Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 189/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 23 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak
SSA Jacek Grela (sprawozdawca)
Protokolant Izabella Janke
w sprawie z powództwa Gminy Z.
przeciwko K. R.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 23 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego
w G.
z dnia 21 listopada 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Okręgowemu w G., pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powódka Gmina Z. domagała się od pozwanego K. R. zasądzenia kwoty
69.906,81 zł z ustawowymi odsetkami od poszczególnych kwot opisanych w pozwie,
a także zwrotu kosztów procesu. Uzasadniając żądanie wskazała, że pozwany w
kadencji obejmującej okres od 12 listopada 2006 r. do 12 listopada 2010 r., był
radnym Rady Miejskiej w Z. Mandat ten wygasł z mocy prawa, a przyczyną
wygaśnięcia była utrata prawa wybieralności, na skutek skazania pozwanego za
przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie powódki,
pomimo braku wymaganej uchwały, do wygaśnięcia mandatu pozwanego doszło w
dniu 15 lutego 2008 r., tj. z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego.
Zatajenie przez pozwanego faktu popełnienia dwóch przestępstw z winy umyślnej,
nie mieściło się w kategoriach postępowania uczciwego, uwzględniającego dobro
gminnej wspólnoty samorządowej, a do czego ten zobowiązał się składając
ślubowanie. Z tych względów, niedokonanie zwrotu niesłusznie pobranych diet
przez pozwanego naruszało zasady współżycia społecznego i sankcjonowało
sytuację, w której doszło do wykorzystania prawa do diety w sposób niezgodny z jej
przeznaczeniem.
Nakazem zapłaty z dnia 5 września 2011 r., wydanym w postępowaniu
upominawczym, Sąd Rejonowy w Z. uwzględnił w całości żądanie pozwu oraz
orzekł o kosztach procesu.
Pozwany wniósł sprzeciw od tego nakazu, zaskarżając go w całości
i domagając się oddalenia powództwa i zasądzenia kosztów procesu. Uzasadniając
swoje stanowisko podniósł, że w okresie sprawowania mandatu wykonywał
obowiązki wchodzące w zakres wykonywanej funkcji. Wobec tego istniała podstawa
do naliczania i wypłaty diety, a jego działania nie były sprzeczne z obowiązkami
radnego i dobrem gminy. Podniósł, że w okresie trwania kadencji, nie został
przeszkolony w zakresie swoich obowiązków, w tym również o formie czy też
podstawie prawnej informowania o fakcie skazania za popełnienie przestępstwa
umyślnego. Pomimo, iż sprawa, w związku z którą został skazany prawomocnym
wyrokiem sądowym była sprawą znaną medialnie, Rada Miejska w Z. nie podjęła
uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Wobec braku takiej uchwały,
3
mandat radnego był skuteczny do dnia zakończenia kadencji. W tej sytuacji
pobierane przez niego diety nie były ani nielegalne, ani nie stanowiły nienależnego
świadczenia.
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2013 r., Sąd Rejonowy w Z. zasądził od
pozwanego na rzecz powódki kwotę 60 332,17 zł z odpowiednio określonymi
odsetkami ustawowymi, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił, uznając
za zasadny w części podniesiony zarzut przedawnienia.
Sąd a quo ustalił m.in., że pozwany K. R. był radnym Rady Miejskiej w Z., w
kadencji obejmującej okres od 12 listopada 2006 r. do 12 listopada 2010 r. Jeszcze
jako kandydat na radnego, zgodnie z wymogami określonymi przez Państwową
Komisję Wyborczą, złożył, w dniu 5 października 2006 r., oświadczenie o wyrażeniu
zgody na kandydowanie na radnego. Formularz tego oświadczenia zawierał treść, z
której wynikało, że kandydat posiada prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze)
do Rady, określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw. Oświadczenie to zawierało również
objaśnienie, z którego wynikało m.in., że „posiadanie prawa wybieralności oznacza,
iż kandydat (...) nie był karany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia
publicznego”.
