K 13/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
8/1/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 21 stycznia 2015 r.
Sygn. akt K 13/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Piotr Tuleja
Andrzej Wróbel – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2015 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”,
art. 25 ustawy powołanej w punkcie 1,
art. 26 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub”
– z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 8 kwietnia 2013 r. wniosła o zbadanie zgodności art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 oraz z 2014 r. poz. 822; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych jest organem społecznym wyposażonym w kompetencje ingerujące w prywatność obywateli oraz w ich autonomię informacyjną. Przy czym zwraca uwagę, że ustawodawca, tworząc te organy, nie wprowadził szczególnych wymogów co do ich składu osobowego.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwróciła uwagę, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, działając na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, pozyskuje o jednostce dane dotyczące życia rodzinnego oraz dane wrażliwe jak te, które dotyczą stanu zdrowia i nałogu. Zasadniczym zastrzeżeniem Rzecznik jest brak wyraźnych, ustawowo określonych kompetencji tychże komisji do zbierania i przetwarzania tego typu informacji o obywatelach.
Kwestią budzącą zastrzeżenia Rzecznik Praw Obywatelskich, z punktu widzenia spełniania standardów konstytucyjnych, jest powierzenie gminnym komisjom rozwiązywania problemów alkoholowych kompetencji w zakresie podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Realizacja tego uprawnienia wiąże się, zdaniem Rzecznik, z gromadzeniem informacji o stanie zdrowia, nałogach i życiu osobistym oraz życiu rodzinnym danej osoby, co stanowi naruszenie prywatności, a także czci i dobrego imienia – wartości konstytucyjnie chronionych.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczyła, że wszelkie regulacje prawne pozwalające na wkroczenie podmiotów zewnętrznych w sferę konstytucyjnie chronionego prawa do prywatności jednostki muszą być szczególnie precyzyjne i spełniać wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W opinii Rzecznik Praw Obywatelskich, kwestionowane przepisy nie spełniają konstytucyjnych wymogów dotyczących warunków wkraczania w sferę prywatności jednostki oraz jej autonomię informacyjną ze względu na brak precyzyjnego określenia zakresu danych o jednostce, które w toku wykonywania tej ustawowej kompetencji przez uprawniony organ będą gromadzone, oraz trybu ich gromadzenia (art. 51 ust. 5 Konstytucji).
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła kwestionowanym przepisom blankietowość ze względu na brak wyraźnych granic ingerencji członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w sferę prawa do prywatności.
Odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz.1182 i 1662), Rzecznik Praw Obywatelskich uznała za niewystarczające do uznania dopuszczalności przetwarzania danych o jednostce przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, ponieważ dane te należą do danych osobowych wrażliwych, w przypadku których wymagana jest wyraźna, ustawowa legalizacja ich przetwarzania.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, nastąpiło „uspołecznienie” informacji o nałogach, stanie zdrowia i życiu rodzinnym przez powierzenie organowi o charakterze społecznym, którego członkowie nie są związani jakimikolwiek rygorami wynikającymi z urzędniczej pragmatyki służbowej, gromadzenia i przetwarzania takich informacji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 listopada 2013 r. wniosła o uznanie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części obejmującej zwrot „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” za niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i stwierdzenie, że nie są niezgodne z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zaznaczyła, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje samej dopuszczalności czy też proporcjonalności przymusowego leczenia osób uzależnionych od alkoholu, natomiast zarzuca ogólnikowość kwestionowanych norm prawnych w aspekcie administrowania danymi osobowymi, pozostającymi w bezpośrednim związku ze sferą prywatną obywateli. Zdaniem Marszałek Sejmu, zastrzeżenia Rzecznik Praw Obywatelskich dotyczą w istocie tylko jednego z elementów testu proporcjonalności, czyli wymogu precyzyjnego wyznaczenia w akcie ustawowym granic ingerencji w prawo do prywatności jednostki.
W opinii Marszałek Sejmu, społeczny charakter instytucji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie może przesądzać samo przez się o niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania. Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Marszałek Sejmu, wydaje się racjonalne i celowe ze względu na specyfikę powierzonych komisji zadań publicznych, pamiętając, że metody realizacji polityki antyalkoholowej na terenie gminy wymagają zróżnicowania form organizacyjnych, w tym włączenia przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w proces przeciwdziałania temu zjawisku.
Marszałek Sejmu dostrzega problem wynikający z wyposażenia członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w kompetencje mogące stanowić podstawę ingerencji w życie prywatne obywateli. Podziela pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że kwestia ta wymaga precyzyjnego określenia instrumentów prawnych pozostających w dyspozycji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Marszałek Sejmu zwróciła uwagę na brak odpowiednich postanowień w ustawie o wychowaniu w trzeźwości dotyczących bieżącego administrowania danymi osobowymi, w tym: sposobu pozyskiwania i weryfikacji użytecznych informacji oraz trybu podejmowania przez komisję określonych czynności. W konsekwencji postępowanie w sprawie skierowania na badania ma charakter odformalizowany. Natomiast sam zakres pozyskiwanych przez komisje danych został sformułowany w sposób pośredni i nieprecyzyjny zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.
Marszałek Sejmu uznała za zasadny pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że gromadzone przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych dane dotyczą najbardziej intymnej sfery życia człowieka, a ich gromadzenie wiąże się z przetwarzaniem informacji związanych z obszarem życia osobistego i rodzinnego.
W ocenie Marszałek Sejmu, kwestionowane przepisy w sposób niedostateczny, z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, określają zakres dopuszczalnej ingerencji w prawa obywateli wynikające z art. 47 Konstytucji. Kwestionowane ramy prawne funkcjonowania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych stwarzają niebezpieczeństwo niekontrolowanego wkroczenia w sferę prywatną jednostek.
Marszałek Sejmu zwróciła uwagę, że w polskim systemie prawa ochrona danych osobowych jest realizowana na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych stanowią komunalne jednostki organizacyjne, do których stosuje się przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Realizacja kompetencji określonych w kwestionowanych przepisach wymaga przetwarzania szczególnej kategorii danych, czyli danych wrażliwych, których przetwarzanie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, jest dopuszczalne, jeśli przepis szczególny innej ustawy zezwoli na ich przetwarzanie bez zgody osoby, której dotyczą. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera takiego przepisu i jest przez to sprzeczna z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych. Jednak badanie zgodności równorzędnych aktów prawnych leży poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
Jednocześnie Marszałek Sejmu przypomniała, że obie ustawy pochodzą z różnych okresów historycznych, powstawały w odmiennych warunkach ustrojowych i aksjologicznych, a wynikająca z tego względu niezgodność leży w gestii organów władzy ustawodawczej.
