Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CK 425/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 17 marca 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Tadeusz Domińczyk
SSA Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa G. M.
przeciwko Gminie Miasta K.
o złożenie oświadczenia woli,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 10 marca 2005 r., na rozprawie kasacji powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powódka G. M. w pozwie wniesionym przeciwko Gminie Miasta K. domagała się
zobowiązania strony pozwanej do złożenia oświadczenia woli o oddaniu powódce w
użytkowanie wieczyste na okres 99 lat gruntu położonego w K. przy ul. N. składającego
się z działki o nr (..)/2 i części działki nr (..)0 powierzchni 126 m2
oraz przeniesienia
2
nieodpłatnie na jej rzecz własności wzniesionego na tym gruncie budynku handlowo -
usługowego.
Strona pozwana wniosła o oddalenie powództwa.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2003 r. powództwo oddalił. Sąd
ten ustalił, że powódka i jej mąż uzyskali posiadanie nieruchomości, której dotyczyło
żądanie pozwu w 1982 r. i wspólnie wykończyli budynek wzniesiony wcześniej przez
małżonków T. W 1991 r. mąż powódki rozpoczął budowę nowej części budynku, po
czym dokonał z powódką podziału nieruchomości do korzystania. Powódka uzyskała
posiadanie części budynku wcześniej wzniesionego. W 1995 r. mąż powódki opuścił
nieruchomość, zaś powódka korzysta z niej nadal na podstawie umowy dzierżawy
zawartej ze stroną pozwaną. W dniu 16.06.1998 r. strona pozwana na wniosek powódki
wydała decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia 22.05.1981 r. w zakresie
terminu obowiązywania tej decyzji. W dniu 4.04.2000 r. powódka złożyła zawiadomienie
o zakończeniu budowy.
W ocenie Sądu I instancji brak było przesłanek do uwzględnienia powództwa
określonych w art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powódka nie uzyskała
bowiem pozwolenia na budowę, a budynek został wzniesiony zanim powódka ze swoim
mężem weszła w posiadanie nieruchomości.
Od wyroku Sądu Okręgowego w K. powódka złożyła apelację, zarzucając naruszenie
prawa materialnego art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5
k.c. Powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie
powództwa.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 17.02.2004 r. oddalił apelację. Po dokonaniu
dodatkowych ustaleń faktycznych wskazujących na fakt uzyskania przez powódkę
pozwolenia na użytkowanie budynku zlokalizowanego na działce nr (..) w K. przy ul. N.
w oparciu o decyzję z dnia 23.09.2002 r. Sąd ten podzielił wcześniejsze ustalenia
faktyczne Sądu I instancji oraz dokonaną ocenę żądania powódki. Sąd Apelacyjny
podkreślił, że powódka była posiadaczem przedmiotu sporu w okresie między 5.12.1990
r. i 1.11.1998 r., co jednak nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia powództwa,
skoro jednocześnie to nie powódka dokonała zabudowy. Powódka nie uzyskała też
przeniesienia pozwolenia na budowę wydanego w dniu 22.05.1981 r. na rzecz W. T.
Wydana w dniu 23.09.2002 r. decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku nie mogła
stanowić podstawy do nabycia takich uprawnień, których powstanie było uzależnione od
uzyskania pozwolenia na budowę.
3
Także artykuł 5 k.c. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia
żądania powódki.
Wyrok Sądu Apelacyjnego powódka zaskarżyła kasacją i w ramach podstawy
określonej w art. 393 1 pkt. 1, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego zarzuciła:
- naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego
błędną wykładnię,
- naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego
niezastosowanie, i przyjęcie że nie doszło do przeniesienia na powódkę decyzji o
pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz W. T.
W oparciu o te zarzuty powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez
uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wobec podstawy kasacji istotne znaczenie dla jej rozpoznania ma przede
wszystkim wykładnia treści art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść tego
przepisu, w którym zostały określone przesłanki uwłaszczenia posiadaczy
nieruchomości dysponujących nimi w okresie między 5.12.1990 r. i 1.01.1998 r.
nakazuje przyjąć, że ma on zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy ci właśnie
posiadacze dokonali zabudowy gruntów na podstawie pozwoleń na budowę. Wymaga
jednak podkreślenia, że zwrot odnoszący się do pozwoleń na budowę nie został
sformułowany na tyle jednoznacznie, aby miało z niego wynikać, że hipoteza art. 207
ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do tych posiadaczy, na
rzecz których wydano pozwolenia na budowę. W praktyce takie przypadki
usprawiedliwiające uwzględnienie żądań w oparciu o treść artykułu 207 powołanej wyżej
ustawy występowały zapewne najczęściej i można je uznać za przypadki typowe
stosowania tej normy prawnej.
