Pełny tekst orzeczenia

284/4/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 2 lipca 2014 r.

Sygn. akt Ts 252/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński – przewodniczący

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca

Marek Kotlinowski,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej J.B.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 11 października 2012 r. (data nadania) J.B. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności: po pierwsze: art. 2 ust. 2 w związku z art. 47 pkt 1 i 3 w związku z art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509, ze zm.; dalej: ustawa o najmie) w brzmieniu obowiązującym do 23 października 1997 r. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te, uchylając art. 691 k.c., na podstawie którego osobom bliskim najemcy, w razie jego śmierci, przysługiwało uprawnienie do wstąpienia w stosunek najmu, jednocześnie wyłączały stosowanie ustawy o najmie do osób bliskich najemcy lokalu pozostającego w dyspozycji jednostek organizacyjnych podlegających Ministrowi Obrony Narodowej; po drugie, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów z 2001 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim ustawa ta nie zawierała regulacji, zgodnie z którą decyzje administracyjne o przydziale lokalu wydane przed wejściem w życie ustawy o najmie oznaczają najem na czas nieoznaczony.

Postanowieniem z 15 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu braków formalnych wniesionego środka. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że zakwestionowane art. 2 ust. 2 w związku z art. 47 pkt 1 i 3 oraz z art. 67 pkt 2 ustawy o najmie w zakresie, w jakim pozbawiły skarżącego prawa do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym dziadku – emerycie wojskowym, któremu lokal został przydzielony jako kwatera stała, nie stanowiły podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W analizowanej sprawie sądy nie uwzględniły powództwa o wstąpienie w stosunek najmu – na podstawie art. 8 ustawy o najmie – przez skarżącego jako osobę bliską najemcy, uznawszy, że dziadek skarżącego nie był najemcą, ale emerytem wojskowym uprawnionym do kwatery, prawo do kwatery nie jest zaś stosunkiem najmu, ale podobnym do najmu stosunkiem cywilnoprawnym uregulowanym w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433, ze zm.). Trybunał stwierdził zatem, że art. 2 ust. 2 w związku z art. 47 pkt 1 i 3 oraz z art. 67 pkt 2 ustawy o najmie w brzmieniu obowiązującym do 23 października 1997 r. – w zakresie, w jakim spowodowały powstanie luki prawnej w postaci braku podstawy prawnej do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji jednostek organizacyjnych podlegających Ministrowi Obrony Narodowej przez osoby bliskie najemcy w razie jego śmierci – nie ukształtowały sytuacji prawnej skarżącego. Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotem skargi może być tylko norma, która stanowiła podstawę ostatecznego orzeczenia oraz doprowadziła do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej we wskazanym zakresie.

Trybunał w postanowieniu z 15 lipca 2013 r. odniósł się również do przedstawionej w orzeczeniach sądów argumentacji dotyczącej zasadności oddalenia powództwa skarżącego także przy założeniu, że jego dziadek był najemcą. Trybunał zwrócił przede wszystkim uwagę, że dokonana przez sądy analiza miała charakter dodatkowy – „wspierający” rozstrzygnięcie. Podkreślił, że nawet gdyby uznać, iż przesłanką nieuwzględnienia powództwa o wstąpienie w stosunek najmu był art. 2 ust. 2 ustawy o najmie i zawarta w nim regulacja wyłączająca stosowanie przepisów tej ustawy do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych podlegających m.in. Ministrowi Obrony Narodowej – to sposób sformułowania przez skarżącego zarzutu niekonstytucyjności przesądzałby o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Skarżący zakwestionował bowiem zgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji art. 2 ust. 2 w związku z art. 47 pkt 1 i 3 oraz z art. 67 pkt 2 ustawy o najmie w brzmieniu obowiązującym do 23 października 1997 r., w zakresie, w jakim jednocześnie uchyliły art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) – podstawę prawną wstąpienia w stosunek najmu lokalu przez osoby bliskie najemcy w razie jego śmierci, obowiązującą do wejścia w życie ustawy o najmie – i wyłączyły możliwość stosowania art. 8 ustawy o najmie, który uchylony przepis miał zastąpić. Sądy orzekające w sprawie skarżącego wskazały, że przed wejściem w życie ustawy o najmie członkowie rodzin uprawnionego do kwatery żołnierza, emeryta wojskowego lub rencisty wojskowego nie podlegali normie wyrażonej w art. 691 k.c., zastosowanie do przedstawionej sytuacji miały i mają regulacje ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Oznacza to, że – niezależnie od tego, czy o oddaleniu powództwa decydowało uznanie, że prawo do kwatery nie jest stosunkiem najmu, czy wyłączenie stosowania przepisów ustawy o najmie na podstawie art. 2 ust. 2 tejże ustawy – sposób sformułowania zarzutu w skardze konstytucyjnej przesądzałby o konieczności odmowy nadania skardze dalszego biegu.

W odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności ustawy o ochronie praw lokatorów z 2001 r. Trybunał stwierdził, że skarga w tym zakresie stanowiła w istocie actio popularis. Przede wszystkim ustawa ta nie miała zastosowania w analizowanej sprawie, a sam skarżący nie określił, w jaki sposób kwestionowany brak regulacji będącej odpowiednikiem art. 56 ustawy o najmie i art. 680 k.c. ukształtował jego sytuację prawną. Ponadto nie wskazał ani nie uprawdopodobnił sposobu naruszenia swoich praw i wolności. Trybunał uznał zatem, że skarga nie spełnia w zakresie wskazanego zarzutu przesłanek formalnych, co przesądziło o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że w skardze nie została spełniona przesłanka art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – skarżący nie wskazał prawidłowo praw lub wolności konstytucyjnych, które zostały naruszone przez akty normatywne będące przedmiotem skargi konstytucyjnej, ani nie określił sposobu ich naruszenia. W rozpoznawanej skardze skarżący wzorcami kontroli uczynił art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. W odniesieniu do art. 2 Konstytucji, wskazanego jako samodzielny wzorzec kontroli, Trybunał przypomniał, że przepis ten nie jest źródłem praw czy wolności o charakterze konstytucyjnym. Przedstawienie zatem zarzutów naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, zasady dostatecznej określoności prawa, zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego, a także zasady ochrony praw nabytych – bez odniesienia ich do konkretnych praw czy wolności konstytucyjnych uniemożliwiło merytoryczną kontrolę skargi w tym zakresie. Analizując zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 (w związku z art. 32 ust. 1) Konstytucji, Trybunał odniósł się do dotychczasowego orzecznictwa i stwierdził, że uprawnienie do wstąpienia w stosunek najmu nie kreuje konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego ani nawet chronionej ekspektatywy jego uzyskania. Oznacza to, że w skardze konstytucyjnej skarżący nie wykazał istnienia praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym, które zostałyby naruszone, co stanowiło samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Trybunał uznał za bezprzedmiotowy wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego i ustanowienia w nim dla Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zakazu zbywania i obciążania przedmiotowego lokalu.

W dniu 24 lipca 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Wskazał w nim, że twierdzenia przedstawione w postanowieniu Trybunału „są dokładnym powtórzeniem argumentacji, wykładni przepisów i opinii ujętych w ramy pisemnych uzasadnień orzeczeń Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego”. Przy czym – jak podkreślił – Trybunał nie dostrzegł, że sądy dokonały błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Tymczasem, zdaniem skarżącego, zebrany w jego sprawie obszerny materiał dowodowy, w tym treść dokumentów urzędowych, jednoznacznie potwierdzał, że decyzja administracyjna o przydziale lokalu jako kwatery stałej, wydana przed wejściem w życie ustawy o najmie, była źródłem stosunku najmu, a zatem dziadek skarżącego był najemcą.

