Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 478/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 czerwca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa T. B.
przeciwko Gminie Miasto R.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 24 czerwca 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 6 marca 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od strony pozwanej na rzecz powódki kwotę
5.400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania.
2
UZASADNIENIE
Powódka T. B. wniosła o zasądzenie od Gminy Miasta R. kwoty 600.000 zł
tytułem odszkodowania za szkodę polegającą na niemożliwości zrealizowania
roszczenia o zwrot nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa na cele
wywłaszczeniowe i niewykorzystanej na te cele. Podstawą roszczenia był art. 417
k.c.
Pozwana Gmina Miasta R. wniosła o oddalenie powództwa. Zarzuciła, że
nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego powódki
umową z 23 grudnia 1986 r. nie była nieruchomością wywłaszczoną. Pozwana nie
miała zatem obowiązku powiadamiania poprzedniego właściciela lub jego
spadkobierców o zamiarze jej sprzedaży, a powódce nie przysługiwało prawo
domagania się jej zwrotu.
Wyrokiem z 25 listopada 2010 r. Sąd Okręgowy w R. oddalił powództwo.
Sąd Okręgowy ustalił, że ojciec powódki umową z 23 grudnia 1986 r. sprzedał
Skarbowi Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr 46 R. –S. o pow. 0,4747 ha
za cenę 1.732.655 zł na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. Umowa
zawarta została dobrowolnie, po uzgodnieniu ceny i bez zastrzeżenia, że nabywca
przeznaczy nieruchomość na określone cele. Sąd Okręgowy uznał, że następcom
prawnym sprzedającego nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości na
postawie art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej:
„u.g.n.”), a zatem pozwana Gmina przed zawarciem umów sprzedaży
nieruchomości z osobą trzecią nie była zobligowana do wyczerpania procedury
określonej w art. 136 ust. 2 u.g.n. Nie popełniła zatem deliktu na szkodę powódki.
Przy rozpoznawaniu apelacji powódki od wyroku z 25 listopada 2010 r.
Sąd Apelacyjny za bezsporne uznał okoliczności, w jakich ojciec powódki sprzedał
Skarbowi Państwa nieruchomość. Umowa została zawarta na podstawie art. 8
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Planowane osiedle mieszkaniowe nie
zostało na niej wybudowane. Własność tej nieruchomości przeszła z dniem 27 maja
3
1990 r. na rzecz Gminy Miasta R., a następnie działka nr 46 została podzielona na
działki nr 770/1, nr 770/2 i nr 770/3. Nieruchomość złożoną z działek nr 770/2 o
pow. 0,0790 ha i nr 770/3 o pow. 0,3382 Gmina Miasto R. sprzedała „A. G.” spółce
z o.o. w R. umową z 25 października 2005 r. Decyzją z 29 października 2009 r.
Prezydent Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku powódki i jej brata M. O. o zwrot
działek nr 770/2 i 770/3 R. – S. odmówił ich zwrotu z uwagi na to, że stały się
własnością osoby trzeciej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją
Wojewody P. z 31 grudnia 2009 r. Ostateczną decyzją Starosty L. z 4 marca 2010
r. powódce i M. O., jako spadkobiercom poprzedniego właściciela w udziałach po
½, zwrócono część wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr
770/1 R. – S. o powierzchni 0,0427 ha.
Sąd Apelacyjny uznał, że zgłoszone przez powódkę roszczenie miało
podstawę w art. 417 k.c. w związku z art. 136 § 2 u.g.n. Szkoda powódki wynikła
z tego, że Gmina Miasta R., która nie wykorzystała nieruchomości należącej
niegdyś do ojca powódki na cel wywłaszczenia, swoje plany co do rozporządzenia
tą nieruchomością powinna poprzedzić zawiadomieniem spadkobierców
poprzedniego właściciela o tym zamiarze i o możliwości ubiegania się przez
nich o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przez to zaniechanie pozwana
uniemożliwiła spadkobiercom poprzedniego właściciela odzyskanie własności
działek nr 770/2 i 770/3 R. – S. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, do sytuacji prawnej
powódki mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Art. 216 ust. 2 pkt
3 u.g.n., dodany ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr
141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r., stanowi, że przepisy
rozdziału 6, działu III o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się
odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: „u.g.g.”).