W ocenie Marszałek Sejmu, art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji stanowią nieadekwatny wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów, ponieważ zasady i tryb przetwarzania informacji zostały unormowane odrębną ustawą. Marszałek nie podzieliła poglądu Rzecznik Praw Obywatelskich, że o zasadach i trybie gromadzenia informacji o jednostce nie rozstrzyga ustawa. Brak precyzji kwestionowanych przepisów przesądza, zdaniem Marszałek Sejmu, o naruszeniu konstytucyjnych standardów ochrony prywatności (art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), natomiast nie oznacza, że ustawodawca był zobowiązany do uregulowania zasad i trybu przetwarzania danych osobowych w związku z kwestionowanymi przepisami. Nie można więc uznać, że wynikający z nich problem związany jest z pominięciem ustawowym.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 grudnia 2013 r. wniósł o uznanie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej wyrazy „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 tej ustawy, w części zawierającej wyrazy „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” za niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 51 ust. 5 Konstytucji oraz że nie są niezgodne z art. 51 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, uzyskiwanie i gromadzenie przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych danych o obywatelach (głównie danych wrażliwych), niezbędne do wykonywania przez nie czynności określonych w art. 25 i art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionej prywatności jednostki.
Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że w kwestionowanych przepisach nie zostały wprost określone uprawnienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych do zbierania danych wchodzących w zakres sfery prywatności jednostki. Ustawodawca, zdaniem Prokuratora, uczynił to pośrednio, wskazując czynności, do podejmowania których uprawniona jest komisja, a których wykonanie wymaga pozyskania takich danych. Ponieważ zakres informacji, jakie może uzyskać gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, nie został skonkretyzowany, rodzaj i zakres informacji, które mogą być zbierane przez te komisje, został pozostawiony do ich uznania.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzące do wydania skierowania na badanie przez biegłego w celu wydania opinii dotyczącej uzależnienia od alkoholu ma charakter odformalizowany. Brak jest regulacji ustawowych dotyczących tego postępowania.
W opinii Prokuratora Generalnego, kwestionowane regulacje nie spełniają przesłanki niezbędnej konkretności i precyzyjnego określenia podstawy i zakresu wkraczania przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych w prawo do prywatności osób, wobec których podejmują działania w celu orzeczenia obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Przepisy te przyznają kompetencje nierozerwalnie wiążące się z ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo jednostki do prywatności, jednocześnie nie określają zakresu przedmiotowego tej ingerencji. Prokurator wskazał również na brak sposobu, zasad i trybu przetwarzania danych wrażliwych przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator Generalny uznał, że sposób sformułowania zarzutów oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja Rzecznik Praw Obywatelskich w stosunku do art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji wskazuje na zarzut pominięcia ustawodawczego.
W odniesieniu do art. 51 ust. 5 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego brak regulacji uprawniających gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych do przetwarzania danych osób, wobec których prowadzą postępowanie zmierzające do ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania skierowania lub sporządzenia wniosku, wskazanych w art. 25 i art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ze względu na status prawny gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (będących organami gminy), w zakresie, w jakim przetwarzają informacje o osobach fizycznych w związku z prowadzeniem działań zmierzających do orzeczenia wobec nich obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, mają zastosowanie postanowienia ustawy o ochronie danych osobowych. Jednak brak ustawowej regulacji uprawniającej gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych do przetwarzania danych wrażliwych osób fizycznych oraz brak zasad i trybu ich przetwarzania. W związku z tym, w opinii Prokuratora Generalnego, należy uznać, że kwestionowane przepisy nie są świadomym i kompletnym ukształtowaniem przez ustawodawcę uprawnień gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w zakresie przetwarzania przez nie danych wrażliwych, ale stanowi pominięcie części regulacji niezbędnej z punktu widzenia standardów konstytucyjnych (art. 51 ust. 5 Konstytucji).
W ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy nie nakładają na osobę, wobec której gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych prowadzi czynności zmierzające do orzeczenia obowiązku leczenia w zakładzie lecznictwa odwykowego, obowiązku ujawniania dotyczących jej danych osobowych. W związku z tym brak niezbędnego związku treściowego między wskazanym wzorcem kontroli a zawartością normatywną kwestionowanych przepisów, które nie regulują problematyki udostępniania danych przez osoby, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie przed gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. W świetle obowiązujących regulacji udostępnianie przez osobę fizyczną dotyczących jej danych osobowych w postępowaniu przed gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych oparte jest na zasadzie dobrowolności. Dlatego art. 51 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego, należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zakres przedmiotowy wniosku.
Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje:
art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”,
art. 25 ustawy, określający kompetencję gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (dalej: komisja) w zakresie kierowania na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego; na badanie to komisja kieruje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy lub z własnej inicjatywy,
art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub”
– jako niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
2. Zarzuty wnioskodawcy.
Czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, jakie komisja podejmuje na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wymagają, zdaniem Rzecznik, głębokiej ingerencji w prawo prywatności, ponieważ nierozerwalnie łączą się z koniecznością gromadzenia danych wrażliwych.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na blankietowość kwestionowanych przepisów, gdyż nie wskazują w sposób precyzyjny zakresu danych o jednostce, które w toku wykonywania ustawowej kompetencji komisji będą gromadzone oraz trybu ich gromadzenia. Odwołanie się do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz.1182 i 1662) Rzecznik uznaje za niewystarczające, bo informacje zbierane przez komisję należą do danych osobowych wrażliwych, a ich przetwarzanie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, jest możliwe, jeżeli przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dotyczą.
Skierowanie przez komisję na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu (art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) wymaga wcześniejszego zgromadzenia informacji świadczących, że osoba kierowana na przymusowe leczenie alkoholizmu powoduje rozkład życia rodzinnego, demoralizację małoletnich czy też zakłóca spokój i porządek publiczny. Również wszczęcie postępowania sądowego (art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) w sprawie obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego na wniosek komisji wymaga zebrania stosownej dokumentacji dotyczącej nadużywania alkoholu.
Ustawodawca, w ocenie Rzecznik, poprzestał na niepełnych z punktu widzenia art. 47 i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji regulacjach. Określając uprawnienia komisji, wskazał, w stosunku do jakich osób te uprawnienia mają zastosowanie (osoby uzależnione od alkoholu), ale nie ustalił, zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji, że dane osoby fizyczne są zobowiązane do ujawnienia informacji ich dotyczących. Takie zobowiązanie wyprowadzane jest z kompetencji komisji w zakresie podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu poddania się leczeniu odwykowemu. Zdaniem Rzecznik, nie zostały także określone zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji dotyczących osób nadużywających alkoholu.
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie reguluje zasad, ani trybu, ani od kogo komisja je pozyskuje, czyli że o zasadach i trybie gromadzenia informacji w celu realizacji ustawowych uprawnień komisji nie rozstrzyga ta ustawa. To z kolei skutkuje naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie stwarza skutecznych gwarancji ochrony autonomii informacyjnej jednostki przed działaniami sprzecznymi z prawem.
