Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CK 461/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 lutego 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
w sprawie z powództwa E. K. i M. K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 18 lutego 2005 r.,
kasacji powodów i strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 2 kwietnia
2004 r., sygn. akt I ACa (…),
oddala obie kasacje i znosi między stronami koszty postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. z
dnia 30 grudnia 2003 r. w ten sposób, że zasądził od pozwanego Skarbu Państwa –
Wojewody X. na rzecz powodów małżonków E. K. i M. K. dodatkowo kwotę 131 930,50
zł oraz oddalił dalej idącą apelację powodów oraz apelację strony pozwanej w całości.
Sąd Okręgowy w W., we wspomnianym wyroku, zasądził od strony pozwanej na rzecz
strony powodowej kwotę 131 930,50 zł. z ustawowymi odsetkami od dnia 31 grudnia
2
1998 r., dalej idące powództwo oddalił i orzekł o kosztach procesu. Rozstrzygnięcie
takie zostało oparte na następujących ustalenia i ocenach prawnych.
Powodowie domagali się zasądzenia na ich rzecz od Skarbu Państwa Wojewody
X. kwoty 2 374 900 zł. z ustawowymi odsetkami od dnia 2 grudnia 1998 r. i kosztami
procesu. Powodowie twierdzili, że w dniach 12 i 13 lipca 1997 r., na skutek powodzi,
uległo zalaniu prowadzone przez nich gospodarstwo rolne „K.(…)" położone w S. Do
zalania wodami powodzi doszło w związku z zawinionymi działaniami funkcjonariuszy
pozwanego. Działań tych powodowie upatrywali w; błędnych prognozach Instytutu
Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz wadliwej gospodarce wodnej na zbiornikach
retencyjnych, braku konsekwencji ujęcia wód Odry powodującego spłycenie koryta
rzeki i zmniejszenie przepustowości, wadliwej gospodarce na polderach X. przez
dopuszczenie do ich zakrzewienia, zadrzewienia i zagospodarowania ogródkami
działkowymi, spóźnionym o 48 godzin ogłoszeniu alarmu przeciwpowodziowego; braku
koordynacji działań pomiędzy Okręgową Dyrekcja Gospodarki Wodnej, Instytutem
Meteorologii i Gospodarki Wodnej i Wojewódzkimi Komitetami Przeciwpowodziowymi
w O. i W.; informowaniu przez W.K.P., aż do momentu zalania gospodarstwa rolnego
powodów, o braku zagrożenia powodziowego dla S.. Dochodzona pozwem kwota
obejmowała straty w produkcji roślinnej i zwierzęcej, w zapasach pasz i paliw, w
środkach transportu, maszynach i urządzeniach oraz koszty odtworzenia infrastruktury
technicznej pomniejszone o otrzymane odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia.
Pozwany wnosił o oddalenie powództwa i zasądzenie na jego rzecz kosztów
procesu. Zarzucał, że powstanie szkody w majątku powodów nie było skutkiem
zawinionych działań funkcjonariuszy pozwanego, lecz wynikiem powodzi, która swymi
rozmiarami przekroczyła możliwości systemu ochrony przeciwpowodziowej. Na taka
ocenę wskazują wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli,
ekspertyzy zatytułowanej „Analiza przejścia fali powodziowej w lipcu 1997 r.”,
sporządzonej przez specjalistów z Politechniki (…) oraz postępowania karnego
prowadzonego przez Prokuraturę Okręgowa w W., a zakończonego umorzeniem
postępowania. Pozwany wskazywał, że system ochrony przeciwpowodziowej
projektowany był na maksymalny przepływ wody wynoszący 1 700 m3
, podczas gdy
przepływ rzeczywisty w czasie powodzi wyniósł 3 600 m3
. Pozwany kwestionował
również wysokość szkody podawaną przez powodów, zarzucając iż nie została ona
udowodniona i twierdził, że powodowie nie wykazali aby podjęli próby ratowania
dobytku a także, że mieli rzeczywistą możliwość ewakuacji mienia i uniknięcia szkody.
