Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 czerwca 2013 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie:

Przewodniczący - Sędzia: SA Magdalena Kostro-Wesołowska (spr.)

Sędziowie: SA Ewa Jankowska

SO (del.) Agnieszka Ambroziak

Protokolant: sekr. sądowy Anna Kapanowska

po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. w Warszawie

sprawy T. K.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W.

o wysokość emerytury policyjnej

na skutek apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W.

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt XIII U 125/11

oddala apelację.

/-/ E. J. /-/ M. K.-W. /-/ A. A.

Sygn. akt III AUa 2549/12 U Z A S A D N I E N I E Wnioskodawca T. K. odwołał się od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2010 r. odmawiającej mu podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu służby pełnionej w(...) w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2006-2010.

Organ emerytalny wnosił o oddalenie odwołania. Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że przyznał wnioskodawcy prawo do podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w (...) w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2006-2010. Sąd Okręgowy ustalił, że decyzją z dnia 23 września 2010 r. ustalono dla wnioskodawcy prawo do emerytury policyjnej. W dniu 17 września 2010 r. wnioskodawca wystąpił o podwyższenie przysługującego mu świadczenia z tytułu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, którą pełnił w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 15 września 2010 r. w (...). W wyniku rozpoznania tego wniosku zapadła skarżona w sprawie decyzja. Sąd Okręgowy na podstawie zaświadczenia wydanego przez Szefa (...) w dniu 17 września 2010 r. ustalił, że od 21 sierpnia 2006 r. do 15 września 2010 r. wnioskodawca pełnił służbę w (...). W okresie tej służby wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy uznał odwołanie za zasadne. Wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia
18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przedmiotu sporu w sprawie nie stanowiły okoliczności faktyczne, czyli pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach, które spełniają wyznaczone przez przepisy rozporządzenia wykonawczego kryteria uznania jej za służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Kwestię sporną Sąd Okręgowy zidentyfikował jako obowiązywanie w stosunku do funkcjonariuszy (...), wyrażonej w art. 15 ust.
2 pkt 3 policyjnej ustawy emerytalnej, podwyższania emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Według organu emerytalnego, zasada ta nie obowiązuje w stosunku do funkcjonariuszy (...). Niewymienienie w rozporządzeniu wykonawczym funkcjonariuszy (...) oznacza, jak wywodził organ emerytalny, że ustawodawca wykluczył tych funkcjonariuszy z grona funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia świadczenia emerytalnego z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Takie stanowisko organu emerytalnego Sąd Okręgowy uznał za błędne z tej przyczyny, że pomija zasadę hierarchiczności obowiązujących aktów prawnych. Zgodnie z tą zasadą ustawa jest aktem prawnym umiejscowionym wyżej niż rozporządzenie, w związku z czym ustawa ma w stosunku do rozporządzenia wyższą moc prawną. Z zasadą hierarchiczności ściśle związana jest zasada niesprzeczności systemu prawa, rozumiana jako skierowany pod adresem prawodawcy nakaz tworzenia norm prawnych wzajemnie niesprzecznych. Odnosi się to w szczególności do relacji rozporządzenie - ustawa. Niesprzeczność systemu prawa jest jedynie postulatem, który - przez samo jego wyartykułowanie - nie jest w stanie w sposób absolutny i definitywny zapobiec powstaniu kiedykolwiek i jakiegokolwiek stanu sprzeczności norm prawnych. Sytuacje sprzeczności norm zdarzają się w praktyce, a przykładem jest niniejsza sprawa. Jednakże, gdy stan taki zostanie ujawniony, stan sprzeczności daje się usunąć przy zastosowaniu reguł kolizyjnych. W przypadku sprzeczności istniejącej między rozporządzeniem a ustawą właściwą regułą kolizyjną jest reguła lex superior derogat legi inferiori oznaczająca, że norma wyższa uchyla normę niższą. Zasada wyrażona tą paremią pozwala przede wszystkim jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości, jakie pojawiają się w przypadku kolizji norm prawnych, zwłaszcza ustaw i aktów podustawowych (wykonawczych). W niniejszej sprawie ujawniła się sprzeczność między policyjną ustawą emerytalną a wydanym na jej podstawie rozporządzeniem. Sprzeczność polega na tym, że policyjna ustawa emerytalna wymienia wprost funkcjonariuszy (...) jako uprawnionych do podwyższenia im emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok pełnionej przez nich służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, natomiast rozporządzenie funkcjonariuszy tych pomija, mimo iż rozporządzenie to zostało wydane w celu wykonania ustawy. W ocenie Sądu Okręgowego, w świetle powyższych zasad oraz przy zastosowaniu reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori należy stwierdzić, że policyjna ustawa emerytalna jako mająca wyższą moc prawną uchyla wydane na jej podstawie rozporządzenie w zakresie, w jakim rozporządzenie to eliminuje funkcjonariuszy (...) z grona funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia im emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok pełnionej przez nich służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wobec powyższego Sąd Okręgowy uznał odwołanie za zasadne.

