Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 111/14
UCHWAŁA
Dnia 6 marca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z zażalenia K. W.
na odmowę dokonania czynności notarialnej,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 6 marca 2015 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w W.
postanowieniem z dnia 19 września 2014 r.,
"Czy gminie przysługuje w trybie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo
pierwokupu przy sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej
w drodze decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1
ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
nieruchomości?"
podjął uchwałę:
Gminie przysługuje prawo pierwokupu na podstawie art. 109
ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.)
w przypadku sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej
w drodze decyzji o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego przyznanego na podstawie art. 7 ust. 1, 2, 3 dekretu
z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze
zm.), w prawo własności nieruchomości.
2
UZASADNIENIE
Notariusz E. C. – G. odmówiła dokonania czynności notarialnej polegającej
na sporządzeniu aktu notarialnego obejmującego umowę sprzedaży przez M. K. na
rzecz K. W. udziału 82/1920 części w prawie własności niezabudowanej
nieruchomości położonej w W. przy ul. P., stanowiącej działki ewidencyjne nr 112/1,
112/2, 112/3, 108/1, 108/2 z obrębu […], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi
księgę wieczystą KW nr […], bez zastrzeżenia - na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.
Dz.U. z 2014, poz. 518, dalej: „u.g.n.”) - prawa pierwokupu na rzecz m.st.
Warszawy. Notariusz wyjaśniła, że nieruchomość, której dotyczy planowana
czynność ma cechy określone w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., jest niezabudowana, a
jej własność została nabyta przez jej obecnych właścicieli na podstawie decyzji
Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 lutego 2014 r. przekształcającej prawo
użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności. Było to zatem
nabycie od jednostki samorządu terytorialnego w okolicznościach przewidzianych w
art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i uzasadniających powstanie prawa pierwokupu
nieruchomości na rzecz m.st. Warszawa. Nabycie nieruchomości przez jej
aktualnego właściciela nastąpiło w warunkach prowadzących do restytucji utraconej
niegdyś własności, ale nie było formą odszkodowania czy rekompensaty w
rozumieniu art. 109 ust. 3 pkt 1 u.g.n.
W zażaleniu na odmowę dokonania czynności notarialnej K. W. wniosła o jej
uchylenie, zarzucając, że odmowa nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego, to
jest: - art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej: „dekret o gruntach
warszawskich”) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustanowienie na
rzecz następców prawnych przedwojennych właścicieli nieruchomości prawa
użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie dekretu o gruntach
warszawskich, a następnie przekształcenie go w prawo własności na podstawie art.
1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu
3
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: „ustawa o przekształceniu użytkowania
wieczystego”), nie stanowi rekompensaty za utratę prawa własności nieruchomości
w rozumieniu art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n.; - art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego
błędne zastosowanie i uznanie, że planowana przez strony umowa sprzedaży
udziału w wysokości 82/1920 części w prawie własności nieruchomości objęta jest
prawem pierwokupu na rzecz m.st. Warszawy, chociaż w stanie faktycznym
niniejszej sprawy zastosowanie znajdował przepis art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n. w zw.
z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o gruntach warszawskich.
Postanowieniem z 19 września 2014 r., wydanym w postępowaniu
zażaleniowym, Sąd Okręgowy w W., na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawił
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne o treści przytoczonej
w sentencji uchwały.
Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4
ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego odnoszą się do użytkowników
wieczystych nieruchomości, którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu
o gruntach warszawskich po dniu 13 października 2005 r. i wystąpili z żądaniem
przekształcenia go w prawo własności nieruchomości. Art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n.