Ponadto, odnosząc się do stwierdzenia przez Trybunał, że zaskarżone przepisy „rzekomo nie kształtowały” jego sytuacji prawnej, skarżący zwrócił uwagę, że nie występował w pozwie o przyznanie prawa do kwatery ani o nawiązanie nowego stosunku najmu, którym miałoby być prawo do kwatery, a zatem – jak wskazał – sądy orzekające w jego sprawie nie mogły rozstrzygać takiego roszczenia, podstawą zaś ostatecznego rozstrzygnięcia był brak możliwości zastosowania art. 8 ustawy o najmie w związku z zaskarżonym art. 2 ust. 2 tejże ustawy. Zaznaczył przy tym, że w przypadku innego brzmienia zakwestionowanego art. 2 ust. 2 ustawy o najmie rozstrzygnięcia w jego sprawie mogłyby być inne. Skarżący spełniał bowiem wszystkie kryteria wskazane w art. 8 ustawy o najmie, które uprawniały do wstąpienia na dzień 1 października 1997 r. w stosunek najmu, przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych zaś „nie stanowiły (…) inaczej”.

W odniesieniu do postanowienia z 15 lipca 2013 r. w części dotyczącej zakwestionowania ustawy o ochronie praw lokatorów skarżący zauważył, że ustawa ta miała bezpośredni wpływ na orzeczenia wydane przez sądy w jego sprawach, „gdyż uchylenie ustawy o najmie lokali […] spowodowało brak regulacji prawnej, która powinna być zastosowana (…)”. Brak takiego przepisu umożliwił również Trybunałowi wydanie postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu, co zdaniem skarżącego wskazuje, że Trybunał zaniechał wnikliwej analizy sprawy, w tym pełnego ustalenia zarówno rzeczywistego stanu prawnego, jak i związanego z nim orzecznictwa. Skarżący zwrócił również uwagę, że Trybunał nie dokonał oceny, czy stanowiska prezentowane w uzasadnieniach orzeczeń sądów powszechnych wydanych w sprawie, w związku z którą została sformułowana skarga konstytucyjna są zgodne ze stanem prawnym.

Ponadto skarżący zauważył, że skarga zawierała argumentację uzasadniającą badanie zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji i wynikającymi z tego przepisu wolnościami i prawami w postaci ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochronę praw nabytych, w tym ich ekspektatyw. Wskazał również, że w wyroku w sprawie o sygn. SK 30/04 (wyrok z 10 kwietnia 2006 r., OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 42) Trybunał określił, że w przypadku zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wzorcem kontroli jest art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy – wydając zaskarżone postanowienie – prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Trybunał zauważa, że we wniesionym zażaleniu skarżący nie odniósł się do samodzielnej przesłanki odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu – niewskazania prawa lub wolności konstytucyjnej, która zostałaby naruszona przez ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej skarżący postawił zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 (w związku z art. 32 ust. 1) Konstytucji i prawa do wstąpienia w stosunek najmu oraz art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad. W postanowieniu z 15 lipca 2013 r. Trybunał odmówił przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznej kontroli, stwierdziwszy, że prawo do wstąpienia w stosunek najmu nie kreuje konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego ani nawet chronionej ekspektatywy jego uzyskania. Tym samym skarżący nie wykazał istnienia prawa lub wolności o charakterze konstytucyjnym, która zostałaby naruszona przez ostateczne orzeczenie wydane na podstawie kwestionowanych aktów normatywnych.

W zażaleniu skarżący odniósł się jedynie do odmowy w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji, nie przedstawił natomiast argumentacji, która dotyczyłaby odmowy nadania dalszego biegu ze względu na stwierdzenie, że uprawnienie, którego domaga się skarżący nie należy do kategorii praw konstytucyjnych chronionych na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Brak odniesienia się do samodzielnej podstawy odmowy przekazania skargi do merytorycznej kontroli oznacza, że nie wykazał on, na czym polega nietrafność zaskarżonego postanowienia. Trybunał przypomina zatem, że zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej powinno dotyczyć podstaw, na których odmowa ta była oparta. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie prawidłowości tej odmowy. Nieustosunkowanie się w zażaleniu do przyczyn odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu powoduje, że podstawa odmowy nie została podważona, a zatem zażalenie nie może zostać uwzględnione.