W art. 1 ust. 1b ustawy nowelizującej z 28 listopada 2003 r. ustawodawca objaśnił
znaczenie pojęcia „nabycie nieruchomości,” a w art. 4 u.g.n. dodał pkt 3b,
stosownie do którego przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy
rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje
4
przeniesienie własności nieruchomości albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste.
Czynność polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze
umowy sprzedaży mieści się zatem w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust.
3 b u.g.n.
Skoro w dacie rozporządzenia przez Gminę zbędnymi na cele
wywłaszczenia nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej obowiązywał art. 216
ust. 2 pkt 3 u.g.n., to Gmina miała obowiązek zawiadomienia następców prawnych
byłego właściciela o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. Zaniechanie
wykonania tego obowiązku, sprecyzowanego w art. 134 u.g.n. wyrządziło powódce
szkodę. W celu jej ustalenia Sąd Apelacyjny uchylił wyrok Sądu Okręgowego
z 25 listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z 9 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w R. zasądził od pozwanej na
rzecz powódki kwotę 598.618,52 zł, a w pozostałej części powództwo oddalił.
Orzeczenie to zapadło po ustaleniu, że wartość rynkowa nieruchomości złożonej z
działek nr 770/2 i 770/3 wynosi 648.000 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie, które
powódka powinna zwrócić Skarbowi Państwa w przypadku zwrotu na jej rzecz
sprzedanych przez pozwaną nieruchomości (art. 140 u.g.n.), przy uwzględnieniu jej
udziału w spadku po ojcu, wynosiłoby 49.381,48 zł. Szkoda powódki stanowi
zatem różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości złożonej z działek nr
770/2 i 770/3, a wartością odszkodowania, do zwrotu którego zobowiązana byłby w
przypadku zwrotu nieruchomości i wynosi 598.618,52 zł. Jako podstawę
rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy powołał art. 417 k.c.
Wyrokiem z 6 marca 2013 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu
Okręgowego w R. z 9 lutego 2012 r. w ten sposób, że zasądził od pozwanej na
rzecz powódki kwotę 214.938,50 zł i oddalił w pozostałej części zarówno
powództwo, jak i apelację pozwanej oraz stosownie orzekł o kosztach procesu.
Sąd Apelacyjny za wiążące w sprawie uznał wyrażone poprzednio
stanowisko, że roszczenie powódki jest usprawiedliwione co do zasady. Za trafne
uznał natomiast zarzuty apelacji kwestionujące ustalenia na temat wysokości
szkody poniesionej przez powódkę. Przyjął, że wartość jednego ara gruntu
z nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr 46 R. – S. wynosi 12.815 zł, a nie
5
30.000 zł, jak uznał Sąd Okręgowy. Na podstawie opinii biegłego Sąd Apelacyjny
ustalił, że aktualna wartość rynkowa działek nr 770/2 i 770/3 wynosi 534.648 zł, a
aktualna wartość ceny zapłaconej poprzednikowi prawnemu powódki - 104.771 zł.
Powódka odziedziczyła spadek po poprzednim właścicielu tych działek w ½ części,
a zatem przysługuje jej odszkodowanie w kwocie 267.324 zł. Od tej kwoty należy
odjąć połowę aktualnej wartości ceny zapłaconej poprzednikowi prawnemu
powódki, to jest 52.385,50 zł, a różnica (214.938,50 zł) podlegała zasądzeniu na
rzecz powódki jako odszkodowanie, na podstawie art. 417 k.c.
Pozwana zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną
skierowaną przeciwko rozstrzygnięciu uwzględniającemu powództwo
i rozstrzygnięciu o kosztach postępowania (pkt I.1 i I.3 oraz II). Pozwana zarzuciła,
że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego (art. 3983
§ 1 pkt 2
k.p.c.), to jest: - art. 386 § 6 k.p.c. przez przyjęcie, że Sąd Apelacyjny przy
rozpoznawaniu apelacji pozwanej od wyroku z 9 lutego 2012 r. związany był
poglądami prawnymi wyrażonymi przy rozpoznawaniu apelacji powódki od wyroku
z 25 listopada 2010 r., co zwalniało go z konieczności rozważenia zarzutów
naruszenia prawa materialnego zgłoszonych w apelacji; - art. 378 § 1 k.p.c. przez
nierozpoznanie sprawy w granicach apelacji; - art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1
k.p.c. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego
kontrolę kasacyjną; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 232 k.p.c.