swoją dyspozycją obejmuje wszystkie przypadki nabycia nieruchomości, a zatem
także nabycie w drodze decyzji administracyjnej. Dla jego zastosowania nie ma
znaczenia, czy nieruchomość była wcześniej w użytkowaniu wieczystym oraz kiedy
i w jaki sposób prawo to powstało. Większe wątpliwości powstają przy próbach
odpowiedzi na pytanie, czy przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo
własności na rzecz osób fizycznych, które uzyskały to prawo na podstawie art. 7
dekretu o gruntach warszawskich, może być uznane za jego ustanowienie
jako odszkodowania lub rekompensaty za utratę własności nieruchomości (art. 109
ust. 3 pkt 3 u.g.n.). Sąd Okręgowy przytoczył różne odpowiedzi udzielane
w nauce na powyższe pytanie i opowiedział się za trafnością poglądów
odmawiających przekształceniu w prawo własności użytkowania wieczystego
nabytego na podstawie dekretu o gruntach warszawskich cech odszkodowania lub
rekompensaty w rozumieniu art. 109 ust. 3 u.g.n. Prowadziło to do konkluzji,
że sprzedaż udziału we własności niezabudowanej nieruchomości nabytej na
4
podstawie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego jest objęta
ustawowym prawem pierwokupu na rzecz gminy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Prawo pierwokupu gwarantuje osobie, na rzecz której zostało ustanowione
pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy w przypadku, gdyby druga strona
(sprzedający rzecz i zobowiązany z prawa pierwokupu) sprzedawała ją osobie
trzeciej. Jego źródłem może być zarówno umowa, jak i ustawa (art. 596 k.c.).
Przez wykonanie prawa pierwokupu dochodzi do skutku między zobowiązanym
a uprawnionym umowa sprzedaży tej samej treści, co umowa zawarta przez
zobowiązanego z osobą trzecią (art. 600 § 1 k.c.). Uprawniony, który nie jest
w stanie spełnić świadczeń dodatkowych zastrzeżonych w umowie zobowiązanego
z osobą trzecią, wykonując prawo pierwokupu powinien uregulować ich wartość.
W efekcie, zastrzeżenie prawa pierwokupu w odniesieniu do konkretnej rzeczy,
która może być przedmiotem sprzedaży ogranicza sprzedającego będącego
zarazem zobowiązanym z prawa pierwokupu poprzez to, że każe mu liczyć się
z nabyciem własności sprzedawanej rzeczy nie przez osobę, z którą zamierzał
zawrzeć umowę, lecz przez uprawnionego do pierwokupu. Konstrukcja tego prawa
gwarantuje jednak, że sprzedający w razie wykonania prawa pierwokupu - co do
zasady - osiągnie ekonomicznie te same rezultaty, jakie miała mu przynieść umowa
sprzedaży z wybranym kontrahentem.
Ustawodawca uprzywilejował Skarb Państwa i jednostki samorządu
terytorialnego, jako podmioty uprawnione do pierwokupu z mocy ustawy, a uczynił
to poprzez obwarowanie sankcją nieważności umów zawartych z pominięciem
przysługującego im prawa (art. 599 § 2 k.c.) oraz zastrzeżenie, że świadczenia
dodatkowe zastrzeżone w umowie zbywcy z osobą trzecią, których Skarb
Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie byłyby w stanie spełnić, należy
w przypadku wykonania przez te osoby prawa pierwokupu uważać za
niezastrzeżone (art. 600 § 2 k.c.).
Prawo pierwokupu dotyczące nieruchomości, którego źródłem jest ustawa
może być postrzegane jako instrument pozwalający na prowadzenie polityki
przestrzennej, gdyż jego wykonanie pozwala na pozyskanie do zasobu
5
nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego gruntów,
na których mogą być realizowane rozmaite cele publiczne bez konieczności
korzystania z instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Dla sprzedającego
instrument ten jest dogodny o tyle, że przy jego wykorzystaniu nabycie gruntu do
odpowiedniego zasobu następuje za cenę, którą za nieruchomość zamierzał
uzyskać. Ograniczenia dla sprzedającego związane z istnieniem tego prawa
wynikają nie tylko z przyczyn podanych wyżej, decydujących o jego specyficznej
w tym przypadku konstrukcji, pomyślanej w celu zapewnienia mu skuteczności,
ale i dlatego, że o ile przedmiotem sprzedaży miałby być udział we własności
nieruchomości, to sprzedający nie może zadecydować o tym, z kim wejdzie
w stosunek współwłasności.
