U 8/88
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Piotr Kownacki
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Orzeczenie
z dnia 5 października 1988 r.
(U. 8/88)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl
Sędziowie: TK Andrzej Kabat (sprawozdawca)
Henryk Groszyk
Protokolant: Piotr Kownacki
po rozpoznaniu w dniu 5 października 1988 r. na rozprawie z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Polsko-Polonijnej Izby Przemysłowo-Handlowej Inter-Polcom, Prokuratora Generalnego PRL, Ministra Finansów i Prezesa Narodowego Banku Polskiego sprawy z wniosku Polsko-Polonijnej Izby Przemysłowo-Handlowej Inter-Polcom o zbadanie zgodności:
a) przepisów § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, i § 7 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie ze zwolnienia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana: M. P. 1986 r. Nr 14, poz. 97) z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowa (Dz. U. Nr 63, poz. 288) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r Nr 13, poz. 58),
b) przepisów § 5, § 6, § 9 i § 10 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231, zmiana M. P. z 1988 r. Nr 5, poz. 50) z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56 zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58).
orzeka:
1) przepisy § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 7 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana: M. P. z 1986 r. Nr 14. poz. 97) są niezgodne z przepisami art. 11, art. 8 pkt 5 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 63, poz. 288) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58).
2) przepisy § 5, § 6, § 9 i § 10 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231; zmiana: M. P. z 1988 r. Nr 5; poz. 50) są niezgodne z przepisami art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56 zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58),
3) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w pkt 1 przepisów zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami art. 11, art. 8 pkt 5 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe i art. 27 ustawy z dnia 6 listopada 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz wymienionych w pkt 2 przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe oraz z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne; w wypadku nieusunięcia tych niezgodności wymienione wyżej przepisy zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. i zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. tracą moc z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w niniejszym orzeczeniu.
UZASADNIENIE
I
Polsko-Polonijna Izba Przemysłowo-Handlowa INTER - POLCOM we wniosku z dnia 16 maja 1988 r., złożonym na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana: Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123), wniosła o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
1) zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana M. P. z 1986 r. Nr 41, poz. 98),
2) zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231 zmiana: M. P. z 1987 r. Nr 5, poz. 50),
“ograniczające uprawnienia przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym przewidziane przez art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58) zostały sformułowane z przekroczeniem ustawowych upoważnień, na podstawie których zostały wydane”.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. zawiera wyczerpujące unormowanie, które przyznaje przedsiębiorstwom w rozumieniu art. 6 pkt 4, a więc przedsiębiorstwom zagranicznym (art. 6 pkt 2) i przedsiębiorstwom z udziałem zagranicznym (art. 6 pkt 3) uprawnienie do dysponowania 50% ich wpływów z eksportu po odsprzedaniu pozostałych 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, że w zakresie dysponowania tymi wpływami nie mają zastosowania ograniczenia określone ustawą z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 53, poz. 288). Takich ograniczeń nie mogą więc wprowadzić akty normatywne wydane na podstawie i w celu wykonania tej ustawy. Ograniczeń takich nie mogą także wprowadzić inne akty normatywne, a w szczególności wydane na podstawie art. 18 ust. 1 z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56), a tym bardziej akty Prezesa Banku Polska Kasa Opieki SA, choćby były wydane w ramach uprawnień udzielonych przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Powołane zarządzenia: Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. zdaniem wnioskodawcy, naruszają zasady wynikające z art. 27 wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., gdyż ograniczają przyznane przedsiębiorstwom uprawnienia do swobodnego dysponowania swoimi wpływami, po odsprzedaniu 50% tych wpływów bankowi.
Wnioskodawca podniósł także, że § 2 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. naruszył jego interesy w zakresie wyboru banku ustalając, że jego rachunki może prowadzić tylko bank PKO SA. We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 prawa bankowego oraz art. 8 pkt 7 ustawy dewizowej różne “banki” a nie tylko bank PKO SA mogą prowadzić takie rachunki.
