Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 210/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 3 lutego 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący,
sprawozdawca)
SSN Roman Kuczyński
SSN Zbigniew Myszka
w sprawie z odwołania Z. D.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o zwrot nienależnie pobranego świadczenia,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 3 lutego 2010 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 14 maja 2009 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od organu rentowego na rzecz Z. D. kwotę 120 (sto
dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Decyzją z 11 kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał
Z. D. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 lutego 2000 r. do
31 stycznia 2003 r. w kwocie 24.367,35 zł oraz odsetek ustawowych za okres od 22
lutego 2000 r. do 11 kwietnia 2008 r. w kwocie 23.031,01 zł. W odwołaniu od
decyzji wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej
ustawowych odsetek za okres od dnia 22 lutego 2000 r. do dnia 11 kwietnia 2008 r.
w kwocie 23.031,01 zł.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w S. oddalił odwołanie.
Sąd Okręgowy ustalił, że orzeczeniem z dnia 11 lutego 1999 r.
wnioskodawczyni została uznana za trwale częściowo niezdolną do pracy i z tego
tytułu, od 1 stycznia 1999 r. pobierała rentę. W dniu 21 listopada 2002 r. sprawa
odwołującej została w trybie zwierzchniego nadzoru przekazana do ponownego
rozpatrzenia przez lekarza orzecznika, bowiem orzeczenie lekarza orzecznika z
dnia 11 lutego 1999 r., budziło wątpliwości w ocenie Lekarza Inspektora Nadzoru
Orzecznictwa Lekarskiego ZUS. Z. D. nie stawiła się na ponowne badania
lekarskie, mimo iż była dwukrotnie wzywana na termin: 2 grudnia 2002 r. i 9 grudnia
2002 r. W tych okolicznościach, decyzją z dnia 22 stycznia 2003 r. organ rentowy
wstrzymał odwołującej wypłatę świadczenia rentowego.
Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 11 grudnia 2007 r.
Z. D. została skazana za to, że w okresie od stycznia 1999 r. do stycznia 2003 r. w
Z., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, w krótkich odstępach czasu, w
wykonywaniu z góry powziętego zamiaru, wprowadziła ZUS w błąd co do
zasadności wypłacenia świadczenia rentowego w ten sposób, że nie zachowała
przyjętej procedury ubiegania się o przyznanie świadczenia rentowego, a w tym
posłużyła się stwierdzającym nieprawdę zaświadczeniem o stanie zdrowia z dnia
11 stycznia 1999 r. wystawionym przez lekarza W. Z., zatajając przed organem
rentowym rzeczywisty stan zdrowia, a nadto doprowadziła do wydania przez
lekarza orzecznika J. S. stwierdzającego nieprawdę orzeczenia o swojej
niezdolności do pracy i tym samym posiadając świadomość, że uzyskane
3
świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy zostało przyznane nienależnie,
doprowadziła ZUS do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci wypłaty
świadczenia w łącznej kwocie 27.563,33 złotych, tj. czyn z art. 286 §1 k.k. i inne.
Sąd Okręgowy uznał, że odwołanie od decyzji ZUS z 11 kwietnia 2008 r. nie
jest zasadne, choć ubezpieczona kwestionowała jedynie okoliczność obciążenia jej
ustawowymi odsetkami od nienależnie pobranych świadczeń podlegających
zwrotowi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z
dnia 13 października 1998 roku - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr
137, poz. 887 ze zm.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie z ubezpieczeń
społecznych, jest obowiązana do jego zwrotu, wraz z odsetkami, w wysokości i na
zasadach określonych przepisami prawa cywilnego. Sąd Okręgowy uznał, że w
zakresie określenia wysokości odsetek należy mieć na uwadze jedynie odsetki
ustawowe, których wysokość określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13
października 2005 roku - w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych -
(Dz.U. Nr 201, poz. 1662). Jeżeli strony nie umówiły się co do wysokości odsetek z
tytułu opóźnienia lub też wysokość ta nie wynika ze szczególnego przepisu, to
wówczas wierzycielowi należą się odsetki ustawowe ogólne, których wysokość
określa wymienione wyżej unormowanie wydawane na podstawie upoważnienia
ustawowego zawartego w art. 359 § 3 k.c. Pomiędzy ubezpieczoną a organem
rentowym nie nastąpiło zaś nawiązanie stosunku zobowiązaniowego na zasadach
stosunków obligacyjnych, mogące kształtować odsetki na poziomie odsetek
umownych. Nie można tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć, że
na gruncie cytowanego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
użyte tam określenie „na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego" miało
stanowić wprost odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego w zakresie unormowań
dotyczących wykonania zobowiązań wynikających z umów.