2. Art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., rozważany w okolicznościach niniejszej sprawy
jako podstawa prawa pierwokupu na rzecz gminy, ustanawia to prawo na rzecz
Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego w przypadku sprzedaży
niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu
Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Sformułowanie ustawowe
określające przesłanki, od których zależy powstanie przewidzianego przez art. 109
ust. 1 pkt 1 u.g.n. prawa pierwokupu może wywoływać wątpliwości, gdyż
ustawodawca nie posługuje się w nim terminologią nawiązującą do znanych
kodeksowi cywilnemu szczegółowych zdarzeń, na podstawie których określona
osoba może stać się właścicielem nieruchomości, lecz ogólnym określeniem
„nabycie” nieruchomości. W kodeksie cywilnym pojęcie to używane jest stosunkowo
często, zwykle na określenie pozyskania pewnego statusu osobistego (art. 11 -
nabycie pełnej zdolności do czynności prawnej) lub praw majątkowych (art. 438
§ 3
- art. 554
- nabycie przedsiębiorstwa, art. 224 § 1 - nabycie własności pożytków
naturalnych, art. 292 - nabycie służebności, art. 518 - nabycie wierzytelności,
art. 1025 § 1 - nabycie spadku). Z uwagi na rozważane zagadnienie szczególnie
istotne jest, że w odniesieniu do prawa własności i innych praw rzeczowych
ustawodawca używa określenia „nabycie” w dziale III (Nabycie i utrata własności),
tytułu I (Własność), księgi drugiej (Własność i inne prawa rzeczowe), jako
zbiorczego określenia zdarzeń, w związku z którymi na rzecz pewnego podmiotu
może powstać prawo własności. Zdarzenia te to: przeniesienie własności (rozdział
6
I, art. 155-171), zasiedzenie (rozdział II, art. 172-178), inne wypadki nabycia i utraty
własności (rozdział III, art. 179-194).
Pojęciem „nabycie własności” ustawodawca posługuje się też na gruncie
ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym w art. 4 pkt 3b u.g.n. przyjmuje,
że na gruncie tej ustawy przez zbywanie lub nabywanie nieruchomości należy
rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje
przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej
albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste, ale w kolejnych przepisach tej ustawy
pojęcia „nabycie” własności lub użytkowania wieczystego używa w szerszym
znaczeniu, dla określenia także innych zdarzeń niż zawarcie umów, w związku
z którymi może dojść do przeniesienia prawa własności między ich stronami
lub powstania i przeniesienia użytkowania wieczystego (art. 33 ust. 4 - nabycie
użytkowania wieczystego w inny sposób niż w drodze umowy zawartej w formie
aktu notarialnego, art. 34 ust. 1 pkt 1 - nabycie własności lub użytkowania
wieczystego w związku z realizacją roszczeń przewidzianych przez przepisy prawa,
art. 34 ust. 3 - nabycie własności lub użytkowania wieczystego przez Skarb
Państwa na podstawie aktu administracyjnego, art. 95 pkt 3 - nabycie własności
nieruchomości z mocy prawa), albo w węższym znaczeniu, jako synonimu
wyłącznie umowy sprzedaży (przepisy rozdziału 3, sprzedaż i oddawanie
w użytkowanie wieczyste). W ustawie o przekształceniu użytkowania wieczystego
do pojęcia „nabycie” ustawodawca odwołuje się tylko w art. 1 ust. 1b pkt 3,
dotyczącym nabycia nieruchomości na cele publiczne i w związku z wydaniem aktu
administracyjnego.
W art. 109 u.g.n., a zatem w bezpośrednim kontekście normatywnym dla
rozważanego uregulowania prawa pierwokupu, pojęcie „nabycie” używane jest
przez ustawodawcę obok pojęcia „sprzedaż” (art. 109 ust. 1 in principio, art. 109
ust. 3), a nadto z dookreśleniem jego cech dla poszczególnych przypadków,
w których prawo to powstaje: nabycie uprzednio i przez sprzedawcę od Skarbu
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 109 ust. 1 pkt 1) oraz nabycie
w każdej możliwej formie („niezależnie od formy nabycia”, art. 109 ust. 1 pkt 2).
