Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 630/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 kwietnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa J. F., K. Z., M. D.
i A. D.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M./…/
i Prezydenta Miasta W.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 18 kwietnia 2013 r.
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powodów kosztami
postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
W pozwie skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu
przez Prezydenta m. W. i Wojewodę M./…/, powodowie J. F., K. Z., M. D. i A. D.
domagali się zasądzenia kwoty 819 000 zł na rzecz J. F., kwoty 204 750 zł na rzecz
K. Z. i kwot po 102 375 zł na rzecz M. D. i A. D. z ustawowymi odsetkami od dnia
sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania albo
od dnia wydania wyroku do dnia zapłaty, tytułem odszkodowania za poniesioną
przez powodów szkodę. Szkodę tę zdaniem powodów ponieśli oni na skutek
decyzji z dnia: 25 września 1989 r., 14 grudnia 1989 r., 6 grudnia 1989 r., 30
grudnia 1982 r., 28 października 1989 r. wydanych przez Zastępcę Kierownika
Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. […]
orzekających o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 1, nr 2, nr 6, nr 9 i nr 12 w
budynku położonym w W. przy ul. M. 108. Decyzją Samorządowego Kolegium
Odwoławczego z 7 października 2009 r. stwierdzono, że decyzje te zostały
wydane z naruszaniem prawa. Powodowie wskazali nadto, że postanowieniem z 13
listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie w
sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 grudnia 1989 r. wydanej przez
Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu
Dzielnicowego W. […] orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 17
w budynku położonym w W. przy ul. M. 108.
Rozpoznający sprawę Sąd Okręgowy ustalił, że lokale, których dotyczą
wspomniane decyzje znajdują się na zabudowanej nieruchomości przy ul. Ż. 108
(obecnie M. 108) w W. Nieruchomość ta stanowiła własność J. i J. małżonków F.
Na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. W., własność tej nieruchomości przeszła na własność Gminy m. W., a
po likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia 20 lipca 1955 r., Prezydium Rady Narodowej m. W., nie
uwzględniło wniosku małżonków F. i odmówiło przyznania prawa własności
czasowej do tej nieruchomości stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki
położone na tej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo
3
Gospodarki Komunalnej, decyzją z 20 października 1955 r., utrzymało zaskarżone
orzeczenie w mocy.
Decyzją z 30 grudnia 1989 r. Naczelnik Dzielnicy W. […] orzekł o sprzedaży
J. i J. małżonkom F. lokalu mieszkalnego nr 9 w budynku położonym w W. przy ul.
M. 108 oraz udziału we własności budynku i innych urządzeń służących do
wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także udziału w użytkowaniu wieczystym
nieruchomości, na której usytuowany jest budynek. Decyzja ta stanowiła podstawę
do zawarcia w dniu 17 kwietnia 1983 r. w formie aktu notarialnego umowy
sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Cena została
ustalona przez strony na kwotę 220 836 zł a kupujący uiścili z tego tytułu kwotę
159.002 zł z uwagi na przyznaną bonifikatę za płatność gotówką.
Na podstawie decyzji z 1989 r., wymienionych w pozwie, zostały zawarte
w dniach 6 października 1989 r., 20 września 1990 r., 14 grudnia 1989 r., 6 marca
1990 r., w formie aktu notarialnego, umowy sprzedaży lokali wymienionych w tych
decyzjach oraz udziałów w częściach wspólnych budynku i udziału w użytkowaniu
wieczystym gruntu, na którym budynek jest posadowiony.
Na podstawie decyzji z 12 grudnia 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji
i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. […], została zawarta w formie
aktu notarialnego w dniu 17 kwietnia 1991 r. umowa sprzedaży lokalu
mieszkalnego nr 17 w budynku położonym w W. przy ul. M. 108 oraz udziału w
nieruchomości wspólnej i wieczystym użytkowaniu gruntu na którym budynek ten
jest posadowiony.
