Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CK 273/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 stycznia 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
Protokolant Beata Rogalska
w sprawie z powództwa S. G.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Gospodarki,
poprzednio Ministra Gospodarki i Pracy
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 25 stycznia 2006 r.,
kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]
z dnia 21 października 2004 r.,
oddala kasację i zasądza od powoda na rzecz strony pozwanej
kwotę 5.400 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7.11.2003 r. oddalił powództwo S. G.
skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Gospodarki o zasądzenie
kwoty 437.169,33 zł jako odszkodowanie z tytułu utraconych pożytków oraz z tytułu
wartości maszyn przejętych przez Skarb Państwa. Apelację powoda wniesioną na
od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 21.10.2004 r.
Decyzją z dnia 5.04.1994 r. Minister Przemysłu i Handlu na podstawie art.
156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 7
ust. 4 ustawy z dnia 28.06.1991 r. o utworzeniu urzędu Ministra Przemysłu
i Handlu stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego
i Rzemiosła z dnia 20.08.1952 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu
państwowego nad przedsiębiorstwem: Fabryka […]. Kolejną decyzją z dnia
11.03.1996 r. Minister Przemysłu i Handlu odmówił przyznania odszkodowania
spadkobiercom S. G. Pozwem z dnia 15.04.1996 r. spadkobiercy wymienionego
wystąpili w trybie art. 160 § 4 k.p.a. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi
Przemysłu i Handlu o zasądzenie na ich rzecz kwoty 403.135 zł tytułem
odszkodowania na rzeczywistą szkodę powstałą wskutek wydania decyzji
administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Sąd Okręgowy wyrokiem z
20.06.2000 r. zasądził – w uwzględnieniu tego żądania – od Skarbu Pastwa
Ministra Gospodarki na rzecz powodów S. G., J. B. i W. G. po 27.561 zł, oddalając
dalej idące powództwo. Podstawą tego rozstrzygnięcia była niezakwestionowana
przez strony opinia biegłego, który oszacował rzeczywistą szkodę jaką ponieśli
powodowie na kwotę 82.683 zł.
Ustalono, że użytkownikiem przedsiębiorstwa S. G. było dotychczas
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe „R.”, od którego spadkobiercy S. G.
zażądali wydania przedsiębiorstwa. W dniu 9.09.1995 r. strony zawarły ugodę, na
mocy której przedsiębiorstwo wydano spadkobiercom S. G. Następnie w dniu
22.09.1995 r. sprzedali oni to przedsiębiorstwo udziałowcom spółki „R”.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy podniósł, iż zgodnie z art. 160 § 5
k.p.a., powodom przysługiwało odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.
3
W prawomocnie zakończonej sprawie I C …/96 wyrokiem z dnia 20.06.2000 r.
zasądzono na rzecz powodów odszkodowanie w tym zakresie. Brak więc podstaw,
do uwzględnienia żądania także w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w
dniu 23.09.2003 r. K 20/02, który znajduje zastosowanie do szkód powstałych po
17.10.1997 r. Ocenę tę podzielił Sąd Apelacyjny podnosząc, iż powodowie uzyskali
odszkodowanie odpowiadającej rzeczywistej szkodzie w sprawie I C …/96 na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Przepis ten był podstawą prawną obowiązującą w
czasie powstania szkody, skoro decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia o
ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem zapadła 5.04.1994 r.
Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano art. 160 § 1 k.p.a.
za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji w części ograniczającej odszkodowanie do
rzeczywistej szkody dotyczy tylko szkód powstałych po 17.10.1997 r. Brak więc
podstaw prawnych do zasądzenia dalszego odszkodowania.
Wyrok Sądu Apelacyjnego powód zaskarżył kasacją zarzucając naruszenie
art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji. Domagał się zmiany wyroku przez uwzględnienie
powództwa względnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stan prawny z zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych
niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z jednej strony
z dniem 17.10.1997 r. weszła w życie Konstytucja RP, w której zamieszczono
znany powszechnie przepis art. 77 ust. 1 stanowiący, że „Każdy ma prawo do
wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem
działanie organu władzy publicznej”, z drugiej od 1.09.2004 r. obowiązuje ustawa
z dnia 17.06.2004 r. w zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad
odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych
osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub
zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia
1.09.2004 r. obowiązuje przepis art. 4171
§ 2 k.c., który stanowi, że jeżeli szkoda
4
została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej
decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu
ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne
orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu
normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171
§ 2 k.c. szkód wyrządzonych przez
wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem
spowodowało, że w ustawie z dnia 17.06.2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy
odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności
uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia
29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia
17.06.2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed
wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201
,
4202
i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a. Do tego
przepisu przejściowego trafnie odwołał się Sąd Apelacyjny wskazując, że skoro
decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego
i Rzemiosła w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego
nad przedsiębiorstwem poprzednika prawnego powoda została wydana w dniu
5.04.1994 r., to powstanie szkody należy wiązać z tym zdarzeniem. Oznacza to, iż
oceny roszczeń zgłoszonych przez powoda należy zastosować art. 160 k.p.a.
