Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 46/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 kwietnia 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Krzysztof Pietrzykowski
w sprawie z powództwa H.B. i E.W.
przeciwko Gminie Miasta K.
o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu niejawnym
w dniu 7 kwietnia 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. Sąd Okręgowy w K. uwzględnił w
całości powództwo H.B. i E.W. przeciwko Gminie Miasta K. o zobowiązanie do
zawarcia umowy wieczystego użytkowania opisanej w wyroku nieruchomości
położonej w K. przy ul. P. 1 i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków
oraz zwolnienia powódek od obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty z tytułu
oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. oddalił
apelację strony pozwanej odnoszącą się jedynie do zwolnienia powódek
z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty.
Sądy stwierdziły, że bezsporne między stronami było, iż powódki spełniają
wszystkie wymagania art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (j.t: Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)
uzasadniające oddanie im w użytkowanie wieczyste wskazanej w pozwie
nieruchomości i przeniesienie własności wybudowanych na niej w 1961 r. przez
powódki budynków, w tym budynku mieszkalnego. Ustalone zostało również,
że powódki zagospodarowały przedmiotową nieruchomość wyrównując teren,
doprowadzając gaz i inne media, budując drogę, co znacznie zwiększyło wartość
działki. Od 1983 r. wielokrotnie ubiegały się o oddanie im nieruchomości
w użytkowanie wieczyste, jednak ich wnioski nie zostały rozpoznane a organy
administracyjne udzielając odpowiedzi zgłaszały rozmaite zastrzeżenia, nie mające
uzasadnienia w ustawie. Ostatecznie strona pozwana uznała roszczenie
o zawarcie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości i nieodpłatnego
przeniesienia własności budynków, jednak nie wyraziła zgody na przewidziane
w art. 207 ust. 2 u.g.n zwolnienie powódek z pierwszej opłaty z tytułu użytkowania
wieczystego podnosząc, że wprawdzie spełniają one wymagania powyższego
przepisu uzasadniające zwolnienie, jednak strona pozwana generalnie przyjęła
zasadę nie zwalniania nikogo z pierwszej opłaty, przeznaczając uzyskane w ten
sposób środki na realizację swoich ustawowych zadań.
3
Sądy obu instancji uznając, że zachodzą podstawy z art. 207 ust. 1 u.g.n do
uwzględnienia żądania zobowiązania strony pozwanej do zawarcia określonej treści
umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków uznały
też, że uzasadnione jest żądanie zwolnienia powódek z obowiązku uiszczenia
pierwszej opłaty, skoro spełnione zostały przesłanki art. 207 ust. 2 ustawy. Sąd
Apelacyjny stwierdził, że ustalenie pierwszej opłaty lub zwolnienie z niej jest jednym
z elementów umowy użytkowania wieczystego, którą w razie sporu kształtuje Sąd,
a zatem stanowisko Gminy w tym przedmiocie nie jest pozostawione jej
swobodnemu uznaniu, ale podlega kontroli Sądu. Skoro ustawodawca nie wskazał
żadnych przedmiotowych kryteriów zwolnienia z pierwszej opłaty i nie ustaliła ich
także pozwana Gmina, to Sąd powinien dokonać oceny zasadności stanowiska
Gminy o odmowie zwolnienia, rozważając wszechstronnie wszystkie okoliczności
sprawy. W ocenie Sądu Apelacyjnego zwolnienie powódek z pierwszej opłaty
uzasadniało to, że wyłącznie własnymi nakładami zagospodarowały nieruchomość
doprowadzając do znacznego zwiększenia jej wartości, co wpłynęło bezpośrednio
na istotne zwiększenie wysokości pierwszej opłaty. Wskazał też, że nieuzasadniona
opieszałość strony pozwanej w załatwieniu wniosku o zawarcie umowy wieczystego
użytkowania doprowadziła do tego, że obecnie powódki obowiązane byłyby uiścić
znacznie wyższą pierwszą opłatę, niż gdyby ich wniosek uwzględniony został we
właściwym terminie. Ponadto Sąd Apelacyjny stwierdził, że także sytuacja
materialna i życiowa powódek uzasadnia zwolnienie ich z pierwszej opłaty, której
wysokość przekracza ich możliwości płatnicze.