3
Sąd Okręgowy dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących obszaru
i położenia gospodarstwa rolnego powodów, sposobu użytkowania gruntów rolnych,
wyposażenia gospodarstwa w maszyn i urządzenia oraz ilości i rodzaju posiadanego
inwentarza żywego, zapasów zbóż i nawozów. Dalej Sąd ustalił jaki był system ochrony
przeciwpowodziowej W. i województwa X. w dorzeczu Odry, w jakim stanie był on
utrzymywany oraz wielkości przepływów wody poczynając od 1901 roku i zdolności do
przenoszenia mas wody.
Z kolei Sąd Okręgowy skupił się na przebiegu powodzi z lipca 1997 r. w
miejscowości S., czyniąc bardzo dokładne ustalenia odnośnie przyczyn zalania tej
miejscowości wodami powodzi, w tym wielkości przepływów, zniszczeń w systemie
obwałowań i wielkości zalanych terenów. Dalsze ustalenia dotyczyły organizacji i
przebiegu akcji przeciwpowodziowej, z nawiązaniem do aktów prawnych regulujących
tę materię. Przebieg akcji przedstawiony został chronologicznie, dzień po dniu. Sąd
Okręgowy dokonał również ustaleń dotyczących rozmiarów szkód poniesionych przez
powodów w poszczególnych składnikach majątkowych.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Sąd Okręgowy uznał, że podstawę
odpowiedzialności pozwanego stanowi przepis art. 417 k.c. rozumiany w sposób
uwzględniający postanowienia Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., mimo późniejszego
niż powódź wejścia w życie Konstytucji. Zdaniem Sądu uzasadnione okazały się tylko
te zarzuty powodów, które dotyczyły braku należytej informacji o zagrożeniu
powodziowym na terenie S. Wcześniejsza informacja o niechybnym zalaniu S.
umożliwiłaby uchronienie przez powodów zwierząt hodowlanych oraz urządzeń i
maszyn rolniczych. Uratowanie pozostałego dobytku nie było realnie możliwe. Za
niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty adresowane przez powodów do pozwanego, a
odnoszące się do stanu technicznego budowli i urządzeń je zabezpieczających, a także
organizacji i przebiegu akcji ratowniczej. Należne powodom odszkodowanie Sąd
zmniejszył o połowę uznając, że pomimo posiadania odpowiednich środków, nie
ubezpieczyli oni swojego mienia, a tym samym w sposób rażący zaniedbali ochrony
swoich interesów. W tej sytuacji przyznanie im pełnego odszkodowania pozostawałoby
w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.
Od wyroku Sądu Okręgowego apelację wniosły obie strony. Powodowie
zarzucali: naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 10
ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,
poz. 415 ze zm.), także przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 361
4
k.c. oraz art. 5 k.c. oraz art. 3 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu
szczegółowych rozwiązań, w związku likwidacją powodzi, która miała miejsce w lipcu
1997 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 491 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z
dnia 22 lipca 1997 r. w sprawie zasad i trybu udzielania odszkodowań za straty
spowodowane skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem
powodzią (Dz. U. 1997 r. Nr 82, poz. 521), jak również naruszenie art. 3 ust l ustawy z
dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i
sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz.
494) poprzez obciążenie powodów kosztami sądowymi. Ponadto powodowie zarzucili
naruszenie prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności
faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność istotnych ustaleń
Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji
prowadziło do rażącego naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
Z kolei pozwany w swojej apelacji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez
błędną interpretację art. 417 k.c. oraz art. 65 ustawy z dnia 24 października 1974 r.
Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze
zm.), a także art. 1 pkt 14 d) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i
kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy
administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).
Ponadto apelujący zarzucił naruszenie prawa procesowego art. 233 k.p.c. poprzez
dokonanie sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału w sprawie
oraz przekroczenie przez Sąd l Instancji ustawowo dozwolonych granic swobodnej
oceny dowodów przy ocenianiu zeznań powoda co do możliwości ewakuacji majątku
ruchomego powoda.