Sąd Okręgowy podkreślił, że przepisy kodeksu cywilnego przewidują także
odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych i choć z reguły dopiero z chwilą
nadejścia terminu wykonania zobowiązanie staje się wymagalne, a dłużnik dopiero
wtedy może popaść w opóźnienie, to w dziedzinie zobowiązań bezterminowych np.
właśnie z czynów niedozwolonych, wierzyciel może żądać spełnienia z chwilą ich
powstania czyli z momentem zaistnienia szkody. W zasadzie także dłużnik ma od
4
tego momentu obowiązek świadczenia. Jest to jednoznaczne z wymagalnością
roszczenia.
Sąd Okręgowy przypomniał, że w przedmiotowej sprawie ubezpieczona
została skazana wyrokiem sądu karnego za wprowadzenie w błąd ZUS co do
istnienia podstaw przyznania jej świadczenia rentowego, działając w celu
osiągnięcia korzyści majątkowej. Jest to zachowanie tożsame z celowym
zagarnięciem konkretnych kwot pieniędzy wypłacanych Z. D. w każdym miesiącu
okresu objętego wyrokiem karnym. W kontekście powyższych rozważań, Sąd
pierwszej instancji uznał zasadność postępowania organu rentowego, który naliczał
odsetki ustawowe od dat pobrania nienależnie każdorazowego miesięcznego
świadczenia, albowiem takie zachowanie ubezpieczonej było równoznaczne z
działaniem na szkodę organu rentowego. Pobierając rentę w spornym okresie
odwołująca miała świadomość, że każdorazowo miesięcznie pobrana konkretna
kwota z tego tytułu stanowi w takiej właśnie wysokości szkodę na rzecz organu
rentowego, stąd też już od dnia pobrania jej winna liczyć się z obowiązkiem zwrotu
tej należności. To zaś powoduje, że popadła w opóźnienie w zapłacie tak
rozumianego odszkodowania w zakresie każdorazowo pobranej miesięcznej
wysokości renty i nie ma na tę okoliczność żadnego wpływu brak uprzedniego
wezwania jej do zapłaty, przed doręczeniem decyzji w tym przedmiocie.
Powyższy wyrok został zaskarżony apelacją wniesioną przez ubezpieczoną.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 14
maja 2009 r., zmienił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję z 11
kwietnia 2008 r. i ustalił, że Z. D. nie jest zobowiązana do zapłaty odsetek w kwocie
23.031,01 złotych.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest,
że ubezpieczona pobrała z funduszu ubezpieczeń społecznych nienależne
świadczenie w rozumieniu art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zobowiązana była
do jego zwrotu na podstawie art. 138 ust. 1 tej ustawy. Spór dotyczy jedynie
obowiązku zapłaty odsetek od kwot nienależnie pobranych świadczeń. Ustawową
podstawę do żądania odsetek od kwot nienależnie pobranych świadczeń z
ubezpieczeń społecznych stanowi przepis art. 84 ust. 1 ustawy z 13 października
5
1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74
ze zm.), w ocenie Sądu Apelacyjnego, należne są odsetki ustawowe przewidziane
dla zobowiązań prawa cywilnego, zgodnie z art. 359 § 2 k.c. Natomiast gdy chodzi
o zasady prawa cywilnego, według których należy naliczać odsetki, to wynikają one
z art. 481 § 1 k.c. w związku z art. 455 k.c. W myśl art. 481 § 1 k.c. odsetki od sumy
pieniężnej należne są za czas opóźnienia w spełnieniu świadczenia. W zależności
od źródła zobowiązania „czas opóźnienia", o którym mowa w tym przepisie może
być różnie liczony. Dla zobowiązań terminowych, a więc takich, których termin
spełnienia wynika z czynności prawnej, ustawy, czy decyzji czas opóźnienia liczony
jest od daty, w której upłynął ten termin. Natomiast w zakresie zobowiązań
bezterminowych (art. 455 k.c.), to jest takich których termin spełnienia nie wynika z
czynności prawnej, czy też z ustawy bądź decyzji, ani z właściwości zobowiązania -
czas opóźnienia w spełnieniu świadczenia liczy się od daty doręczenia dłużnikowi
wezwania do zapłaty. Przepis art. 84 ust. 1 ustawy systemowej, a także przepis art.
138 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie określa, w jakim terminie
nienależne świadczenie winno być zwrócone, a zatem dłużnik, według zasad prawa
cywilnego, winien spełnić świadczenie niezwłocznie od doręczenia mu decyzji
ustalającej obowiązek zwrotu świadczenia, jako nienależnie pobranego.
Sąd Apelacyjny nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że ubezpieczona
spóźnia się ze zwrotem nienależnego świadczenia już w dacie jego pobrania.