Oznacza to, że na gruncie tego unormowania nie jest ono synonimem sprzedaży,
a ustawodawca nadaje mu możliwie szerokie znaczenie, gdyż tylko wówczas mają
7
sens zacytowane dookreślenia ograniczające sytuacje, do których zastosowanie
znajdują poszczególne jednostki redakcyjne tekstu.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n.
sformułowaniem wskazującym na to, że przesłanką powstania przewidzianego nim
prawa pierwokupu jest uprzednie nabycie nieruchomości od określonego podmiotu,
a mianowicie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przemawia
za tym, że w sytuacji, do której znajduje one zastosowanie istotna jest relacja
następstwa co do prawa własności nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa lub
jednostką samorządu terytorialnego a osobą, która po nabyciu tego prawa,
zamierza je sprzedać. Z zakresu zdarzeń uzasadniających powstanie prawa
pierwokupu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wyłączone zostały zatem te,
które są formami pierwotnego nabycia własności (np. zasiedzenie). Istotne jest
jednak, że o ile prawo pierwokupu może być wykonane w razie sprzedaży
nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, to jego powstanie w odniesieniu do
nieruchomości nie jest uzależnione od tego, by była to nieruchomość kupiona od
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Określenie „nabytej od”
ma bowiem niewątpliwie szerszy zakres od określenia „kupionej od” i obejmuje ono
przypadki, gdy określona osoba staje się właścicielem nieruchomości w miejsce
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie czynności
prawnej – umowy. Nie ma jednak dostatecznych podstaw ku temu, by podjęcie
„nabycie od” na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wiązać wyłącznie z uprzednią
czynnością prawną i ze złożeniem przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub
jednostkę samorządu terytorialnego oświadczenia woli o przeniesieniu jej własności
na osobę nabywcy. Stosunkowo często ustawodawca kształtuje stosunki prawne
dotyczące nieruchomości należących do zasobu publicznego przepisami ustawy
i zakłada, że o skutkach nimi przewidzianych orzekać będą organy administracji
publicznej aktami administracyjnymi. Ustawodawca może zadecydować, że na
tej drodze nastąpi rozstrzygnięcie o tym, w jakich okolicznościach, jakim
podmiotom i jakiego rodzaju prawa do gruntów z zasobu publicznego przyznaje.
Ustalenie przez ustawodawcę kompetencji do wydawania w takich przypadkach
aktów administracyjnych stwierdzających nabycie praw przyznawanych różnym
podmiotom pozostającym w sytuacjach faktycznych określonych w ustawie pozwala
8
zweryfikować przesłanki decydujące o ich powstaniu na drodze pozasądowej,
w postępowaniu, w którym wydany zostanie dokument stanowiący podstawę wpisu
prawa do księgi wieczystej. Przykładowo, ustawodawca przewidział, że na drodze
administracyjnej stwierdzane będzie nabycie własności nieruchomości Skarbu
Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego w warunkach określonych w art.
18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U.
Nr 32, poz. 191; dalej: „p.w.u.s.t.”), nabycie użytkowania wieczystego przez
podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz. U. Nr 79, poz. 464), ale także postanowił, że na tej drodze realizowane będą
roszczenia użytkowników wieczystych o przekształcenie przysługującego im prawa
użytkowania wieczystego we własność, których przesłanki ustalone zostały w art. 1
ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego.
W pewnym uproszczeniu, różnica między rozważanymi sytuacjami polega na
tym, że jeżeli tworząc podstawę dla roszczeń z zakresu prawa rzeczowego, których
zrealizowanie może prowadzić do nabycia prawa własności lub prawa użytkowania
wieczystego ustawodawca nie przewidzi kompetencji do orzekania o nich na
drodze administracyjnej (np. art. 231 k.c., art. 35 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r.
o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.),
to roszczenia te mogą być zrealizowane dobrowolnie przez podmioty stosunku
prawnego, pomiędzy którymi powstały, a sąd jako organ państwa angażowany jest
wyłącznie w rozstrzygnięcie ewentualnego sporu między tymi osobami. Jeżeli
jednak ustawodawca stworzy podstawę dla tego rodzaju roszczeń i uczyni organ
administracji kompetentnym do skonkretyzowania aktem administracyjnym praw
i obowiązków podmiotów stosunku prawnego, w którym roszczenia te powstały, to
bez wydania tego aktu, obojętne, czy dostrzega się w nim przewagę elementów
konstytutywnych, czy deklaratywnych, nie można powoływać się w obrocie
prawnym na prawo wymagające skonkretyzowania przez jego wydanie.
