Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CK 12/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 lipca 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący)
SSN Iwona Koper (sprawozdawca)
SSN Barbara Myszka
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G.
przeciwko K. D.
o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, po rozpoznaniu
na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 lipca 2005 r., kasacji strony powodowej od
wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt VIII Ca (…),
zmienia zaskarżony wyrok i oddala apelację pozwanej oraz nie obciąża pozwanej
kosztami postępowania apelacyjnego i kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. Sąd Rejonowy w G. nakazał aby w dziale II
księgi wieczystej KW Nr (…) prowadzonej przez ten sąd dla nieruchomości położonej w
G. przy ul. C., w miejsce właściciela K. D. wpisać Skarb Państwa – Prezydenta G.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Orzeczeniem z dnia 31 maja 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej -
Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. wywłaszczona została nieruchomość o pow. 430 m2
obejmująca dwie wyodrębnione geodezyjnie działki o m 4 o pow. 382 m2
i 5 o pow. 48
2
m2
położone w G.. Jako jej właściciele wpisani byli w księdze wieczystej J. i M.
małżonkowie P. po 1/2 części. Właścicielami nieruchomości na podstawie aktu
notarialnego z dnia 5 marca 1948 r. byli W. i J. małżonkowie D. Odszkodowanie z tytułu
wywłaszczenia w kwocie 57.630 zł przyznane zostało W. D. i H. B., (spadkobierczyni).
Decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 31 maja 1971 r. wydane
zostało z naruszeniem prawa, albowiem w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brała
udziału właścicielka K. D., spadkobierczyni po rodzicach J. i M. P.. Ograniczenie w
decyzji do stwierdzenia, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało z naruszeniem
prawa nastąpiło z tej przyczyny, że wywłaszczona nieruchomość została aktem
notarialnym z dnia 12 marca 1973 r. przekazana w użytkowanie wieczyste Robotniczej
Spółdzielni Mieszkaniowej przy (…) Zakładach Przemysłu G. Decyzją z dnia 13 stycznia
2003 r. Wojewoda X. w B. na wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta G. stwierdził
nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. za
odszkodowaniem dziadki nr 5 stanowiącej własność K. D., zajętej pod drogę publiczną.
W ocenie Sądu Rejonowego, orzeczenie z dnia 31 maja 1971 r. stanowi
podstawę do uzgodnienia treści księgi wieczystej KW nr (…) z rzeczywistym stanem
prawnym i to pomimo stwierdzenia przez organ administracji na podstawie art. 156 § 2
k.p.a., że zostało wydane z naruszeniem prawa. Żaden organ nie stwierdził jego
nieważności i nie wyeliminował go z obrotu prawnego i dlatego sąd cywilny jest nim
związany i musi uwzględnić skutki prawne z niego wynikające.
Stanowiska tego nie podzielił Sąd Okręgowy w T. rozpoznający sprawę na skutek
apelacji pozwanej. Sąd ten uznał, że orzeczenie PWRN z dnia 31 maja 1971 r., wydane
w postępowaniu, w którym nie brali udziału właściciele nieruchomości, lecz w ich
miejsce inne osoby, nie pozbawiło właścicieli własności przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do aktu notarialnego z dnia 5 maja 1948 r. stwierdził, że W. i J. D. nie
nabyli na jego podstawie działek będących własnością małżonków P., co przyjął organ
państwowy, przyznając na rzecz małżonków D. odszkodowanie. Takie działanie organu
państwowego ocenił jako niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami postępowania
administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i nast. k.p.a.
Na tej podstawie stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie odjęło prawa
własności właścicielom skoro ich nie dotyczyło, nie mogło też odjąć tego prawa
małżonkom D. skoro nie byli właścicielami.
Z powołaniem się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia
3
27 listopada 1984 r., III CZP 70/84 (OSNC 1985 nr 7, poz. 108) wskazał, że sąd w
postępowaniu cywilnym jest niezawisły w stosowaniu prawa i do niego należy
autonomiczne rozstrzygnięcie o tym, czy określona decyzja administracyjna może
wywierać skutki prawne w sferze prawa cywilnego. Zajęcie takiego stanowiska nie jest
zaś zależne od stwierdzenia bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w trybie
postępowania administracyjnego. Następuje to dla celów postępowania cywilnego i ze
skutkiem dla sprawy cywilnej.