Rozpatrując obie apelacje Sąd Apelacyjny podkreślił przede wszystkim, że Sąd
Okręgowy dokonał prawidłowej wykładni, stanowiącego podstawę odpowiedzialności
pozwanego Skarbu Państwa, przepisu art. 417 § 1 k.c., zarówno w znaczeniu jakie
przepis ten miał przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak i po
wejściu w życie Konstytucji. Wadliwie jednak przyjął, że w rozpoznawanej sprawie
należy przyjąć interpretację korzystniejszą dla obywateli, a więc taką, która zakłada
odpowiedzialność Skarbu Państwa za samo bezprawne działanie funkcjonariuszy, nie
wymagając stwierdzenia winy. Nowe rozumienie omawianego przepisu jest
bezpośrednim skutkiem wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji, ustanawiającego
zasadę, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona
5
przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zatem obowiązywanie
Konstytucji z 1997 r. daje cezurę czasowa dla odpowiedniego, prawidłowego
odczytywania art. 417 § 1 k.c. Oznacza to, na użytek rozpoznawanej sprawy, gdy
zdarzenie powodujące szkodę i sama szkoda miały miejsce przed wejściem Konstytucji
w życie, że przesłankami odpowiedzialności Skarbu Państwa są: szkoda, zawinione
działanie lub zaniechanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu
powierzonych mu czynności oraz normalny związek przyczynowy miedzy zachowaniem
funkcjonariusza a szkoda.
Sąd Apelacyjny w całości podzielił i przyjął za własne ustalenia faktyczne
poczynione przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślił, że gospodarstwo rolne powodów
zostało zalane w dniu 12 lipca 1997 r. około godz. 430,
przy czym nastąpiło to w
przeciągu około 20 minut. Bezpośrednią przyczyną zalania było przerwanie wałów
przeciwpowodziowych Odry na odcinku Siedlec i Katowice które nastąpiło po godzinie
22 w dniu 11 lipca 1997 r.. W tych warunkach, zdaniem Sądu Apelacyjnego, komunikat
Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego dla S. był spóźniony.
W świetle opinii biegłych sporządzonej w toku procesu nie jest jasne dlaczego w
planie ewakuacji z dnia 10 lipca 1997 r. nie uwzględniono S. jako miejscowości
zagrożonej powodzią. Zdaniem biegłych prognoza I.M i G.W., już w dniu 9 lipca 1997 r.
dawała podstawy do przewidzenia, że wały poniżej Oławy ulegną przerwaniu, a w
konsekwencji S. znajdą się pod wodą. Wskazane okoliczności dają podstawę do
stwierdzenia, że spóźnione wezwanie do ewakuacji mieszkańców S. było zawinione
przez funkcjonariuszy Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego. Pomiędzy
zaniechaniem wcześniejszej ewakuacji S., a szkodami których można było uniknąć,
reagując adekwatnie do dającego się przewidzieć zagrożenia, zachodzi związek
przyczynowy skutkujący odpowiedzialnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez
Wojewodę X. Wojewoda sprawował kierownictwo akcji przeciwpowodziowej, jako
przewodniczący Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego. Oceny tej nie
zmienia fakt, że stosownie do art. 65 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo
wodne, w brzmieniu obowiązującym w lipcu 1997 r., ochrona przed powodzią należała
także do organów samorządowych. Bez wpływu na tę ocenę jest również to, że zgodnie
z art. 1 pkt 14d ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zarządzenie ewakuacji ludności z obszarów
zagrożonych powodzią leżało również w kompetencji organów gminy.
6
Jednak na poziomie gminy nie dysponowano pełnym oglądem stanu zagrożenia. W
zarządzeniu nr 3 przewodniczącego Rejonowego Komitetu Przeciwpowodziowego,
przekazanym gminom w godzinach wieczornych w dniu 10 lipca 1997 r., nie wykazano
S. jako miejscowości zagrożonej powodzią. W dniu 11 lipca do S. ewakuowano z
okolicznych miejscowości zwierzęta. Powyższe pozwala stwierdzić, że Sąd Okręgowy
nie naruszył art. 417 § 1 k.c. oraz, że zarzuty apelacji pozwanego są bezzasadne.