W sytuacji gdy organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 ustawy
o przekształceniu użytkowania wieczystego orzeknie o przekształceniu użytkowania
wieczystego w prawo własności, to nabycie tego prawa następuje w miejsce
9
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy
o przekształceniu użytkowania wieczystego dotyczą bowiem wyłącznie gruntów
należących do zasobu publicznego i jest to podstawowa przesłanka ich stosowania,
oznaczająca zarazem, że „nabycie własności”, jakkolwiek orzekane decyzją
administracyjną, następuje „od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego”, także w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Powyższe
stwierdzenie dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych, którym przysługiwało
zrealizowane na drodze administracyjnej roszczenie przewidziane w art. 1 ustawy
o przekształceniu użytkowania wieczystego, w tym także tych, o których jest mowa
w art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego.
Trzeba przy tym odnotować, że gdyby przedmiotem sprzedaży miało być
prawo użytkowania wieczystego, co oznacza, że do umowy miałoby dojść przed
wydaniem decyzji na podstawie ustawy o przekształceniu użytkowania
wieczystego, to Skarbowi Państwa lub gminie, jako właścicielowi nieruchomości,
przysługiwałoby prawo pierwokupu, niezależnie od formy nabycia użytkowania
wieczystego przez sprzedającego, co jednoznacznie wynika z art. 109 ust. 1 pkt 2
u.g.g.
3. W art. 109 ust. 3 u.g.n. ustawodawca wymienił sytuacje, w których prawo
pierwokupu przewidziane przez art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie powstaje, w tym
przypadek, gdy nabycie własności nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego przez aktualnego sprzedającego tę nieruchomość
nastąpiło tytułem odszkodowania lub rekompensaty.
Pojęciem odszkodowanie ustawodawca posługuje się wielokrotnie, a czyni to
na oznaczenie świadczenia mającego skompensować uszczerbek w dobrach
materialnych poszkodowanego, w granicach określonych w art. 361 § 2 k.c.
Określenie to użyte zostało także w dekrecie o gruntach warszawskich w art. 7
ust. 5 i art. 9, ze wskazaniem, kiedy to właśnie świadczenie jest należne byłemu
właścicielowi.
W systemie prawnym, judykaturze i orzecznictwie nie została wypracowana
definicja pojęcia „rekompensata” o uniwersalnym charakterze. Ustawodawca
10
posługuje się tym określeniem niewątpliwie rzadziej niż pojęciem „odszkodowanie”,
a zdarza się też, że używa tych pojęć obok siebie. Na gruncie ustawy o gospodarce
nieruchomościami ma to miejsce w obrębie wykładanego art. 109 ust. 3, ale i w art.
217 ust. 1, w którym ustalone zostało roszczenie o nabycie na własność
nieruchomości oddanych uprawnionym w użytkowanie wieczyste tytułem
odszkodowania lub rekompensaty za inne nieruchomości, których własność utracili.
O rekompensacie mowa jest też w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa
do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090). Do pojęcia tego
sięga też ustawodawca przy normowaniu innych stosunków społecznych, w tym na
przykład w rozdziale 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach
pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.).
Można przyjąć, że termin „rekompensata” jest używany na oznaczenie
świadczenia spełnianego wtedy, gdy istnieje potrzeba zaspokojenia naruszonych
interesów jakiejś osoby, i to zarówno majątkowych, jak i niemajątkowych.
Gdy dotyczy on interesów majątkowych, to zdarza się, że jest synonimem
odszkodowania, ale częściej oznacza świadczenie mające doprowadzić do
skompensowania uszczerbku majątkowego, chociaż nie w takim zakresie albo nie
w taki sposób, jak o tym stanowi art. 361 § 1 k.c.