3. Wzorce konstytucyjne.
3.1. Powołany przez Rzecznik Praw Obywatelskich art. 47 Konstytucji określa prawo każdego do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. „Oznacza to, że państwo z jednej strony zobowiązuje się do nieingerowania w konstytucyjnie określony zakres życia jednostki, a z drugiej strony zapewnia jej w tym zakresie stosowną ochronę w przypadku, gdy działania takie zostały już podjęte” (por. wyrok TK z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52). Mając na względzie treść wniosku, Trybunał Konstytucyjny ocenia w niniejszej sprawie zaskarżoną normę prawną z punktu widzenia jej zgodności z konstytucyjnie gwarantowanym prawem jednostki do decydowania o swoim życiu osobistym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w sferze życia osobistego jednostki mieści się również prawo do decydowania o ochronie własnego życia i zdrowia (uzależnienie od alkoholu wymaga leczenia). Jednakże prawo to podlega ograniczeniom zgodnym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
3.2. Oprócz prawa do ochrony prywatności, jako wzorzec kontroli konstytucyjności Rzecznik Praw Obywatelskich wskazała również art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał w kwestii zgodności przepisów ustawowych z art. 51 Konstytucji statuującym autonomię informacyjną jednostki lub z art. 47 Konstytucji gwarantującym prawo do prywatności. W niektórych sprawach jako wzorce kontroli wskazywane były oba powołane wyżej przepisy. W takich sytuacjach Trybunał badał zgodność określonego przepisu z tymi wzorcami w ramach jednego zarzutu (por. na przykład wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 46).
Niewątpliwie art. 47 i art. 51 Konstytucji chronią tę samą wartość konstytucyjną – sferę prywatności. Autonomia informacyjna stanowi istotny element składowy prawa do prywatności i oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby oraz prawo do sprawowania kontroli nad tymi informacjami znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyroki z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3 oraz z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). Wynika z tego, że art. 51 Konstytucji stanowi szczególny środek ochrony tych samych wartości, które chronione są za pośrednictwem art. 47 Konstytucji. Prywatność dotyczy bowiem także ochrony informacji dotyczących określonego podmiotu (zob. wyrok z 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 81).
Zarzut jednoczesnego naruszenia kwestionowanymi przepisami zarówno art. 47 Konstytucji, jak i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji oparty jest na milczącym założeniu, że celem i funkcją zarówno art. 47, jak i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji jest ochrona tych samych wartości. Jednakże na tle niniejszej sprawy można wyraźnie dostrzec, że zarówno przedmiot ochrony jak i przedmiot regulacji, określone tymi przepisami, nie są w pełni tożsame, a ponadto każde z tych praw ma swoje konstytucyjne granice oraz może w ramach tych konstytucyjnie wyznaczonych granic podlegać ograniczeniom. O ile jednak w odniesieniu do prawa określonego w art. 47 Konstytucji ograniczenia mogą być wprowadzane wyłącznie zgodnie z wymaganiami art. 31 ust. 3 Konstytucji, o tyle prawo zawarte w art. 51 Konstytucji może być ograniczane na warunkach określonych w tym przepisie i w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jest to ważne, bo stwierdzenie, że kwestionowane przepisy stanowią ingerencję w te prawa konstytucyjne, nie upoważnia do stwierdzenia, że naruszają one wskazane przepisy Konstytucji, ponieważ ingerencja ta może być usprawiedliwiona ze względu na ochronę dóbr i wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W rezultacie argumentacja wnioskodawcy, oparta na zarzucie naruszenia jednym i tym samym przepisem ustawowym dwóch praw konstytucyjnych, powinna odnosić się nie tylko do zarzutu ingerencji w te prawa, ale także zarzutu ingerencji nieusprawiedliwionej, bo sprzecznej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Sytuacja, w której przedmiot ochrony i przedmiot regulacji co najmniej dwóch praw konstytucyjnych pokrywają się, jest określana jako konkurencja praw konstytucyjnych. W niniejszej sprawie Rzecznik jest zdania, że podejmowanie przez gminną komisję czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego jest ingerencją w prawa określone w art. 47 i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
3.3. Jeżeli podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wskaże jako wzorzec kontroli art. 47 w związku z art. 51 Konstytucji, to można rozpatrywać naruszenie prawa do prywatności w relacji do naruszenia konstytucyjnego prawa do ochrony danych osobowych, ale nawet wtedy należy wykazać, że doszło do naruszenia tego ostatniego prawa i jaki ma to wpływ lub skutek w sferze prawa do prywatności.
W niniejszej sprawie sposób sformułowania przez Rzecznik Praw Obywatelskich petitum wniosku jednoznacznie wskazuje, że zarówno prawo do prywatności jak i prawo do autonomii informacyjnej zostały wskazane jako odrębne wzorce kontroli konstytucyjności, przy czym prawo do prywatności, zgodnie z wolą wnioskodawcy, należy oceniać w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawienie odrębnej i wyczerpującej argumentacji zarówno w odniesieniu do prawa do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji) w kontekście konstytucyjnych gwarancji usprawiedliwionej ingerencji ustawodawcy (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i w odniesieniu do konstytucyjnych zasad odnoszących się do prawa do autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji).
4. Warunki dopuszczalności wniosku.
4.1.Trybunał Konstytucyjny w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie, jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (np. wyrok z 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103 i postanowienie z 1 kwietnia 2014 r. sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43). Z tego względu Trybunał postanowił rozstrzygnąć, czy dochowane zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku.
4.2. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek o zbadanie konstytucyjności norm prawnych musi spełniać wymogi pisma procesowego. We wniosku należy wyraźnie określić zarzut niezgodności z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli oraz sformułować uzasadnienie. Zatem na wnioskodawcy ciąży obowiązek uzasadnienia postawionych zarzutów, z powołaniem dowodów na ich poparcie.
Wobec respektowania generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, samo wskazanie w petitum wzorca kontroli, bez szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestionowanej regulacji prawnej lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie” w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej wymóg ten należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli. „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (...), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez inicjatora postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli.
4.3. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zagadnienia „pominięcia legislacyjnego”. „Wskazywał na dopuszczalność oceny aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. m.in. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, postanowienia z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125). Odróżnienie «zaniechania ustawodawczego» od «regulacji fragmentarycznej i niepełnej» uzależnione było od odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Trybunał starał się przy tym zachowywać szczególną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju kwalifikacji. Pochopne «upodobnienie» materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją podstawę w treści badanego przepisu, narażało bowiem Trybunał na zarzut wykraczania poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie z 5 marca 2013 r. o sygn. K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30).
Zarzut pominięcia ustawodawczego ze swej natury powinien prowadzić do uzupełnienia wskazanych przepisów jako regulacji fragmentarycznej o element konieczny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.
5. Ocena dopuszczalności wniosku.
5.1. Wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich budzi wątpliwości co do tego, czy postulowane jest usunięcie z systemu prawa określonej treści przepisów we wskazanym w petitum zakresie, czy też, jak wskazuje uzasadnienie, uzupełnienie kwestionowanych regulacji. W obu jednak przypadkach wniosek nie spełnia wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK wymogu rzetelnego uzasadnienia postawionych zarzutów.