Minister Finansów, ustosunkowując się do powyższych zarzutów w piśmie z dnia 7 sierpnia 1988 r. stwierdził, że nie są one zasadne i wniósł o wydanie orzeczenia ustalającego, iż unormowania powołanego zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r. znajdują pełne uzasadnienie w przepisach ustawy dewizowej. Zdaniem tego uczestnika postępowania za negatywną oceną zarzutów wnioskodawcy przemawiają następujące względy.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polski Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby fizyczne i prawne, podobnie jak przepisy obowiązujące poprzednio, nie regulowała problematyki dewizowej związanej z funkcjonowaniem tych podmiotów w Polsce. Oznaczało to, że obrót dewizowy tych podmiotów podlega reglamentacji z ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. Nr 25 poz. 133). W myśl bowiem art. 20 wspomnianej ustawy dewizowej posiadanie w kraju zagranicznych środków płatniczych bez zezwolenia dewizowego było zabronione, jeżeli przepis ustawy lub rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie stanowił inaczej. Z tych samych względów było konieczne wydanie powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. zawierającego zezwolenie dla wspomnianych podmiotów. W piśmie zaznaczono nadto, że zgodnie z art. 10 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. zezwolenie dewizowe mogło być udzielono warunkowo lub bezwarunkowo. Warunkiem zezwolenia dewizowego w tym konkretnym wypadku było wskazanie rodzaju walut i gromadzenie ich tylko w Banku Polska Kasa Opieki SA; warunek ten wynika ze statusowych zadań tego banku.
Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym (Dz. U. Nr 42, poz. 187) dokonała nowelizacji powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. wprowadzając unormowanie zawarte obecnie w art. 27 tej ustawy. Zdaniem Ministra Finansów, wprowadzenie obowiązku odprzedaży 50% wpływów z eksportu z prawem dysponowania pozostałymi 50% nie przesądza o sposobie rozporządzania tymi 50% pozostałych dla przedsiębiorstwa wpływów dewizowych. Przepis art. 27, wobec braku wyraźnego postanowienia ustawy, nie zmienił w tym zakresie obowiązującej wówczas ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., a w szczególności zezwolenia dewizowego wydanego na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy dewizowej. Minister Finansów wyraził pogląd, że przyjęcie innej wykładni oznaczałoby akceptację “swobodnej i niczym nie ograniczonej dyspozycji walutą na także cele jak np. wypłata wynagrodzeń pracownikom, udzielanie pożyczek czy regulowanie należności jednostek krajowych w walucie obcej bez potrzeby uzyskania zezwolenia dewizowego - co stanowiłoby istotny wyłom w stosunku do ustawy dewizowej jak i art. 358 k. c.”.
Ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe w porównaniu do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. wprowadziła istotne zmiany. Należą do nich między innymi rozwiązania, że przepisy dewizowe stanowią przepisy samej ustawy, przepisy wydane na podstawie tej ustawy oraz przepisy innych ustaw (art. 11 oraz art. 8 nr 5). Art. 45 powołanej ustawy - Prawo dewizowe utrzymał w mocy zezwolenia dewizowe udzielone na podstawie ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz ustalił, że sprawy dewizowe wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustaw, to jest 31 marca 1984 r. podlegają rozpatrzeniu według tej ustawy.
Wobec takiej regulacji, zdaniem Ministra Finansów, kierując się zasadę nieretroakcji, należało przyjąć, iż odmienne od określonych w przepisach ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe zasady obrotu dewizowego mogły być wprowadzone jedynie do ustaw, które weszły w życie po 31 marca 1984 i., a do takich ustaw nie można zaliczyć powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., ani jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 sierpnia 1983 r.
Prezes Narodowego Banku Polskiego ustosunkował się do argumentów wnioskodawcy w piśmie z dnia 3 września 1988 r. Zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, stanowisko wnioskodawcy nie jest słuszne, ze względu przede wszystkim na to, że powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. weszła w życie już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe oraz ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. uchylonej następnie ustawą z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe. Zarówno ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. jak i ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. przewidują obowiązek otrzymania zezwoleń dewizowych na posiadanie przez przedsiębiorstwo w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. waluty obcej na rachunku bankowym.