poprzez dopuszczenie dowodów w postępowaniu apelacyjnym; - art. 382 k.p.c.
w zw. z art. 228 § 1 k.p.c. przez odwołanie się w ramach ustaleń faktycznych do
faktu powszechnie znanego, którego żaden z sądów orzekających w sprawie nie
ujawnił stronom; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 231 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c. w zw.
z art. 244 § 1 k.p.c. w związku z dokonaniem ustaleń na podstawie
skonstruowanego domniemania faktycznego i poprzez wnioskowanie, że skoro
organ orzekł o zwrocie na rzecz powódki części nieruchomości sprzedanej
Skarbowi Państwa przez jej ojca, to powódce służy też roszczenie o zwrot
pozostałej części tej nieruchomości; - art. 382 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c.
poprzez dokonanie ustaleń na podstawie dokumentów, które nie zostały ujawnione
w toku postępowania. Pozwana zarzuciła też, że zaskarżone orzeczenie zapadło
z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 417 § 1
6
k.c. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia
2013 r. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. i art. 8 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu
obowiązującym 23 grudnia 1986 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art.
417 § 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do
3 stycznia 2013 r. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. i art. 53 ust. 2 u.g.g. w brzmieniu
obowiązującym na dzień 23 grudnia 1986 r. poprzez ich niezastosowanie.
Pozwana wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. W toku postępowania
kasacyjnego wniosła nadto o wystąpienie przez Sąd Najwyższy do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003 r.
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Z art. 386 § 6 k.p.c. wynika związanie zarówno sądu, któremu sprawa
została przekazana do ponownego rozpoznania, jak i sądu drugiej instancji przy
ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego
postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku
kasatoryjnego. Bezzasadnie zatem pozwana zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł
z naruszeniem tego przepisu. Skoro bowiem fakty, które miały znaczenie przy
ocenie zasadności roszczenia zostały uznane za wykazane już podczas
rozpoznania sprawy przez Sąd Apelacyjny po raz pierwszy, a w toku ponownego
rozpoznania sprawy przez Sąd Okręgowy okoliczności te nie zmieniły się ani też
nie ujawniły się żadne nieznane wcześniej okoliczności faktyczne mogące
spowodować modyfikację dokonanych ustaleń, to Sądy obu instancji oczywiście
związane były stanowiskiem na temat zasadności roszczenia wyrażonym w wyroku
z 7 kwietnia 2011 r. na tle podstawy faktycznej powództwa uznanej już wówczas za
wykazaną.
Nie może też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. oraz art.
328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., gdyż motywy obu wyroków Sądu drugiej
instancji wydanych w niniejszej sprawie dostatecznie tłumaczą zarówno podstawę
7
faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia, którym postępowanie się zakończyło.
Wszystkie procesowe zarzuty zgłoszone przez pozwaną bezpośrednio lub
pośrednio zmierzają do zakwestionowania ustalenia Sądów meriti, że Skarb
Państwa nabył od poprzednika prawnego powódki nieruchomość stanowiącą
działkę nr 46 obr. R. – S. w celu wybudowania na niej osiedla mieszkaniowego. To
samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 382 k.p.c. w zw. z art. 228 § 1 k.p.c. oraz w
zw. z art. 236, art. 229 i art. 230 k.p.c. W wyroku z 5 lutego 2002 r., II CKN 894/99
(niepubl.) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że uznanie, iż dany fakt jest faktem
powszechnie znanym (notorycznym) w znaczeniu procesowym, należy do oceny
sądu. Tego, co jest powszechnie znane nie można oznaczyć na podstawie stałych
kryteriów, albowiem zależy to od określonego miejsca i czasu. Przyjmuje się, że są
to okoliczności, zdarzenia czynności lub stany, które powinny być znane każdemu
rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości,
w której znajduje się siedziba sądu. O faktach znanych powszechnie sąd nie ma
obowiązku komunikować stronom, gdyż obowiązek taki został wyraźnie
ograniczony do faktów znanych mu z urzędu (art. 228 § 2 k.p.c.). Plany
inwestycyjne dotyczące budowy dużego osiedla mieszkaniowego w R. na terenie,
na którym leży kupiona przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego powódki
działka nr 46 R. – S. mogły być zatem potraktowane przez Sąd Apelacyjny jako
okoliczność notoryjna. Trzeba podkreślić, że pozwana nie została zaskoczona
odwołaniem się do tej okoliczności w zaskarżonym wyroku, gdyż była ona jedną z
przesłanek uznania roszczenia powódki za usprawiedliwione co do zasady w
kasatoryjnym wyroku tego Sądu z 7 kwietnia 2011 r. Jeśli pozwana kwestionowała
stanowisko Sądu Apelacyjnego, że działka nr 46 w R. – S. została kupiona przez
Skarb Państwa od ojca powódki, gdyż na terenie, na którym leżała miał być
zrealizowany cel publiczny, to nie było przeszkód ku temu, by w toku ponownego
rozpoznania sprawy wskazała i wykazała inny cel nabycia tej nieruchomości.
To, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 46 w R. – S. została nabyta do zasobu
nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie oznacza,
że brak jest podstaw do badania celu, dla zrealizowania którego Skarb Państwa
kupił tę nieruchomość. Nie jest on bowiem takim samym uczestnikiem obrotu
prawnego nieruchomościami, jak inne osoby prawne. Wszystkie działania, jakie
8
podejmuje Skarb Państwa (a od 27 maja 1990 r. - także jednostki samorządu
terytorialnego) mają na celu zrealizowanie zadań publicznych, do wykonywania
których te związki publicznoprawne są powołane. Skarb Państwa nie kupował i nie
kupuje nieruchomości wtedy, gdy na rynku zgłoszone zostaną atrakcyjne oferty ich
zbycia, z zamiarem lokowania czy pomnażania kapitału. Skarb Państwa kupuje
nieruchomości dla zrealizowania na nich określonych celów publicznych. Tak było
w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości i tak jest obecnie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Nie sposób zatem przyjąć, że nieruchomość stanowiąca działkę
nr 46 w R. – S. została kupiona przez Skarb Państwa tylko dlatego, że ojciec
powódki akurat chciał ją sprzedać, co by tłumaczyło, że grunt ten leży odłogiem od
23 grudnia 1986 r. do chwili obecnej.
Zarzuty naruszenia art. 382 k.p.c. w zw. z art. 231 k.p.c. oraz w zw. z art.
244 § 1 k.p.c. przez skonstruowanie domniemania faktycznego, że skoro
następcom prawnym ojca powódki w postępowaniu administracyjnym zwrócono
wydzieloną i nie sprzedaną osobom trzecim część działki nr 46 w R. – S., jako
zbędną na cele zakupu, to zwrotowi podlegałaby także sprzedana część tej działki,
są pozbawione logicznych podstaw, bowiem pozwana w toku postępowania nie
powoływała się na to, by jakąś część dawnej działki nr 46 wykorzystywała inaczej
niż pozostałe jej części. Grunt ten był w całości odłogowany w okresie od 23
grudnia 1986 r. do 25 października 2005 r. Tak postawione zarzuty sprowadzają się
przy tym do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę
rozstrzygnięcia. Ze względu na nadzwyczajny charakter środka zaskarżenia, jakim
jest skarga kasacyjna, mająca na celu kontrolę poprawności stosowania prawa
przez sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy nie bada sposobu, w jaki sądy meriti
oceniły dowody i nie koryguje dokonanych przez te sądy ustaleń faktycznych (art.
39813
§ 2 k.p.c.). W postępowaniu kasacyjnym nie mogą być skutecznie
podniesione zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (art. 3983
§ 3
k.p.c.; por. też np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 lutego 2010 r., III SK 24/09,
OSNP 2011, nr 15-16, poz. 222).
Skoro zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nietrafne,
to ocena zarzutów mieszczących się w zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej
9
(art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być odniesiona do tych faktów, które Sądy obu
instancji przyjęły za podstawę subsumcji.
2. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym
konieczne jest, by powód wskazał na szkodę, którą poniósł oraz pozostające z nią
w adekwatnym związku przyczynowym zdarzenie będące jej źródłem. Zdarzenie to
musi być działaniem lub zaniechaniem pozwanego albo osób, za które pozwany
odpowiada, dającym się zakwalifikować jako bezprawne, a czasami także –
w zależności od podstawy odpowiedzialności – jako zawinione.