5.2. Jak już wcześniej zostało powiedziane, zgodnie z petitum wniosku zarzuty zarówno wobec naruszenia prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) – w kontekście konstytucyjnych gwarancji usprawiedliwionej ingerencji ustawodawcy ( art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i prawa do autonomii informacyjnej (art. 51 Konstytucji) wymagają przedstawienia odrębnej i wyczerpującej argumentacji.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących, że kwestionowane przepisy, we wskazanym zakresie, ingerują w istotę prawa do prywatności w sposób naruszający konstytucyjne standardy oraz w prawo do autonomii informacyjnej. Uzasadnienie wniosku nie zawiera żadnych argumentów za koniecznością usunięcia z systemu prawa wskazanego we wniosku zadania i kompetencji komisji z uwagi na niezgodność z Konstytucją. Można zatem wysnuć wniosek, że Rzecznik nie kwestionuje samego zadania i wynikających z niego kompetencji komisji, tylko chodzi o sposób ich realizacji, który jej zdaniem wymaga niezbędnego uzupełnienia.
5.3. Przetwarzanie danych osobowych podlega szczególnej ochronie wynikającej z art. 51 Konstytucji. Zarówno zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji, jak i zobowiązanie osoby do ujawniania dotyczących jej informacji określać ma wyłącznie ustawa.
Głównym aktem prawnym realizującym postulaty wyrażone w art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji jest ustawa o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 3 ustawa ta ma zastosowanie wobec wszystkich organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Ponadto jej przepisy stosuje się do podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych.
Wszelkie odstępstwa od postanowień ustawy o ochronie danych osobowych łączą się z zastosowaniem sankcji karnych przewidzianych w rozdziale 8.
Ustawa o ochronie danych osobowych dopuszcza przetwarzanie danych osobowych m.in. ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie ustawowo określonym (art. 1 ust. 2). Przy czym w odniesieniu do osób trzecich chodzi o dobro prawem chronione. Ponadto przetwarzanie danych jest możliwe, gdy jest niezbędne do realizacji uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2) bądź jest niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają w pełni zastosowanie wobec gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jako komunalnej jednostki organizacyjnej.
Zgodnie z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych tzw. wrażliwych, czyli dotyczących m.in. danych o stanie zdrowia, nałogach, danych dotyczących skazań, podlega szczególnej ochronie i jest możliwe tylko w przypadkach wymienionych w art. 27 ust. 2. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której przepisy innej ustawy zezwalają na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dotyczą (art. 27 ust. 2 pkt 2).
Z uwagi na to, że nadużywanie alkoholu stanowi jedną z głównych przyczyn stosowania przemocy w rodzinie, działanie komisji zostało uregulowane, oprócz ustawy o wychowaniu w trzeźwości, również ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.), zgodnie z którą przedstawiciele komisji wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9c ust. 1 tej ustawy zezwala na przetwarzanie przez członków zespołu interdyscyplinarnego danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczących: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane dotyczą. Na podstawie art. 9d ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, komisja podejmuje interwencję, w oparciu o procedurę „Niebieskie Karty”. Procedura ta polega na gromadzeniu informacji o osobie stosującej przemoc rodzinną oraz osób dotkniętych tą przemocą. Wśród informacji zbieranych w ramach procedury „Niebieskie Karty” są informacje dotyczące nadużywania alkoholu oraz karania za przestępstwo z użyciem przemocy lub groźby jej użycia.
Zgodnie z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, komisja może wejść w posiadanie informacji dotyczących nałogu i skazań. Jednocześnie ustawa zezwala na przetwarzanie tych danych bez zgody osób, których dane te dotyczą. Na podstawie zebranych w ten sposób informacji komisja może realizować swoje zadnie wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na skierowaniu osoby uzależnionej od alkoholu na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego. Te same informacje mogą stanowić podstawę do wniesienia przez komisję wniosku do sądu o wszczęcie postępowania o orzeczenie obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu (art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
Z powyższego wynika, że sposób działania komisji został określony, podobnie jak sam problem alkoholizmu, w różnych ustawach. Przede wszystkim kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych zostały określone w ustawie o ochronie danych osobowych, natomiast szczegółowe rozwiązania związane z przetwarzaniem przez komisję danych tzw. wrażliwych znajdują się w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
5.4. W niniejszej sprawie uzupełnienie wskazanych we wniosku przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości o postulowane przez Rzecznik kwestie związane z gromadzeniem informacji o osobach nadużywających alkoholu nie mieści się w konwencji pominięcia ustawodawczego, ponieważ materia unormowana we wskazanych przepisach jest odmienna od postulowanej. Określenie sposobu pozyskiwania informacji przez komisję odnosi się do innej kompetencji (przetwarzania danych osobowych, w tym gromadzenia danych tzw. wrażliwych), określonej w odrębnej ustawie (ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).
Badanie ewentualnych sprzeczności dotyczących działania komisji wynikających z obu ustaw ma charakter kontroli poziomej. Należy w związku z tym podkreślić, że zarzut „sprzeczności poziomej” pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zabieg taki wymagałby bowiem „oceny nie tyle z punktu widzenia konstytucyjności, ile udatności (sprawności, adekwatności wobec założonego celu) regulacji” (wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestionowany przez Rzecznik Praw Obywatelskich art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest normą zadaniową, która nie kreuje konkretnego uprawnienia, a jej cechą charakterystyczną jest to, że przyjmuje postać nałożonego na określony podmiot obowiązku działania nakierowanego na realizację jakiejś wartości. Samo wyznaczenie ustawowego zadania, polegającego na podejmowaniu czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego (art. 41 ust. 3 ustawy), nie przesądza jeszcze o formach jego realizacji, które mogłyby skutkować ewentualnym naruszeniem standardów konstytucyjnych związanych z gromadzeniem informacji o osobie, zaś dookreślanie przepisu zadaniowego pozostaje w sprzeczności z jego charakterem.
Zatem zawarty w uzasadnieniu postulat uzupełnienia kwestionowanych przepisów, z jednej strony odnosi się do przepisu, który ze swej natury nie wymaga uzupełnienia o żądaną przez Rzecznik treść, z drugiej strony odnosi się do innej kompetencji komisji niż regulowana we wskazanych we wniosku przepisach.
W związku z tym brak argumentów potwierdzających zarzucaną blankietowość. Rzecznik nie przedstawiła argumentów wskazujących na to, że treść kwestionowanych przepisów jest niepełna i wymaga niezbędnego z punktu widzenia Konstytucji uzupełnienia.
5.5. Wobec braku argumentacji i nieprzedstawienia dowodów potwierdzających stawiane zarzuty, można stwierdzić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest konieczność usunięcia wskazanego we wniosku zadania i kompetencji komisji ani konieczność uzupełnienia kwestionowanych przepisów o treści związane z gromadzeniem danych osobowych, ale chodzi o przyjętą przez ustawodawcę samą koncepcję funkcjonowania komisji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w jego kompetencji leży ocena norm prawnych, a nie ogólnych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie uzasadniła, w ustawowo wymagany sposób, stawianych zarzutów, ponieważ nie przedstawiła żadnych argumentów, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy kwestionowane przepisy naruszają wskazane w petitum wniosku wzorce konstytucyjne. Nie przedstawiła również żadnych argumentów na poparcie zarzutu pominięcia ustawodawczego.
W związku z tym wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany ze względu na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 stycznia 2015 r.
