Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 304/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 marca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Anna Kozłowska
w sprawie z powództwa J. G.
przeciwko A. M.
o zapłatę
oraz z powództwa J. G.
przeciwko Skarbowi Państwa-Powiatowemu Inspektorowi
Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 5 marca 2015 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 grudnia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację w
stosunku do pozwanego Skarbu Państwa Powiatowego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. ( pkt 2 ) oraz co
do rozstrzygnięcia o kosztach procesu ( pkt 3 i 4 ) i w tym
zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Sądowi
2
Apelacyjnemu pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania kasacyjnego.
3
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. Sąd Okręgowy w Ś. oddalił połączone do
wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia powództwa wytoczone przez powódkę J.
G. przeciwko A. M. oraz przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi
Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o zasądzenie na jej rzecz od każdego z
pozwanych kwoty 250.000 zł tytułem zadośćuczynienia w związku z tragiczną
śmiercią jej syna K. S. pod gruzami zrujnowanego budynku w J. Odpowiedzialność
pozwanego A. M. wywodziła z art. 434 k.c., natomiast odpowiedzialność
pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
opierała na podstawie z art. 417 § 1 k.c.
Sąd Okręgowy ustalił, że syn powódki poniósł śmierć w dniu 19 kwietnia
2010 r., kiedy wybierał cegły ze zrujnowanego budynku wchodzącego w skład
nieruchomości w J. przy ul. K., stanowiącego własność pozwanego A. M. Ściana, z
której syn powódki wydobywał cegły, przewróciła się i przygniotła go. Stan budynku
przy ul. K. był przedmiotem oględzin i oceny przeprowadzonej przez inspektora
nadzoru budowlanego niespełna rok wcześniej, w dniu 25 maja 2009 r. Inspektor
stwierdził wówczas, że budynek jest rozbierany w celu pozyskania cegieł i tylko w
wyniku ingerencji w ruiny może dojść do jakiegoś wypadku, jednak gdyby nawet
ściany nieruchomości od strony ulicy K. przewróciły się, to nie spadłyby na ulicę K. i
nie stwarzały zagrożenia dla osób i pojazdów korzystających z tej ulicy. Z
późniejszej ekspertyzy technicznej ruin wynikało jednak, że - jakkolwiek zawalenie
zabudowań nie spowoduje zagrożeń sięgających poza granice działki, na której się
znajdują, jednak ściany i resztki stropów bezpośrednio grożą zawaleniem, wobec
czego budynki kwalifikują się wyłącznie do rozbiórki. Inspektor przeprowadzający
oględziny budynku w 2009 r. został oskarżony o niedopełnienie obowiązków
polegających na zaniechaniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i
podjęcia czynności mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa i zagrożenia dla
ludzi i mienia. Postępowanie karne zakończyło się prawomocnym wyrokiem
uniewinniającym.
Sąd pierwszej instancji uznał, że pozwany właściciel nieruchomości
udowodnił wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych – przyczyną wypadku nie był
4
niewłaściwy stan budynku ani wady w jego budowie, lecz wybieranie cegieł ze
ścian budynku. Z kolei pozwany Skarb Państwa, który Sąd Okręgowy uznał za
właściwie oznaczoną stronę pozwaną, nie ponosił odpowiedzialności wobec
niewykazania przez powódkę podstaw jego odpowiedzialności przewidzianych
w art. 417 § 1 k.c., to znaczy niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 69
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r.,
poz. 1409 ze zm. - dalej „pr. bud.”). Zdaniem Sądu, obowiązkiem tego pozwanego
było dbanie, aby budynek nie zagrażał osobom korzystającym z ul. K., nie zaś tym,
którzy bezprawnie wejdą na prywatną posesję, na której stał. Zajmując stanowisko
w sporze dotyczącym pozycji ustrojowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru
Budowlanego, Sąd Okręgowy przychylił się do stanowiska, że jest on jednostką
organizacyjną Skarbu Państwa. Wniosek taki uzasadnił tym, że zadania publiczne
w zakresie nadzoru budowlanego nie stanowią ani własnych, ani też zleconych
zadań samorządu terytorialnego, dlatego organy nadzoru budowlanego działają
jako stationes fisci, które nie wydają decyzji w imieniu powiatu. Starosta nie
sprawuje nad służbami nadzoru budowlanego zwierzchnictwa służbowego, nie jest
organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez kierowników inspektoratów,
gdyż tę rolę wykonują inspektorzy wojewódzcy. Ma jedynie pewne uprawnienia
w zakresie obsadzania stanowiska kierownika, a ponadto przysługują mu
uprawnienia koordynacyjne i obowiązek czuwania nad wykonywaniem zadań przez
powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego.
