Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 59/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 września 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Powiatu O.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Finansów
o zapłatę,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu niejawnym
w dniu 14 września 2006 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt [...],
Oddala skargę kasacyjną i zasądza od Skarbu Państwa -
Ministra Finansów na rzecz Powiatu O. kwotę 1800 (tysiąc
osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu
w postępowaniu kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
Powiat O. przejął w celu kontynuacji inwestycję centralną pn. „Magistrala
wodociągowa” w O. na podstawie ustawy, tj. art. 74 ust. 1 ustawy z 13 października
1998 r. z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) – dalej w skrócie
„przep. wpr.”. Wskazany przepis w ust. 1 stanowił, że samorządy województw oraz
powiaty przejmują z dniem 1 stycznia 1999 r. mieszczące się w zakresie ich zadań i
kompetencji inwestycje centralne, których inwestorami w dniu 31 grudnia 1998 r.
byli ministrowie lub dotychczasowi wojewodowie, a w ust. 2., że kwoty dotacji
celowych na kontynuację inwestycji, o których mowa w ust. 1, określa na dany rok
ustawa budżetowa.
Szczegółowe zasady i tryb przekazywania samorządom województw
i powiatom inwestycji, o których mowa w ust. 1 oraz wykaz inwestycji centralnych,
podlegających przekazaniu samorządom województw i powiatom, określiło
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. (Dz.U. 1998 r., Nr 162
poz. 1139). Inwestycja była wymieniona w załączniku do tego rozporządzenia,
jednak nie została ujęta w ustawie budżetowej na rok 1999, ani następne lata, a
powód na jej utrzymanie wydał w latach 2000-2001 kwotę 136.559,06 zł i tej, m.in.,
kwoty domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa Wojewody. Sąd Okręgowy
uwzględnił powództwo w tej części, wyrażając zaopatrywanie, że nałożenie na
powiat zadań, wymagało stosownie do art. 167 Konstytucji zmian w podziale
dochodów publicznych. Sankcją tego zaniedbania jest odpowiedzialność
odszkodowawcza na podstawie art. 417 k.c. Pierwszy wyrok tego Sądu oddalający
apelację został uchylony przez Sąd Najwyższy wyrokiem z 25 listopada 2004 r., ze
względu na naruszenie zasad ustalania kompetencji wojewody wskazanego jako
statio fisci. Sąd Najwyższy wskazał na (ewentualną) potrzebę ustalania właściwej
reprezentacji pozwanego Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 4 września
1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz.
1548 ze zm.), czy też ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania
uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Po
3
ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Apelacyjny zmienił oznaczenie pozwanego
Skarbu Państwa przez wpisanie Ministra Finansów zamiast Wojewody oraz
zasądził od tego reprezentanta strony pozwanej koszty procesu postępowań
odwoławczych. Wyrok ten (z dnia 25 lipca 2005 r.) zaskarżył pozwany skargą
kasacyjną. Zakres zaskarżenia, według skarżącego, dotyczy „całości”, jednak
uzasadnienie jej i wniosek o zwolnienie z udziału w sprawie Ministra Finansów
i oznaczenie Ministra Spraw Wewnętrznych, jako właściwej statio fisci pozwanego
Skarbu Państwa wskazuje, że zakres zaskarżenia w istocie dotyczył tylko
oznaczenia strony pozwanej.
Argumentacja skarżącego eksponuje następujące zagadnienia:
1. Odpowiedzialności wojewody za to, że w budżecie nie zostały
zaplanowane środki na kontynuowanie budowy przejętej magistrali wodnej będącej
inwestycją tego organu administracji. Wynika to ,wg skarżącego, z reguł klasyfikacji
budżetu zamieszczonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów
z 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych
oraz innych przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 39, poz. 169 z późn. zm.).
Odpowiadający tym regułom wykaz inwestycji centralnych w 1998 r. (załącznik nr 6
do ustawy z dnia 19 lutego 1998 r. - Dz. U. Nr 28, poz. 156) wymieniał tę inwestycję
w części [...], dziale [...], rozdziale [...]). Dysponentem tej części budżetu był
wojewoda i na tym organie spoczywał obowiązek zaplanowania środków
budżetowych na finansowanie inwestycji. W szczególności, wojewoda obowiązany
był do opracowania i przedłożenia do 22 maja 1998 r. w Ministerstwie Finansów
planów rzeczowych zadań realizowanych z budżetu państwa (rozp. Min. Finansów
z 8 V 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania
materiałów do projektu budżetu państwa na rok 1999 (Dz. U. Nr 62, poz. 391).
Wojewoda winien był również przygotować protokół zdawczo-odbiorczy omawianej
inwestycji zawierający podstawowe dane o planowanych środkach (§ 2, § 1 ust. 2
pkt 3 rozp. RM z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu
przekazywania inwestycji centralnych samorządom województw i powiatów
2. Reprezentacji Skarbu Państwa w rozpoznawanej sprawie przez ministra
do spraw administracji publicznej.