W okresie wykonywania mandatu radnego, pozwany został skazany za
popełnienie przestępstwa z art. 233 § 1 k.k. oraz z art. 271 § 1 k.k., które to
czyny są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego.
Wyrok uprawomocnił się 15 lutego 2008 r. Z tym dniem pozwany utracił prawo
wybieralności, co skutkowało wygaśnięciem mandatu radnego. O fakcie tym,
pozwany nie poinformował Rady Miejskiej w Z., a Rada nie powzięła tej informacji z
innego źródła. Z tych też przyczyn, Rada Miejska w Z. w okresie kadencji od 2006 r.
do 2010 r. nie stwierdziła w drodze uchwały wygaśnięcia wykonywanego przez
pozwanego mandatu radnego z powodu utraty przez niego prawa wybieralności.
Pozwany, pomimo uprawomocnienia się wyroku karnego, wykonywał dalej
mandat. Uczestniczył we wszystkich sesjach Rady Miasta, opiniując i biorąc udział
w głosowaniach. Był członkiem wielu komisji. Ponadto, niejednokrotnie był
członkiem grupy radnych przygotowujących projekty uchwał i autorem wielu
4
wniosków. Mandat pozwanego wygasł wraz z upływem kadencji, na którą został
wybrany. Pozwany przez cały okres kadencji 2006-2010 pobierał diety.
Powódka, na etapie rejestracji kandydatów do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw na kolejną kadencję (2010-2014), powzięła wiadomość na
podstawie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, że wykonywany
przez pozwanego mandat radnego w kadencji 2006-2010 wygasł, z uwagi na utratę
przez niego prawa wybieralności z powodu skazania za przestępstwo umyślne
ścigane z oskarżenia publicznego.
Otrzymane z tytułu diet za okres 2006-2010 pieniądze, pozwany przeznaczał
na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania swojego i rodziny oraz wyjazdy
wakacyjne z rodziną. Środki uzyskiwane z innych tytułów, np. z wynagrodzenia za
pracę, pozwany również przeznaczał w części na pokrycie kosztów bieżącego
utrzymania i wyjazdy wakacyjne, a resztę odkładał jako oszczędności.
Mając powyższe na względzie, Sąd Rejonowy uznał, że powództwo
częściowo zasługiwało na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał,
że w niniejszej sprawie, jako dotyczącej kadencji organów samorządu
terytorialnego rozpoczętej w 2006 r., do oceny wygaśnięcia mandatu radnego miały
zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy,
jednoznacznie przesądzał o tym, że utrata prawa wybieralności rodzi wprost skutek
w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej
ustawy, nie miały prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne
ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z tym, pozwany utracił prawo
wybieralności w dniu 15 lutego 2008 r., w którym to dniu uprawomocnił się wyrok
karny skazujący.
W dalszej części, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bez znaczenia była
czynność podjęcia (lub jej braku) przez Radę uchwały potwierdzającej wygaśnięcie
mandatu. Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia okoliczności z art. 190 ust. 1
Ordynacji wyborczej następowało co do zasady z mocy prawa, w dacie zaistnienia
zdarzenia określonego w normie prawnej, co jedynie potwierdzała uchwała rady
gminy, jak i ewentualne zarządzenie zastępcze organu nadzoru. Niepodjęcie przez
5
Radę stosownej uchwały nie mogło skutkować zachowaniem mandatu przez
radnego, który utracił prawo wybieralności.
Sąd zwrócił również uwagę, że przeprowadzone postępowanie dowodowe
nie wykazało aby informacja o skazaniu pozwanego, dotarła do Rady za
pośrednictwem mediów. W tym stanie rzeczy, Sąd a quo stwierdził, że pobrane
diety za okres od marca 2008 r. do listopada 2010 r. stanowiły nienależne
świadczenie, a pozwany powinien był liczyć się z obowiązkiem jego zwrotu.
Sąd uznał, że wykonywany przez pozwanego mandat radnego wygasł z mocy
prawa, a tym samym odpadła podstawa wypłaty na jego rzecz diet, co uzasadniało
przyjęcie, że zachodził przypadek określony w art. 410 § 2 k.c. (condictio causa
finita). Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania uregulowania zawartego w art.
