Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 752/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. G., I. G., R. G. i A. G.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta W.,
Starostę P. i Wojewodę M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 14 listopada 2014 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 lipca 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w części zmieniającej wyrok Sądu
Okręgowego w W. z dnia 26 października 2012 r. (pkt I) oraz
orzekającej o kosztach procesu (pkt III - V) i w tym zakresie
przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
W pozwie wniesionym przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m. W.
oraz Staroście Powiatu P., powodowie – W. G., I. G. oraz R. G. żądali zapłaty na
rzecz każdego z nich kwot po 358.450 zł tytułem odszkodowania wraz z
ustawowymi odsetkami oraz kosztami postępowania. Podnieśli, że wskazane przez
nich w pozwie działki wchodziły w skład nieruchomości „Dobra Ziemskie M."
i stanowiły do 1945 r. własność B. G. Nieruchomość ta została objęta działaniem
dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3,
poz. 13, dalej: dekret PKWN) i decyzją z dnia 15 października 1948 r.
znacjonalizowana, za wyjątkiem działek gruntu wskazanych w pozwie, które zostały
znacjonalizowane decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. w dniu
3 stycznia 1972 r. Decyzją z 7 września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
stwierdził nieważność decyzji z 1972 r. Skarb Państwa wniósł o oddalenie
powództwa. Zarzucił, że powodowie nie wykazali swojej legitymacji procesowej
czynnej, ani tego by ponieśli szkodę, na skutek decyzji z dnia 3 stycznia 1972 r.
Pozwany podniósł także zarzut przedawnienia.
Powódka A. G. domagała się zasądzenia kwoty 1.217.100 zł wraz z
ustawowymi odsetkami, tytułem odszkodowania w związku ze stwierdzeniem
decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2011 r. nieważności
decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3 lipca 1972 r.
stwierdzającej przejście działek nr 460, 462, 464, 488, 490, 492 i 494,
składających się na nieruchomość „Kolonia M. – B." na własność Państwa z dniem
13 września 1944 r. zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Skarb Państwa
reprezentowany przez Wojewodę M. i Starostę Powiatu P. wniósł o oddalenie
powództwa w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów procesu.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. połączył obie
sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., Sąd Okręgowy w W., umorzył
postępowanie w zakresie żądania ponad kwotę 1.394.204 zł (punkt 1),
a w pozostałym zakresie powództwo oddalił (punkt 2) i orzekł o kosztach
postępowania (punkt 3).
3
Sąd Okręgowy ustalił, że nieruchomość „Dobra Ziemskie M." o łącznej pow.
316,0769 ha obejmująca grunty ujęte w księgach hipotecznych „Osiedle M.",
„Osiedle N. G." oraz „Majątek M. lit. G" została przejęta na rzecz Skarbu Państwa
na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wojewoda W. orzeczeniem z dnia
27 marca 1948 r. nr …404/48 uznał, że stanowiąca własność B. G., opisana wyżej
nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu PKWN. Decyzja ta została
utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia
15 października 1948 r. nr …2.1.1/12. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w
W. decyzją z dnia 3 stycznia 1972 r., …285/9/71 uznało, że na własność Państwa
z mocy prawa przeszły z dniem 13 września 1944 r. działki nr 460, 462, 464, 488,
490, 492 i 494 położone na Osiedlu M., stanowiące własność B. G. i uregulowane
w księdze wieczystej p.n. „Dobra M. – B.". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
decyzją z dnia 11 grudnia 2002 r. nr …534/02 odmówił stwierdzenia nieważności tej
decyzji. W wyniku złożonego przez A. G. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 9 grudnia 2003 r. nr …534-1/02
utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję organu z dnia 11 grudnia 2002 r. Na skutek
wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21
października 2004 r., … 77/04 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 grudnia 2003 r.
oraz decyzję z dnia 11 grudnia 2002 r. Decyzją z dnia 7 września 2010 r. Minister
Rolnictwa i Rozwoju Wsi, …15/05 stwierdził nieważność decyzji Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 3 stycznia 1972 r., …285/9/71.
Sąd Okręgowy uznał powództwo za bezzasadne. Powołując się
na uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca
2011 r., III CZP 112/10, (OSNC 2011/7-8/75), stwierdził, że jeżeli wadliwa decyzja
administracyjna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., do
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa ma zastosowanie art. 160
k.p.a., choćby ostateczną decyzję nadzorczą wydano po dniu 31 sierpnia 2004 r.
Oznacza to, że źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest
ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna.
Sąd podniósł, że akta dotyczące nieruchomości ziemskich B. G. wskazują, że ich
powierzchnia łączna przekraczała 100 ha, a zatem zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu PKWN przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.
4
z mocy prawa. Powodowie źródła szkody upatrują w decyzji z dnia 3 stycznia
1972 r., wydanej na postawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform
Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy, której stwierdzono,
że na własność Państwa przeszły z mocy prawa wskazane w pozwie działki gruntu.
Nieważność tej decyzji została stwierdzona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
decyzją z dnia 7 września 2010 r. W ocenie Sądu Okręgowego niezasadnym jest
jednak upatrywanie źródła szkody w decyzji z 1972 r., albowiem działki przeszły na
własność Skarbu Państwa już z dniem 13 września 1944 r. Sąd Okręgowy wskazał
także, że decyzja z dnia 3 stycznia 1972 r. była wadliwa z tego względu, że została
wydana bez wniosku strony, a Wojewódzki Urząd Ziemski (tu Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej w W.) zainicjował postępowanie z urzędu, co było
sprzeczne z prawem. W jego ocenie powodowie nie wykazali związku przyczynowo
- skutkowego pomiędzy zaistniałą szkodą, a wydaniem decyzji z 3 stycznia 1972 r.