4
Zarzuty w tym przedmiocie skarżący wyprowadza z art. 6 ust. 1 ustawy
z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943
z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z 24 lipca 1999 r. o zmianie ustawy
o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz.
778). Według tego przepisu dział administracja publiczna obejmował m. in. sprawy
reform i organizacji struktur administracji publicznej, a sprawa finansowania
inwestycji wynikała z ustawy wprowadzającej ustawy reformujące tę administrację.
Art. 3 ustawy o działach /.../ ustanawiał właściwość ministra ds. administracji
publicznej w zakresie wdrożenia reform. Poza tym art. 80 pkt 17 ustawy o działach
/.../ przenosił na ministra ds. administracji publ. dotychczasowe kompetencje
Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji. Ten właśnie minister, a nie minister
finansów, od 1 stycznia 2000 r., stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. RM
z 23 września 1999 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich
dysponentów (Dz. U. Nr 78, poz. 880 z późn. zm.), był także dysponentem części
80. budżetu państwa obejmującej budżety wojewodów. Ponadto skarżący wskazuje
brak w przepisach określających prawa i obowiązki Ministra Finansów podstawy do
przypisania temu organowi odpowiedzialności za treść ustawy budżetowej.
Powód odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów
procesu. Prokurator Generalny również wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Wywody oparte na koncepcji
reprezentacji Skarbu Państwa w rozpoznawanej sprawie, jako pochodnej regulacji
materialnej i postępowania przy uchwalaniu budżetu państwa, nie znajdują
potwierdzenia w art. 67 § 2 k.p.c. stanowiącym, że (co do zasady) za Skarb
Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki
organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ
jednostki nadrzędnej.
Sąd Najwyższy uchylając pierwszy wyrok Sądu Apelacyjnego wydany w tej
sprawie dokonał oceny charakteru roszczenia zgłoszonego przez stronę
powodową, stwierdzając, że żądanie sformułowane przez powoda, zostało oparte
na przepisach dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu czynów
5
niedozwolonych, albowiem powód wyraźnie stwierdził, że nie dochodzi dotacji
celowej na kontynuację przekazanej inwestycji, podniósł natomiast fakt powstania
szkody na skutek pokrycia z własnych środków wydatków związanych
z utrzymaniem i zarządzaniem przekazaną mu inwestycją, ponadto zwracał uwagę
na związek przyczynowy między szkodą a zaniedbaniem funkcjonariuszy
państwowych przy wykonywaniu powierzonych im obowiązków, związanych
z zapewnieniem co najmniej środków na zabezpieczenie wstrzymanej inwestycji.
Obowiązek zapewnienia funduszów odpowiednich do zadań nałożonych na
jednostkę samorządu terytorialnego wynikał z art. 167 ust. 4 Konstytucji
chroniącego samodzielność i ekonomiczne podstawy samorządu terytorialnego.
Art. 74 ust. 2 przep. wpr. wskazywał formę przyznawania środków powiatom
przejmującym kontynuowanie inwestycji, jako zadania własne. Miały to być dotacje
celowe określone na dany rok w ustawie budżetowej, ponieważ ustawodawca liczył
się z wieloletnimi cyklami inwestycji. Dotacje celowe w świetle art. 63 ust.1 pkt 3.
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, wchodzącej w życie
razem z innymi ustawami reformującymi administrację publiczną były zwykłym
trybem partycypacji budżetu państwa w zadaniach zleconych ustawami jednostkom
samorządu terytorialnego, jednak ustawa ta przewidywała również inne bardziej
elastyczne środki reagowania na pojawiające się potrzeby finansowe (np.
przeniesienia w ramach części budżetowej, wykorzystywanie rezerw).
Zgodnie z art. 219 ust. 1 Konstytucji budżet jest uchwalany w formie ustawy,
jednak byłoby błędem poszukiwanie źródła odpowiedzialności Skarbu Państwa
w zaniechaniu formalnym, polegającym na nieumieszczeniu w ustawach
budżetowych odpowiedniej pozycji wydatków. Ustawy te mają charakter
szczególny, w tym również znaczeniu, że uruchomienie środków publicznych jest
dopuszczalne tylko w zgodzie z ich przepisami, natomiast istnienie odpowiedniej
pozycji budżetowej nie rodzi jeszcze roszczenia dla dysponenta (art. 27 ust.1
powołanej ustawy o finansach publicznych). Dlatego zdarzeniem sprawczym
wywołującym stratę powodowego Powiatu była bezczynność organów władzy
państwowej co do rekompensaty poniesionych, koniecznych wydatków na przejętą
inwestycję. Aspekt ekonomiczny (brak pokrycia poniesionych wydatków) przeważa
w tym wypadku nad formalnym, tj. nie umieszczeniem odpowiedniej pozycji
6
w załączniku do ustawy budżetowej. Należy jednak podkreślić, że ze względu na
wymaganie konstytucyjne oraz art. 74 ust. 2 ustawy – przepisy wprowadzające,
bezprawność tego zaniechania ujawnia się prima faciae.