Apelację od wyroku Sądu Okręgowego złożył organ emerytalny. Apelujący zaskarżył wyrok w pkt I – ponieważ wyrok nie zawiera punktów należy uznać, że został zaskarżony w całości - zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. 2005 r., Nr 86, poz. 734), 2) sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o:

- zmianę zaskarżonego wyroku w pkt I i oddalenie odwołania,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie: - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania apelacyjnego. W uzasadnieniu apelacji skarżący podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. określone zostały szczegółowe warunki podwyższania emerytur. § 1 rozporządzenia określa szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Tym samym ustawodawca nie uwzględnił wśród funkcjonariuszy, którym podwyższa się świadczenie emerytalne, funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Sąd Okręgowy rozstrzygając nie zastosował powołanych przepisów. Zdaniem apelującego, nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu, iż pomimo że funkcjonariusze (...) nie są wprost wskazani w treści powołanych przepisów, to jednak mają one do nich zastosowanie. Sąd Okręgowy dokonał zbyt daleko idącej interpretacji obowiązujących przepisów, co w efekcie skutkowało ich naruszeniem. Wnioskodawca wnosił o oddalenie apelacji, a w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2012 r. wskazał na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 15 listopada 2012 r., a polegała m.in. na zmianie tytułu i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz rozszerzeniu kręgu podmiotów objętych przepisami rozporządzenia o funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (k – 50 – 51 a. s. ). Sąd Apelacyjny zważył, co następuje. Apelacja podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok wbrew zarzutom apelacyjnym odpowiada prawu.