W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego,
strona pozwana wskazała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie
przepisu art. 207 ust. 2 u.g.n przez przyjęcie, że wystarczającym kryterium
przyznania powódkom zwolnienia z pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste jest
fakt długotrwałego przeprowadzania przez organy administracyjne postępowania
o zawarcie umowy wieczystego użytkowania oraz błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2
Konstytucji RP przez pominięcie generalnej zasady stanowiącej, że każdemu
właścicielowi przysługuje konstytucyjnie zagwarantowane prawo do korzystania
ze swojej własności i czerpania z niej pożytków. Wnosiła o uchylenie
4
zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu Okręgowego w części dotyczącej
zwolnienia powódek z pierwszej opłaty i rozstrzygnięcia o kosztach procesu,
przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, ewentualnie
oddalenie powództwa w tej części.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rację ma skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 165 ust.2 Konstytucji RP
przysługuje jej, jako jednostce samorządu terytorialnego, prawo własności i inne
prawa majątkowe, chronione zgodnie z zasadami art. 21 i 64 Konstytucji, a także
ma ona prawo do własnych dochodów osiąganych z jej majątku, w tym z prawa
własności (art. 167 ust. 2 Konstytucji). Wskazując na to, strona pozwana pomija
jednak, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność każdej jednostki może być
ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa
własności, natomiast prawo do korzystania przez jednostki samorządu
terytorialnego z dochodów własnych regulowane jest ustawami i także ograniczone
celem działania tych jednostek, którym jest interes wspólnoty terytorialnej i jej
poszczególnych członków.
Ustawowym ograniczeniem prawa własności gmin, a także możliwości
korzystania przez nie z dochodów własnych, pochodzących z ich nieruchomości,
jest epizodyczna regulacja zawarta w art. 207 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi,
iż posiadacze nieruchomości, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością
Skarbu Państwa lub gmin, którzy zabudowali je na podstawie pozwolenia na
budowę z lokalizacją stałą, mogą być zwolnieni z pierwszej opłaty z tytułu
użytkowania wieczystego, jeżeli złożyli wniosek o oddanie im nieruchomości
w użytkowanie wieczyste w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do
dnia 1 stycznia 1999 r. Ustawodawca przyznał zatem określonym w powyższym
przepisie posiadaczom nieruchomości dodatkowe (poza prawem do żądania
zawarcia umowy użytkowania wieczystego posiadanej nieruchomości
i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków) uprawnienie do zwolnienia ich
z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Takiemu
uprawnieniu musi odpowiadać określony obowiązek właściciela nieruchomości-
Skarbu Państwa lub gminy - który umożliwi posiadaczowi realizację przyznanego
5
mu zwolnienia. W przeciwnym wypadku przepis art. 207 ust. 2 u.g.n byłby
przepisem martwym, a racjonalny ustawodawca nie stanowi tego rodzaju
przepisów. Skoro zatem przyznano posiadaczom określonym w art. 207 ust. 1
prawo do zwolnienia z pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w sytuacji
opisanej w art. 207 ust. 2 u.g.n, nie wskazując jednocześnie jakichkolwiek innych
kryteriów zwolnienia, to tym samym należy przyjąć, że ograniczając właściciela
w jego prawie własności przez nałożenie nań obowiązku udzielania zwolnień
w warunkach określonych w art. 207 ust. 2, dano mu jednocześnie możliwość
ustanowienia kryteriów i określenia zasad udzielania zwolnień. Z uwagi na to, że
właścicielem jest Skarb Państwa lub gmina, a więc osoby prawne działające
według określonych w ustawach reguł a ich działalność w zakresie gospodarki
nieruchomościami jest także ściśle unormowana w ustawie i ma określone cele,
ustanowienie zasad i kryteriów zwalniania od pierwszej opłaty powinno nastąpić
w sposób właściwy dla podejmowania decyzji i wyrażania woli przez te jednostki
w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami i uwzględniać cele tej
gospodarki oraz cel omawianego przepisu. Gmina powinna zatem doprowadzić do
podjęcia uchwały przez uprawniony organ, określającej zasady i kryteria zwalniania
z pierwszej opłaty. Organy administracji publicznej i samorządowej nie mogą
działać arbitralnie ani nie mogą dowolnie i według nieokreślonego własnego
uznania decydować o tym, czy zechcą zrealizować ustawowe uprawnienie
posiadaczy, określone w art. 207 ust. 2 u.g.n. Nie mogą w szczególności odmawiać
w ogóle udzielania zwolnień z powołaniem się na prawo do dysponowania
dochodami z własnych nieruchomości. Prawo to bowiem zostało przez
ustawodawcę ograniczone przez wprowadzenie epizodycznego uprawnienia
posiadaczy nieruchomości, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.g.n. Przyjęcie, że
decyzja w sprawie zwolnienia z pierwszej opłaty ma charakter dowolny i uznaniowy
mogłoby doprowadzić do praktycznego wyeliminowania omawianego przepisu
z obrotu prawnego, co z pewnością nie było wolą ustawodawcy.
Umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego ma charakter
cywilnoprawny. Taki sam charakter mają opłaty z tytułu wieczystego użytkowania,
w tym także pierwsza opłata (porównaj między innymi uchwałę siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r. III CZP 47/04, OSNC 2005/5/74).
6
Jeżeli gmina odmawia realizacji uprawnienia posiadacza przewidzianego w art.
207 ust. 1 u.g.n., służy mu roszczenie do sądu o zobowiązanie do złożenia
oświadczenia woli o zawarciu umowy wieczystego użytkowania (art. 64 k.c. i art.
1047 k.p.c.). Warunki umowy określa wówczas sąd. Jednym z takich warunków jest
bez wątpienia określenie pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, albo
stwierdzenie, że posiadacz jest wolny od obowiązku jej uiszczenia. Sąd zatem ma
obowiązek ocenić stanowiska obu stron w tym przedmiocie, a więc ocenić także
czy odmowa gminy zwolnienia posiadacza od obowiązku uiszczenia pierwszej
opłaty ma uzasadnienie prawne. Jeżeli gmina nie uchwaliła żadnych zasad, ani
kryteriów udzielania zwolnień i odmawia zwolnienia z pierwszej opłaty w sytuacji
określonej w art. 207 ust. 2 u.g.n, powołując się jedynie na swoje prawo do
dysponowania dochodami z nieruchomości i przeznaczania ich na realizację zadań
ustawowych, sąd dokonuje oceny uprawnienia posiadacza do zwolnienia
z pierwszej opłaty przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd Apelacyjny dokonał takiej oceny i wbrew
zarzutom skargi kasacyjnej nie ograniczył się tylko do rozważań dotyczących
długotrwałości postępowania o zawarcie umowy. Wskazał przede wszystkim na
istotną okoliczność, jaką jest doprowadzenie przez powódki własnym kosztem
i staraniami do znacznego wzrostu wartości nieruchomości, co w konsekwencji
spowodowało znaczne podwyższenie pierwszej opłaty, której wysokość zależy od
aktualnej wartości nieruchomości. Wskazał też na trudną sytuację majątkową
i rodzinną powódek, uniemożliwiającą im uiszczenie tak wysokiej należności.
Wreszcie słusznie uznał, za nie bez znaczenia okoliczność, iż strona pozwana i jej
poprzednicy prawni przez z górą dwadzieścia lat bezpodstawnie odmawiali
merytorycznego rozpoznania wniosku powódek o ustanowienie użytkowania
wieczystego, co miało oczywisty wpływ na zakres obowiązku finansowego
powódek, skoro w poprzednich latach, gdy ich wniosek powinien być uwzględniony,
pierwsza opłata była ustalana w znacznie niższej wysokości. Wszystko to są
okoliczności istotne z punktu widzenia art. 207 ust. 2 u.g.n. i uzasadniają zwolnienie
powódek z pierwszej opłaty w sytuacji, gdy strona pozwana nie ustaliła żadnych
kryteriów w tym zakresie. Nie może też skutecznie powoływać się na zasady
współżycia społecznego, skoro świadomie postanowiła nie respektować
7
obowiązującego przepisu prawa, arbitralnie pozbawiając posiadaczy nieruchomości
przyznanego im przez ustawodawcę uprawnienia określonego w art. 207 ust.
2 u.g.n.
Biorąc wszystko to pod uwagę Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako
pozbawioną uzasadnionych podstaw (art. 39814
k.p.c.).