Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 48/14
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 30 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Anna Kozłowska
SSN Anna Owczarek
SSN Henryk Pietrzkowski
SSN Agnieszka Piotrowska
SSN Tadeusz Wiśniewski
SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 30 października 2014 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Teresy Ostrowskiej,
po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich
we wniosku z dnia 30 kwietnia 2014 r.,
"Czy w przypadku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k.
wnioskodawcą w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie jest strona
postępowania administracyjnego, która żąda przekazania sprawy
sądowi, niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, czy też strona,
na której wniosek wszczęto administracyjne postępowanie
rozgraniczeniowe?"
podjął uchwałę:
W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie
nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia
17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedn. tekst:
2
Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wnioskodawcą
w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła
wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia.
3
UZASADNIENIE
Rzecznik Praw Obywatelskich - na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.) -
złożył wniosek o podjęcie uchwały dotyczącej wykładni art. 33 ust 3 ustawy z dnia
17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287
ze zm. - dalej: p.g.k.). Wskazał, że wymaga rozstrzygnięcia, kto jest wnioskodawcą
w postępowaniu sądowym w sprawach o rozgraniczenie, gdy sprawa jest
przekazywana do sądu na żądanie strony postępowania administracyjnego
niezadowolonej z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej.
Uzasadniając wniosek, powołał się na rozbieżność występującą w orzecznictwie
sądów powszechnych w zakresie dotyczącym rozumienia pojęcia wnioskodawcy
na gruncie art. 33 ust. 3 p.g.k. Podniósł, że w postępowaniach sądowych toczących
się na żądanie strony postępowania administracyjnego, kwestionującej decyzję
administracyjną o rozgraniczeniu, sądy w części spraw uznają za wnioskodawcę
osobę, która złożyła wniosek inicjujący postępowanie o rozgraniczenie
nieruchomości, niezależnie od tego czy, żądała przekazania sprawy sądowi,
w części zaś uznają za wnioskodawcę osobę żądającą przekazania sprawy sądowi,
bez względu na jej wcześniejszy status w postępowaniu administracyjnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że właściwe określenie osoby
będącej wnioskodawcą w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez sąd
jest istotne, gdyż ta osoba jest wzywana do uiszczenia opłaty od wniosku
w postępowaniu sądowym, co może mieć znaczenie dla możliwości jego
skutecznego rozpoznania, praktyka bowiem sądów wskazuje, że w części spraw
wnioski są zwracane w razie ich nieopłacenia w terminie. W ocenie Rzecznika Praw
Obywatelskich może to prowadzić do pozbawienia osoby niezadowolonej z decyzji
o rozgraniczeniu wydanej w postępowaniu administracyjnym prawa do sądu,
przysługującego na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro kontrola
instancyjna decyzji administracyjnej jest niemożliwa, a sądy i organy
administracyjne uznają, że w przypadku zwrotu wniosku przez sąd wydana w
sprawie decyzja administracyjna o rozgraniczeniu staje się ostateczna.
4
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za uzasadnione stanowisko,
że wnioskodawcą jest osoba, która żąda przekazania sprawy sądowi. Wskazał,
że zaakceptowanie stanowiska przeciwnego wymagałoby uznania za aktualny
poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r.,
III CZP 2/83 (OSNC 1983, nr 10, poz. 152), że osoba, która złożyła wniosek
o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym pozostaje
wnioskodawcą w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed sądem.
Według Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwała ta nie może być miarodajna
w sytuacji, o której mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k., zapadła bowiem pod rządem
dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53,
poz. 298 ze zm.). Z późniejszego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika,
że pogląd ten zachował aktualność jedynie wtedy, gdy do przekazania sprawy
sądowi dochodzi w wyniku umorzenia postępowania administracyjnego (art. 34
p.g.k.), a nie w sytuacji, w której spór dotyczący przebiegu granicy nie jest
przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że nie ma podstaw do twierdzenia,
iż na skutek złożenia przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi wydana
przez organ administracyjny decyzja o rozgraniczeniu traci moc. Z przytoczonego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzecznictwa sądów administracyjnych
wynika, że decyzja o rozgraniczeniu nie traci mocy w przypadku, w którym po
zgłoszeniu żądania przekazania sprawy sądowi wniosek o rozgraniczenie
ostatecznie nie został skutecznie wniesiony do sądu (został zwrócony); decyzja ta
staje się wówczas ostateczna. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęcie
poglądu, że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest nadal osoba, która
zainicjowała postępowanie administracyjne, może oznaczać pozbawienie osoby
niezadowolonej z decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu prawa do sądu, gdy do
usunięcia braku wniosku w zakresie opłaty sądowej zostanie wezwany pierwotny
wnioskodawca, niemający interesu w jej uiszczeniu. Strona niezadowolona
z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej nie może także wszcząć
nowego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż na przeszkodzie stoi ostateczna
decyzja administracyjna o rozgraniczeniu.