Również jako bezzasadną w znacznej części, Sąd Apelacyjny uznał apelację
powodów. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów tej apelacji Sąd Apelacyjny
stwierdził, że nie ma podstaw do przypisywania pozwanemu odpowiedzialności za
wszelkie szkody wyrządzone powodzią o niespotykanych w przeszłości rozmiarach. Jak
wynika z opinii opracowanej na potrzeby niniejszej sprawie, sposób utrzymania i
zagospodarowania systemu ochrony przeciwpowodziowej pozostał bez wpływu na
wielkość obszarów zalanych wodami powodzi. Przyczyna rozmycia wałów
przeciwpowodziowych, w pierwszym rzędzie, było przelanie się wody przez ich koronę.
Nie jest możliwe konstruowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa na twierdzeniu, że
gdyby obwałowania były odpowiednio mocne i odpowiednio wysokie, szkód
powodziowych można by uniknąć. Niemożliwe jest pełne zabezpieczenie przed
działaniem sił natury. Wbrew twierdzeniom powodów Skarb Państwa nie miał
obowiązku powiadamiać ich, że gospodarują na terenach zalewowych. Określenie
sposobu zagospodarowania gruntów na takich terenach należy do uprawnień a nie
powinności organów państwa. Powodowie prowadzili działalność rolniczą w
najwyższym stopniu profesjonalną. Wiedza o szeroko rozumianych warunkach
gospodarowania musi być zaliczona do niezbędnej i elementarnej.
Sąd Apelacyjny przyjął, że spóźnione zarządzenie ewakuacji S. było nie tylko
bezprawne ale także zawinione. Jednak trafnie Sąd Okręgowy wskazał, że brak
spóźnienia nie mógł uchronić powodów w całości od szkody. Realnie uchronić można
było inwentarz żywy oraz urządzenia i maszyny wskazana przez Sąd l instancji. Do
odmiennych wniosków mogłoby prowadzić jedynie przedstawienie wiarygodnych
dowodów, czego powodowie nie uczynili. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, trafnie Sąd
Okręgowy podkreślił, że pozostawanie właścicieli z dala od gospodarstwa nie sprzyjało
organizowaniu akcji ratunkowej.
Jako bezzasadny uznał również Sąd Apelacyjny zarzut sprowadzający się do
tego, że celowe zalewania pól uznanych za poldery miałoby uzasadniać pełne
naprawieniem szkody jaką ponieśli powodowie. Wobec nieuchronności zalania
7
polderów wodami przelewającymi się ponad koronami wałów, okoliczność czy poldery
były zalewane celowo czy też nie, utraciła znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast podzielił zarzut apelacji dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 5
k.c. Zarówno zastosowanie jak i wykładnia art. 5 k.c. przez Sąd Okręgowy były,
zdaniem Sądu Apelacyjnego, wadliwe. Niezawarcie dobrowolnej umowy ubezpieczenia
gospodarstwa rolnego nie narusza zasad współżycia społecznego. Nie oznacza
również próby przerzucenia na stronę pozwana ryzyka prowadzenia przez powodów
gospodarstwa. Ryzyko ewentualnych strat pozostawało przy powodach. Czym innym
jest jednak szkoda wywołana wydarzeniem losowym, a czym innym szkoda
wyrządzona przez zawinione działanie lub zaniechanie innej osoby. Obowiązek
naprawienia szkody spoczywa na sprawcy niezależnie od istnienie ochrony
ubezpieczeniowej czy jej braku. Uznając apelację w omawianej część za uzasadnioną,
na podstawie art. 386 § 1 k.p.c., Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok w tej części.
Kasację od tego wyroku złożyły obie strony. Powodowie oparli swoją kasację na
obu podstawach. Zarzucili naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego.