Kierując się powyższym stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu na podstawie
której Sąd Rejonowy dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza decyzja
PUMiRM, i z tej racji nie wywołała ona żadnych skutków prawnych w sferze prawa
cywilnego i nie pozbawiła własności prawowitych właścicieli. Uznając, że rzeczywisty
stan prawny jest zgodny z wpisem, zaskarżonym wyrokiem zmienił wyrok Sądu
Rejonowego i oddalił powództwo.
W kasacji powód zarzucił naruszenie:
1) art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju
sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez niewłaściwe
zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez sąd powszechny bezwzględnej
nieważności decyzji administracyjnej,
2) art. 157 k.p.a. poprzez naruszenie procedury stwierdzania nieważności decyzji
administracyjnej ,
3) art. 1 i 2 § 1 k.p.c. poprzez rozciągnięcie kompetencji sądu powszechnego na
ustalenie nieważności decyzji administracyjnej,
4) art. 10 ust. 1 ukwh poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że stan prawny w
księdze wieczystej odpowiada rzeczywistemu,
5) art. 121 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że prawomocna
decyzja administracyjna, której wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa, ale
której nie unieważniono w trybie przepisów kpa z uwagi na nieodwracalne skutki
prawne nie jest podstawą wpisu.
Wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy
uwzględnieniu kosztów dotychczasowego postępowania lub jego zmianę i oddalenie
apelacji oraz zasądzenie kosztów za obie instancje.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z ustanowionej w art. 10 konstytucji RP ustrojowej zasady podziału i równowagi
4
władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej wynika dyrektywa
respektowania przez sądy kompetencji organów administracji publicznej zarówno
rządowej jak i samorządowej. Możliwość wzajemnego przenikania się funkcji organów
sądowych i organów administracji określają obowiązujące przepisy.
Zgodnie z zasadami systemowymi, rozgraniczenie kompetencji
organów administracji i sądu cywilnego, do badania legalności decyzji administracyjnych
powinno opierać się na ścisłym ich określeniu, by uniknąć wzajemnego wkraczania w
uprawnienia innej władzy. Przepisy określające zakres kompetencji i właściwość
różnych organów państwowych maja charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być
przez każdy organ przestrzegane z urzędu w każdym stanie sprawy. Za podstawową
dyrektywę ich wykładni uzać należy powoływaną uprzednio konstytucyjną zasadę
podziału władz przywróconą, po dokonanej w grudniu 1989 r., nowelizacji Konstytucji z
1952 r., która przyjmowała zasadę jedności władzy państwowej.
Na podstawie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Naczelny
Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w
ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Do ich kompetencji należy
rozstrzyganie o zgodności decyzji i innych aktów prawnych z prawem.
Nieważność aktu administracyjnego jest stanem istniejącym z mocy prawa
niezależnie od wydania aktu stwierdzającego nieważność. Co do zasady jednak
niezbędne jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, wydane przez
właściwy organ administracji lub sąd administracyjny. Do czasu jego wydania w trybie
określonym przez właściwe przepisy akt administracyjnym korzysta z domniemania
prawidłowości.
Orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem decyzji otwiera drogę do
dochodzenia przez poszkodowanego wydaniem decyzji odszkodowania.
Od funkcji organów administracji i sądu administracyjnego w powyższym
zakresie odróżnić trzeba kompetencję sądu cywilnego do samodzielnego rozstrzygania
w konkretnej sprawie i dla jej potrzeb, o skuteczności określonego aktu
administracyjnego w sferze stosunków cywilnoprawnych.
W kwestii tej, w odniesieniu do decyzji administracyjnych, utrwalił się w
orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym sąd cywilny jest uprawniony
do odmowy stosowania decyzji administracyjnej wydanej przez organ oczywiście
niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury, oraz decyzji nie popisanej
5
(uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 OSNCP 1993,
nr 3, poz. 25, orzeczenie SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr
8. poz. 142, wyrok SN z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 66/98, nie publikowany). Takie
wadliwości decyzji nie posiadającej cech jej właściwych zbliżają ja do aktu
nieistniejącego (actus nullus), który pozbawiony jest skuteczności w zakresie stosunków
cywilnoprawnych.