409 k.c.
W wyniku rozpoznania apelacji, wniesionej przez pozwanego, Sąd Okręgowy
w G. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo. Rozstrzygnął także o kosztach
procesu, poniesionych zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i
w postępowaniu odwoławczym, zasadzając je od powódki na rzecz pozwanego.
Sąd ad quem podkreślił, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo
zakwalifikował roszczenie powódki oraz ustalił wszystkie okoliczności faktyczne
istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd odwoławczy przyjął za własne.
Następnie stwierdził, że pomimo prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych,
wnioski z nich wyprowadzone były nieprawidłowe, a w szczególności te, które
dotyczyły wykładni art. 190 Ordynacji wyborczej. Uznał, że z brzmienia tej regulacji
wynika, że dla skutecznego wygaśnięcia mandatu, konieczne jest zaistnienie
dwóch przesłanek, jednej określonej w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej oraz
drugiej w postaci podjęcia odpowiedniej uchwały. Obie muszą wystąpić łącznie,
co prowadzi do wniosku, że samo zaistnienie jednego z przypadków określonych
w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej, nie pozbawia mandatu bytu prawnego.
Wymagane jest bowiem stwierdzenie tej okoliczności uchwałą rady gminy.
Tym samym, deklaratoryjny charakter tej uchwały, nie przesądza o tylko
potwierdzającym jej charakterze. W świetle stanowiska doktryny, stanowi ona
w tym przypadku akt administracyjny, w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi
6
ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Uchwała tworzy tym samym nową
sytuację prawną, na którą adresat aktu administracyjnego, od chwili jego wydania,
może się skutecznie powoływać. Rada gminy ocenia zatem i rozstrzyga o tym,
czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Za tak ukształtowanym
charakterem prawnym tej uchwały, przemawia również treść art. 190 ust. 3
Ordynacji wyborczej, który wskazuje, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu
mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Przytoczone powyżej
okoliczności - zdaniem Sądu drugiej instancji - jednoznacznie wskazują, że radny
do chwili podjęcia przez Radę uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu,
posiada pełne prawo jego sprawowania. Sąd ad quem podkreślił, że przedstawiona
powyżej wykładania art. 190 Ordynacji wyborczej jest ugruntowana w obszernym
orzecznictwie, szczególnie sądów administracyjnych.
Wskazane okoliczności – zdaniem Sądu drugiej instancji - prowadzą do
wniosku, że nie było podstaw do uznania, że pobierane przez pozwanego
świadczenia były nienależne. W tym stanie rzeczy, zaistniały podstawy do zmiany
zaskarżonego wyroku i oddalenia powództwa.
Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w całości, zaskarżyła skargą kasacyjną
powódka, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1
i art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 176,
poz. 1190 ze zm.) oraz błędną wykładnię art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.),
2. niewłaściwe, błędne zastosowanie nieobowiązującego przepisu, tj. art.
190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw.
Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę
orzeczenia, poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i uwzględnienie
powództwa w całości, a także zasądzenie od pozwanego na jej rzecz zwrotu
kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
7
W skardze kasacyjnej zostały powołane wyłącznie zarzuty naruszenia prawa
materialnego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. W konsekwencji, według art. 398¹³ § 2 k.p.c., w postępowaniu
kasacyjnym Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi
podstawę zaskarżonego orzeczenia. Związanie to oznacza, że ocena zarzutów
naruszenia prawa materialnego, podniesionych w skardze kasacyjnej, może
odbywać się wyłącznie w odniesieniu do dokonanych przez sąd drugiej instancji
ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia.
W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że do oceny skutków prawnych
analizowanego zdarzenia, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca
1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
(jednolity tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 176 poz. 1190 ze zm.) - dalej: „ordynacja
wyborcza”, która utraciła moc na podstawie art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia
2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21
poz. 113 ze zm.).