Podnieśli, że Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c. przyjmując, że
przed wejściem Konstytucji w życie, należało stosować interpretację tego przepisu
zakładającą, że przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wina
funkcjonariusza oraz iż w ustalonym stanie faktycznym nie uznał tego przepisu jako
podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa. Ponadto powodowie zarzucili naruszenie
art. 58 i art. 66 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U.
Nr 38, poz. 230 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Skarb Państwa nie miał obowiązku
powiadomić powodów, że gospodarstwo ich leży na obszarach mogących być
przedmiotem decyzji nakazującej ich zalanie. Podtrzymali także zarzuty zgłaszane już
w apelacji, stwierdzając że Sąd Apelacyjny w ślad za Sądem Okręgowym dokonał
błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 361 k.c. oraz art. 3 ustawy z dnia 17
lipca 1997 r. o stosowaniu szczegółowych rozwiązań w związku z likwidacją powodzi,
która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491) i przepisów rozporządzenia
wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 22 lipca 1997 r. (Dz. U. Nr 82, poz.
521). Powodowi zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny
wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim zarzucili naruszenie art. 233 § 1
k.p.c. wskazując na sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału
sprowadzającą się do niezasadnego przyjęcia przez Sąd Apelacyjny, że w
okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do: przyjęcia
8
odpowiedzialności Skarbu Państwa za skutki zdarzeń wywołanych powodzią o
niespotykanych w przeszłości rozmiarach oraz nie ma podstaw do uznania, że pozwany
ponosi odpowiedzialność za całość szkody jaką ponieśli powodowie, jak również że
Sąd używa terminologii (poldery, tereny zalewowe) które nie są terminami prawnymi a
jedynie określeniami potocznie używanymi, którymi posługiwał się pozwany. Skarżący
zarzucili także naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 382 k.p.c. poprzez
uznanie przez Sąd Apelacyjny, że istnieją podstawy do obciążenia powodów kosztami
postępowania oraz art. 328 § 2 k.p.c. polegające na nieustosunkowaniu się w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodu z zeznań świadków, co miało istotny
wpływ na ograniczenie wysokości przyznanego powodom odszkodowania.
W kasacji pozwanego podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 417 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji
gdy brak było podstaw do przypisania winy funkcjonariuszom państwowym oraz
adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy ich zachowaniem a szkodą poniesioną
przez powodów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenia art. 65 ustawy z dnia 24
października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i art. 1 pkt 14 d
ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach
szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przez przyjęcie, że ochrona przed
powodzią należy wyłącznie do zadań administracji rządowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Zarzuty podniesione w obu kasacjach nie zasługują na uwzględnienie. Gdy
chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to w pierwszym rzędzie
podkreślić należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c., które to
naruszenie miałoby polegać na zastosowaniu błędnej wykładni tego przepisu,
przyjmowanej do chwili wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., tj. do 17
października 1997 r. Bezspornym jest, że zarówno zdarzenie wywołujące szkodę jak i
sama szkoda miały miejsce w lipcu 1997 r., czyli jeszcze przed wejściem Konstytucji w
życie. Przepis art. 417 § 1 k.c., jak wynikało z powszechnie przyjmowanej wtedy
wykładni był rozumiany w ten sposób, że jedną z przesłanek odpowiedzialności Skarbu
Państwa, przewidzianej w tym przepisie, było wykazanie winy funkcjonariusza
państwowego. Do chwili wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje, że
dla ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa wystarcza stwierdzenie, iż działanie
organu władzy publicznej jest bezprawne, brak było podstaw aby przyjmować inne
9
rozumienie art. 417 § 1 k.c. Skoro bowiem interpretację art. 417 § 1 k.c., zakładającą