Przechodząc do istoty skargi kasacyjnej, tj. podstawy i wniosków, trzeba
zwrócić uwagę na jednolitość podmiotową Skarbu Państwa w stosunkach
cywilnych, co odbija się również w takiej samej konstrukcji strony procesowej oraz
na oczywistą odmienność tego podmiotu w stosunku do innych osób prawnych
mających i działających przez swe organy. Amorficzność tej szczególnej osoby
prawnej wymaga zatem każdorazowo ustalania, czy w postępowaniu przed sądem
jest ona reprezentowana. Na marginesie można dodać, że zastępstwo Skarbu
Państwa przez Prokuratorię Generalną wprowadzone, m. in., dla uniknięcia,
niezrozumiałych w państwie porządnie zorganizowanym, sporów między urzędami
wysokiego szczebla (takimi jak ministerstwa) o reprezentację tego samego
podmiotu - czyli samego państwa, nie rozwiązuje wszystkich problemów
związanych z reprezentacją zarówno ze względu na ustawowo określony zakres
zastępstwa obowiązkowego oraz jego wyłącznie procesowy charakter.
Kryterium wyboru reprezentanta w myśl art. 67 § 2 k.p.c. ma charakter
materialnoprawny (w tym wypadku prawa administracyjnego) wyrażający się
w zwrocie o działalności państwowej jednostki organizacyjnej, z którą wiąże się
dochodzone roszczenie. Przytoczona formuła okazuje się zbyt wąska ze względu
na zróżnicowanie państwowych jednostek organizacyjnych oraz obszarów ich
aktywności. W rzeczywistości Skarb Państwa występuje w postępowaniach przed
sądem jako czynna, albo bierna strona procesu oraz jako uczestnik postępowania
nieprocesowego. Związek między roszczeniem a wskazanym statio fisci może
wynikać nie tylko z jego działania, obejmującego również zaniechanie, ale i z samej
kompetencji. Dotyczy to zwłaszcza odpowiedzialności za zdarzenia z przeszłości.
Na ustalenie właściwego statio fisci wpływają także okoliczności związane ze
skutecznością, czyli wykonaniem wyroku, skoro środki którymi musi dysponować
Skarb Państwa – dłużnik, są przywiązane do jednostek organizacyjnych zgodnie
z klasyfikacją budżetową, a nie stanowią ich własności w znaczeniu
cywilnoprawnym.
7
Ogólne sformułowanie wchodzącego w grę w rozpoznawanej sprawie art. 67
§ 2 k.p.c. rodzi wątpliwości interpretacyjne i na nich oparta została skarga
kasacyjna, zmierzająca do wykazania, że związek Ministra Finansów
z roszczeniem jest zbyt odległy, aby ta jednostka organizacyjna została wymieniona
w wyroku zasądzającym świadczenie pieniężne od Skarbu Państwa.
Uzasadnienie skargi potwierdza złożoność stanu prawnego związanego
z działaniem lub kompetencją jednostek – organów administracji publicznej
wwiązanych w reformy administracji publicznej końca lat 90. ub. wieku.
Według skarżącego przyczyną braku środków na utrzymywanie rozpoczętej
budowy magistrali wodnej było zaniedbanie właściwego wojewody oraz ministra ds.
administracji publicznej, odpowiedzialnego za wdrożenie reformy. Wojewoda nie
przygotował bowiem materiałów niezbędnych do uwzględnienia inwestycji
magistrali wodociągu w projekcie budżetu, natomiast minister, zgodnie z art. 3
ustawy – przepisy wprowadzające odpowiadał za wdrożenie reformy. Oceniając te
zarzuty należy pamiętać, że wprowadzenie reform tego okresu było szeroko
zakrojonym procesem rozciągniętym w czasie i terminy przygotowania materiałów
do budżetu znacznie wyprzedzały uchwalenie ustawy – przepisy wprowadzające
wraz z art. 74. nakładającym nowe zadanie inwestycyjne na powstający powiat
oświęcimski. Ponadto wdrożenie reform wymagało działania nie tylko jednego
ministra - ds. administracji publicznej. Wynikało to z końcowej części art. 3 ustawy –
przepisy wprowadzające. Wdrożenie reformy jest wszak pojęciem zbiorczym
zawierającym różnorodne czynności, w tym przygotowanie lub wydawanie aktów
administracyjnych i prawnych. Nie można wątpić, że do jego zakresu wchodzi
również zapewnienie finansowania z budżetu, a zatem i przygotowanie lub
zabezpieczenie w inny sposób finansowania zmienionych zadań władz publicznych.