W stosunku do zaskarżonego wyroku organ emerytalny sformułował dwa zarzuty. W kolejności drugi, według którego Sąd Okręgowy dokonał istotnych ustaleń sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie został w ogóle uzasadniony, przy jednoczesnym braku sprzeciwu organu emerytalnego kategorycznemu twierdzeniu Sądu, że przedmiotu sporu nie stanowiły okoliczności faktyczne, czyli pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach, które spełniają wyznaczone przez przepisy rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, kryteria uznania jej za służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Tego rodzaju okoliczność Sąd Okręgowy ustalił na podstawie zaświadczenia wystawionego 17 września 2010 r. przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, które nie było kwestionowane i które w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 ze zm., zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową) jest dowodem potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jako sporządzone na podstawie akt osobowych przez właściwy organ. Okoliczności tej organ emerytalny nie kwestionuje. W istocie apelacja sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) i § 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2012 r., a więc przed jego nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (…) (Dz. U. z 2012 r., poz. 1205). Nowelizacja polegała na zmianie § 1, określającego adresatów rozporządzenia poprzez dodanie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego z jednoczesną adekwatną zmianą tytułu aktu prawnego. Po § 6 dodano § 6a, który w ust. 2 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się do służby pełnionej w (...) (...) - od dnia 24 lipca 2006 r., czyli od utworzenia tej formacji specjalnej. W związku z powyższą zmianą wnioskodawca wystąpił o podwyższenie emerytury policyjnej i organ emerytalny zadośćuczynił jego żądaniu podwyższając świadczenie z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poczynając od dnia 15 listopada 2012 r., tj. od zmiany przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Pozostała więc do rozważenia kwestia, czy na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (…) w jego brzmieniu przed 15 listopada 2012 r. wnioskodawcy przysługiwało podwyższenie emerytury policyjnej od dnia nabycia do niej prawa. W tej materii rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Okręgowy jest prawidłowe, a zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało miejsca. Zważyć należy, że ustawą z dnia 9 czerwca 2006 r. o (...) (Dz. U. z 2012 r., poz. 621) utworzono(...) jako służbę specjalną, przewidując w art. 79 powołanej wyżej ustawy prawo do emerytury policyjnej dla funkcjonariusza po 15 latach służby, jak również prawo do policyjnej renty inwalidzkiej i policyjnej renty rodzinnej, do których to świadczeń znajdują zastosowanie z mocy ust. 4 art. 79 ustawy przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesne brzmienie tytułu ustawy, Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.12). Jednocześnie w tej ostatniej ustawie, tj. ustawie zaopatrzeniowej, dokonano zmian z dniem
24 lipca 2006 r. polegających m.in. na rozszerzeniu kręgu funkcjonariuszy, objętych jej zakresem, wśród tych funkcjonariuszy znaleźli się funkcjonariusze (...). Również w art. 12 jako uprawnieni do emerytury policyjnej zostali wskazani zwolnieni ze służby funkcjonariusze (...). W art. 15 określającym zasady ustalania wysokości policyjnej emerytury, w tym przewidującym jej podwyższenia z różnych tytułów , m. in. z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zostały wprowadzone żadne zmiany. Dla funkcjonariuszy (...) nie przewidziano ani odmiennych zasad ustalania wysokości emerytury, ani odmiennych zasad jej podwyższania. Nie została również zmodyfikowana delegacja ustawowa w ust. 6 art. 15 dla określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, obejmująca służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie przewidując odrębnych warunków podwyższania emerytury policyjnej dla funkcjonariuszy (...) jednocześnie ustawodawca nie wyłączył spod działania dotychczasowych przepisów funkcjonariuszy tej służby specjalnej. Skoro więc przepisy ustawy zaopatrzeniowej stosuje się do świadczeń, które tym funkcjonariuszom przysługują (według stanu z daty wyrokowania przez Sąd Okręgowy), wyłączenie stosowania części z tych przepisów wymaga wyraźnej dyspozycji ustawodawcy, której nie było. Dlatego nie można uznać, aby wydane w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 15 ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., które siłą rzeczy nie mogło objąć funkcjonariuszy (...), gdyż weszło w życie przed utworzeniem tej służby, i które w związku z jej powstaniem nie zostało w odpowiednim czasie znowelizowane, wyznaczało zakres podmiotowy jego przepisów określających warunki podwyższania emerytury policyjnej niezgodnie z przepisami ustawowymi. Na skutek oczywistej „niedoróbki prawodawcy” za zmianą ustawy zaopatrzeniowej „nie poszła” odpowiednia zmiana przepisu wykonawczego. Skoro więc wykładnia zmian ustawowych pozwala na stwierdzenie, że objęci ustawą zaopatrzeniową funkcjonariusze (...) nie zostali wyłączeni spod działania art. 15 ustawy, w tym ust. 2 pkt 3, co znajduje potwierdzenie w zmianach rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. dokonanych z dniem 15 listopada 2012 r., to przepis rozporządzenia nie może niezgodnie z ustawą normować kręgu podmiotowego, do którego znajduje zastosowanie. W takiej sytuacji należy przyjąć, że to ustawa wyznacza zakres podmiotowy rozporządzenia wykonawczego w zakresie przez nie nieuwzględnionym jako akt wyższego rzędu. Kierując się tymi względami Sąd Apelacyjny z mocy art. 385 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.

Sędziowie PRZEWODNICZĄCY:

E. M. K. –W. A. A. (2)