winę funkcjonariusza jako przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjęto w
uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r. (III
CZP 33/70, OSN 1971/4/59), zawierającej tzw. wytyczne wymiaru sprawiedliwości, to
przepis art. 417 § 1 k.c. mógł być rozumiany i stosowany tylko w ten sposób. Dopiero
wejście w życie wspomnianego art. 77 ust. 1 Konstytucji stworzyło podstawy do
skutecznego podważenia przyjmowanej dotychczas wykładni art. 417 § 1 k.c. Wbrew
wywodom zawartym w kasacji oraz uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego nie można
uznać, że zasady współżycia społecznego pozwalają na to, aby w interesie obywatela
przełamywać jedną z podstawowych zasad państwa prawa tj. zasadę nie działania ustawy
wstecz. Nie można też, tak jak to robią skarżący w kasacji, uznawać, że zasada ta dotyczy
tylko działania samej ustawy a nie jej interpretacji. Rozróżnienie takie nie znajduje
uzasadnienia zważywszy na to, że o tym jak rozumieć określoną normę prawną decyduje
nie tylko dosłowne brzmienie przepisu ale dopiero ustalenie jego sensu przy zastosowaniu
wszystkich dopuszczalnych metod wykładni. Do czasu więc gdy nie pojawiły się
przesłanki wynikające z wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji, które doprowadziły do
zmiany rozumienia art. 417 § 1 k.c., nie było żadnych podstaw dla innego rozumienia i
stosowania tego przepisu, niż ustalała to powołana wyżej uchwała Pełnego Składu Izby
Cywilnej Sądu Najwyższego. Natomiast, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny
szczególnie w swoim wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. OTK 2001 nr 8, poz. 256, z
chwilą wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji, przepis art. 417 § 2 k.c., może być
interpretowany tylko w zgodzie z Konstytucją. Trafnie więc Sąd Apelacyjny przyjął, że
dla ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody jakich w lipcu 1997 r.
doznali powodowie, konieczne było ustalenie winy funkcjonariuszy państwowych, z
których zachowaniem pozostawała w adekwatnym związku przyczynowym szkoda
jakiej doznali powodowie.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. polegający na tym, że
Sąd Apelacyjny nie zastosował go do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
jakich doznali powodowie. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd Apelacyjny
zastosował wspomniany przepis wykładając poprawnie jego treść. To zaś, że
zastosowanie tego przepisu nie doprowadziło ostatecznie do uwzględnienia roszeń
powodów w całości, jest już zupełnie inną kwestią. Zagadnienie to wiąże się z kolejnym
z zarzutów zgłoszonych przez powodów mianowicie z zarzutem naruszenia art. 361 k.c.
10
Sąd Apelacyjny, wbrew twierdzeniom zawartym w kasacji, przyjął istnienie
adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą jaką ponieśli powodowie a
spóźnionym ogłoszeniem alarmu powodziowego. Słusznie natomiast Sąd Apelacyjny
zauważył, że w normalnym toku zdarzeń gdyby miejscowości S. nie pominięto w
wykazie miejscowości przewidzianych do ewakuacji, w komunikacie przekazanym
gminom w godzinach wieczornych 11 listopada 1997 r., można racjonalnie założyć, że
z gospodarstwa powodów można było, przed nadejściem fali powodziowej w dniu 12
listopada 1997 r. o godz. 430
, wywieźć maszyny i urządzenia rolnicze oraz wyprowadzić
zwierzęta. Biorąc pod uwagę, że powodowie nie przebywali w tym czasie w swoim
gospodarstwie oraz krótki czas jaki pozostawał na przeprowadzenie akcji ratunkowej,
panującą wtedy atmosferę powszechnego zagrożenia na otaczających S.e terenach,
stanowisko Sądu Apelacyjnego uznać należy za w pełni zasadne. Trudno bowiem
podzielić argumenty powodów, poparte tylko ich zeznaniami i zeznaniami świadka,
który opiekował się ich gospodarstwem, że istniałyby wtedy możliwości takiego
zorganizowania akcji ratowniczej, iż powodowie uniknęliby całej szkody jaką ponieśli
wskutek zalania. Słusznie Sąd Apelacyjny podkreślił, że do odmiennych wniosków, niż
zawartych w tej kwestii w uzasadnieniu, można by dojść tylko gdyby powodowie
przedstawili wiarygodne dowody, że można było uratować także inne składniki ich
majątku. Przykładowo gdyby powodowie wykazali, że w miejscowościach, co do
których ogłoszono wcześniej alarm, uratowane zostały całe gospodarstwa zanim
nadeszła fala powodziowa.