Ordynacja wyborcza była wielokrotnie nowelizowana, m.in. ustawą z dnia
5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 180 poz. 1111), która weszła w życie
z dniem 25 października 2008 r. Jednakże art. 6 tej ustawy, nie tylko określił termin
wejścia przepisów w życie, ale nadto wprowadził zasadę, w myśl której ustawa
miała zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła
w życie.
W rezultacie, należało dokonać subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod
przepisy prawa ordynacji wyborczej sprzed jej nowelizacji z dnia 5 września 2008 r.,
ponieważ dopiero kadencja rozpoczynająca się w 2010 roku może być oceniana
według znowelizowanych przepisów.
Należy zauważyć, że ordynacja wyborcza przewidywała dwa uregulowania
dotyczące prawa wybieralności, a więc biernego prawa wyborczego.
Art. 7 ust. 1 ordynacji wyborczej stanowił, że prawo wybieralności (bierne prawo
wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady.
8
Jednocześnie, w ust. 2 powyższego przepisu, wskazano sytuacje, w których prawo
wybieralności nie przysługuje. W pkt 1 znalazł się zapis, że nie mają prawa
wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia
publicznego. Nie powinno być wątpliwości, że uregulowanie zawarte w art. 7
ordynacji wyborczej dotyczyło sytuacji sprzed uzyskania przez daną osobę
mandatu radnego.
Z kolei, art. 190 ordynacji wyborczej, obejmował różnorodne przypadki,
prowadzące do wygaśnięcia mandatu w trakcie jego wykonywania przez radnego.
Jednym z nich była utrata prawa wybieralności. W myśl art. 190 ust. 1 pkt 3
ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty
prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.
Pozwany w dniu wyborów posiadał prawo wybieralności. Bezspornie, w dniu
15 lutego 2008 r., a więc w trakcie wykonywania mandatu radnego, został on
prawomocnie skazany za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
W rezultacie, utracił prawo wybieralności.
Stanowcze brzmienie przepisu art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej,
że „wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek (…)”, nie pozostawia
wątpliwości, zarówno w judykaturze, jak w literaturze przedmiotu, że wygaśnięcie
mandatu następowało z mocy prawa z chwilą wystąpienia jednej z ustawowych
przesłanek przewidzianych w art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej.
Jednakże, nie można tracić z pola widzenia, że według art. 190 ust. 2 ordynacji
wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1
stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia
przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Zatem jawi się problem charakteru prawnego uchwały rady gminy,
stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Aktualnie przyjmuje się, że wobec tego,
że mandat radnego, w przypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ordynacji
wyborczej wygasa z mocy prawa, to uchwała rady stwierdzającej to wygaśnięcie
posiada charakter aktu deklaratoryjnego (tak: uchwała składu 7 sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00
9
oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK
1417/04 i z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08).
W piśmiennictwie wskazuje się, że na ogół akty deklaratoryjne same nie
kreują nowej sytuacji prawnej. Potwierdzają (deklarują) natomiast prawa i obowiązki
wynikające dla ich adresatów z ustawy. Nie są to jednak wyłącznie akty
potwierdzające (poświadczenia), ponieważ nie są całkowicie zdeterminowane przez
prawo. Tkwi w nich również element kształtujący. Organ administracyjny
autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego
adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To, co było do tej
pory w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu.
Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego jego adresat
może się skutecznie powołać na swoje prawo (sytuację prawną).
Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy
aktu administracyjnego. Stanowi przejaw władczego działania prawnego
organu jednostki samorządowej, skierowanego na wywołanie konkretnych
skutków prawnych w sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu (radnego). Rada
rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu.
Ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem,
ponieważ następuje z woli ustawodawcy.
Zaprezentowana powyżej wykładnia dotyczy jednak – co pominął Sąd ad
quem – sytuacji prawnej, która została ukształtowana nowelizacją ordynacji
wyborczej z dnia 5 września 2008 r., która weszła w życie z dniem 25 października
2008 r., a znalazła zastosowanie dopiero do kadencji rozpoczynającej się w 2010 r.