Poprzednik prawny powódki utracił własność nieruchomości stanowiącej
działkę nr 46 o powierzchni 0,4747 ha w R. w 1986 r., gdyż sprzedał ją Skarbowi
Państwa. Powódka twierdziła, że własność tej nieruchomości mogła odzyskać, bo
gwarantowały jej to przepisy o zwrocie nieruchomości zbędnych na cele
wywłaszczeniowe, a możliwość tę straciła wskutek zaniechania powiadomienia jej o
zamiarze zbycia nieruchomości osobie trzeciej, co wykluczyło uwzględnienie
wniosku o zwrot nieruchomości. Za zdarzenie będące źródłem szkody powódka
uznała zatem zaniechanie podjęcia przez pozwaną z urzędu działania, do którego
była zobligowana obowiązującymi przepisami o zwrocie wywłaszczonych
nieruchomości.
Zaniechanie przypisywane pozwanej miało mieć miejsce przed sprzedażą
„A. G.” spółce z o.o. części dawnej działki nr 46 R. – S. (25 października 2005 r.),
bo od tego momentu odzyskanie przez powódkę tej części nieruchomości jej
poprzednika prawnego nie było już możliwe. Trafnie Sąd Apelacyjny przyjął, że
skoro zdarzenia wywołujące szkodę u powódki miały miejsce po wejściu w życie
ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do odpowiedzialności pozwanej za
wyrządzoną nim szkodę ma zastosowanie art. 417 § 1 k.c. Zgodnie z tym
przepisem, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub
zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb
Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna
wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Dla przypisania pozwanej odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę
10
w oznaczonej przez powódkę postaci konieczne było udzielenie odpowiedzi na
pytanie, czy przed 25 października 2005 r. na pozwanej ciążył obowiązek
powiadomienia powódki o niewykorzystaniu nieruchomości kupionej przez Skarb
Państwa umową z 23 grudnia 1986 r. od jej poprzednika prawnego na cele budowy
osiedla mieszkaniowego, a jeśli tak, to jakie było źródło tego obowiązku oraz czy
przed 25 października 2005 r. powódka mogła ubiegać się o zwrot nieruchomości,
którą jej poprzednik prawny sprzedał Skarnowi Państwa umową z 23 grudnia
1986 r. Przypisanie pozwanej odpowiedzialności odszkodowawczej, zgodnie
z żądaniem powódki, zależy od tego, czy na oba postawione wyżej pytania uda się
odpowiedzieć twierdząco. Pierwsze z nich wiąże się bowiem ze zidentyfikowaniem
obowiązku, którego funkcjonariusze pozwanej mieli nie dopełnić oraz jego źródła,
a drugie - z oceną związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym im zaniedbaniem
i szkodą w zidentyfikowanej przez powódkę postaci.
3. Nieruchomość, której własność przeszła na pozwaną na podstawie art. 5
ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), została
nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży
zawartej na podstawie art. 8 ust. 1 u.g.g.
Ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znana
była instytucja zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia (art. 74 u.g.g.
i – w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 u.g.g.). Wątpliwości co do tego,
czy miała ona zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb
Państwa na podstawie umów przewidzianych przez art. 8 ust. 1 u.g.g. zostały
wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w uchwale z 24 września 1992 r., III AZP 11/92
(OSNC 1993, nr 6, poz. 93). Sąd Najwyższy stwierdził w niej, że poprzedni
właściciel nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa
w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127)
dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może
żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.
W motywach zacytowanej wyżej uchwały Sąd Najwyższy podkreśli,
11
że mająca moc zasady prawnej i odmiennie rozstrzygająca tę kwestię uchwała
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84
(OSNCP 1985, nr 10, poz. 145), jak i uchwała Sądu Najwyższego z 19 września
1991 r., III CZP 82/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 56), odnoszą się do umów
sprzedaży nieruchomości zawartych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U.