Stanowisko to jest w ocenie Sądu drugiej instancji nieuprawnione, gdyż po
pierwsze przepisy o czynach niedozwolonych nie mają w sprawie zastosowania, a
po drugie według przepisów prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia czynem
niedozwolonym szkody polegającej na niekorzystnym rozporządzaniu przez
poszkodowanego środkami pieniężnymi na rzecz sprawcy szkody,
pokrzywdzonemu przysługuje roszczenie o zwrot wartości nominalnej tych środków
z odsetkami za czas opóźnienia od daty wezwania do naprawienia szkody (art. 481
§ 1 k.c. w zw. z art. 455 k.c.). Odsetki, według przepisów prawa cywilnego, chociaż
mają charakter odszkodowawczy, to jednak nie stanowią elementu szkody i mogą
być naliczane od daty ich wymagalności, niezależnie od tego czy uprawniony
poniósł jakąkolwiek szkodę, czy też nie (art. 481 § 1 k.c.). Jeżeli zwłoka dłużnika
powoduje szkodę, to poszkodowany może żądać jej naprawienia na zasadach
6
ogólnych, zgodnie z przepisem art. 481 § 3 k.c. Przepis ten jednak, zdaniem Sądu
Apelacyjnego, nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pozostawanie
przez ubezpieczoną w zwłoce w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych
świadczeń, po wydaniu przez organ rentowy decyzji określającej ten obowiązek, nie
upoważnia organu do żądania odszkodowania. Organ rentowy może jedynie
naliczać odsetki ustawowe, a właściwie ma obowiązek wynikający z ustawy do
naliczania odsetek, jeżeli ubezpieczona nie zwróci nienależnie pobranego
świadczenia niezwłocznie po otrzymaniu decyzji ustalającej obowiązek zwrotu
świadczenia. Decyzja ta ma charakter konstytutywny. Stąd też odsetki, o których
mowa w art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie biegną
przed wydaniem decyzji ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego
świadczenia.
Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony w całości skargą
kasacyjną wniesioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w której zarzucono
naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 84 ust 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych polegającą na
przyjęciu, że termin zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z art. 138 ust 2 pkt
2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych następuje po wezwaniu do jego zwrotu, zamiast, że
wynika z właściwości zobowiązania co oznacza, że ubezpieczony jest zobowiązany
do zwrotu z momentem pobrania nienależnego świadczenia, bez konieczności
wzywania go do jego zwrotu.
Skarżący wniósł „o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie
apelacji ubezpieczonego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z rozstrzygnięciem w obu
przypadkach o kosztach należnych skarżącemu w związku z postępowaniem
dotyczącym rozpoznania skargi kasacyjnej” (nieprawidłowe nazwisko
ubezpieczonej wpisano we wniosku zapewne omyłkowo).
Sąd Najwyższy, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy.
7
Skarżący organ rentowy podnosi zarzut błędnej wykładni art. 84 ust. 1
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., obecnie: jednolity tekst:
Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585). Zarzut ten jest bezpodstawny.
W myśl art. 84 ust. 1 ustawy systemowej, osoba, która pobrała nienależne
świadczenie z ubezpieczeń społecznych, jest obowiązana do jego zwrotu, wraz z
odsetkami, w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego (z
uwzględnieniem ust. 11 tego przepisu, który nie ma zastosowania w tej sprawie).
Wykładnia tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej
sprawy musi obejmować dwie kwestie: wyjaśnienie, kiedy nienależne świadczenie
z ubezpieczenia społecznego staje się wymagalne i podlega zwrotowi a także
zakres odesłania do prawa cywilnego dotyczącego odsetek.
W pierwszej kwestii należy przypomnieć, że pojęcie nienależnego
świadczenia z ubezpieczeń emerytalnego i rentowego (a o takie chodzi w tej
sprawie) zostało uregulowane w art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm. , obecnie: jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr
153, poz. 1227). Zgodnie z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenia
uważa się, między innymi, świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie
fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego
wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia. Skarżący utrzymuje,
że świadczenie nienależne podlega zwrotowi już w chwili wypłaty, skoro
pobierający je jest świadomy tego, że jest ono uzyskane na podstawie fałszywych
dokumentów lub zeznań albo na skutek wprowadzenia w błąd organu rentowego w
inny sposób, wyrządza zatem szkodę czynem niedozwolonym, co sprawia, że
zobowiązany jest do zwrotu świadczeń już w terminach ich wypłaty. Podmiotowy
aspekt uznania świadczenia za nienależne – świadomość pobierania świadczenia,
które zostało uzyskane w sposób niezgodny z prawem – nie przesądza o tym, kiedy
świadczenie jako nienależne w sensie prawnym, objęte jest obowiązkiem jego
zwrotu. Owa świadomość jest jedną z przesłanek uznania świadczenia za
nienależne lecz jej istnienie nie sprawia, że świadczenie z ubezpieczenia
społecznego jako nienależne podlega zwrotowi w dacie wypłaty. Można jedynie
8
powiedzieć, że świadczenie uzyskane w takich okolicznościach nigdy nie należało
się a zatem w tym sensie „było nienależne” i „uważa się” je za nienależne zgodnie z
art. 138 ust. 2 ustawy emerytalnej. Takie stwierdzenie nie wyczerpuje
rozważanego problemu. Trzeba bowiem przypomnieć, że świadczenia z
ubezpieczeń społecznych są przyznawane w drodze decyzji administracyjnych i na
podstawie decyzji administracyjnych są wypłacane. Nie można zatem utrzymywać,
że świadczenia wypłacone na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji
administracyjnej jako nienależne podlegały zwrotowi w dacie wypłaty, choćby
przesłanki przyznania świadczenia w rzeczywistości nie istniały lub odpadły.