Istoty wprowadzonej zmiany należy poszukiwać w art. 191 ordynacji
wyborczej. Po nowelizacji bowiem, bezspornie została przewidziana droga
administracyjnoprawna do podjęcia procedury odwoławczej od rzeczonej uchwały
rady gminy. W myśl art. 191 ust. 1 ordynacji wyborczej, od uchwały rady
o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1,
pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego
w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały.
10
Jednakże, do chwili znowelizowania ordynacji wyborczej, zgodnie z jej art. 190
ust. 1, od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których
mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3, zainteresowanemu przysługiwało odwołanie do
właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Przepisy art.
60 i 61 miały odpowiednie zastosowanie. Analiza tych przepisów prowadzi
do wniosku, że tryb odwoławczy w tym wypadku, należał do kognicji sądów
powszechnych. Po wpłynięciu odwołania, właściwy sąd okręgowy, rozpoznawał je
w trybie postępowania nieprocesowego.
W tym stanie rzeczy, musiały ulec weryfikacji te poglądy, które w zakresie
charakteru uchwały rady gminy, nawiązywały do konstrukcji aktu administracyjnego.
Problem właściwej kwalifikacji prawnej uchwał rady gminy, obejmujących
różne zagadnienia, był już przedmiotem zainteresowania judykatury. Uznano m.in.,
że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji
publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte –
jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - kognicją sądów powszechnych
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada
2005 r., I OSK 715/05, niepublikowany). Uchwała rady gminy wyłączona spod
kognicji sądu administracyjnego, ma charakter czynności cywilnoprawnej
(por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
27 sierpnia 1991 r., II SA 684/91, ONSA 1991 nr. 3-4 poz. 77).
W konsekwencji, uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu
radnego, jako czynności cywilno-prawnej, nie można rozpatrywać w kategoriach
aktu deklaratoryjnego. Akt woli rady gminy, wyrażony w formie uchwały, stanowił
bowiem niezbędny element ukształtowania sytuacji prawnej radnego, który
w trakcie wykonywania mandatu, utracił prawo wybieralności. Należy zauważyć,
że ustawodawca przewidział możliwość wniesienia odwołania na drodze
cywilnoprawnej, tylko w przypadku uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego
z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej.
Po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji, katalog sytuacji, w których
zainteresowanemu służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego,
został znacznie poszerzony.
11
Istotne znaczenie dla oceny poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych,
ma również treść art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej. Otóż, w myśl tego przepisu,
wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia
oddalającego odwołanie.
Na gruncie znowelizowanego art. 191 ust. 2, wyrażono trafny pogląd,
że mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi
do sądu administracyjnego na uchwałę rady, a w razie wniesienia skargi - z dniem,
w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę
(postanowienie o odrzuceniu skargi) - por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, ONSA
i WSA 2013, nr 6, poz. 112.
Brak jest podstaw do odmiennej interpretacji art. 191 ust. 2 ordynacji
wyborczej, sprzed jego nowelizacji. Zatem należy uznać, że wygaśnięcie mandatu
radnego następowało z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego
odwołanie bądź z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia takiego odwołania.
Podkreślenia wymaga, że znowelizowany art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej, łączył
skutek wygaśnięcia mandatu z uprawomocnieniem wyroku sądu administracyjnego.
Tymczasem przed nowelizacją, wygaśnięcie mandatu radnego następowało
z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. W judykaturze
zwrócono uwagę, że z brzmienia tego przepisu nie wynikała konieczność
uprawomocnienia się orzeczenia o oddaleniu odwołania i w tym przypadku nie
można interpretować tego przepisu rozszerzająco, posiłkując się znowelizowanym
art. 191 ust. 3 ordynacji wyborczej, który ma zastosowanie do radnych następnej
kadencji, po wyborach samorządowych w 2010 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1249/12,
niepublikowany).