Sygn. akt K 13/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Piotr Tuleja
Andrzej Wróbel – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2015 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”,
art. 25 ustawy powołanej w punkcie 1,
art. 26 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub”
– z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 8 kwietnia 2013 r. wniosła o zbadanie zgodności art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 oraz z 2014 r. poz. 822; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych jest organem społecznym wyposażonym w kompetencje ingerujące w prywatność obywateli oraz w ich autonomię informacyjną. Przy czym zwraca uwagę, że ustawodawca, tworząc te organy, nie wprowadził szczególnych wymogów co do ich składu osobowego.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwróciła uwagę, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, działając na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, pozyskuje o jednostce dane dotyczące życia rodzinnego oraz dane wrażliwe jak te, które dotyczą stanu zdrowia i nałogu. Zasadniczym zastrzeżeniem Rzecznik jest brak wyraźnych, ustawowo określonych kompetencji tychże komisji do zbierania i przetwarzania tego typu informacji o obywatelach.
Kwestią budzącą zastrzeżenia Rzecznik Praw Obywatelskich, z punktu widzenia spełniania standardów konstytucyjnych, jest powierzenie gminnym komisjom rozwiązywania problemów alkoholowych kompetencji w zakresie podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Realizacja tego uprawnienia wiąże się, zdaniem Rzecznik, z gromadzeniem informacji o stanie zdrowia, nałogach i życiu osobistym oraz życiu rodzinnym danej osoby, co stanowi naruszenie prywatności, a także czci i dobrego imienia – wartości konstytucyjnie chronionych.
Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczyła, że wszelkie regulacje prawne pozwalające na wkroczenie podmiotów zewnętrznych w sferę konstytucyjnie chronionego prawa do prywatności jednostki muszą być szczególnie precyzyjne i spełniać wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W opinii Rzecznik Praw Obywatelskich, kwestionowane przepisy nie spełniają konstytucyjnych wymogów dotyczących warunków wkraczania w sferę prywatności jednostki oraz jej autonomię informacyjną ze względu na brak precyzyjnego określenia zakresu danych o jednostce, które w toku wykonywania tej ustawowej kompetencji przez uprawniony organ będą gromadzone, oraz trybu ich gromadzenia (art. 51 ust. 5 Konstytucji).
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła kwestionowanym przepisom blankietowość ze względu na brak wyraźnych granic ingerencji członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w sferę prawa do prywatności.
Odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz.1182 i 1662), Rzecznik Praw Obywatelskich uznała za niewystarczające do uznania dopuszczalności przetwarzania danych o jednostce przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, ponieważ dane te należą do danych osobowych wrażliwych, w przypadku których wymagana jest wyraźna, ustawowa legalizacja ich przetwarzania.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, nastąpiło „uspołecznienie” informacji o nałogach, stanie zdrowia i życiu rodzinnym przez powierzenie organowi o charakterze społecznym, którego członkowie nie są związani jakimikolwiek rygorami wynikającymi z urzędniczej pragmatyki służbowej, gromadzenia i przetwarzania takich informacji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 listopada 2013 r. wniosła o uznanie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części obejmującej zwrot „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” za niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i stwierdzenie, że nie są niezgodne z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zaznaczyła, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje samej dopuszczalności czy też proporcjonalności przymusowego leczenia osób uzależnionych od alkoholu, natomiast zarzuca ogólnikowość kwestionowanych norm prawnych w aspekcie administrowania danymi osobowymi, pozostającymi w bezpośrednim związku ze sferą prywatną obywateli. Zdaniem Marszałek Sejmu, zastrzeżenia Rzecznik Praw Obywatelskich dotyczą w istocie tylko jednego z elementów testu proporcjonalności, czyli wymogu precyzyjnego wyznaczenia w akcie ustawowym granic ingerencji w prawo do prywatności jednostki.
W opinii Marszałek Sejmu, społeczny charakter instytucji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie może przesądzać samo przez się o niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania. Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Marszałek Sejmu, wydaje się racjonalne i celowe ze względu na specyfikę powierzonych komisji zadań publicznych, pamiętając, że metody realizacji polityki antyalkoholowej na terenie gminy wymagają zróżnicowania form organizacyjnych, w tym włączenia przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w proces przeciwdziałania temu zjawisku.
Marszałek Sejmu dostrzega problem wynikający z wyposażenia członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w kompetencje mogące stanowić podstawę ingerencji w życie prywatne obywateli. Podziela pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że kwestia ta wymaga precyzyjnego określenia instrumentów prawnych pozostających w dyspozycji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
Marszałek Sejmu zwróciła uwagę na brak odpowiednich postanowień w ustawie o wychowaniu w trzeźwości dotyczących bieżącego administrowania danymi osobowymi, w tym: sposobu pozyskiwania i weryfikacji użytecznych informacji oraz trybu podejmowania przez komisję określonych czynności. W konsekwencji postępowanie w sprawie skierowania na badania ma charakter odformalizowany. Natomiast sam zakres pozyskiwanych przez komisje danych został sformułowany w sposób pośredni i nieprecyzyjny zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.
Marszałek Sejmu uznała za zasadny pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że gromadzone przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych dane dotyczą najbardziej intymnej sfery życia człowieka, a ich gromadzenie wiąże się z przetwarzaniem informacji związanych z obszarem życia osobistego i rodzinnego.
W ocenie Marszałek Sejmu, kwestionowane przepisy w sposób niedostateczny, z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, określają zakres dopuszczalnej ingerencji w prawa obywateli wynikające z art. 47 Konstytucji. Kwestionowane ramy prawne funkcjonowania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych stwarzają niebezpieczeństwo niekontrolowanego wkroczenia w sferę prywatną jednostek.
Marszałek Sejmu zwróciła uwagę, że w polskim systemie prawa ochrona danych osobowych jest realizowana na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych stanowią komunalne jednostki organizacyjne, do których stosuje się przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Realizacja kompetencji określonych w kwestionowanych przepisach wymaga przetwarzania szczególnej kategorii danych, czyli danych wrażliwych, których przetwarzanie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, jest dopuszczalne, jeśli przepis szczególny innej ustawy zezwoli na ich przetwarzanie bez zgody osoby, której dotyczą. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera takiego przepisu i jest przez to sprzeczna z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych. Jednak badanie zgodności równorzędnych aktów prawnych leży poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
Jednocześnie Marszałek Sejmu przypomniała, że obie ustawy pochodzą z różnych okresów historycznych, powstawały w odmiennych warunkach ustrojowych i aksjologicznych, a wynikająca z tego względu niezgodność leży w gestii organów władzy ustawodawczej.