Po rozpoznaniu wniosku J. F., Minister Infrastruktury decyzją ostateczną z
dnia 31 marca 2004 r., stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej
z 20 października 1955 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady
Narodowej m. W. z 20 lipca 1955 r. dotyczące nieruchomości zabudowanej przy ul.
M. 108 w W. wydane zostały z naruszaniem prawa.
Decyzjami z 7 października 2009 r. i 18 stycznia 2012 r. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzje administracyjne orzekające o
sprzedaży lokali mieszkalnych, o których mowa w pozwie, wydane zostały z
4
naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić ich nieważności z powodu
wywołania przez te decyzje nieodwracalnych skutków prawnych.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. zasądził od pozwanego
Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. W. na rzecz powodów J.J.
F. kwotę 634 209 zł z ustawowymi odsetkami od 29 czerwca 2012 r. do dnia
zapłaty; na rzecz powódki K. Z. kwotę 158.552 zł z ustawowymi odsetkami od 29
czerwca 2012 r. do dnia zapłaty; a na rzecz powodów M. D. i A. D. kwoty po 79.276
zł z ustawowymi odsetkami od 29 czerwca 2012 r. do dnia zapłaty. W pozostałej
części Sąd ten powództwo oddalił i orzekł o kosztach postępowania.
Rozpoznający apelacje obu stron Sąd II instancji uznał za trafny podniesiony
w apelacji zarzut błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, iż powodowie
ponieśli szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnych orzekających
o sprzedaży znajdujących się w budynku przy ul. M. 108 w W. lokali mieszkalnych
nr 1, 2, 9, 12 i 17.
Sąd Apelacyjny przyjął, że źródła wskazanej przez powodów szkody należy
upatrywać jedynie w wydaniu bezprawnej decyzji z dnia 20 lipca 1955 r.
odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy
ul Ż. 108 (obecnie ul. M. 108) i stwierdzającej jednocześnie o przejściu na
własność Skarbu Państwa budynków posadowionych na tym gruncie, utrzymanej w
mocy orzeczeniem wydanym w dniu 20 października 1955 r. przez Ministerstwo
Gospodarki Komunalnej. Samo wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa
własności czasowej spowodowało szkodę w postaci utraty prawa własności
budynku i nieuzyskania prawa własności czasowej nieruchomości gruntowej przy ul.
Ż. 108, w tym również szkodę polegającą na utracie lokali mieszkalnych
znajdujących się w tym budynku m.in. lokali o nr 1, 2, 6, 9, 12 i 17.
Nie można przyjąć, że w wyniku późniejszych decyzji o sprzedaży lokali
mogła powstać po raz kolejny ta sama szkoda - zaistniała już w momencie wydania
ostatecznej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu
przy ul. Ż. 108. W ocenie Sądu Apelacyjnego szkoda jest pojęciem języka
prawnego, ale jest równocześnie faktem należącym do otaczającej nas
rzeczywistości. Jest sprzeczne z tak rozumianą szkodą, w płaszczyźnie czysto
5
logicznej, by w przyszłości mogła powstać wskutek innego zdarzenia taka sama
szkoda. Upatrywanie w decyzjach administracyjnych o sprzedaży lokali źródła
szkody prowadziłoby do takiej właśnie nie dającej się pogodzić z powyższymi
zasadami konstatacji. Ponadto Sąd Apelacyjny podkreślił, że decyzje o sprzedaży
lokali, o których mowa w pozwie, nie powodują powstania dodatkowych szkód, nie
zwiększają szkody wcześniej powstałej. Nie stanowią samoistnego źródła szkody.
Wymaga też podkreślenia, że stwierdzenie wadliwości decyzji o sprzedaży lokali
bez uprzedniego wykazania, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności
czasowej do gruntu przy ul. Ż. 108 została wydana z naruszeniem prawa,
skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, z punktu widzenia sytuacji prawnej
powodów byłoby bez znaczenia. Dopóki bowiem pozostawała w obrocie prawnym
decyzja odmowna z 1955 r., dopóty decyzje późniejsze o sprzedaży lokali nie
mogły być podważone jako wydane niezgodnie z prawem.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego okoliczności te przemawiają za wtórnym,
następczym charakterem decyzji o sprzedaży lokali w stosunku do decyzji
o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej.