Powyższy pogląd wprost koresponduje z treścią art. 521 § 1 k.p.c., zgodnie
z którym jeżeli przepis szczególny inaczej nie stanowi, postanowienie orzekające
co do istoty sprawy staje się skuteczne, a jeżeli wymaga wykonania - także
wykonalne, po uprawomocnieniu się. Przyjąć należy, że w tym wypadku art. 191
ust. 2 ordynacji wyborczej, miał charakter przepisu szczególnego, bowiem
12
skuteczność wygaśnięcia mandatu radnego uzależniał od chwili wydania
orzeczenia przez sąd okręgowy.
Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że wygaśnięcie
mandatu radnego w związku z utratą przez niego prawa wybieralności, w świetle
uregulowań zawartych w ordynacji wyborczej, sprzed nowelizacji z dnia 5 września
2008 r., następowało z dniem wydania przez sąd okręgowy orzeczenia
oddalającego odwołanie od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego
bądź z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia takiego odwołania.
Podjęcie uchwały przez radę, stanowiło niezbędny element ukształtowania sytuacji
prawnej radnego, związanej z wygaśnięciem jego mandatu.
W rezultacie, zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2
pkt. 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej okazały się nieuzasadnione.
Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 ordynacji wyborczej.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazany przepis prawa, od chwili wejścia w życie
ordynacji wyborczej, nakładał na radę gminy obowiązek umożliwienia radnemu
złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu w przypadku
utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wspomniana
przez skarżącą nowelizacja rozszerzyła tylko katalog przypadków, wymagających
uprzedniego wysłuchania radnego.
Podkreślić trzeba, że obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień,
przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, wzmacnia
przedstawiony powyżej pogląd o czasowym przesunięciu skutków wygaśnięcia
mandatu do chwili wydania przez sąd okręgowy orzeczenia oddalającego
odwołanie od uchwały rady gminy bądź do dnia, w którym upłynął termin do
wniesienia odwołania.
Z kolei zarzut naruszenia art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) o tyle
okazał się uzasadniony, że w powiązaniu z poczynionymi ustaleniami faktycznymi
i prezentowanym przez powódkę stanowiskiem, dawał podstawę do uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
drugiej instancji.
13
Zgodnie z treścią art. 23a ustawy o samorządzie gminnym, przed
przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: „Wierny
Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki
radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej
gminy i jej mieszkańców.”
Z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, przyjętych
przez Sąd ad quem za własne, wynika jednoznacznie, że pozwany nie
poinformował powódki o skazaniu za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia
publicznego, co niewątpliwie, pozostawało w ścisłym związku z jego biernym
prawem wyborczym. Pozwany pomimo zaistniałej sytuacji wykonywał mandat
radnego do chwili upływu kadencji. W tym czasie pobierał również diety.
Powódka powzięła informację o prawomocnym skazaniu pozwanego, dopiero
podczas rejestracji kandydatów do rady gminy na następną kadencję. Bezspornie,
składając oświadczenie o wyrażeniu zgody na kandydowanie na radnego, pozwany
zapewniał o przysługiwaniu mu prawa wybieralności.
Jawi się zatem problem, czy postępowanie pozwanego należy oceniać tylko
w zakresie omówionych już przepisów ordynacji wyborczej i w kontekście instytucji
nienależnego świadczenia.
Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 414 k.c. przepisy tytułu V, zawierającego
uregulowanie bezpodstawnego wzbogacenia, w tym także nienależnego
świadczenia, nie uchybiają przepisom o obowiązku naprawienia szkody.
Zatem, roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (nienależnego
świadczenia) wystąpić może, w myśl tego przepisu, w zbiegu z roszczeniami
odszkodowawczymi. Nie wnikając w tym miejscu w dyskusję na temat zawartości
normatywnej pojęcia „przepisów o obowiązku naprawienia szkody”, nie budzi
wątpliwości zbieg omawianego roszczenia z roszczeniem z tytułu czynu
niedozwolonego.