W ocenie Marszałek Sejmu, art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji stanowią nieadekwatny wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów, ponieważ zasady i tryb przetwarzania informacji zostały unormowane odrębną ustawą. Marszałek nie podzieliła poglądu Rzecznik Praw Obywatelskich, że o zasadach i trybie gromadzenia informacji o jednostce nie rozstrzyga ustawa. Brak precyzji kwestionowanych przepisów przesądza, zdaniem Marszałek Sejmu, o naruszeniu konstytucyjnych standardów ochrony prywatności (art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), natomiast nie oznacza, że ustawodawca był zobowiązany do uregulowania zasad i trybu przetwarzania danych osobowych w związku z kwestionowanymi przepisami. Nie można więc uznać, że wynikający z nich problem związany jest z pominięciem ustawowym.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 grudnia 2013 r. wniósł o uznanie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej wyrazy „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”, art. 25 oraz art. 26 ust. 3 tej ustawy, w części zawierającej wyrazy „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub” za niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 51 ust. 5 Konstytucji oraz że nie są niezgodne z art. 51 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, uzyskiwanie i gromadzenie przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych danych o obywatelach (głównie danych wrażliwych), niezbędne do wykonywania przez nie czynności określonych w art. 25 i art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionej prywatności jednostki.
Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznik Praw Obywatelskich, że w kwestionowanych przepisach nie zostały wprost określone uprawnienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych do zbierania danych wchodzących w zakres sfery prywatności jednostki. Ustawodawca, zdaniem Prokuratora, uczynił to pośrednio, wskazując czynności, do podejmowania których uprawniona jest komisja, a których wykonanie wymaga pozyskania takich danych. Ponieważ zakres informacji, jakie może uzyskać gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, nie został skonkretyzowany, rodzaj i zakres informacji, które mogą być zbierane przez te komisje, został pozostawiony do ich uznania.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzące do wydania skierowania na badanie przez biegłego w celu wydania opinii dotyczącej uzależnienia od alkoholu ma charakter odformalizowany. Brak jest regulacji ustawowych dotyczących tego postępowania.
W opinii Prokuratora Generalnego, kwestionowane regulacje nie spełniają przesłanki niezbędnej konkretności i precyzyjnego określenia podstawy i zakresu wkraczania przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych w prawo do prywatności osób, wobec których podejmują działania w celu orzeczenia obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Przepisy te przyznają kompetencje nierozerwalnie wiążące się z ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo jednostki do prywatności, jednocześnie nie określają zakresu przedmiotowego tej ingerencji. Prokurator wskazał również na brak sposobu, zasad i trybu przetwarzania danych wrażliwych przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator Generalny uznał, że sposób sformułowania zarzutów oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja Rzecznik Praw Obywatelskich w stosunku do art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji wskazuje na zarzut pominięcia ustawodawczego.
W odniesieniu do art. 51 ust. 5 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego brak regulacji uprawniających gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych do przetwarzania danych osób, wobec których prowadzą postępowanie zmierzające do ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania skierowania lub sporządzenia wniosku, wskazanych w art. 25 i art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ze względu na status prawny gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (będących organami gminy), w zakresie, w jakim przetwarzają informacje o osobach fizycznych w związku z prowadzeniem działań zmierzających do orzeczenia wobec nich obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, mają zastosowanie postanowienia ustawy o ochronie danych osobowych. Jednak brak ustawowej regulacji uprawniającej gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych do przetwarzania danych wrażliwych osób fizycznych oraz brak zasad i trybu ich przetwarzania. W związku z tym, w opinii Prokuratora Generalnego, należy uznać, że kwestionowane przepisy nie są świadomym i kompletnym ukształtowaniem przez ustawodawcę uprawnień gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w zakresie przetwarzania przez nie danych wrażliwych, ale stanowi pominięcie części regulacji niezbędnej z punktu widzenia standardów konstytucyjnych (art. 51 ust. 5 Konstytucji).
W ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy nie nakładają na osobę, wobec której gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych prowadzi czynności zmierzające do orzeczenia obowiązku leczenia w zakładzie lecznictwa odwykowego, obowiązku ujawniania dotyczących jej danych osobowych. W związku z tym brak niezbędnego związku treściowego między wskazanym wzorcem kontroli a zawartością normatywną kwestionowanych przepisów, które nie regulują problematyki udostępniania danych przez osoby, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie przed gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. W świetle obowiązujących regulacji udostępnianie przez osobę fizyczną dotyczących jej danych osobowych w postępowaniu przed gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych oparte jest na zasadzie dobrowolności. Dlatego art. 51 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego, należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zakres przedmiotowy wniosku.
Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje:
art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), w części zawierającej słowa „oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego”,
art. 25 ustawy, określający kompetencję gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (dalej: komisja) w zakresie kierowania na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego; na badanie to komisja kieruje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy lub z własnej inicjatywy,
art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w części zawierającej słowa „gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub”
– jako niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
2. Zarzuty wnioskodawcy.
Czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, jakie komisja podejmuje na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wymagają, zdaniem Rzecznik, głębokiej ingerencji w prawo prywatności, ponieważ nierozerwalnie łączą się z koniecznością gromadzenia danych wrażliwych.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na blankietowość kwestionowanych przepisów, gdyż nie wskazują w sposób precyzyjny zakresu danych o jednostce, które w toku wykonywania ustawowej kompetencji komisji będą gromadzone oraz trybu ich gromadzenia. Odwołanie się do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz.1182 i 1662) Rzecznik uznaje za niewystarczające, bo informacje zbierane przez komisję należą do danych osobowych wrażliwych, a ich przetwarzanie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, jest możliwe, jeżeli przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dotyczą.
Skierowanie przez komisję na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu (art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) wymaga wcześniejszego zgromadzenia informacji świadczących, że osoba kierowana na przymusowe leczenie alkoholizmu powoduje rozkład życia rodzinnego, demoralizację małoletnich czy też zakłóca spokój i porządek publiczny. Również wszczęcie postępowania sądowego (art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) w sprawie obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego na wniosek komisji wymaga zebrania stosownej dokumentacji dotyczącej nadużywania alkoholu.
Ustawodawca, w ocenie Rzecznik, poprzestał na niepełnych z punktu widzenia art. 47 i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji regulacjach. Określając uprawnienia komisji, wskazał, w stosunku do jakich osób te uprawnienia mają zastosowanie (osoby uzależnione od alkoholu), ale nie ustalił, zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji, że dane osoby fizyczne są zobowiązane do ujawnienia informacji ich dotyczących. Takie zobowiązanie wyprowadzane jest z kompetencji komisji w zakresie podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu poddania się leczeniu odwykowemu. Zdaniem Rzecznik, nie zostały także określone zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji dotyczących osób nadużywających alkoholu.
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie reguluje zasad, ani trybu, ani od kogo komisja je pozyskuje, czyli że o zasadach i trybie gromadzenia informacji w celu realizacji ustawowych uprawnień komisji nie rozstrzyga ta ustawa. To z kolei skutkuje naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich, ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie stwarza skutecznych gwarancji ochrony autonomii informacyjnej jednostki przed działaniami sprzecznymi z prawem.