Świadczenia w myśl art. 84 ustawy systemowej i art. 138 ustawy o emeryturach i
rentach uważane za nienależne podlegają zwrotowi dopiero wtedy, gdy organ
rentowy wyda stosowną decyzję administracyjną. Pogląd ten umacnia treść art. 84
ust. 4 i ust. 7 ustawy systemowej, w których użyte zostały sformułowania „kwoty
nienależnie pobranych świadczeń ustalone prawomocną decyzją”(ust.4) oraz
„uprawomocnienie się decyzji ustalającej te należności” (ust. 7). Świadomość
uzyskania prawa do świadczeń na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów
albo innego rodzaju wprowadzenia w błąd organu rentowego jest jedynie jedną z
przesłanek wydania decyzji. Organ rentowy jest przy tym – z mocy art. 138 ustawy
emerytalnej (tak samo z mocy art. 84 ustawy systemowej) – ograniczony co okresu,
za który może żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń. W tej decyzji
organ określa kwotę świadczeń nienależnych. Od kwoty wymienionej w decyzji
należą się odsetki „ w wysokości i na zasadach prawa cywilnego”.
Druga kwestia związana z wykładnią art. 84 ust. 1 ustawy systemowej
dotyczy rozumienia tego odesłania do prawa cywilnego. Skarżący rozumie to
odesłanie tak szeroko, że miałoby ono umożliwiać poszukiwanie w prawie cywilnym
terminu wymagalności świadczeń podlegających zwrotowi a w konsekwencji
terminu, od którego można żądać odsetek. Nie ma podstaw do tak szerokiego
rozumienia odesłania. Przede wszystkim sprzeciwia się temu wykładnia językowa.
„Zasady prawa cywilnego”, których dotyczy odesłanie, odnoszą się jedynie do
odsetek. Zasadą określoną w prawie cywilnym, odnoszącą się do odsetek jest
możliwość ich żądania w razie opóźnienia się dłużnika ze spełnieniem świadczenia
(art. 481 § 1 k.c.). Określenie terminu, od kiedy dłużnik – pobierający nienależne
9
świadczenie z ubezpieczenia społecznego – opóźnia się z jego zwrotem nie jest
objęte odesłaniem. Nie jest to materia „zasad prawa cywilnego” lecz prawa
ubezpieczeń społecznych. „Zasady prawa cywilnego” regulujące opóźnienie
dłużnika w spełnieniu świadczenia cywilnoprawnego są różnorodne, uzależnione od
rodzaju świadczenia. Odesłanie do prawa cywilnego nie dotyczy terminów
wymagalności świadczeń cywilnoprawnych ani – co się z tym wiąże – określenia,
od kiedy dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia. Są to zasady dotyczące
odsetek tylko pośrednio. Odesłanie byłoby niejednoznaczne, gdyby rozumieć je tak
szeroko, gdyż w prawie cywilnym opóźnienie dłużnika uregulowane jest w
różnorodny sposób w zależności od tego, jakiego świadczenia dotyczy. Określenia
od kiedy należą się odsetki od świadczeń z ubezpieczenia społecznego, także od
świadczeń podlegających zwrotowi, należy poszukiwać w prawie ubezpieczeń
społecznych a nie w prawie cywilnym. Przypomnieć można, w związku z
twierdzeniami zawartymi w skardze, że odsetki aczkolwiek pełnią w pewnym sensie
funkcję odszkodowawczą, nie są odszkodowaniem, nie ma zatem podstaw do
rozważania tego, czy ubezpieczona dopuściła się czynu niedozwolonego w
sprawie, której przedmiotem są jedynie odsetki.
Analogiczne poglądy zostały wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
18 grudnia 2008 r. (I UK154/08, M.P. Pr. 2009 nr 4, poz. 208), w którym Sąd
Najwyższy uznał, że nie ma żadnych podstaw do stosowania przepisów prawa
cywilnego (o bezpodstawnym wzbogaceniu lub czynie niedozwolonym) do oceny
wymagalności nienależnie pobranego świadczenia.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.
398 14
k.p.c.