Jako nieuzasadnione uznać także należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 361
k.c., które sprowadzają się ogólnie rzecz ujmując do stwierdzenia, iż lepsze
zaprojektowanie i utrzymanie wałów przeciwpowodziowych oraz zbiorników wodnych
przez pozwanego mogło zapobiec szkodzie jaką ponieśli wskutek powodzi powodowie.
W pełni logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym oraz poparte opiniami biegłych
jest tu stanowisko Sądu Apelacyjnego, że powódź która miała miejsce w lipcu 1997 r.,
między innymi na terenie S., była zjawiskiem losowym, którego skutkom nie mogły
zapobiec nawet najbardziej staranne działania ze strony służb odpowiedzialnych za
utrzymanie urządzeń przeciwpowodziowych. Jak wynika z wnikliwych ustaleń Sądu I
instancji, które trafnie podzielił Sąd Apelacyjny, była to największa powódź w znanej
historii tych okolic. Urządzenia przeciwpowodziowe projektowano nie zakładając, bo nie
było po temu żadnych podstaw, że będą one musiały przeciwstawić się fali kilkakrotnie
większej od dotychczas spotykanej. Dlatego stwierdzenia powodów, że lepsze
11
zaprojektowanie tych urządzeń, czy ich lepsze utrzymanie ograniczyłoby wielkość
doznanych przez nich strat uznać można jedynie za przypuszczenia nie poparte jednak
żadnym przekonywującym argumentem.
Nie można również podzielić twierdzenia powodów, że w świetle art. 58 i art. 66
ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.)
pozwany Skarb Państwa miał obowiązek powiadomić powodów, że ich gospodarstwo
leży na obszarach, które mogły zostać zalane w razie wysokiej fali powodziowej. Z
powołanych przepisów, jak trafnie zauważył Sąd Apelacyjny, wynikają określone
uprawnienia organów państwa. W związku z realizacją tych uprawnień właścicielom
nieruchomości położonych na tych obszarach przysługiwać może odszkodowanie. Brak
natomiast podstaw do wyprowadzenia z tych regulacji obowiązku powiadamiania przez
Skarb Państwa każdego nabywcy nieruchomości na takich obszarach, że mogą one
być przedmiotem decyzji nakazującej ich zalanie. To nabywający gospodarstwo rolne
na takim obszarze musi ocenić, czy godzi się on na pewne ryzyko związane z bliskim
sąsiedztwem rzeki i ewentualnie minimalizować to ryzyko w drodze ubezpieczenia.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o
stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją powodzi, która miała
miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491) w kontekście celowego zalewania tzw.
polderów. Wspomniany przepis odnosi się do zwolnienia od kosztów sądowych w
sprawach dotyczących powodzi w lipcu 1997 r. i prawidłowo zastosował go Sąd
Apelacyjny, stwierdzając, ze zgodnie z art. 121 k.p.c. samo zwolnienie od kosztów
sądowych nie zwalnia strony przegrywającej spór od obowiązku zwrotu kosztów
przeciwnikowi. Tym samy podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w
związku z art. 328 k.p.c. nie można uznać za usprawiedliwiony.
