Pełny tekst orzeczenia

255/4/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 22 lipca 2014 r.

Sygn. akt Tw 43/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący Marek Kotlinowski – sprawozdawca

Teresa Liszcz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach,



postanawia:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 10 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Gliwicach o zbadanie zgodności art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) z art. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji, a także art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL).



2. Postanowieniem z 28 maja 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach.



2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek, który wskazuje jako przedmiot zaskarżenia przepisy niepowołane uprzednio w stosownej uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach, nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).



2.2. Trybunał nadto uznał, że ani zaniechanie prawodawcze, ani ocena jego wpływu na płaszczyznę stosowania prawa, ani też sposób (przykład) stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie podlegają kognicji sądu konstytucyjnego (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



2.3. Zdaniem Trybunału zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL przez „art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie w jakim ogranicza kwotę dotacji na finansowanie zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej”, jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



3. W zażaleniu z 12 czerwca 2013 r. Rada Miejska w Gliwicach wnosi o „uwzględnienie (...) zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6- ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zażaleniu Rada Miejska w Gliwicach nie odnosi się do dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny postawionych we wniosku zarzutów i nie kwestionuje uznania ich za oczywiście bezzasadne. Wnioskodawca koncentruje się na okolicznościach, które pozwoliły Trybunałowi odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



3. W zażaleniu Rada Miejska w Gliwicach twierdzi: „Fakt, iż przy okazji analizy treści zaskarżonego przepisu (art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), wnioskodawca wskazał na inne przepisy regulujące zasady finansowania zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie świadczy o tym, że przedmiotem wniosku są te inne przepisy (ani samodzielnie, ani wraz z zaskarżonym przepisem)”.



3.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skoro Rada Miejska w Gliwicach podkreśla, że „wnioskodawca wskazywał (...), że wejście w życie przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych spowodowało zmiany w dotychczasowym sposobie (zakresie) finansowania zadań określonych tymi innymi przepisami”, to tym samym przyznaje, że domagał się oceny normy prawnej wywiedzionej łącznie z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i tych „innych przepisów”, regulujących „zasady finansowania zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego”. Oznacza to, że wnioskodawca był świadomy tego, iż nie sposób zbadać – w aspekcie adekwatności dochodów do zadań – zgodności z powołanymi wzorcami kontroli normy prawnej, która odwołuje się do wszelkich (obecnych i przyszłych) zadań bieżących i inwestycyjnych, a zatem wyprowadzonej wyłącznie z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Co oczywiste, nie można zakładać, że okoliczność, iż kwota dotacji nie przekroczy 80% kosztów realizacji zadania, w każdym przypadku (tj. niezależnie od szczebla samorządu, właściwości terytorialnej [miejscowej], budżetu beneficjenta dotacji itp.) spowoduje powstanie między wysokością dochodów a zakresem zadań dysproporcji w takim rozmiarze, że ogólny poziom dochodów wybranej losowo jednostki samorządu terytorialnego nigdy nie umożliwi jej efektywnego wykonania zadań. Z tego zapewne względu Rada Miejska w Gliwicach zażądała zbadania zgodności z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL „art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie w jakim ogranicza kwotę dotacji na finansowanie zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej”.



3.2. Wnioskodawca nie może czynić Trybunałowi zarzutu z tego, że dostrzegł niepowołanie w stosownej uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach tych przepisów, które w powiązaniu z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowią źródło normy prawnej mającej podlegać kontroli w aspekcie zgodności z zasadą adekwatności (dochody – zadania).



3.3. Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo odmówił nadania wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach dalszego biegu.



4. Trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia nie podważa powołana przez wnioskodawcę okoliczność, że „został nadany bieg wnioskowi [pochodzącemu od innego podmiotu będącego organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego] (...), który również dotyczy zbadania zgodności z Konstytucją art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych”.



4.1. Należy podkreślić, że zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego o przedstawieniu Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego akt sprawy w celu skierowania wniosku do rozpoznania na rozprawie przez właściwy skład orzekający nie wyklucza stwierdzenia niemożności merytorycznego rozpatrzenia wniosku z powodu okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania.



4.2. W sprawie K 13/12, na którą powołuje się wnioskodawca, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (postanowienie z 26 czerwca 2014 r.). Trybunał uznał główny zarzut wnioskodawcy – niezgodność art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji – za oczywiście bezzasadny. W odniesieniu do wzorców kontroli wywodzonych z art. 2 i art. 7 Konstytucji Trybunał umorzył postępowanie ze względu na brak należytego uzasadnienia wniosku.



4.3. Trybunał wskazał, że zarówno przyznanie dotacji celowej na zadanie własne, jak i – w znacznej części przypadków – jej wysokość są kształtowane przez odrębne przepisy ustawowe, które nie zostały wskazane jako przedmiot kontroli. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że „zarzut postawiony wyłącznie wobec art. 128 ust. 2 ustawy o finansach bez powiązania go z przepisami dotyczącymi konkretnych zadań własnych, na realizację których przeznaczone są dotacje celowe, jest niepełny i nie może podlegać ocenie Trybunału”. Jednocześnie Trybunał zwrócił uwagę na szczególny charakter dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań własnych – traktowanych jako wyjątek od zasady, zgodnie z którą poziom środków finansowych ma być odpowiedni do nałożonych zadań. Z tych względów Trybunał uznał zarzut niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 167 ust. 1 Konstytucji za oczywiście bezzasadny.



4.4. Trybunał stwierdził, że skoro zakwestionowany przepis nie stanowi podstawy do udzielenia i wypłacenia jakiejkolwiek dotacji – a dopiero w powiązaniu z przepisami innych ustaw, które przewidują możliwość udzielania gminom dotacji, pozwala na ustalenie przez dysponentów środków budżetowych konkretnej wysokości przyznanego zasilenia – to wprowadzenie jako zasady limitu wysokości dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych gmin, nie może być podstawą do podjęcia przez ustawodawcę przewidzianych w art. 167 ust. 4 Konstytucji zmian w podziale dochodów publicznych. Przesądziło to o bezzasadności wniosku w odniesieniu do art. 167 ust. 4 Konstytucji jako wzorca kontroli art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.



4.5. W stosunku do wzorców kontroli wywodzonych z art. 2 i 7 Konstytucji Trybunał „ustalił, że wnioskodawca nie przedstawił konkretnych zarzutów niekonstytucyjności ani też nie uzasadnił sposobu naruszenia tych przepisów Konstytucji” – w konsekwencji Trybunał umorzył postępowanie również w tym zakresie.



5. W związku z umorzeniem postępowania w sprawie K 13/12 w zakresie badania zgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a więc z wzorcami kontroli wskazanymi również przez Radę Miejską w Gliwicach, rozpatrywanie złożonego przez nią wniosku jest zbędne. Z tego względu Trybunał postanawia nie uwzględnić zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.



6. Wnioskodawca nie postawił zarzutów co do trafności rozstrzygnięcia Trybunału w pozostałym zakresie. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu – stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutów oraz wskazuje, że zaniechanie prawodawcze, czy też ocena wpływu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych na płaszczyznę stosowania prawa, a także sposób jego stosowania nie podlegają kognicji sądu konstytucyjnego.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.