Treść art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera natomiast
regulacji szczegółowej związanej z faktem przeniesienia uprawnień do
zabudowywanego gruntu na inne osoby. Wydaje się zaś oczywistym, że w niektórych
tego rodzaju przypadkach, kiedy np. budowa została rozpoczęta a następnie była
kontynuowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę przez posiadacza, który
władał nieruchomością w okresie między 5.12.1990 r. i 1.01.1998 r., również ten
posiadacz winien mieć możliwość skorzystania z uprawnień do uwłaszczenia w oparciu
o treść art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Widocznym jednak jest, że dla
oceny tego rodzaju sytuacji, która miała miejsce także w rozstrzyganej sprawie,
4
wykładnia art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparta wyłącznie o literalne
brzmienie tego przepisu nie może być wystarczająca. Należy zatem podkreślić, że
celem regulacji z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami była głównie zmiana
lub dostosowanie stanu prawnego nieruchomości ze względu na utrwalony stan
faktyczny związany ze sposobem ich wykorzystywania. Najistotniejszą przesłanką dla
uwłaszczenia posiadaczy na gruncie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami
jest z tego punktu widzenia długoletni stan posiadania nieruchomości. Kolejny warunek
uzyskania uprawnień to zabudowanie nieruchomości na podstawie pozwolenia na
budowę, który należy rozumieć generalnie jako niedopuszczalność uwłaszczenia tych
posiadaczy nieruchomości, którzy dopuścili się samowoli budowlanej. Nie można więc
podzielić zarzutu kasacji, że fakt zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na
dobudowaniu przez powódkę i jej męża części budynku zrównało sytuację powódki z
osobami, które prowadziłyby taką budowę w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie był
trafny także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 40 Prawa budowlanego poprzez
jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do przeniesienia na
powódkę decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego na rzecz W. T. Przepis ten
przewiduje bowiem wyraźnie, że przeniesienie pozwolenia na budowę wymaga wydania
decyzji administracyjnej uzależnionej od złożenia stosownego wniosku. Takie
okoliczności nie miały zaś miejsca.
Skutki zaniechania przez powódkę ubiegania się o przeniesienie na nią
pozwolenia na budowę nie oznaczają jednak, że pozwolenie to utraciło skuteczność.
Przepis art. 40 Prawa budowlanego ma charakter przepisu proceduralnego. Fakt, że
stwarza on możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie rozstrzyga o
skutkach prawnych wydanej wcześniej decyzji w przypadku, gdy pozwolenie nie zostało
przeniesione na inne osoby. Wymaga podkreślenia, że samo uzyskanie decyzji o
pozwoleniu na budowę może być już dostateczną podstawą do jej przeniesienia na inną
osobę niezależnie od faktu, czy prace budowlane w oparciu o taką decyzję zostały
rozpoczęte. W tym przypadku dla rozpoczęcia robót przez nowego inwestora
konieczność przeniesienia pozwolenia na budowę wydaje się dość oczywista. Jeżeli
jednak roboty budowlane zostały już w oparciu o pozwolenie na budowę rozpoczęte, to
fakt przeniesienia posiadania nieruchomości na inną osobę nie powoduje, że wcześniej
wydane pozwolenie na budowę traci skuteczność, a zakres wykonanych robót nie
odgrywa znaczenia. Gdyby tak było i zmiana inwestora pociągała skutek w postaci
nieważności lub bezskuteczności decyzji nie byłoby możliwe jej przeniesienie, bowiem
5
możliwość przeniesienia decyzji zakłada, że jest ona nadal skuteczna a zmienia się
jedynie jej adresat. Decyzja dotycząca pozwolenia na budowę może być w świetle
uregulowań zawartych w Prawie budowlanym pozbawiona skuteczności z kilku
powodów. Należy do nich uchylenie decyzji przewidziane np. w art. 36 ust. 2 praw
budowlanego, bądź wygaśnięcie decyzji przewidziane np. w art. 37 ust. 1 tej ustawy.
Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują tego rodzaju skutków dla decyzji o
pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy budowa jest kontynuowana zgodnie z treścią
pozwolenia na budowę przez osobę będącą następcą adresata decyzji o pozwoleniu na
budowę, gdy nie uzyskał on przeniesienia wydanej wcześniej decyzji. Decyzja wydana
na rzecz W. T. nie została też uchylona w trybie przewidzianym w art. 162 k.p.a. ani też
nie stwierdzono jej nieważności. Należało zatem przyjąć, że zachowała ona swoją
skuteczność, a zatem kontynuowanie budowy przez powódkę i jej męża było oparte o
istniejącą decyzję o pozwoleniu na budowę, choć wydaną na rzecz innej osoby.
Nie sposób też nie zauważyć, że postępowanie organów nadzoru budowlanego
wobec powódki nie może być ocenione jako konsekwentne i wskazuje ono, że była ona
traktowana faktycznie jako osoba prowadząca budowę na podstawie pozwolenia na
budowę. Bezspornym jest, że powódka występując we własnym imieniu uzyskała
między innymi zmianę warunków pozwolenia na budowę, które zostało przecież wydane
na rzecz innej osoby. Powódka zgłosiła też zakończenie budowy i uzyskała pozwolenie
na użytkowanie obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Z brzmienia art. 57
Prawa budowlanego wynika zaś, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonywane
jest przez inwestora. Wobec powódki kontynuującej budowę na podstawie pozwolenia
wydanego na rzecz W. T. nie wydano też decyzji o wstrzymaniu prowadzenia robót (art.