5
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego
i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten, w powiązaniu z art. 177 ust. 1
Konstytucji RP, wskazuje, że rolą sądów jest rozpoznawanie spraw z
zapewnieniem stronom postępowania przewidzianych w Konstytucji gwarancji
procesowych. Rozstrzygnięcie zatem zagadnienia, który uczestnik administracyjnej
fazy postępowania o rozgraniczenie uzyskuje status wnioskodawcy w fazie
postępowania sądowego wymaga przede wszystkim rozważenia charakteru
spraw o rozgraniczenie oraz określenia relacji pomiędzy postępowaniem
administracyjnym i postępowaniem sądowym w tych sprawach, w tym
w szczególności skutków, jakie powoduje żądanie przekazania sprawy sądowi dla
bytu decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości.
Ze względu na przedmiot postępowania w sprawach o rozgraniczenie oraz
charakter stosunków prawnych stanowiących postawę określenia przebiegu granic
nieruchomości, sprawy o rozgraniczenie należą do spraw z zakresu prawa
cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania tych spraw powołane są
co do zasady sądy powszechne, jednak rozpoznawanie spraw o rozgraniczenie
zostało uregulowane w sposób szczególny, przez przyjęcie konstrukcji
wyłączającej czasowo dopuszczalność drogi sądowej. Możliwość rozpoznania
sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od
przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym
zakresie (art. 30 p.g.k.), nie zmienia to jednak charakteru spraw o rozgraniczenie,
które pozostają sprawami cywilnymi. Obowiązek przeprowadzenia postępowania
o rozgraniczenie w trybie administracyjnym nie może zatem stanowić czynnika
ograniczającego prawo do sądu w sprawach o rozgraniczenie, w tych przypadkach,
w których nie dojdzie do rozgraniczenia nieruchomości w ramach postępowania
administracyjnego. To stwierdzenie w sposób zasadniczy rzutuje na ocenę
czynności prowadzących do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie przed
sądem powszechnym.
6
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga także
uwzględnienia szczególnej regulacji zawartej w art. 33 ust. 3 p.g.k., który stanowi,
że strona postępowania administracyjnego niezadowolona ze sposobu ustalenia
przebiegu granicy dokonanego w tym postępowaniu może żądać przekazania
sprawy sądowi. Podkreślenia wymaga użycie w tym przepisie zwrotu o przekazaniu
sprawy; oznacza on, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie
jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym
obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim
rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić
o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania
w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny
etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania
postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym.
Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości
żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę
sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości.
Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej
określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie,
w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą
pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie
przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące
wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie
w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy
o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja
o rozgraniczeniu traci byt.
Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest
konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez
decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia
etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę
żądania przekazania sprawy sądowi. Odmienne stanowisko Rzecznika Praw
Obywatelskich nie może być uznane za prawidłowe. Należy podkreślić, że ocena,
iż zgłoszenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi sprawia,
7
że decyzja administracyjna traci moc było już prezentowane w judykaturze Sądu
Najwyższego (postanowienie z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, OSNC 1998,
nr 10, poz. 156).
Za przyjętym stanowiskiem przemawia także, wbrew ocenie Rzecznika
Praw Obywatelskich, podobieństwo regulacji zakładającej dwuetapowość
postępowania przewidzianej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i ustawie
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U.
z 2014 r., poz. 518, ze zm.), w zakresie dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu
użytkowania wieczystego. Jest to również postępowanie dwufazowe, prowadzone
najpierw w trybie administracyjnym, w sprawach, które mają charakter cywilny.