W tej kwestii skarga kasacyjna, szczegółowo prezentująca obowiązki
wojewody, pomniejsza obowiązki Ministra Finansów. Zasady ewidencji należności
i zobowiązań Skarbu Państwa, za które ten organ był odpowiedzialny powinny były
stworzyć system, w którym poważne inwestycje nie uległyby pominięciu
w załącznikach do ustawy budżetowej. Jak wyżej stwierdzono, załącznik do
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych
8
zasad i trybu /.../ opublikowanego 30 grudnia 1998 r. w dzienniku ustaw, pod poz.
40 wymieniał budowę omawianej magistrali i wskazywał powoda jako przejemcę. W
takiej sytuacji projektodawca budżetu nie może zasłaniać swej bierności
niedostarczeniem przez wojewodę materiałów umożliwiających projektowanie
wydatków państwa. Uwzględnienie zarzutów skargi oznaczałoby alienację
Ministerstwa Finansów z segmentu władzy wykonawczej i w konsekwencji
odstąpienie od jednolitości Skarbu Państwa na rzecz federacji niezależnych od
siebie resortów. Tymczasem działalność ministrów kierujących działami
administracji rządowej, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o działach /.../ opiera się na
zasadzie współpracy m.in. z członkami Rady Ministrów oraz innymi organami
administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego. Skoro Minister Skarbu
dysponował kopią protokołu przejęcia inwestycji (§ 6 pkt 2 rozp. R M z dnia
22 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przekazywania
inwestycji centralnych samorządom województw i powiatom oraz wykazu inwestycji
centralnych podlegających przekazaniu), a Minister Finansów z aktu normatywnego
i tegoż protokołu mógł poznać wielkość nakładów na tę inwestycję planowanych do
poniesienia od dnia 1 stycznia 1999 r. do jej zakończenia, w tym ze środków
budżetu państwa (§ 2 ust. 2 pkt 1 lit. f) oraz odpowiadał m. in. za finansowanie
jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa i finansowanie
samorządu terytorialnego, to wykonanie art. 74 ust. 2 ustawy – przep. wpr.
wymagało podjęcia współdziałań zmierzających do zmian w podziale dochodów
publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji). W odniesieniu do projektów budżetu
przedkładanych Radzie Ministrów przez Ministra Finansów oznaczało to zajęcie
i przedstawienia stanowiska co do planowanej kwoty wydatków na te inwestycję.
Okoliczności te powołano w celu wykazania, że w okresie przebudowy
administracji publicznej wiele jednostek organizacyjnych państwa włączone zostało
w zapewnienie powiatowi – przejemcy zadania, kontynuowania inwestycji i dopływu
dodatkowych środków odpowiednich do zleconych ustawą zadań oraz, że wśród
nich znajduje się również Minister Finansów w stopniu uzasadniającym
zastosowanie art. 67 § 2 k.p.c. i uznanie tego organu za statio fisci, z którego
działalnością wiąże się dochodzone roszczenie.
9
Skarżący nie wskazał przepisu nakładającego na inną jednostkę
organizacyjną wyłączny obowiązek w omawianym zakresie lub zwalniający Ministra
Finansów. Stopień przyczynienia się innych państwowych jednostek
organizacyjnych do straty poniesionej przez stronę powodową nie ma znaczenia,
ponieważ sąd nie rozstrzyga sporu między nimi o zakres odpowiedzialności,
a jedynie dba o reprezentację Skarbu Państwa, odpowiadającą kryterium
wskazanemu w art. 67 § 2 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 lipca 1970 r.
II CR 301/70, OSNC 1971/3/55).
Wskazanie Ministra Finansów było usprawiedliwione również sprawnym
wykonaniem wyroku. Wskazanie innego organu spełniającego także kryteria
wymienione w art. 67 § 2 k.p.c. lecz bardziej odległego w procesie tworzenia
budżetu od fazy projektu przedkładanego Radzie Ministrów niekorzystnie wydłuża
czas wykonania prawomocnego wyroku, chociażby ze względu na ścisłe terminy
jego opracowania i uchwalenia.
Konkludując, skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów
wyłączających Ministra Finansów z kręgu podmiotów spełniających kryterium statio
fisci w procesie cywilnym, dlatego na podstawie art. 39814
k.p.c. należało orzec jak
w sentencji. Orzeczenie o kosztach procesu na rzecz powoda zastąpionego przez
zawodowego pełnomocnika, który wniósł odpowiedź na skargę oparte zostało na
stosowanych odpowiednio przepisach art. 98 § 1 oraz art. 99 k.p.c.