z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ustawie o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości unormowane zostały rozmaite zagadnienia
z zakresu gospodarowania zasobami gruntów będących własnością Państwa
i nabywanych na własność Państwa, przy przyjęciu zasady, że wywłaszczenie
nieruchomości może nastąpić „tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być
nabyta w drodze umowy”. Ani w tekście pierwotnym, ani w tekście jednolitym
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie ma już odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy
z 12 marca 1958 r., który zestawiał z wywłaszczeniem umowę nabycia
nieruchomości „za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania
przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według
zasad tej ustawy”, przeto nie ma podstaw do zrównywania ze sobą - co do
niektórych skutków prawnych - umowy o nabycie nieruchomości z decyzją
administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości. Ze względu, między innymi,
na szczególny charakter umowy o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6
ustawy z 12 marca 1958 r., można było mówić o wywłaszczeniu w szerokim
oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze obejmowało takie właśnie naruszające
zasadę równości stron umowy, jakie zawierano na podstawie art. 6 ustawy
z 12 marca 1958 r. oraz decyzje administracyjne orzekające o wywłaszczeniu
na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw odrębnych, zaś to drugie - same przypadki
wywłaszczenia na mocy decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy
z 1958 r. W wydanym na podstawie art. 69 ust. 3 u.g.g. rozporządzeniu Rady
Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu
wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) w § 8 wprost wymieniono
umowy zawierane na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. jako dające tytuł
do ubiegania się o zwrot nieruchomości uznanych za zbędne na cele, dla których
zrealizowania je nabyto, akceptując tym samym w praktyce doktrynalne
12
rozróżnienie dwóch zakresów pojmowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości
w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W stanie prawnym stworzonym
ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie ma jednak
podstaw do utrzymywania takiego rozróżnienia. Umowa o przeniesieniu na
rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele
publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna
tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy
prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków
dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień
dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu
cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu
cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając
z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej
samej ochrony własności, jak inne podmioty. Zmiana stanu prawnego odnoszącego
się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości
niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości
traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania
drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności
nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Poprzedni właściciel, który zbył
nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy w okresie
obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie może zatem, bez szczególnej
podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu.
Od 1 stycznia 1998 r. w miejsce ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami, która reguluje zarówno przesłanki i tryb
wywłaszczenia nieruchomości, jak i zwrotu jej poprzedniemu właścicielowi lub jego
następcy prawnemu nieruchomości zbędnych na cele wywłaszczenia. Przepisy art.
136 i nast. w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się do nieruchomości
wywłaszczonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które
okazały się „zbędne zważywszy na cel wywłaszczenia” oraz „ograniczenia czasowe
do zrealizowania celu wywłaszczenia”. O stosowaniu tych przepisów do zwrotu
nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na cele wywłaszczeniowe na innych
13
podstawach stanowi art. 216 u.g.n. W przepisie tym w jego pierwotnym brzmieniu
wymienione były niektóre akty normatywne tworzące przed 1 stycznia 1998 r.
podstawy do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w drodze
umowy lub aktu administracyjnego. Wyrokiem z 24 października 2001 r., SK 22/01
(OTK 2001, nr 7, poz. 216), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 u.g.n.
jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie
przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na
rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r.
o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35,
poz. 240 ze zm.).
O stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do
przypadków nabycia gruntu przez Skarb Państwa w oparciu o umowy cywilne
zawarte w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości ustawodawca rozstrzygnął przez znowelizowanie art. 216 u.g.n.
ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492, art. 1 pkt
141), która weszła w życie 22 września 2004 r. Zgodnie ze znowelizowanym
art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,
przewidzianą w rozdziale 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do
nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy
z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia,
że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi
(uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze
decyzji administracyjnej czy umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407109). Niewątpliwie zatem
począwszy od 22 września 2004 r. poprzedni właściciel nieruchomości, który
umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie
obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu
nieruchomości może domagać się zastosowania wobec niego przepisów art. 136
i 137 u.g.n. w celu rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. W tym sensie art. 216
14
u.g.n. rozciąga zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. na przeszłe
stany faktyczne i jako taki sam w sobie ma charakter wyjątku od zasady
niedziałania prawa wstecz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego
2009 r., I OSK 424/08).
4. W mającej moc zasady prawnej uchwale 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r.,
III AZP 11/87, (OSNC 1988, nr 11, poz. 149) Sąd Najwyższy stwierdził, że w myśl
art. 74 ust. 1 u.g.g. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego
następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się
zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach,
gdy może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2
tej ustawy.