Istnienie w tym postępowaniu przepisu, który wprost stwierdza, że na skutek
wniesienia sprzeciwu traci moc orzeczenie wydane przez samorządowe kolegium
odwoławcze, nie jest dostatecznym argumentem dla oceny, że brak takiej regulacji
w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oznacza, iż decyzja administracyjna
o rozgraniczeniu nie traci mocy w wypadku zażądania przez stronę przekazania
sprawy sądowi. Należy podkreślić, że sprawa o rozgraniczenie, w której po
zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy dla jej
rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy
administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu
sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się
zakończyć tylko w ramach tego postępowania.
Anulowanie skutków decyzji o rozgraniczeniu nie oznacza anulowania
wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez strony,
a w szczególności wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie.
Wniosek ten pełni inną funkcję i jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie
o rozgraniczenie, a nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3
p.g.k. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, a nie przekazaniu żądania
zgłoszonego przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną
z przebiegu granicy ustalonej w decyzji, co oznacza, że w postępowaniu sądowym
jest rozpoznawana ta sama sprawa. Nie powinno więc budzić wątpliwości,
że postępowanie w sprawie o rozgraniczenie jest wszczynane jednym wnioskiem
inicjującym to postępowanie.
8
Należy podkreślić, że w art. 33 ust. 3 p.g.k. ustawodawca nie posługuje się
pojęciem wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem.
Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową
funkcją żądania przekazania sprawy sądowi; jest nią skutek anulacyjny
w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, która zasadniczo nie
podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Istotne jest także to, że żądanie
przekazania sprawy sądowi jest czynnością dokonywaną przez stronę w ramach
postępowania administracyjnego, w dwutygodniowym terminie biegnącym od dnia
doręczenia decyzji administracyjnej. Żądanie przekazania sprawy sądowi nie musi
spełniać wymagań przewidzianych dla wniosku w postępowaniu nieprocesowym,
nie może być zatem traktowane na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania
nieprocesowego.
Dwuetapowość rozpoznawania spraw o rozgraniczenie pozwala uznać za
zasadne zajmowane w doktrynie stanowisko, że osoba składająca wniosek
o rozgraniczenie musi zakładać, w związku z możliwością sporu dotyczącego
przebiegu granicy, konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Nie można też
podzielić poglądu, że osoba inicjująca postępowanie w sprawie o rozgraniczenie
może nie być zainteresowana prowadzeniem sprawy przed sądem ze względu na
korzystną dla niej decyzję o rozgraniczeniu. Decyzja ta, jak wskazano, na skutek
zgłoszenia przekazania sprawy sądowi przez inną stronę w postępowaniu
administracyjnym traci moc. W konsekwencji przebieg granicy pozostaje sporny,
w związku z czym skutki złożenia wniosku o rozgraniczenie muszą obejmować
wszystkie możliwe etapy postępowania, w tym postępowanie sądowe.
Stanowisko prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie
uwzględnia w dostatecznym stopniu konsekwencji rozpoznawania spraw
o rozgraniczenie w postępowaniu nieprocesowym. Jest to postępowanie, które
w przeciwieństwie do procesu nie ma charakteru dwustronnego i z tego względu
interesy jego uczestników mogą być nie tylko sprzeczne ale również zbieżne,
a często przenikają się i krzyżują. Bardziej istotną rolę odgrywa w nim także interes
publiczny, a orzeczenie o rozgraniczeniu ma charakter konstytutywny. Nie można
zatem tracić z pola widzenia, że w sprawie o rozgraniczenie może występować
większa liczba uczestników postępowania i każdy z nich może być potencjalnie
9
niezadowolony z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej i w związku
z tym zgłosić żądanie przekazania sprawy sądowi. Koncepcja, że wnioskodawcą
jest osoba żądająca przekazania sprawy sądowi jest w takiej sytuacji nie do
pogodzenia z modelem postępowania nieprocesowego, w którym status
wnioskodawcy może mieć tylko jeden z uczestników postępowania. Oznacza to,
że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest osoba, która złożyła wniosek
wszczynający sprawę o rozgraniczenie.