Sąd drugiej instancji, po uzupełnieniu ustaleń faktycznych, uwzględnił
częściowo powództwo skierowane przeciwko pozwanemu A. M., od którego
zasadził na rzecz powódki zadośćuczynienie w wysokości 25 000 zł, przyjmując
jego odpowiedzialność na podstawie art. 434 k.c. i jednocześnie uwzględniając
przyczynienie się syna powódki do wypadku, poprzez pomniejszenie należnego
powódce zadośćuczynienia o 90%.
Natomiast w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
w całości. Wprawdzie Sąd ten nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że
Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można przypisać
zaniechania, które wiązało się przyczynowo z zawaleniem się budynku i śmiercią
5
syna powódki, nie zgodził się jednak także ze stanowiskiem, że Skarb Państwa ma
w niniejszej sprawie bierną legitymację procesową. Powiatowego Inspektora
Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. uznał za organ powiatu, a nie Skarbu
Państwa. Wskazał, że w wypadku, kiedy źródłem zadań z zakresu administracji
rządowej wykonywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawa,
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonywanie
tego zadania ponosi wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego. Zwrócił uwagę,
że art. 33 i 33a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn.
tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. - dalej „s. pow.” przewidują, że zadania
powiatu wykonywane są także przez inne podmioty (organy) działające przy
pomocy swoich jednostek organizacyjnych, stanowiących aparat pomocniczy, do
których należą kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący swoje
zadania przy pomocy komend i inspektoratów. Podmioty te łącznie ze starostwem
stanowią powiatową administrację zespoloną pod zwierzchnictwem starosty (art.
33b), wykonującą specjalistyczne zadania powiatu przewidziane w art. 4 ust. 2 s.
pow. i odróżniane od zadań ogólnych, wymienionych w art. 4 ust. 1 tej ustawy.
Szczegóły dotyczące realizacji zadań specjalistycznych precyzują ustawy
regulujące przedmiot działania i kompetencje poszczególnych służb. Podkreślił, że
w odniesieniu do organów nadzoru budowlanego obowiązkiem powiatu,
wynikającym z ustawy o samorządzie powiatowym, jest zapewnienie wykonywania
wszelkich zadań, które należą do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego, a wskazanych w szeregu przepisów ustawy prawo budowlane (m.in.
w art. 66, 67, 69 i art. 83 ust. 1 pr. bud.). Przepisy obu ustaw przewidują szereg
zależności organizacyjnych i służbowych pomiędzy starostą, będącym członkiem
organu powiatu jakim jest zarząd powiatu, a powiatowym inspektorem nadzoru
budowlanego i kierowanym przez niego inspektoratem. Powiatowy inspektor
nadzoru budowlanego w swoich działaniach merytorycznych z zakresu nadzoru
budowlanego nie jest co prawda podporządkowany staroście powiatu, nie wyłącza
go to jednak ze struktury powiatowej administracji zespolonej, ponieważ
zapewnienie wykonywania przez niego zadań i kompetencji określonych w ustawie
prawo budowlane należy do zadań publicznych powiatu, wynikających z art. 4 ust.