Wynika to wprost z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r.
To stanowisko powód kwestionuje w kasacji twierdząc, że podstawą prawną
jego roszczeń jest art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c. i art. 160 k.p.a. W tym
zakresie – jak wywodzi – przysługuje mu wybór podstawy prawnej roszczenia.
Poglądu tego nie można podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, iż szkoda
wynikła przed 17.10.1997 r. czyli przed datą wejścia w życie Konstytucji RP, a więc
już z tego względu odwoływanie się do art. 77 ust. 1 Konstytucji nie jest
uzasadnione. W braku odmiennych unormowań przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP nie może stanowić podstawy prawnej dla dochodzenia wynagrodzenia szkód
powstałych przed datą wejścia w życie Konstytucji. W odniesieniu do możliwości
zastosowania art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed 1.09.2004 r. oraz
5
w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4.12.2001 r. SK 18/2000 należy zauważyć, że w przepisach kodeksu cywilnego od
początku zamieszczony był przepis art. 421 k.c., w którym stwierdzono, że
przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa albo jednostki
samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza nie stosuje
się, jeżeli odpowiedzialność ta jest uregulowana w przepisach szczególnych.
Nigdy nie budziło wątpliwości, że przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego, a w szczególności art. 153 i 160 mają charakter przepisów
szczególnych. Inną natomiast sprawą było określenie wzajemnej relacji tych
przepisów do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Zagadnienie
to stało się przedmiotem uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 26.01.1989 r. III CZP
58/88/OSNCP 1989, nr 9, poz. 129), w której wyjaśniono, że „art. 160 § 1 k.p.a.
stanowi wyłączną przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą
strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo
stwierdzenia nieważności takiej decyzji”. Z taką właśnie sytuacją mamy do
czynienia w niniejszej sprawie. W rezultacie nie jest uzasadniony pogląd
prezentowany w kasacji, że roszczenia powoda znajduje oparcie w przepisach art.
77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c. i art. 160 k.p.c. Przeciwnie, wyłączną podstawą
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną powodowi –
w okolicznościach niniejszej sprawy – jest art. 160 § 1 k.p.a.
Przepis ten przewidywał ograniczenie odszkodowanie do „rzeczywistej
szkody”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.09.2003 r. K 20/02/OTK – A
2003, nr 7, poz. 76) stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. (podobnie jak art. 260 § 1
Ordynacji podatkowej) w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest
niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz iż stwierdzenie tej niezgodności znajduje
uzasadnienie do szkód powstałych od 17.10.1997 r. tj. od daty wejścia w życie
Konstytucji RP.
Jeżeli ten stan prawny odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, to należy
zauważyć, że roszczenie odszkodowawcze powoda w zakresie rzeczywistej szkody
zostało prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia
6
20.06.2000 r. wydanym w sprawie I C …/96, w której podstawą uwzględnienia
powództwa była opinia biegłego szacująca wysokość rzeczywistej straty.
W niniejszej sprawie powód dochodzi przede wszystkim utraconych pożytków
(utraconych korzyści), a więc tej części odszkodowania, której dochodzenie
wykluczał art.160 § 1 k.p.a. Rzecz więc nie w tym, aby uzasadnienia dla
dochodzenia tego odszkodowania poszukiwać w zastosowaniu art. 417 k.c. (jak to
czyni się w kasacji), lecz w tym czy istnieje uzasadnienie dla przyjęcia tezy,
iż niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie do
rzeczywistej straty można odnieść także do szkód powstałych przed wejściem
w życie Konstytucji RP. Odpowiedź negatywna wynika z samej sentencji wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. K 20/02. Można też odwołać się do
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15.05.2000 r. II CKN 293/00(OSNC 2000, nr 11
poz. 209), w którym przyjęto, że „konstytucyjna zasada niedziałanie prawa wstecz
wyłącza w sprawie o odszkodowanie uwzględnienie przepisu art. 77 Konstytucji do
oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji, chyba że
naruszenie tej zasady nie wywoła kolizji z innymi zasadami konstytucyjnymi.”
Wprawdzie na tle niekonstytucyjności art. 418 k.c. pojawiły się orzeczenia
przyjmujące niedopuszczalność stosowania tego przepisu do oceny zdarzeń
cywilnoprawnych zaistniałych przed jego uchyleniem z uwagi na ewidentną jego
niekonstytucyjność (np. orzeczenie z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02,
niepublikowany), to jednak i w tym przypadku nie odnoszono tego do zdarzeń
zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji. Jest to zrozumiałe, skoro
w poprzednim stanie konstytucyjnym nie można dostrzec gwarancji
konstytucyjnych, które sprzeciwiałyby się możliwości ograniczenia odszkodowania
do rzeczywistej szkody.
Z tych względów kasację oddalono na podstawie art. 39312
k.p.c. jako
pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.