że działalność administracji publicznej należy ujmować całościowo. W niniejszej sprawie chodziło jednak przede wszystkim o rozpoznawanie sprawy przez organy odwoławcze. Przed wydaniem orzeczeń przez SKO lub przez NSA w ogóle nie można było mówić, że w sprawie wszczętej wskutek wniosku powodów z dnia 12 lutego 2002 r. istniała potrzeba lub możliwość wydania jakiejkolwiek decyzji przez organy pozwanej gminy. Postępowanie przed tymi organami zakończyło się z chwilą wydania decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r. i do czasu zakończenia postępowania odwoławczego sprawa ta nie znajdowała się ponownie w toku rozpoznawania przed organami pozwanej jako organami administracyjnymi pierwszego stopnia. Wiąże się z tym w istocie techniczna kwestia chwili faktycznego zwrotu akt sprawy organom pozwanej, gdyż od tej daty zgodnie z treścią orzeczenia organu wyższego stopnia ponownie miały one obowiązek załatwić sprawę powodów.

Wziąć trzeba pod uwagę, że w niniejszej sprawie chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą jednostki samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do całościowego ujmowania działalności różnych administracji publicznej, ponieważ w rachubę mogą wchodzić zarówno organy administracji rządowej (państwowej), jak i samorządowej. W rozstrzyganej sprawie pozwana nie może odpowiadać za zaniechania lub działania innych podmiotów. Dotyczy to w pierwszej kolejności czynności samorządowego kolegium odwoławczego, ponieważ zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) kolegia te są państwowymi jednostkami budżetowymi. Także Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne są jednostkami państwowymi. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby pozwana mogła odpowiadać wobec powodów za niezałatwienie ich sprawy w czasie, w jakim podlegała ona rozpoznaniu przez organy państwowe.

Chybiony jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1 k.c., ponieważ wbrew skarżącym organy pozwanej nie dopuściły się bezprawnej bezczynności w załatwianiu ich sprawy w okresie od dnia 30 kwietnia 2003 r. do dnia 24 czerwca 2006 r. Podkreślić można w ślad za Sądem pierwszej instancji, że opóźnienie w zwrocie akt z Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało w istocie z nieuzasadnionego zaskarżenia przez powodów do Naczelnego Sądu Administracyjnego korzystnej dla nich decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nie ma żadnych podstaw do przerzucania na pozwaną skutków takiej decyzji powodów.

Natomiast po zwrocie akt sprawy organy pozwanej podejmowały czynności w sprawie w sposób prawidłowy i terminowy, abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności. W świetle treści decyzji SKO z dnia 30 kwietnia 2003 r. nie ulega bowiem wątpliwości, że konieczne było powierzenie sporządzenia decyzji osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne, a następnie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przedstawienie projektu decyzji wojewodzie, w związku z czym – jak zresztą uznało rozpoznające skargę powodów na bezczynność pozwanej Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uzasadnione było wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2006 r. Termin ten nie został wprawdzie dotrzymany przez pozwaną, ale uwzględnić trzeba okoliczność, że wpłynęło na to złożenie przez powodów bezpodstawnej skargi na rzekomą bezczynność pozwanej oraz dwukrotne uzgadnianie projektu decyzji wojewodą.

Także w odniesieniu do okresu między zwrotem akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego a wydaniem korzystnej dla powodów decyzji (czyli od dnia 24 marca 2006 r. do dnia 15 stycznia 2007 r.) nie ma więc uzasadnionych podstaw do akceptacji stanowiska skarżących, że w tym czasie pozwana w sposób bezprawny wyrządziła im szkodę, której naprawienia domagali się w niniejszej sprawie.

Dodatkowo wziąć można pod uwagę, że Sąd Okręgowy trafnie wskazał, iż powodowie nie wykazali, że w razie wcześniejszego uzyskania pozytywnej decyzji pozwanej byliby w stanie przeprowadzić inwestycję, o jaką chodziło w sprawie i z tytułu której mieli ponieść szkodę, objętą dochodzonym żądaniem. Podkreślić należy, że pomimo uzyskania decyzji z dnia 15 stycznia 2007 r. powodowie przed wytoczeniem powództwa (a więc w okresie objętym pozwem) wcale nie podjęli jakiejkolwiek inwestycji na działce nr (...) w N. i w tej chwili ziemia ta leży odłogiem (por. wyjaśnienia powódki – k. 170). Sąd Okręgowy zasadnie ocenił zatem, że powodowie nie udowodnili, iż jedynie z powodu braku pozytywnej decyzji nie rozpoczęli planowanej działalności na nieruchomości w N., ponieważ w rzeczywistości wynikało to z braku odpowiednich środków na przeprowadzenie takiej inwestycji, której koszty wyniosłyby prawdopodobnie co najmniej kilkaset tysięcy złotych.