Pierwotny charakter miała decyzja dekretowa (odmawiająca przyznania prawa
własności czasowej) i to ona zapoczątkowała ciąg przyczynowo - skutkowy,
w wyniku którego zostały sprzedane lokale mieszkalne w budynku przy ul. Ż. 108.
W konsekwencji decyzje o sprzedaży lokali uniemożliwiły wyłącznie naprawienie
powstałej już wcześniej jednej szkody obejmującej także utratę lokali - przez
przywrócenie stanu poprzedniego. Wobec tego skoro źródłem szkody powodów nie
jest ostateczna decyzja o sprzedaży przedmiotowych lokali mieszkalnych a decyzja
o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej powództwo nie zasługuje na
uwzględnienie. Wskazane w pozwie decyzje nie spowodowały szkody u powodów,
zaś roszczenie wywodzone z faktu wydania wadliwej ostatecznej decyzji o
odmowie przyznania prawa własności czasowej, w dacie wniesienia niniejszego
powództwa było już przedawnione. Zgodnie bowiem z art. 160 § 6 k.p.a. bieg 3
letniego terminu rozpoczął się od dnia wydania decyzji nadzorczej czyli od dnia 31
marca 2004 r. i upłynął w dniu 31 marca 2007 r.
W skardze kasacyjnej powodowie zarzucili naruszenie prawa materialnego,
tj.: 1) art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. przez ich błędną wykładnię
6
i bezpodstawne przyjęcie, iż źródłem szkody powstałej w majątku powodów jest
ostateczna decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do
nieruchomości, która zapoczątkowała związek przyczynowy w niniejszej sprawie,
a nie jak wskazała strona powodowa w pozwie decyzja orzekająca o sprzedaży
spornych lokali nr 1; 2; 6; 9; 12; 17, co w konsekwencji doprowadziło do uznania,
iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanki powstania szkody oraz normalnego
związku przyczynowego między wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami
administracyjnymi orzekającymi o sprzedaży lokali nr 1; 2; 6; 9; 12; 17 w budynku
przy ul. M. 108 w W., a szkodą powodów wyrażająca się w ich utracie; 2) art. 361 §
2 k.c. w zw. z 363 § 2 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji
przyjęcie, że na wysokość uszczerbku majątkowego poniesionego przez powodów
w wyniku sprzedaży lokali ich najemcom ma wpływ obciążenie przedmiotowych
lokali obligatoryjnym prawem najmu, w sytuacji gdy oczywistym jest, iż gdyby
pozwany bezprawnie nie rozporządził spornymi lokalami, to w dniu dzisiejszym
powodowie dysponowaliby lokalami niedoznającymi podobnego ograniczenia, a
zatem do ich majątku weszłoby mienie o rynkowej wartości; 3) art 363 § 2 k.c. w zw.