W okolicznościach niniejszej sprawy sprzedający nabył własność
nieruchomości na podstawie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego,
ale samo użytkowanie wieczyste zostało mu przyznane w wyniku realizacji
roszczeń przewidzianych dekretem o gruntach warszawskich. Rozważenie, czy
nabycie prawa własności w tych okolicznościach może być uznane za jego nabycie
tytułem odszkodowania lub rekompensaty trzeba zacząć od przypomnienia,
że na podstawie art. 1 dekretu o gruntach warszawskich, z dniem jego wejścia
w życie, to jest 21 listopada 1945 r., własność nieruchomości, do których miał
zastosowanie przeszła na gminę m.st. Warszawa. Z tą też datą poprzednicy prawni
sprzedającego utracili prawo własności nieruchomości, której dotyczy planowana
przez niego czynność, natomiast na mocy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o gruntach
warszawskich, o ile spełniali określone w tym przepisie przesłanki, mogli ubiegać
się o przyznanie im „prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub
11
prawa zabudowy za opłatą symboliczną” na gruncie, którego własność utracili na
mocy działania dekretu. Uprawnieniem gminy w razie uwzględnienia wniosku było
określenie, czy przekaże grunt poprzedniemu właścicielowi „tytułem wieczystej
dzierżawy, czy na podstawie prawa zabudowy” oraz określenie warunków, pod
którymi umowa może być zawarta. Z art. 7 ust. 4 dekretu o gruntach warszawskich
wynikało, że w razie nieuwzględnienia wniosku, gmina miała obowiązek zaoferować
uprawnionemu, w miarę posiadania zapasów gruntu, na tych samych warunkach
dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na
takim gruncie, a art. 7 ust. 5 dekretu o gruntach warszawskich, stanowił podstawę
do przyznania dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania, ale przesłanką dla
uzyskania tego świadczenia było niezgłoszenie wniosku o przyznanie prawa
własności czasowej lub prawa zabudowy albo nieprzyznanie tego prawa,
z jakichkolwiek powodów mimo złożenia wniosku.
W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że działanie dekretu o gruntach
warszawskich polegało na odjęciu dotychczasowym właścicielom przysługującego
im prawa do objętych jego działaniem nieruchomości, przy założeniu, że - co do
zasady - zostanie ono zastąpione prawem słabszym - wieczystą dzierżawą lub
prawem zabudowy. Gdyby dotychczasowi właściciele mieli nie uzyskać tych
słabszych praw do nieruchomości, której własność przysługiwała im do 21 listopada
1945 r., to ten uszczerbek w ich majątkach miał być skompensowany przez
przyznanie słabszego prawa w postaci wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy
do innej nieruchomości lub przez odszkodowanie. Dekret o gruntach warszawskich
w art. 7 ust. 4 i 5 nie przewidywał przy tym kompensowania uszczerbku
w majątkach dotychczasowych właścicieli wywołanego utratą prawa własności
gruntu, lecz jedynie kompensowanie uszczerbku w postaci nieuzyskania do niego
prawa własności czasowej lub prawa zabudowy. Przyznanie byłemu właścicielowi
na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich prawa zabudowy lub
prawa własności czasowej, a z czasem - użytkowania wieczystego, następowało
nie tytułem rekompensaty czy odszkodowania, lecz w celu spowodowania
wykreowania do konkretnej nieruchomości takich praw, do ustalenia których dążył
ustawodawca przez uchwalenie dekretu o gruntach warszawskich, a zatem w celu
stworzenia relacji właściciel i korzystający z prawa zabudowy lub własności
12
czasowej, a aktualnie - użytkownik wieczysty, niezależnie od tego, że prawo
użytkowania wieczystego w kształcie normatywnym nadanym mu ustawą z 14 lipca
1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) nie
jest w pełnym tego słowa znaczeniu odpowiednikiem prawa zabudowy lub
wieczystej dzierżawy, przewidzianych dekretem o gruntach warszawskich.