Art. 74 ust. 1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 ust. 1) u.g.g.
pierwotnie stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi
na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel
uzasadniający wywłaszczenie. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą z 29
września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obowiązująca od 5 grudnia 1990 r.,
a polegająca na zastąpieniu słów „uzasadniający wywłaszczenie” na „określony
w decyzji wywłaszczeniowej” podkreśliła, że przepis ten ma na celu przywrócenie
prawa własności poprzednim właścicielom w sytuacjach, w których wywłaszczenie
nie było potrzebne w czasie dokonania tej czynności, względnie stało się zbędne
po jego dokonaniu. Cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może bowiem
ulegać następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel, a wynikało to wprost z dyspozycji
art. 47 ust. 4 u.g.g., który w takiej sytuacji nie zezwalał na użycie nieruchomości
wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu
(tak Sąd Najwyższy w motywach wyroku z 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP
1995, nr 15, poz. 183).
W wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz. U. 2014, poz. 376) Trybunał
Konstytucyjny za niezgody z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji uznał art.
137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną na cele
15
wywłaszczenia uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na
której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.,
zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Według ustalonych wyżej kryteriów należało oceniać sposób wykorzystania
nieruchomości, co do których mogła być przeprowadzona procedura ich zwrotu na
rzecz poprzedniego właściciela w związku z ich zbędnością na cele wywłaszczenia.
Nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od ojca powódki niewątpliwie nie
została wykorzystana na cele budowy osiedla mieszkaniowego, a skoro
nieruchomość tę począwszy od 22 września 2004 r. należało traktować tak samo,
jakby jej własność została odjęta ojcu powódki decyzją wywłaszczeniową, to po
znowelizowaniu art. 216 u.g.n. na funkcjonariuszach pozwanej ciążył obowiązek
podjęcia wobec poprzednich właścicieli nieruchomości działań określonych w art.
136 i 137 u.g.n. zanim zadecydowali o zbyciu nieruchomość osobie trzeciej.
Zaniechanie tych działań zostało trafnie uznane przez Sąd Apelacyjny za zdarzenie
bezprawne, stanowiące źródło szkody powódki polegającej na niemożliwości
odzyskania nieruchomości na własność. Powódka konsekwentnie dążyła do
odzyskania własności tych części dawnej działki nr 46 R. – S., które nie zostały
sprzedane osobom trzecim. Taka jej postawa pozwala wnioskować, że - gdyby było
to prawnie możliwie - odzyskałaby także część działki nr 46, która została przez
pozwaną sprzedana.
5. Sąd Najwyższy nie znalazł podstaw ku temu, by wystąpić do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003
r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z art. 2 Konstytucji i zadeklarowaną
w nim zasadą demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu Najwyższego,
wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 136 i 137 u.g.n. w brzmieniu
ustalonym ustawą nowelizacyjną nie nasuwa takich wątpliwości, na które powołuje
się skarżący, a przyjęcie przez ustawodawcę, że nieruchomości nabyte w okresie
obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do
zasobu nieruchomości Skarbu Państwa dla zrealizowania na nich celów
publicznych i niewykorzystane na te cele do 22 września 2004 r. podlegają
zwrotowi poprzedniemu właścicielowi po rozliczeniu z nim świadczenia
16
wypłaconego tytułem ceny lub odszkodowania, nie godzi w zasadę ustaloną w art.
2 Konstytucji. Pozwana jako jednostka samorządu terytorialnego nabyła
nieruchomość, której dotyczy żądanie pozwu wniesione w niniejszej sprawie do
swojego zasobu z mocy prawa, bezpłatnie i w miejsce Skarbu Państwa, który kupił
ją od ojca powódki w związku z planami inwestycyjnymi zmierzającymi do
zrealizowania na niej określonych celów publicznych. Cele te nie zostały
zrealizowane ani przez Skarb Państwa ani przez pozwaną i znaczna część
nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr 46 R. – S. została zwrócona
powódce w postępowaniach administracyjnych, w których właściwe do ich
przeprowadzenia organy administracji stosowały przepisy, których konstytucyjność
powódka kwestionuje w niniejszej sprawie. Podstawą roszczenia zgłoszonego
przez powódkę w tej sprawie był art. 417 k.c., natomiast na podstawie art. 216 ust.
2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 141 ustawy z 28 listopada 2003 r.
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) oraz art. 136 i 137 u.g.n. sądy
udzieliły odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie o źródło obowiązku
ciążącego na pozwanej, którego niewykonanie mogło być uznane za zdarzenie
bezprawne, rodzące po stronie powódki szkodę.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne,
to na podstawie art. 39814
k.p.c. oraz – co do kosztów postępowania – art. 108 § 1
w zw. z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.