Nie można także podzielić oceny Rzecznika Praw Obywatelskich , że utraciło
aktualność stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 lutego
1983 r., III CZP 2/83, ze względu na to, że została wydana pod rządem przepisów,
które utraciły moc. Istotnie, uchwała ta została podjęta w związku z wykładnią
przepisów nieobowiązującego już dekretu z dnia 13 września 1946 r.
o rozgraniczeniu nieruchomości, jednak sposób uregulowania przebiegu
postępowania rozgraniczeniowego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym
nie uległ zmianie zwłaszcza w zakresie zasadniczych założeń, do których
należy nadal dwuetapowość postępowania rozgraniczeniowego, z obligatoryjną
fazą postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zagadnienia prawnego
przedstawionego do rozstrzygnięcia utrzymanie takiej konstrukcji przepisów ma
podstawowe znaczenie.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że gdy dochodzi do umorzenia
postępowania administracyjnego i zakończenia w ten sposób etapu postępowania
administracyjnego bez wydania decyzji administracyjnej (art. 34 ust. 2 p.g.k.),
nie powinno budzić wątpliwości, iż na etapie postępowania sądowego
wnioskodawcą jest nadal osoba, która zainicjowała wszczęcie postępowania
w sprawie o rozgraniczenie. Takie stanowisko zajmowane było również
w judykaturze (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r.,
III CKU 112/97, OSNC 1998, nr 10, poz. 169 i z dnia 7 lutego 2000 r., I CKN
236/98, nie publ.). Przy uwzględnieniu, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt na
skutek zgłoszenia żądania przekazania sprawy na drogę sądową, odmienne
traktowanie skutków przekazania sprawy sądowi, ze względu na podstawę
przekazania sprawy nie ma uzasadnienia. Oznaczenie osoby wnioskodawcy
w postępowaniu sądowym nie powinno być oceniane z punktu widzenia sposobu
10
zakończenia postępowania administracyjnego, zatem pogląd powołany przez
Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi dodatkowy argument na rzecz stanowiska,
że wnioskodawcą w sprawie o rozgraniczenie prowadzonej przez sąd jest zawsze
osoba inicjująca postępowanie o rozgraniczenie.
Nie można również uznać za uzasadnioną obawy Rzecznika Praw
Obywatelskich, że przyjęcie przedstawionego stanowiska stanowi zagrożenie dla
konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich,
zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej przez wnioskodawcę, który
może być tym niezainteresowany, może powodować - przy niejednolitej praktyce
organów i sądów administracyjnych - niemożność rozpoznania sprawy przez sąd.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w sprawach przekazanych
przez organy administracyjne sądy żądają uiszczenia opłaty pod rygorem zwrotu
wniosku albo nadają bieg sprawie i orzekają o ściągnięciu opłaty w orzeczeniu
kończącym postępowanie.
Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że żądanie uiszczenia
opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej po rygorem
zwrotu wniosku jest wadliwe. Jak wskazano, postępowanie sądowe nie jest
prowadzone bezpośrednio na podstawie wniosku o jego wszczęcie, lecz na skutek
przekazania sprawy z fazy administracyjnej, a zatem jest jej kolejnym etapem.
Rygor zwrotu pisma wszczynającego postępowanie nie może być stosowany do
postępowań już wszczętych, w których prowadzono czynności rozpoznawcze.
W sprawach o rozgraniczenie za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo art. 39
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.), który stanowi,
że od wniosku o rozgraniczenie nieruchomości pobiera się opłatę stałą w wysokości
200 zł. Jak wskazano, wniosek o rozgraniczenie jest składany przed wszczęciem
etapu postępowania sądowego, a zmieniony przepis wyraźnie nie wiąże
obowiązku uiszczenia opłaty sądowej z żądaniem przekazania sprawy sądowi
z etapu administracyjnego. Zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej
dotyczyłby w takiej sytuacji części postępowania, które toczyło się już w fazie
administracyjnej. Omawiany przepis stanowi więc dodatkowy argument na rzecz
stanowiska, że osoba inicjująca wszczęcie sprawy o rozgraniczenie najpierw
11
w fazie administracyjnej ma nadal status wnioskodawcy w postępowaniu sądowym.
W świetle tego przepisu obowiązek uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie
obciąża osobę inicjującą wszczęcie sprawy o rozgraniczenie niezależnie
od sposobu zakończenia administracyjnego etapu postępowania. Jednakże nawet
w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od
wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku
zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje
wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania
bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia
ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami
określonymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.