Taki stan rzeczy w sprawie nie zachodził. Prezydium Wojewódzkiej
Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. był organem władnym do
przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z
1961 r. Nr 18, poz. 94). Orzeczenie zapadło na podstawie przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego i posiada cechy właściwe decyzji administracyjnej.
wywłaszczenie nieruchomości skutkowało więc odjęciem własności dotychczasowym
właścicielom i uzyskanie jej przez Państwo.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2000 r., III
CKN 268/00 (OSNC 2001, nr 1, poz. 10), ocena decyzji administracyjnej przez sąd
cywilny nie może utożsamiać się z czynnością instancji odwoławczej powalanej do
usuwania ewentualnych jej wad. Jego kognicja nie obejmuje już sprawdzenia, czy w
postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby zainteresowane jego
wynikiem.
Odnotować należy również stanowisko wyrażone w judykaturze Sądu
Najwyższego (orzeczenie z dnia 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8,
poz.108) uznające za bezwzględnie nieważną, a przez to nie wywierającą żadnych
skutków cywilnoprawnych decyzję wydaną nie tylko bez jakiejkolwiek podstawy prawnej,
ale z oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów
kodeksu postępowania administracyjnego.
W piśmiennictwie przedmiotu słusznie poddano krytyce odwoływanie się przez,
sąd cywilny, rozstrzygałby o skuteczności decyzji administracyjnej, do
pozanormatywnego na gruncie prawa administracyjnego pojęcia „bezwzględnej
nieważności" decyzji, przy braku przy tym w Kodeksie postępowania administracyjnego
przesłanek różnicujących stopień tej nieważności. Na jej bazie sformułowany został
postulat odejścia w takiej sytuacji przez sąd cywilny od koncepcji bezwzględnej
nieważności decyzji administracyjnej na rzecz koncepcji konwencjonalnie rozumianego
aktu nieistniejącego.
6
W świetle przedstawionych rozważań, w tym w szczególności decydujących o
kierunku wyprowadzanych z nich wniosków, zasad systemowych, uzasadnione jest
stanowisko, że uznanie decyzji administracyjnej za bezskuteczną w obrocie prawnym
należy co do zasady do drogi postępowania administracyjnego. Kompetencja sądu
cywilnego do orzekania prejudycjalnie, w poddanej jego osądowi sprawie i na potrzeby
jej rozstrzygnięcia, o uznaniu decyzji za pozbawioną skuteczności prawnej zachodzi w
przypadkach kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny).
Nieodwracalność skutku prawnego, jako negatywna przesłanka stwierdzenia
nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że niezgodność decyzji z prawem
nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. Ustalenie przez organ
administracji publicznej, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność
skutków prawnych decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156
§ 1 k.p.a. oraz podjęcie następnie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji jedynie
ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa
prowadzi do utrzymania stanu prawnego mającego w niej swoje źródło. Decyzja
administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi
jej nieważność, odnośnie do której stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa nie
jest aktem pozornym lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym (wyrok NSA
z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1478 OSNA 1981 r., nr 2, poz. 72, uchwała składu siedmiu
sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP nr 12, poz. 211).
W tym stanie rzeczy, podstawa kasacji okazała się usprawiedliwiona w zakresie
zarzutów naruszenia przepisów art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy Prawo o
ustroju sądów administracyjnych, a w konsekwencji także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6
lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 24, poz. 1361 ze
zm.). Sąd Najwyższy w jej uwzględnieniu, na podstawie art. 39315
§ 1 k.p.c. w zw.
z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania
cywilnego oraz ustawy prawo o ustroju sadów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13,
poz. 98) zmienił zaskarżony wyrok przez oddalenie apelacji pozwanej oraz orzekł o
kosztach procesu stosownie do art. 102 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 39319
k.p.c.