Także w odniesieniu do wcześniejszego okresu, tj. sprzed złożenia wniosku z dnia 12 lutego 2002 r. i wydania decyzji z dnia 23 kwietnia 2003 r., nie ma żadnych podstaw do przyjęcia odpowiedzialności deliktowej pozwanej za bezprawne niewydanie pozytywnej dla powodów decyzji. Przede wszystkim podstawy odpowiedzialności pozwanej nie może stanowić kwestia treści wydanej decyzji administracyjnej, ponieważ merytoryczna ocena takiej decyzji nie mieści się w zakresie kognicji sądów powszechnych. Przedmiotem oceny może być jedynie nieuzasadniona przewlekłość organów administracyjnych przy załatwianiu sprawy, stanowiąca zdarzenie będące źródłem wyrządzenia szkody.

W związku z tym wziąć trzeba pod uwagę, że powodowie w ogóle nie skorzystali z możliwości zaskarżenia pierwszej decyzji odmownej, wydanej przez pozwaną w dniu 26 stycznia 1998 r., pomimo że, jak obecnie twierdzą, była ona oczywiście wadliwa i bezprawna z uwagi na niedoręczenie im wezwania do uzupełnienia wniosku z dnia 24 września 1997 r. Skoro doprowadzili oni do uprawomocnienia się wadliwej ich zdaniem decyzji, to nie mogą obecnie powoływać się na jej wadliwość i czynić pozwanej z tego tytułu zarzut bezprawnego wyrządzenia im szkody. Tym bardziej, że jednocześnie wyraźnie oświadczyli, że nie występowali o stwierdzenie wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co otworzyłoby im możliwość do dochodzenia ewentualnego odszkodowania na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 160 k.p.a.

Niezależnie od tego Sąd Okręgowy zasadnie uznał, że powodowie bezpodstawnie kwestionują, iż pozwana doręczyła im wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia 24 września 1997 r. Co prawda, pozwana posłużyła się wadliwym potwierdzeniem odbioru, wskazującym na doręczenie nakazu płatniczego na zobowiązanie pieniężne, ale z daty tego potwierdzenia oraz wpisanego na nim oznaczenia wysyłanego pisma jednoznacznie wynika, że niewątpliwie dotyczyło ono wezwania z dnia 20 października 1997 r. (k. 134 i k. 38). Powodowie, którzy twierdzili, że to doręczenie nie dotyczyło w/w wezwania, nie wykazali natomiast, że w tym czasie rzeczywiście był im doręczony jakiś nakaz płatniczy, którego dotyczyło powyższe potwierdzenie. Wykazanie takiej okoliczności skutecznie podważałoby bowiem prawdziwość twierdzenia pozwanej, że ten dowód pomimo omyłkowej nazwy doręczanego pisma w rzeczywistości dotyczył tegoż wezwania.

Po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r. powodowie przez kilka lat, aż do dnia 12 lutego 2002 r. w ogóle nie występowali do pozwanej z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki nr (...). Zgłaszali wprawdzie inne wnioski i prośby, ale nie oznacza to, że przez cały czas – jak twierdzą obecnie w sprawie – występowali z powyższym żądaniem, które rzekomo bezprawnie nie było uwzględniane przez pozwaną. Jak wcześniej wskazano, pozwana za każdym razem udzielała im stosownej odpowiedzi na ich pisma. Podstawy jej odpowiedzialności odszkodowawczej nie może natomiast stanowić wyłącznie fakt, że merytorycznie nie uwzględniała ona żądań powodów.

Z przedstawionych uwag wynika, że wbrew powodom Sąd Okręgowy prawidłowo stwierdził, że nie udowodnili oni podstawowej przesłanki ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej, a mianowicie bezprawności zachowania jej organów. W konsekwencji, jak wskazano na wstępie, nieistotne są pozostałe zarzuty apelacyjne, których przedmiotem było oddalenie dowodów, dotyczących ustalenia wysokości ich szkody oraz wadliwego ustalenia okoliczności, związanych z wykazaniem przez nich faktu poniesienia takiej szkody, której naprawienia domagali się oni w tej sprawie od pozwanej. W tej sytuacji nie ma bowiem żadnego znaczenia to, czy byliby oni w stanie utworzyć siedlisko na nieruchomości w N. oraz rozpocząć i prowadzić na niej hodowlę przepiórek japońskich i uprawę dziurawca. Tak samo nieistotne są zarzuty dotyczące wadliwej oceny wiarygodności i mocy dowodowej opinii biegłego A. K.. Nieuzasadnione są więc zarówno pozostałe zarzuty naruszenia art. 233 § 1 k.p.c., jak i zarzut naruszenia art. 217 § 2 w zw. z art. 227, art. 278 § 1 i art. 286 k.p.c.

W świetle powyższych rozważań Sąd Apelacyjny doszedł do przekonania, że powodowie bezpodstawnie kwestionują ocenę prawną ich żądania, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i niezasadnie domagali się przeprowadzenia w sprawie dodatkowych dowodów na okoliczność wysokości szkody doznanej rzekomo wskutek bezprawnego zachowania pozwanej, skoro nie zdołali oni wykazać przede wszystkim słuszności swojego roszczenia co do zasady.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd Apelacyjny na mocy art. 385 k.p.c. oddalił apelację jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono na mocy art. 108 § 1 w zw. z art. 109 oraz art. 98 § 1 i 3 k.p.c. odpowiednio do wyniku sporu w tej instancji.