Pełny tekst orzeczenia

459/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 17 marca 2014 r.
Sygn. akt Ts 318/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Muzeum Pałacu Króla Jana III w Wilanowie w sprawie zgodności:
art. 66 § 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.) z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 11 grudnia 2013 r. Muzeum Pałacu Króla Jana III w Wilanowie (dalej: skarżący) zakwestionowało zgodność art. 66 § 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. W 2011 r. było prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące tego, czy do nieruchomości Kolonia Adamówka Wilanowska stosuje się art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczące tego dekretu, więc skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 4 lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił zawieszenia postępowania. W dniu 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie o sygn. P 107/08 ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego. Postanowieniem z 6 kwietnia 2011 r. (Nr GZ.rn-057-625-166/10) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody Mazowieckiego. Wyrokiem z 3 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa1068/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję organu administracyjnego II instancji. W uzasadnieniu orzeczenia sąd stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkiem zawieszenia postępowania jest brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istotnego dla postępowania administracyjnego. Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny zakończył postępowanie w sprawie o sygn. P 107/08, to została wyeliminowana przesłanka zawieszenia postępowania. Wyrokiem z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 348/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego zawieszenie postępowania administracyjnego nie miało podstaw prawnych. Zwrócił uwagę na uchwałę NSA z 1 marca 2010 r. o sygn. I OPS 3/10, w której sąd ten opowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w sprawach, o których mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51, ze zm.). W uzasadnieniu wyroku z 9 lipca 2013 r. NSA uznał również, że od organów administracyjnych nie można oczekiwać jednocześnie umorzenia oraz zawieszenia postępowania, gdyż oba rodzaje orzeczeń się wykluczają.
Zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania przed organami administracyjnymi było niezbędne ze względu na istniejące wątpliwości co do właściwej drogi sądowej w sprawach dochodzenia roszczeń związanych z reformą rolną. Gdyby organy te, tak jak wnioskował skarżący, zawiesiły postępowanie, mógłby on dochodzić swych praw na drodze sądowej wskazanej przez ustawodawcę albo właściwy organ państwa. Skoro tego nie zrobiły, to pozbawiły skarżącego prawa do obrony swoich praw, w związku z czym doszło do zamknięcia drogi sądowej i naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 2014 r. pełnomocnika skarżącego wezwano do uzupełnienia braków formalnych skargi. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2014 r. pełnomocnik ustosunkował się do tego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzującymi go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez przepis aktu normatywnego spełniający podwójną kwalifikację. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia praw i wolności skarżącego ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których organ orzekł o tych prawach i wolnościach, przy czym sposób ich naruszenia musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga nie spełnia powyższych warunków.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza przede wszystkim, że zakwestionowane przepisy nie były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia władzy publicznej, w związku z którym skarżący złożył skargę konstytucyjną.
Trybunał zauważa, że w postępowaniu skargowym przedmiotem zaskarżenia skarżący może uczynić wyłącznie te przepisy zastosowane w jego sprawie, które były podstawą ostatecznego jej rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145).
Skarżący zakwestionował art. 66 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że „[j]eśli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu”. W art. 105 § 1 k.p.a. stwierdza się, że „[g]dy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części”. Z materiału procesowego sprawy wynika jednak, że organy i sądy administracyjne nie rozważały przesłanek umorzenia postępowania, nie miały również wątpliwości wskazanych w art. 66 § 3 k.p.a., które miałyby uzasadniać zwrot podania skarżącemu. Problemem prawnym podniesionym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym była wyłącznie zasadność odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z pytaniem prawnym, które NSA skierował do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 107/08). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w celu ustalenia, czy zaskarżony przepis był podstawą orzeczenia o prawach lub wolnościach skarżącego, trzeba odwołać się do sporu, w związku z którym wydano orzeczenie, i odnieść podstawę prawną orzeczenia do przedmiotu zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). Po dokonaniu tej analizy Trybunał stwierdza, że w przypadku rozpoznawanej skargi konstytucyjnej nie ma wymaganej zależności między zaskarżonymi przepisami a podstawą prawną orzeczenia organu władzy publicznej, wskazanego przez skarżącego jako ostateczne. Skarga nie spełnia więc warunków, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że skarżący nie uprawdopodobnił istnienia wątpliwości co do właściwej drogi sądowej w sprawach roszczeń związanych z reformą rolną. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że „dla oceny zgodności określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji konieczne jest m.in. stwierdzenie, czy jest on na tyle precyzyjny, że możliwe są jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie (wyroki TK z: 5 marca 2003 r., K 7/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19; 11 marca 2003 r., SK 8/02, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 20; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1; 28 czerwca 2005 r., SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67).
Podnoszona przez skarżącego dostępność drogi sądowej w sprawach roszczeń związanych z reformą rolną, rzeczywiście, była kwestią kontrowersyjną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże uchwałą z 1 marca 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/10, CBOSA) NSA rozstrzygnął, że „[p]aragraf 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 10, poz. 51, ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.)”.
Wprawdzie uchwała ta nie jest uchwałą abstrakcyjną, ale jej znaczenie dla ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych jest oczywiste. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w niej istniejące wątpliwości dotyczące dochodzenia roszczeń związanych z reformą rolną i w ten sposób wyznaczył pozostałym sądom administracyjnym (oraz poszczególnym składom orzekającym NSA) kierunek ich wykładni. Potwierdza to praktyka orzecznicza tych sądów, które przedmiotowe przepisy interpretują jednolicie (zob. np. wyrok NSA z 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, CBOSA).
Skoro zatem NSA przesądził o tym, która z dróg sądowych jest właściwa dla rozpoznania spraw, o których w § 5 rozporządzenia, to nie można zasadnie twierdzić, że skarżący został pozbawiony drogi do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Skarga nie spełnia więc warunku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla także – podzielając w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – że od organów administracyjnych nie można oczekiwać jednocześnie umorzenia i zawieszenia postępowania, gdyż rozstrzygnięcia te się wykluczają. Pierwsze z nich wiąże się ze zbędnością lub niedopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego, drugie zaś oznacza, że postępowanie to trzeba prowadzić, przy czym z powodów ekonomiki procesowej zasadne jest jego zawieszenie w celu rozstrzygnięcia kwestii warunkującej dalszy jego przebieg. Skarga w zakresie, w jakim zrównuje pod względem skutków prawnych umorzenie postępowania z jego zawieszeniem, jest oczywiście bezzasadna, co dodatkowo przemawia za odmową nadania jej dalszego biegu (art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.