Sąd stwierdził, że wydanie decyzji w dniu 3 stycznia 1972 r. nie stanowiło
bezpośredniej przyczyny zaistnienia szkody po stronie powodów.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., zmienił zaskarżony wyrok,
w ten sposób, że zasądził od Skarbu Państwa - Wojewody M. na rzecz każdego z
powodów kwotę 348.551 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 4 lipca 2013 r.;
w pozostałym zakresie apelacje oddalił (punkt II) oraz orzekł o kosztach
postępowania apelacyjnego (punkt III-VI).
Sąd Apelacyjny przyjął, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał,
iż wskazane w pozwie działki przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem
13 września 1944 r., przez co naruszył on art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN.
Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji ustalając, iż sporne działki przeszły na
własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r., wkroczył w zakres
kompetencji przypisanej właściwym organom administracyjnym. W ocenie Sądu
Apelacyjnego decyzja z dnia 3 stycznia 1972 r. miała charakter autonomiczny,
a ponadto odnosiła się do działek o łącznej powierzchni 0,8114 ha, które
ze względu na swoją wielkość nie podlegały regulacji zawartej w powołanym
dekrecie PKWN, a zatem nie mogły z mocy prawa przejść na własność Skarbu
Państwa. Z tego względu Sąd Apelacyjny uznał, że stwierdzenie nieważności tej
5
decyzji oznacza, iż powodowie udowodnili przesłankę powstania po ich stronie
szkody oraz bezprawność działania organu, od którego pochodziła wadliwa decyzja.
Uzasadniało to przyznanie powodom odszkodowania w wysokości odpowiadającej
ich udziałom w wartości działek wskazanych w pozwie.
Skarga kasacyjna strony pozwanej została oparta na obu podstawach
określonych w art. 3983
§ 1 k.p.c. W ramach podstawy naruszenia przepisów
postępowania skarżący zarzucił obrazę art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia
Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie
wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy
rolnej, a w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego obrazę art. 2 ust. 1
pkt e dekretu PKWN oraz art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a. W oparciu
o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w części
obejmującej punkt I, III, IV i V oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do
ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego
wyroku i oddalenie obu apelacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący zasadnie zarzucił naruszenie art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5
rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.
w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: „rozporządzenie”). Do orzekania
na podstawie § 5 rozporządzenia, jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 2
§ 3 k.p.c., właściwy jest tryb administracyjny (zob. uchwałę SN z 18 maja 2011 r.,
III CZP 21/11). O tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład
nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, może
zatem rozstrzygać wyłącznie organ administracyjny, a decyzja wydana w tym
trybie ma charakter deklaratywny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79). Ostateczna decyzja
administracyjna rozstrzyga wiążąco dla sądów kwestię nabycia przez Skarb
Państwa prawa własności nieruchomości, a wynik postępowania administracyjnego
ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu w sprawie cywilnej, dla której
orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter prejudycjalny
6
(por. uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 21/11). Sąd Najwyższy dopuścił
w tym zakresie kognicję sądu powszechnego jedynie wtedy, gdy organ
administracyjny rozstrzygnięciem ostatecznym odmówił wydania decyzji
merytorycznej na podstawie § 5 rozporządzenia. Sądy powszechne, co do zasady,
nie są zatem uprawnione do samodzielnego rozstrzygania, czy określony majątek
stanowił nieruchomość ziemską, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Z tego też względu niedopuszczalne było samodzielne ustalenie przez Sąd
Apelacyjny, że objęte sporem działki nie wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej
„Dobra Ziemskie M.” i z tego też względu nie podlegały działaniu tego dekretu.
Takie stanowisko Sąd Apelacyjny wyraził zaś mimo tego, że stwierdził, iż Sąd
Okręgowy nie był uprawniony, do oceny, że działki gruntu wskazane przez
powodów podlegały działaniu dekretu PKWN.
Powodowie nie zainicjowali właściwego postępowania administracyjnego,
które mogłoby doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej na podstawie § 5
rozporządzenia, albo też do odmowy wydania takiego rozstrzygnięcia przez
właściwy organ administracyjny. Wprawdzie decyzja z dnia 3 stycznia 1972 r.
została wydana po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o § 5 rozporządzenia,
ale postępowanie to zostało wszczęte z urzędu podczas, gdy powinno ono zostać
zainicjowane przez stronę ubiegającą się o uznanie, że dana nieruchomość jest
wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu
PKWN. Decyzja z 3 stycznia 1972 r. wydana z rażącym naruszeniem prawa
z przyczyn formalnych, nie jest zatem rozstrzygnięciem administracyjnym,
które prejudycjalnie dla sądu powszechnego, przesądza kwestię podlegania
działek wskazanych w pozwie pod działanie dekretu PKWN. Powodowie
nie dysponują zatem rozstrzygnięciem administracyjnym wydanym na podstawie
§ 5 rozporządzenia, a sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie nie mógł
dokonać takiej oceny w zastępstwie organu administracyjnego. Nakazywało to
przyjąć, że powodowie nie wykazali, aby pomiędzy wadliwą decyzją
administracyjną z dnia 3 lipca 1972 r., a szkodą w postaci utraty prawa własności
gruntu, zachodził normalny związek przyczynowy. Decyzja ta stanowiła wprawdzie
prejudykat w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c., jednakże jej uchylenie nie przesądziło,
czy działki gruntu wskazane w pozwie podlegały działaniu dekretu PKWN. Szkoda
7
po stronie powodów mogłaby zaś powstać jedynie w przypadku, gdyby grunty,
których dotyczyło żądanie pozwu, nie podlegały nacjonalizacji.
Z tych względów skarga kasacyjna była uzasadniona i zaskarżony nią wyrok
został uchylony na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c., a sprawa podlegała przekazaniu
sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.