Niezależnie od powyższego Trybunał postanowił odnieść się do podniesionych w zażaleniu twierdzeń. Skarżący zarzucił nieprawidłowość odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, wskazując, że stanowisko Trybunału jest dokładnym powtórzeniem argumentacji, wykładni przepisów i opinii przedstawionych w uzasadnieniach orzeczeń sądów. Zawiera więc te same błędy, wynikające z nietrafnego – jak podnosi skarżący – przyjęcia, że stosunek prawny powstający na podstawie decyzji o przydziale kwatery nie był stosunkiem najmu. Skarżący wskazał, że „analizując pisemne motywy postanowienia z 15 lipca 2013 r. wręcz nie sposób oprzeć się wrażeniu, że w sprawie skarżącego najwyższą rangę zyskały niczym nieuzasadnione opinie zawarte w uzasadnieniach orzeczeń wydanych przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy, nie zaś przepisy powszechnie obowiązującego prawa (…)”.

Trybunał stwierdza, że taki sposób sformułowania zarzutów wynika z niezrozumienia instytucji skargi konstytucyjnej i zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego, nie może zatem podważać prawidłowości postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Należy przypomnieć, że Trybunał orzeka m.in. o zgodności z Konstytucją ustaw lub innych aktów normatywnych, na podstawie których sądy lub organy administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach jednostki albo o jej obowiązkach określonych w Konstytucji. Trybunał wielokrotnie podkreślał przy tym w swoim orzecznictwie, że jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”, czy kolejną instancją sądową, nie może więc dokonywać subsumpcji stanu faktycznego i stanu prawnego ani sprawować kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów, czy oceniać prawidłowość kierunku argumentacji wykorzystanej w orzeczeniu (zob. m.in. wyrok TK z 1 lutego 2005 r., SK 62/03, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 11). Ta kompetencja została zastrzeżona dla sądów powszechnych. Innymi słowy, ocenie Trybunału – w trybie skargi konstytucyjnej – podlega jedynie zgodność z Konstytucją norm zastosowanych w indywidualnej sprawie skarżącego, prowadzących do naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych.

W świetle powyższego Trybunał podkreśla, że po pierwsze nie dokonuje ustaleń faktycznych ani nie przeprowadza wykładni przepisów zastosowanych bądź też niezastosowanych w sprawie. Zarzuty skarżącego dotyczące braku takiej kontroli przez Trybunał w zakresie charakteru stosunku prawnego powstającego na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego jako kwatery wojskowej należy uznać za oczywiście bezzasadne. Po drugie, Trybunał nie może abstrahować od wydanych w sprawie orzeczeń. Tymczasem przedstawione w zażaleniu twierdzenia zdają się de facto zmierzać ku stanowisku, iż badając sprawę, Trybunał – ze względu na nieprawidłowości wydanych wobec skarżącego orzeczeń – powinien był analizować zarzuty skargi konstytucyjnej niezależnie od treści tych orzeczeń. Trybunał stwierdza zatem, że argumentacja skarżącego, kwestionująca trafność orzeczeń sądów oraz postanowienia Trybunału z 15 lipca 2013 r. nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, co przesądza o konieczności nieuwzględnienia zażalenia.

Ponadto, Trybunał ustalił, że w zażaleniu nie przedstawiono również zarzutów, które skutecznie zmierzałyby do wykazania nietrafności odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie ustawy o ochronie praw lokatorów z 2001 r.

Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów dotyczących art. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący podniósł w zażaleniu, że „wskazywał [w skardze konstytucyjnej], iż zaskarżone przepisy naruszają jego chronione […] wolności i prawa w postaci ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochronę praw nabytych, w tym ekspektatyw”. Trybunał zwraca uwagę, że odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wynikała nie z braku określenia, które z zasad wyrażonych w tym przepisie zostały naruszone, ale z uczynienia art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli. Trybunał przypomina, że zasady ogólne, wynikające z tego przepisu ustawy zasadniczej, nie są prawami ani wolnościami o charakterze podmiotowym, dlatego nie mogą być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub określoną wolność. Oznacza to, że samo sformułowanie, jak miało to miejsce w rozpatrywanej skardze, zarzutu niezgodności regulacji z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego, a także zasadą ochrony praw nabytych, bez przedstawienia argumentacji, która wskazywałaby, w kontekście, jakich praw lub wolności konstytucyjnych skarżący zarzuca naruszenie tychże zasad, nie spełnia warunków wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Trybunał stwierdza zatem, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe także w tym zakresie, a podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.



Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.