2 s. pow. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że powiatowy inspektorat nadzoru
6
budowlanego jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy
z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r.,
poz. 885 ze zm.). Inspektorat jest wprawdzie tworzony, przekształcany i
likwidowany przez wojewodę, jednak na wniosek starosty. Jednocześnie na
podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w przypadku
likwidacji takiej jednostki, jako powiatowej jednostki budżetowej - jej zobowiązania
przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku
powiat. W konsekwencji Sąd drugiej instancji uznał, że skoro powiat otrzymuje
środki finansowe z budżetu centralnego na działalność powiatowych jednostek
budżetowych, to ponosi odpowiedzialności za wykonywanie przez osoby kierujące
tymi jednostkami zadań publicznych, tym bardziej, że jednostki ulokowane są w
strukturze powiatowej administracji zespolonej.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w części
oddalającej jej apelację w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa - Powiatowego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Oparła ją na podstawie
naruszenia przepisów prawa materialnego i zgłosiła zarzut naruszenia art. 417 § 1
k.c. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 33b s. pow. poprzez ich
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie związanej ze szkodą
wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy
wykonywaniu zadań publicznych przez powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego legitymowanym biernie jest odpowiedni powiat, nie zaś Skarb
Państwa.
We wnioskach skarżąca domagała się uchylenia wyroku w zaskarżonej
części w całości i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Źródłem wątpliwości dotyczących oznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za
szkody, jakie mogą wyniknąć z działalności powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego jest jego podwójne podporządkowanie z jednej strony organom
rządowym a z drugiej samorządowym, wyrażające się w jego usytuowaniu
organizacyjno-ustrojowym, powiązaniach budżetowych oraz w zakresie
7
wykonywanych przez niego zadań. Problemy te były już przedmiotem rozważań
Sądu Najwyższego, ostatnio w wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2013 r., III CSK
89/12 (OSNC-ZD 2013/3/65), w którym opowiedziano się za stanowiskiem,
że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek niezgodnego z prawem
wykonywania władzy publicznej przez powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego ponosi Skarb Państwa. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy analizował
te same przepisy, których wykładnia spolaryzowała stanowiska Sądów obu instancji
w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił, że zespolenie rządowych służb,
inspekcji i straży na szczeblu powiatu występuje łącznie z tzw. podwójnym
podporządkowaniem, charakteryzującym się podległością zespolonych organów
zwierzchnictwu zarówno władz rządowych, jak i samorządowych. Starosta jest
zwierzchnikiem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w tym znaczeniu,
że wytycza ogólne kierunki działania zespolonych organów, koordynuje ich
działania oraz powołuje i odwołuje kierowników tych organów (art. 35 ust. 3 pkt 2-5
s. pow. w zw. z art. 86 ust. 1 i 2 pr. bud.). Starosta nie dysponuje jednak prawem
wydawania decyzji administracyjnych w zakresie działania powiatowego inspektora
nadzoru budowlanego, to znaczy w zakresie nadzoru budowlanego. Na szczeblu
powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej
i nadzoru budowlanego są rozdzielone. Stosownie do treści art. 80 pr. bud. starosta
(jako organ I Instancji) i wojewoda (jako organ II Instancji) wykonują zadania
terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten jest
zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 s. pow., który stanowi, że do powiatu
należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie
administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zadania nadzoru
budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 prawa budowlanego, wykonuje odpowiednio
powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego bezpośrednim przełożonym
jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 pr. bud.),
przy pomocy którego zadania z tego zakresu wykonuje wojewoda. Przyjęcie przez