50 Prawa budowlanego), co byłoby konieczne w przypadku stwierdzenia, że roboty
budowlane są prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe
nakazywało przyjąć, że powódka spełniła wymóg dotyczący dokonania zabudowy na
podstawie pozwolenia na budowę, skoro nie utraciło ono swojej skuteczności, choć
pozwolenie to było wydane na rzecz innej osoby, a powódka nie uzyskała formalnie
przeniesienia tego pozwolenia na swoją rzecz w trybie określonym w art. 40 Prawa
budowlanego.
W kasacji powódka zasadnie kwestionowała również poprawność oceny Sądu II
instancji, co do spełnienia przesłanki w postaci zabudowy nieruchomości przez
powódkę. Bezspornym jest, że powódka przejęła nieruchomość, kiedy budowa została
doprowadzona do stanu surowego zamkniętego. Dokończenie budowy stanowiło,
6
według oceny Sądu, rozbudowę a nie dokonanie zabudowy. Wyjaśnienie różnic
terminologicznych między zabudową i rozbudową nie wydaje się na gruncie art. 207
ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne, bowiem przepis ten posługuje się
wyłącznie terminem zabudowy nieruchomości i tylko w tym zakresie istotne jest
zdefiniowanie tego pojęcia. Można jedynie nadmienić, że pojęcie rozbudowy wydaje się
bliższe sytuacji, gdy zakończony już obiekt budowlany jest powiększany niż sytuacji
związanej z dokończeniem budowy, co miało miejsce w rozstrzyganej sprawie. Pojęcie
zabudowy nie zostało wyraźnie określone w przepisach ustawy Prawo budowlane i
należy przyjąć, że może być ono rozumiane odmiennie w okolicznościach konkretnej
sprawy. Konieczna może być bowiem ocena, jaki stan zaawansowania robót
budowlanych zezwala na stwierdzenie, że nieruchomość została już zabudowana (w
tym przypadku chodzić będzie o określenie wymogu minimalnego, aby powstała
podstawa do żądania zastosowania art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Mogłoby wówczas wchodzić w grę posłużenie się posiłkowo definicją zabudowy użytą w
art. 62 tej ustawy, odnoszącą się do stanu surowego zamkniętego. Należy zgodzić się
jednak z poglądem skarżącej, że termin zabudowa nieruchomości powinien być
rozumiany ogólnie jako zrealizowanie inwestycji budowlanej zgodnie z pozwoleniem na
budowę. Istnieje dość bliskie pokrewieństwo terminologiczne między dokonaniem
zabudowy a zakończeniem budowy. Pozwolenie na budowę określa zakres robót, które
mają prowadzić do możliwości korzystania z budowanego obiektu. Zrealizowanie
pozwolenia na budowę jest zaś związane z zakończeniem budowy. Wskazuje na to
brzmienie kilku przepisów prawa budowlanego. Z treści art. 33 ust. 1 tej ustawy wynika,
że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Proces
inwestycyjny powinien doprowadzić obiekt budowlany do stanu pozwalającego na
korzystanie z tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem (użytkowania obiektu). Do
użytkowania obiektu budowlanego można zaś przystąpić po zawiadomieniu właściwego
organu o zakończeniu budowy (art. 59 Prawa budowlanego). Art. 57 Prawa
budowlanego wymaga załączenia do tego zawiadomienia szeregu dokumentów, które
mają wykazać, że zabudowę zrealizowano zgodnie z treścią pozwolenia na budowę i
prace budowlane zostały zakończone.
Należy zatem przyjąć, że powódka, która kontynuowała roboty budowlane od
stanu surowego budynku do etapu zakończenia procesu inwestycyjnego i zgłoszenia
budynku do użytkowania, dokonała zabudowy nieruchomości w rozumieniu art. 207
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też kasacja powódki podlegała
7
uwzględnieniu, a zaskarżony wyrok w oparciu o treść art. 39313
§ 1 k.p.c. należało
uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Dodatkowo wymaga zasygnalizowania, że przedmiotem rozważań tego Sądu nie była
dotychczas kwestia, że pozwolenie na budowę dla W. T. zostało wydane z lokalizacją
czasową, co może mieć znaczenie dla treści uprawnień przysługujących powódce. Nie
było też przedmiotem zainteresowania Sądu Apelacyjnego zawarte w uzasadnieniu
żądania pozwu stwierdzenie, że powódka i jej poprzednik uzyskali posiadanie zależne
nieruchomości od Spółdzielni Mieszkaniowej „Krakus” będącej użytkownikiem
wieczystym gruntu. Należy zaś podkreślić, że powyższa kwestia może mieć również
znaczenie przy ocenie, czy powódka jest osobą uprawnioną do żądania ustanowienia na
jej rzecz użytkowania wieczystego.