3. Wzorce konstytucyjne.
3.1. Powołany przez Rzecznik Praw Obywatelskich art. 47 Konstytucji określa prawo każdego do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. „Oznacza to, że państwo z jednej strony zobowiązuje się do nieingerowania w konstytucyjnie określony zakres życia jednostki, a z drugiej strony zapewnia jej w tym zakresie stosowną ochronę w przypadku, gdy działania takie zostały już podjęte” (por. wyrok TK z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52). Mając na względzie treść wniosku, Trybunał Konstytucyjny ocenia w niniejszej sprawie zaskarżoną normę prawną z punktu widzenia jej zgodności z konstytucyjnie gwarantowanym prawem jednostki do decydowania o swoim życiu osobistym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w sferze życia osobistego jednostki mieści się również prawo do decydowania o ochronie własnego życia i zdrowia (uzależnienie od alkoholu wymaga leczenia). Jednakże prawo to podlega ograniczeniom zgodnym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
3.2. Oprócz prawa do ochrony prywatności, jako wzorzec kontroli konstytucyjności Rzecznik Praw Obywatelskich wskazała również art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał w kwestii zgodności przepisów ustawowych z art. 51 Konstytucji statuującym autonomię informacyjną jednostki lub z art. 47 Konstytucji gwarantującym prawo do prywatności. W niektórych sprawach jako wzorce kontroli wskazywane były oba powołane wyżej przepisy. W takich sytuacjach Trybunał badał zgodność określonego przepisu z tymi wzorcami w ramach jednego zarzutu (por. na przykład wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 46).
Niewątpliwie art. 47 i art. 51 Konstytucji chronią tę samą wartość konstytucyjną – sferę prywatności. Autonomia informacyjna stanowi istotny element składowy prawa do prywatności i oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby oraz prawo do sprawowania kontroli nad tymi informacjami znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyroki z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3 oraz z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). Wynika z tego, że art. 51 Konstytucji stanowi szczególny środek ochrony tych samych wartości, które chronione są za pośrednictwem art. 47 Konstytucji. Prywatność dotyczy bowiem także ochrony informacji dotyczących określonego podmiotu (zob. wyrok z 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 81).
Zarzut jednoczesnego naruszenia kwestionowanymi przepisami zarówno art. 47 Konstytucji, jak i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji oparty jest na milczącym założeniu, że celem i funkcją zarówno art. 47, jak i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji jest ochrona tych samych wartości. Jednakże na tle niniejszej sprawy można wyraźnie dostrzec, że zarówno przedmiot ochrony jak i przedmiot regulacji, określone tymi przepisami, nie są w pełni tożsame, a ponadto każde z tych praw ma swoje konstytucyjne granice oraz może w ramach tych konstytucyjnie wyznaczonych granic podlegać ograniczeniom. O ile jednak w odniesieniu do prawa określonego w art. 47 Konstytucji ograniczenia mogą być wprowadzane wyłącznie zgodnie z wymaganiami art. 31 ust. 3 Konstytucji, o tyle prawo zawarte w art. 51 Konstytucji może być ograniczane na warunkach określonych w tym przepisie i w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jest to ważne, bo stwierdzenie, że kwestionowane przepisy stanowią ingerencję w te prawa konstytucyjne, nie upoważnia do stwierdzenia, że naruszają one wskazane przepisy Konstytucji, ponieważ ingerencja ta może być usprawiedliwiona ze względu na ochronę dóbr i wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W rezultacie argumentacja wnioskodawcy, oparta na zarzucie naruszenia jednym i tym samym przepisem ustawowym dwóch praw konstytucyjnych, powinna odnosić się nie tylko do zarzutu ingerencji w te prawa, ale także zarzutu ingerencji nieusprawiedliwionej, bo sprzecznej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Sytuacja, w której przedmiot ochrony i przedmiot regulacji co najmniej dwóch praw konstytucyjnych pokrywają się, jest określana jako konkurencja praw konstytucyjnych. W niniejszej sprawie Rzecznik jest zdania, że podejmowanie przez gminną komisję czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego jest ingerencją w prawa określone w art. 47 i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
3.3. Jeżeli podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wskaże jako wzorzec kontroli art. 47 w związku z art. 51 Konstytucji, to można rozpatrywać naruszenie prawa do prywatności w relacji do naruszenia konstytucyjnego prawa do ochrony danych osobowych, ale nawet wtedy należy wykazać, że doszło do naruszenia tego ostatniego prawa i jaki ma to wpływ lub skutek w sferze prawa do prywatności.
W niniejszej sprawie sposób sformułowania przez Rzecznik Praw Obywatelskich petitum wniosku jednoznacznie wskazuje, że zarówno prawo do prywatności jak i prawo do autonomii informacyjnej zostały wskazane jako odrębne wzorce kontroli konstytucyjności, przy czym prawo do prywatności, zgodnie z wolą wnioskodawcy, należy oceniać w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawienie odrębnej i wyczerpującej argumentacji zarówno w odniesieniu do prawa do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji) w kontekście konstytucyjnych gwarancji usprawiedliwionej ingerencji ustawodawcy (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i w odniesieniu do konstytucyjnych zasad odnoszących się do prawa do autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji).
4. Warunki dopuszczalności wniosku.
4.1.Trybunał Konstytucyjny w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie, jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (np. wyrok z 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103 i postanowienie z 1 kwietnia 2014 r. sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43). Z tego względu Trybunał postanowił rozstrzygnąć, czy dochowane zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku.
4.2. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek o zbadanie konstytucyjności norm prawnych musi spełniać wymogi pisma procesowego. We wniosku należy wyraźnie określić zarzut niezgodności z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli oraz sformułować uzasadnienie. Zatem na wnioskodawcy ciąży obowiązek uzasadnienia postawionych zarzutów, z powołaniem dowodów na ich poparcie.
Wobec respektowania generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, samo wskazanie w petitum wzorca kontroli, bez szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestionowanej regulacji prawnej lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie” w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej wymóg ten należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli. „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (...), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez inicjatora postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli.
4.3. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zagadnienia „pominięcia legislacyjnego”. „Wskazywał na dopuszczalność oceny aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. m.in. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, postanowienia z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125). Odróżnienie «zaniechania ustawodawczego» od «regulacji fragmentarycznej i niepełnej» uzależnione było od odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Trybunał starał się przy tym zachowywać szczególną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju kwalifikacji. Pochopne «upodobnienie» materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją podstawę w treści badanego przepisu, narażało bowiem Trybunał na zarzut wykraczania poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie z 5 marca 2013 r. o sygn. K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30).
Zarzut pominięcia ustawodawczego ze swej natury powinien prowadzić do uzupełnienia wskazanych przepisów jako regulacji fragmentarycznej o element konieczny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.
5. Ocena dopuszczalności wniosku.
5.1. Wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich budzi wątpliwości co do tego, czy postulowane jest usunięcie z systemu prawa określonej treści przepisów we wskazanym w petitum zakresie, czy też, jak wskazuje uzasadnienie, uzupełnienie kwestionowanych regulacji. W obu jednak przypadkach wniosek nie spełnia wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK wymogu rzetelnego uzasadnienia postawionych zarzutów.