z art. 481 § 1 k.c. i art. 316 § 1 k.p.c. przez jego błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że odsetki z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania pieniężnego,
zasądzonego w oparciu o opinię biegłego sądowego i w wysokości z niej
wynikającej, należą się od daty wyroku w sytuacji, w której ustalenie wysokości
odszkodowania w oparciu o opinię biegłego sądowego i w wysokości z niej
wynikającej stanowi jego określenie według cen z daty tej opinii, uzasadniające
zasądzenie odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania pieniężnego od
daty opinii biegłego sądowego; 4) art. 123 § 1 pkt 1) k.c. w zw. z art. 124 k.c. przez
ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że roszczenia
odszkodowawcze powodów oparte na podstawie bezprawnego orzeczenia z dnia
20 lipca 1955 r., którego nieważność stwierdzono w dnia 31 marca 2004 r. uległy
przedawnieniu zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. z dniem 31 marca 2007 r., pomimo iż
do dziś nie zakończyło się właściwe postępowanie administracyjne prowadzone
przed Prezydentem m. W. mające na celu rozpoznanie wniosku złożonego przez
poprzedników prawnych powodów w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, które -
7
zdaniem skarżących - ów termin przerwało i z uwagi na jego niezakończenie
wstrzymywało jego ponowny bieg.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma
odpowiedź na pytanie, co było źródłem szkody jaką powodowie ponieśli w związku
z tym, że utracili prawo do lokali mieszkalnych nr 1, 2, 9, 12 i 17 w budynku przy
ul. M. 108 (dawniej ul. Ż. 108) w W . Zdaniem powodów źródłem ich szkody są
decyzje administracyjne wydane przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i
Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. […] z dnia 25 września 1989 r., 14
grudnia 1989 r., 6 grudnia 1989 r., 30 grudnia 1982 r., 28 października 1989 r.,
oraz decyzja z dnia 12 grudnia 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki
Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. […], na podstawie których orzeczono,
że lokale te mogą zostać sprzedane na rzecz określonych w nich osób. Zgodzić się
należy z powodami, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mamy do
czynienia z kilkoma zdarzeniami, które muszą być brane pod uwagę, gdy
dokonujemy oceny co jest źródłem poniesionej przez nich szkody. Przeciwko
ujmowaniu tych zdarzeń jako złożonego ciągu, w którym dopiero zaistnienie
ostatniego zdarzenia jakim były, zdaniem powodów, wspomniane decyzje
przemawia jednak szereg argumentów.
Źródła szkody, której powodowie doznali, upatrują oni w wydaniu decyzji
administracyjnej, która uznana została za niezgodną z prawem. Koniecznym wobec
tego jest ustalenie wydanie jakiej decyzji administracyjnej, następnie uznanej za
niezgodną z prawem, pozbawiło powodów prawa do wskazanych w pozwie lokali.
Przejście na własność gminy m. W. własności budynku posadowionego na
nieruchomości przy ul M. 108 w W., w którym znajdują się lokale wymienione w
pozwie, nastąpiło w chwili gdy stała się ostateczna decyzja o odmowie przyznania
właścicielom tej nieruchomości prawa własności czasowej. Wniosek taki wynika
jednoznacznie z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 50, poz. 279 ze
zm.) Przepis ten stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu
właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki,
8
położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Oznacza to, że decyzja
z dnia 20 lipca 1955 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do
gruntu położonego przy ul. M. 108, utrzymana w mocy orzeczeniem wydanym w
dniu 20 października 1955 r. przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej,
spowodowała utratę przez dotychczasowych właścicieli własności budynku i lokali
znajdujących się w tym budynku. W związku z tym, że w miejsce gminy m.st
Warszawa pojawił się Skarb Państwa, lokale te stały się własnością Skarbu
Państwa, a następnie zaś, od 1990 r. własnością gminy m. W. Niewątpliwie wobec
tego powodowie utracili w związku z wydaniem tej decyzji prawo do lokali
oznaczonych w pozwie i to ta decyzja była zdarzeniem wyrządzającym im szkodę.
Decyzje administracyjne, z 1989 i 1990 roku, które zezwalały na sprzedaż
tych lokali nie zmieniły stanu prawnego polegającego na tym, że lokale nie były już
własnością powodów (ich poprzedników prawnych). W ówczesnym stanie prawnym
decyzje te stanowiły tylko niezbędny element dla ustanowienia w lokalach
stanowiących własność Skarbu Państwa odrębnej własności i sprzedaży tych lokali,
na rzecz wskazanych w nich osób. Trafnie zauważył Sąd Apelacyjny, że ich
skutkiem nie było wyrządzenie powodom szkody, ale jedynie ograniczenie
możliwości jej naprawienia poprzez wyłączenie naprawienia tej szkody w drodze
przywrócenia do stanu poprzedniego tj. zwrócenia lokali w naturze. W pozwie
powodowie dochodzą naprawienia szkody w postaci odszkodowania pieniężnego,
więc także z tego względu decyzje te są irrelewantne dla ich roszczeń.