ustawodawcę takiej konstrukcji skłoniło Sąd Najwyższy do wniosku, że powiatowy
inspektor nadzoru budowlanego jest samodzielnym organem administracji rządowej,
podejmującym działania i wydającym decyzje jako organ Państwa, a nie jednostki
samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Przedstawiony pogląd Sądu
8
Najwyższego odpowiada poglądom formułowanym w nauce, a także stanowisku
zajmowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych - Sąd Najwyższy odwołał się
w tym zakresie do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca
2010 r. (II GW 5/10, Lex nr 673839) i z dnia 2 lutego 2011 r. (II OW 100/10, Lex nr
1071298), w których NSA jednolicie przyjmuje, że powiatowy inspektor nadzoru
budowlanego działa w ramach własnych ustawowych kompetencji i nie jest organem
jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Sąd Najwyższy
w omawianym orzeczeniu rozważył także kwestię, która – jak wynika z uzasadnienia
Sądu odwoławczego - była jedną z głównych przesłanek przyjęcia przez ten Sąd
koncepcji, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma status organu powiatu, to
znaczy ocenił zakres i rolę uprawnień, jakie przyznaje staroście względem
powiatowego inspektora nadzoru budowlanego art. 4 ust. 2 s. pow. Sąd Apelacyjny
odczytał zaliczenie w tym przepisie do zadań publicznych powiatu obowiązku
zapewnienia wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży w połączeniu z nadaniem aparatowi
pomocniczemu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego statusu jednostki
budżetowej powiatu i włączeniem go do powiatowej administracji zespolonej, jako
elementy przesądzające o ulokowaniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego
w strukturze powiatu z konsekwencjami w zakresie odpowiedzialności powiatu za jego
działania. Pogląd ten nie jest jednak przekonujący. Istotą powiatowej administracji
zespolonej jest połączenie pod zwierzchnictwem starosty jednostek wykonujących
zadania administracji rządowej i samorządowej. Należący do zadań powiatu na
podstawie art. 4 ust. 2 s. pow. obowiązek zapewnienia wykonywania określonych
w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży
przyjmuje formę obowiązku zorganizowania dla nich aparatu pomocniczego w postaci
komend i inspektoratów (art. 33a s. pow.) stanowiących strukturalnie powiatowe
jednostki budżetowe działające w ramach powiatowej administracji zespolonej (art. 33b
s. pow.). Usytuowanie aparatu pomocniczego nie decyduje jednak o charakterze
obowiązków wykonującego je organu ani o jego przyporządkowaniu. Nie ma
znaczenia także fakt przejmowania przez powiat zobowiązań inspektoratu w razie
jego likwidacji, gdyż jest konsekwencją zorganizowania go jako jednostki
budżetowej powiatu. Zgodzić się należy w tym względzie z poglądem Sądu
9
Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 9 stycznia
2013 r., że zadanie powiatu przewidziane w art. 4 ust. 2 s. pow. nie polega na
wykonywaniu kompetencji wymienionych w nim kierowników powiatowych służb,
inspekcji i straży, ale na umożliwieniu i zagwarantowaniu samodzielnego ich
wykonywania przez te służby.
W konsekwencji przychylić się należy do stanowiska, że zadania
i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią zadań
powiatu, lecz zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane samodzielnie
i we własnym imieniu przez ten organ. Starosta jako organ administracji
samorządowej nie uzyskuje w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do
wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, a stworzony przez niego
aparat pomocniczy stanowi jedynie zaplecze umożliwiające powiatowemu
inspektorowi nadzoru budowlanego wykonywanie ustawowych zadań. W rezultacie
powiat nie ponosi na podstawie art. 2 ust. 1 s. pow. odpowiedzialności
odszkodowawczej za ewentualne szkody wynikające z wykonywania zadań
zastrzeżonych dla powiatowego inspektora nadzoru budowlanego,
odpowiedzialność ta ciąży natomiast na Skarbie Państwa, ponieważ powiatowy
inspektor nadzoru budowlanego działa w strukturze administracji rządowej.
Z przytoczonych względów zaskarżone orzeczenie, oparte na niewłaściwej
wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów podlegało uchyleniu
w zaskarżonej części, a sprawą w tym zakresie należało przekazać do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 39821
w zw. z art. 391 § 1 i art. 108 § 2 k.p.c.