5.2. Jak już wcześniej zostało powiedziane, zgodnie z petitum wniosku zarzuty zarówno wobec naruszenia prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) – w kontekście konstytucyjnych gwarancji usprawiedliwionej ingerencji ustawodawcy ( art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i prawa do autonomii informacyjnej (art. 51 Konstytucji) wymagają przedstawienia odrębnej i wyczerpującej argumentacji.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących, że kwestionowane przepisy, we wskazanym zakresie, ingerują w istotę prawa do prywatności w sposób naruszający konstytucyjne standardy oraz w prawo do autonomii informacyjnej. Uzasadnienie wniosku nie zawiera żadnych argumentów za koniecznością usunięcia z systemu prawa wskazanego we wniosku zadania i kompetencji komisji z uwagi na niezgodność z Konstytucją. Można zatem wysnuć wniosek, że Rzecznik nie kwestionuje samego zadania i wynikających z niego kompetencji komisji, tylko chodzi o sposób ich realizacji, który jej zdaniem wymaga niezbędnego uzupełnienia.
5.3. Przetwarzanie danych osobowych podlega szczególnej ochronie wynikającej z art. 51 Konstytucji. Zarówno zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji, jak i zobowiązanie osoby do ujawniania dotyczących jej informacji określać ma wyłącznie ustawa.
Głównym aktem prawnym realizującym postulaty wyrażone w art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji jest ustawa o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 3 ustawa ta ma zastosowanie wobec wszystkich organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Ponadto jej przepisy stosuje się do podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych.
Wszelkie odstępstwa od postanowień ustawy o ochronie danych osobowych łączą się z zastosowaniem sankcji karnych przewidzianych w rozdziale 8.
Ustawa o ochronie danych osobowych dopuszcza przetwarzanie danych osobowych m.in. ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie ustawowo określonym (art. 1 ust. 2). Przy czym w odniesieniu do osób trzecich chodzi o dobro prawem chronione. Ponadto przetwarzanie danych jest możliwe, gdy jest niezbędne do realizacji uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2) bądź jest niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają w pełni zastosowanie wobec gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jako komunalnej jednostki organizacyjnej.
Zgodnie z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych tzw. wrażliwych, czyli dotyczących m.in. danych o stanie zdrowia, nałogach, danych dotyczących skazań, podlega szczególnej ochronie i jest możliwe tylko w przypadkach wymienionych w art. 27 ust. 2. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której przepisy innej ustawy zezwalają na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dotyczą (art. 27 ust. 2 pkt 2).
Z uwagi na to, że nadużywanie alkoholu stanowi jedną z głównych przyczyn stosowania przemocy w rodzinie, działanie komisji zostało uregulowane, oprócz ustawy o wychowaniu w trzeźwości, również ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.), zgodnie z którą przedstawiciele komisji wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9c ust. 1 tej ustawy zezwala na przetwarzanie przez członków zespołu interdyscyplinarnego danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczących: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane dotyczą. Na podstawie art. 9d ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, komisja podejmuje interwencję, w oparciu o procedurę „Niebieskie Karty”. Procedura ta polega na gromadzeniu informacji o osobie stosującej przemoc rodzinną oraz osób dotkniętych tą przemocą. Wśród informacji zbieranych w ramach procedury „Niebieskie Karty” są informacje dotyczące nadużywania alkoholu oraz karania za przestępstwo z użyciem przemocy lub groźby jej użycia.
Zgodnie z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, komisja może wejść w posiadanie informacji dotyczących nałogu i skazań. Jednocześnie ustawa zezwala na przetwarzanie tych danych bez zgody osób, których dane te dotyczą. Na podstawie zebranych w ten sposób informacji komisja może realizować swoje zadnie wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na skierowaniu osoby uzależnionej od alkoholu na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego. Te same informacje mogą stanowić podstawę do wniesienia przez komisję wniosku do sądu o wszczęcie postępowania o orzeczenie obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu (art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
Z powyższego wynika, że sposób działania komisji został określony, podobnie jak sam problem alkoholizmu, w różnych ustawach. Przede wszystkim kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych zostały określone w ustawie o ochronie danych osobowych, natomiast szczegółowe rozwiązania związane z przetwarzaniem przez komisję danych tzw. wrażliwych znajdują się w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
5.4. W niniejszej sprawie uzupełnienie wskazanych we wniosku przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości o postulowane przez Rzecznik kwestie związane z gromadzeniem informacji o osobach nadużywających alkoholu nie mieści się w konwencji pominięcia ustawodawczego, ponieważ materia unormowana we wskazanych przepisach jest odmienna od postulowanej. Określenie sposobu pozyskiwania informacji przez komisję odnosi się do innej kompetencji (przetwarzania danych osobowych, w tym gromadzenia danych tzw. wrażliwych), określonej w odrębnej ustawie (ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).
Badanie ewentualnych sprzeczności dotyczących działania komisji wynikających z obu ustaw ma charakter kontroli poziomej. Należy w związku z tym podkreślić, że zarzut „sprzeczności poziomej” pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zabieg taki wymagałby bowiem „oceny nie tyle z punktu widzenia konstytucyjności, ile udatności (sprawności, adekwatności wobec założonego celu) regulacji” (wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestionowany przez Rzecznik Praw Obywatelskich art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest normą zadaniową, która nie kreuje konkretnego uprawnienia, a jej cechą charakterystyczną jest to, że przyjmuje postać nałożonego na określony podmiot obowiązku działania nakierowanego na realizację jakiejś wartości. Samo wyznaczenie ustawowego zadania, polegającego na podejmowaniu czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego (art. 41 ust. 3 ustawy), nie przesądza jeszcze o formach jego realizacji, które mogłyby skutkować ewentualnym naruszeniem standardów konstytucyjnych związanych z gromadzeniem informacji o osobie, zaś dookreślanie przepisu zadaniowego pozostaje w sprzeczności z jego charakterem.
Zatem zawarty w uzasadnieniu postulat uzupełnienia kwestionowanych przepisów, z jednej strony odnosi się do przepisu, który ze swej natury nie wymaga uzupełnienia o żądaną przez Rzecznik treść, z drugiej strony odnosi się do innej kompetencji komisji niż regulowana we wskazanych we wniosku przepisach.
W związku z tym brak argumentów potwierdzających zarzucaną blankietowość. Rzecznik nie przedstawiła argumentów wskazujących na to, że treść kwestionowanych przepisów jest niepełna i wymaga niezbędnego z punktu widzenia Konstytucji uzupełnienia.
5.5. Wobec braku argumentacji i nieprzedstawienia dowodów potwierdzających stawiane zarzuty, można stwierdzić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest konieczność usunięcia wskazanego we wniosku zadania i kompetencji komisji ani konieczność uzupełnienia kwestionowanych przepisów o treści związane z gromadzeniem danych osobowych, ale chodzi o przyjętą przez ustawodawcę samą koncepcję funkcjonowania komisji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w jego kompetencji leży ocena norm prawnych, a nie ogólnych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie uzasadniła, w ustawowo wymagany sposób, stawianych zarzutów, ponieważ nie przedstawiła żadnych argumentów, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy kwestionowane przepisy naruszają wskazane w petitum wniosku wzorce konstytucyjne. Nie przedstawiła również żadnych argumentów na poparcie zarzutu pominięcia ustawodawczego.
W związku z tym wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany ze względu na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.