Pierwszoplanową zasadą odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych,
jest zasada winy. Immanentną kategorią prawną odpowiedzialności opartej na
zasadzie winy, jest bezprawność. W piśmiennictwie, jak i w judykaturze, dominuje
pogląd, że pojęcie bezprawności należy rozumieć szeroko jako sprzeczność
14
z obowiązującym porządkiem prawnym, przez który należy rozumieć nie tylko
ustawodawstwo, ale również obowiązujące w społeczeństwie zasady współżycia
społecznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2010 r., V CSK
287/09, OSP 2012, nr 10, poz. 95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 października
2003 r., III CK 34/02, OSP 2005 nr 4 poz. 54).
Należy zauważyć, że w przypadku zbiegu roszczenia z tytułu
bezpodstawnego wzbogacenia (nienależnego świadczenia) z roszczeniami
odszkodowawczymi, co do zasady, uprawniony decyduje o alternatywnym wyborze
jednego z tych roszczeń.
Dodać trzeba, że do naprawienia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym -
inaczej niż np. w przypadku bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c.) - jest
zobowiązana osoba, która wyrządziła w majątku poszkodowanego szkodę
pozostającą w normalnym związku przyczynowym z jej działaniem lub
zaniechaniem (art. 361 § 1 k.c.), bez względu na to, czy i jaką odniosła korzyść
z wyrządzenia szkody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2007 r.,
II CSK 478/06, niepublikowany).
Oczywiście – co wskazano powyżej - podstawową zasadą jest dokonanie wyboru
jednego z roszczeń pozostających w zbiegu przez uprawnionego. Natomiast
w braku wskazań ze strony żądającego, na sądzie ciąży obowiązek dokonania
takiej dopuszczalnej prawnie kwalifikacji zdarzenia, która w największym stopniu
uwzględniałaby interes uprawnionego do wyboru.
Podkreślenia wymaga - bazując na zasadzie: „da mihi factum, dabo tibi ius” –
że powód dokonuje wyboru roszczenia, wskazując okoliczności faktyczne,
które uzasadniają jego żądanie (por. art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c.). Nie jest konieczne,
aby określił kwalifikację prawną, co należy do kompetencji sądu orzekającego.
Kwestia ta ma o tyle znaczenie, że już w pozwie powódka twierdziła, że zatajenie
przez pozwanego faktu popełnienia dwóch przestępstw z winy umyślnej,
co skutkowało wygaśnięciem mandatu, nie mieściło się w kategoriach
postępowania uczciwego, uwzględniającego dobro gminnej wspólnoty
samorządowej, a do czego pozwany zobowiązał się składając ślubowanie. Z tych
względów - jak podkreśliła powódka – niedokonanie zwrotu niesłusznie pobranych
15
diet, naruszało zasady współżycia społecznego i sankcjonowało sytuację, w której
doszło do wykorzystania prawa do diety w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem.
Ze wskazanych przez powódkę okoliczności faktycznych jednoznacznie
wynika, że zarzuciła ona pozwanemu postępowanie sprzeczne z określonymi
zasadami współżycia społecznego. Implikuje to wniosek, że w istocie powódka
zarzuciła pozwanemu bezprawność, ujmowaną w szerokim tego słowa znaczeniu.
W związku z tym, kierując się zasadą, że w przypadku niedokonania wyboru
podstawy odpowiedzialności bądź pojawiających się wątpliwości w tym zakresie,
obowiązek dokonania dopuszczalnej prawnie kwalifikacji zdarzenia, ciąży na sądzie,
przy uwzględnieniu w największym stopniu interesu dochodzącego roszczeń,
zdaniem Sądu Najwyższego, pojawiła się potrzeba dokonania oceny
przedmiotowego przypadku, również pod kątem przepisów dotyczących czynu
niedozwolonego. Konieczność ta zyskuje tym bardziej na znaczeniu, że skoro
analiza przepisów ordynacji wyborczej, nie dawała podstaw do skonstruowania
kondykcji, w rozumieniu art. 410 § 2 k.c., to powinna być rozważona inna podstawa
prawna, dająca szansę skutecznego zaspokojenia interesu powoda.
Z tych względów na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w zw.
z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.