Także inne zarzuty naruszenia prawa procesowego w szczególności art. 233 § 1
k.p.c., podniesione w kasacji powodów nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te
sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd Apelacyjny przekroczył przyznaną mu w tym
przepisie swobodę w ocenie dowodów, oceniając wysokość poniesionej przez nich
szkody oraz istnienie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem
funkcjonariuszy państwowych a szkodą. Jak była już o tym mowa przy omawianiu
zarzutu dotyczącego naruszenia art. 361 k.p.c. nie są to zastrzeżenia trafne. Sąd
Apelacyjny kierując się opiniami biegłych oraz zgodnie z zasadami logiki i
doświadczenia życiowego prawidłowo podzielił bardzo wnikliwe i wszechstronne oceny
dokonane w tym względzie przez Sąd I instancji. Sąd ten w swojej ocenie wziął również
12
pod uwagę zeznania świadków, a skoro jego ustalenia podzielił Sąd Apelacyjny, to
bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., który sprowadza się do
stwierdzenia, że Sąd ten pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ocenę dowodu
ze świadków.
Zarzuty podniesione w kasacji pozwanego ograniczają się do prawa
materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c.
Zdaniem pozwanego charakter powodzi jako zdarzenia losowego, którego nie można
było przewidzieć, wyłączył możliwość przypisania winy funkcjonariuszom państwowym,
a co za tym idzie Sąd Apelacyjny nie miał podstaw do stosowania art. 417 § 1 k.c.
Poglądu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Wprawdzie co do zasady, iż
skutków powodzi o takiej sile nie można było przewidzieć i im zapobiec, stanowisko
Sądu Apelacyjnego jest zgodne z poglądem pozwanego, to jednakże gdy chodzi o
zachowanie funkcjonariuszy państwowych dotyczące informacji o zagrożeniu
powodziowym dla S., Sąd Apelacyjny dokonał trafnej oceny skutków ich zaniedbań.
Skoro bowiem, według oceny biegłych, już w dniu 9 lipca 1997 r. prognoza Instytutu
Meteorologicznego i Gospodarki Wodnej dawała podstawę do przewidzenia, że S.
znajdą się pod wodą, to trudno inaczej niż w kategorii co najmniej zaniedbania
wytłumaczyć, dlaczego w planie ewakuacji z dnia 10 lipca 1997 r., miejscowość ta nie
została uwzględniona jako zagrożona powodzią. Za usprawiedliwione w tej sytuacji
należy uznać stanowisko Sądu Apelacyjnego, który stwierdził, że spóźnione
zawiadomienie mieszkańców S. o ewakuacji było zawinione przez funkcjonariuszy
Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego. Pomiędzy takim zachowaniem
wspomnianych funkcjonariuszy a szkodą w postaci utraty maszyn, urządzeń i zwierząt,
które można było, przy wcześniejszym wezwaniu mieszkańców do ewakuacji,
przemieścić w bezpieczne miejsce, zachodzi więc adekwatny związek przyczynowy. W
tym zakresie, skoro przesłanki przewidziane w art. 417 § 1 k.c. zostały spełnione,
zasadnie Sąd Apelacyjny uznał, że na podstawie tego przepisu odpowiedzialność
ponosi Skarb Państwa – Wojewoda X. To właśnie bowiem Wojewoda był
przewodniczącym Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego, którego
funkcjonariuszom można było przypisać winę za brak informacji o konieczności
ewakuacji, a co za tym idzie odpowiedzialność za szkody jakie w związku z tym ponieśli
powodowie.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 65
ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.)
13
oraz art. 1 pkt 14d ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Przepisy te
przewidują, że gminy są odpowiedzialne za realizację niektórych obowiązków
związanych z likwidacją skutków powodzi. W rozważanej sytuacji to jednak nie
funkcjonariusze gminy lecz funkcjonariusze Wojewódzkiego Komitetu
Przeciwpowodziowego mieli możność umieszczenia S. w planie ewakuacji. To ich
zaniedbanie przyczyniło więc do opóźnienia w zarządzeniu ewakuacji, a co za tym idzie
do powstania szkody w majątku powodów. W pełni zasadnie Sąd Apelacyjny uznał
więc, że odpowiedzialnym za szkodę jest Skarb Państwa reprezentowany przez
Wojewodę X.
Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w obu kasacjach okazały się
nieusprawiedliwione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39312
k.p.c., orzekł jak w
sentencji.