Dodatkowo należy także zauważyć, że sprzedaż lokali, o których mowa
w pozwie, nastąpiła nie na podstawie wspomnianych decyzji administracyjnych,
lecz na podstawie notarialnej umowy, dla której decyzje te były jedynie niezbędną
przesłanką w ówczesnym stanie prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
sama wadliwość decyzji koniecznej dla zawarcia umowy nie jest jednoznaczna
z nieważnością umowy. Ta sytuacja dodatkowo osłabia argument powodów,
że decyzje stanowiące podstawę sprzedaży lokali mogą być traktowane jako
zdarzenie wyrządzające szkodę. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12.
9
Jeżeli zdarzeniem wyrządzającym powodom szkodę była decyzja
odmawiająca przyznania własności czasowej, to mogli oni wystąpić z roszczeniem
o odszkodowanie za szkody spowodowane tą decyzją w ciągu trzech lat od
stwierdzenia we właściwym trybie jej niezgodności z prawem. Pozostaje poza
sporem, że decyzją stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji odmawiającej
ustanowienia własności czasowej jest decyzja ostateczną Ministra Infrastruktury
z dnia 31 marca 2004 r., stwierdzająca, że decyzja Ministerstwa Gospodarki
Komunalnej z 20 października 1955 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium
Rady Narodowej m. W. z 20 lipca 1955 r. wydane zostały z naruszaniem prawa.
Do oceny przedawnienia roszczeń powodów, stosować należy art. 160 § 6
k.p.a. Jak wynika z uchwały pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r.,
III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) do oceny roszczeń o naprawienie
szkody wyrządzonej ostateczną decyzja administracyjną wydaną przed 1 września
2004 r., nawet jeżeli jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono
po tym dniu, ma zastosowania art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Trzyletni termin
przedawnienia roszczenia powodów o odszkodowanie, określony w art. 160 § 6
k.p.a., upłynął wobec tego w dniu 31 marca 2007 r., gdyż decyzja stwierdzająca
niezgodność z prawem decyzji wyrządzającej szkodę (pozbawiającą właścicieli
prawa do lokali) wydana została 31 marca 2004 r. Skoro zaś pozew został złożony
w dniu 5 maja 2011 r. roszczenie powodów uległo przedawnieniu.
Skarżący podnieśli także zarzut przerwy biegu przedawnienia w związku
z tym, że trwa postępowania o przyznanie własności czasowej. Sam fakt trwania
takiego postępowania nie ma jednak wpływu na ich roszczenia o odszkodowanie za
szkody spowodowane decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej. Są to
bowiem roszczenia, których źródłem jest decyzja administracyjna uznana następnie
za niezgodną z prawem. Regulacja prawna roszczenia o odszkodowanie za szkody
wywołane wydaniem takiej decyzji jest niezależna od przebiegu postępowania,
które rozpoczęło się wnioskiem poprzedników prawnych powodów.
W postępowaniu takim powodowie mogą uzyskać prawo użytkowania wieczystego
nieruchomości, jeżeli nie będzie to naruszało praw osób trzecich, które nabyły
prawo do tej nieruchomości oraz wniosek powodów nie będzie kolidował
z przeznaczeniem nieruchomości na cele publiczne. Natomiast roszczenie
10
o naprawienie szkody wywołanej decyzją administracyjną uznaną za niezgodną
z prawem służy dla wyrównania tych uszczerbków, które ponieśli oni w związku
z tym, że trwale utracili w sposób sprzeczny z prawem przysługujące ich
poprzednikom prawnym w chwili wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy, prawa do nieruchomości.
Skoro zarzuty skarżących, zmierzające do wykazania, że przysługuje im
roszczenie o odszkodowanie za szkody wywołane decyzjami administracyjnymi
orzekającymi o sprzedaży lokali nr 1; 2; 6; 9; 12; 17 w budynku przy ul. M. 108 w
W. , uznanymi za niezgodne z prawem, okazały się nieuzasadnione to ich skarga
kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej
dotyczące wysokości należnego powodom odszkodowania są bowiem w tej sytuacji
bezprzedmiotowe.