Osoba, która złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej lub
prawa zabudowy, do czasu jego rozpatrzenia, była co najwyżej posiadaczem
nieruchomości, o ile wcześniej nie została pozbawiona posiadania przez gminę lub
Skarb Państwa (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 11 marca 1971 r., III CZP
99/70, OSNCP 1972, nr 2, poz. 22, wyrok Sądu Najwyższego z 26 maja 1980 r.,
I CR 120/80, OSNCP 1981, nr 4, poz. 59).
Uprawnienia przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu o gruntach
warszawskich wygasły na mocy art. 89 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99
ze zm.), wraz z wejściem w życie tej ustawy, niezależnie od tego, że wcześniej nie
zostały wydane przepisy określające zasady ich dochodzenia. Do roszczeń
odszkodowawczych dla byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem
dekretu o gruntach warszawskich ustawodawca nawiązał też w art. 215 u.g.n.,
stosownie do którego przepisy tej ustawy o odszkodowaniach za wywłaszczenie
nieruchomości należało stosować odpowiednio do odszkodowania za
gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu o gruntach
warszawskich przeszły na własność państwa, jeśli poprzedni właściciele lub ich
następcy, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania nim.
Grunty objęte działaniem dekretu o gruntach warszawskich na podstawie art.
32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy
państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa,
po czym, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 p.w.u.s.t., na stały się
własnością gminy.
Wniosek poprzednika prawnego sprzedającego złożony w oparciu o art. 7
dekretu o gruntach warszawskich został załatwiony decyzją Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia 1 grudnia 2011 r., którą organ ten orzekł o ustanowieniu na 99 lat
13
m.in. na rzecz M. K. w udziale w wysokości 82/1920 części, prawa użytkowania
wieczystego gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr 112/1,
112/2. 112/3, 108/1. 108/2. W wykonaniu tej decyzji, w dniu 25 stycznia 2012 r.
została zawarta umowa o oddanie powyższych gruntów w użytkowanie wieczyste.
W świetle powyższego nie można jednak uznać, że prawo to zostało przyznane
poprzedniemu właścicielowi tytułem odszkodowania lub rekompensaty, a co
najwyżej w celu wykreowania takich stosunków w odniesieniu do nieruchomości
poddanej działaniu dekretu, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w związku z
wejściem w życie tych przepisów.
Ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego w art. 1 stworzyła
podstawy nabycia prawa własności nieruchomości w miejsce jej użytkowania
wieczystego. Co do zasady, miała ona zastosowanie do osób fizycznych
i prawnych będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi
nieruchomości (art. 1 ust. 1), niezależnie od tego, kiedy i w jaki sposób prawo to
nabyły. Na podstawie art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu użytkowania
wieczystego uprawnienie to przyznane zostało także osobom fizycznym, które
prawo użytkowania wieczystego uzyskały na podstawie art. 7 dekretu o gruntach
warszawskich (pkt 2), a art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu użytkowania
wieczystego tę kategorię osób traktował o tyle szczególnie, iż stanowił,
że o przekształcenie mogą ubiegać się również osoby, które prawo użytkowania
wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Ani
tej grupie uprawnionych, ani żadnej innej uprawnienie do przekształcenia prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności nie zostało przyznane jako forma
odszkodowania czy rekompensaty. Dokonanego przekształcenia słabszego prawa
do nieruchomości w prawo jej własności nie można zatem postrzegać w ten
sposób.
W podsumowaniu trzeba stwierdzić, że nabycie użytkowania wieczystego
nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich
a następnie przekształcenie tego prawa w prawo własności nie było formą
odszkodowania czy zrekompensowania osobie będącej właścicielem tej
nieruchomości przed dniem 21 listopada 1945 r. tego, że prawo własności zostało
jej odebrane. W razie sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej od
14
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji
o przekształceniu użytkowania wieczystego przyznanego sprzedającemu decyzją
wydaną w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu o gruntach warszawskich, gminie
przysługuje zatem prawo pierwokupu, stosowanie do art. 109 ust. 1 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak w sentencji.