Prawo dewizowe z 22 listopada 1983 r. zaliczyło wymienione przedsiębiorstwa do osób krajowych, natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania zezwolenia na przechowywanie waluty obcej na rachunkach w polskich bankach dewizowych uzyskały jedynie osoby zagraniczne (fizyczne i prawne) oraz krajowe osoby fizyczne.
Prezes Narodowego Banku Polskiego, podobnie jak Minister Finansów, jest zdania, że żaden z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie zawiera zezwolenia na posiadanie przez wspomniane przedsiębiorstwa waluty obcej na rachunku bankowym ani też na obrót wymienioną walutą. Wydanie stosownego zezwolenia prze Ministra Finansów było zatem konieczne. Powołane zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. stało się wiążące dla Prezesa Narodowego Banku Polskiego przy wydawaniu kwestionowanego we wniosku zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r. Powołane zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. nie wykracza więc poza granicę ustawowego upoważnienia ani też nie ogranicza uprawnienia wymienionych przedsiębiorstw przyznanego im w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Wykładnia art. 27 wymienionej ustawy powinna uwzględniać unormowanie zawarte w art. 22 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, w którym wyrażona została generalna zasada, wedle której jednostka gospodarki uspołecznionej dysponuje “swobodnie” swoimi środkami pieniężnymi na rachunku. W piśmie zwraca się uwagę, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. został sformułowany inaczej, a mianowicie z pominięciem wyrazu “swobodnie”. Skoro w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. nie zamieszczono regulacji pokrywającej się co do zakresu uprawnień posiadacza rachunku bankowego - z unormowaniem przyjętym w art. 22 Prawa bankowego, to należy przyjąć, że ustawodawca zróżnicował te uprawnienia przez nadanie węższego zasięgu tym z nich, które wynikają z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Wymieniony uczestnik postępowania podkreśla przy tym, że ograniczenie możliwości dysponowania środkami na rachunku bankowym przewiduje art. 727 k. c., w myśl którego bank może odmówić wykonania zlecenia posiadacza rachunku w wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi, zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, są przepisy Prawa dewizowego, uwzględnione, jak należy sądzić, przez ustawodawcę przy konstruowaniu art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
W piśmie z dnia 3 września 1988 r. zwrócono również uwagę na to, że § 7 i § 16 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. oraz § 13 zarządzenia tego Prezesa z dnia 10 grudnia 1982 r. w sprawie ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych (M. P. Nr 31 poz. 274 z późn. zm.) upoważniają Prezesa Banku Polskiego Polska Kasa Opieki SA do:
1) wyboru formy wpłat i wypłat z niektórych rachunków prowadzonych w walutach wymienialnych,
2) ustalenia szczegółowych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych przedsiębiorstw działających na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Drugie z wymienionych upoważnień, zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, można uznać za odpowiadające wymaganiom określonym w art. 385 § 1 k. c.
Prokurator Generalny PRL ustosunkował się do zarzutów wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 sierpnia 1988 r. Uważa, że przepisy § 3, § 4, i § 5 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane zostały w granicach upoważnienia określonego przepisami art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1982 r. - Prawo dewizowe, lecz niezgodne z przepisami wymienionej ustawy z dnia 6 listopada 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. Prokurator Generalny PRL wyraził jednocześnie pogląd, że przepisy powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 1 i art. 19 powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe oraz nie pozostają w sprzeczności z przepisami wymienionej ustawy z dnia 6 listopada 1982 r.
Prokurator Generalny PRL ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. podniósł, że ustawa w art. 27 w sposób jednoznaczny upoważnia przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu po odsprzedaży 50% tych wpływów bankowi dewizowemu. Z regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że zagraniczne podmioty gospodarcze mogą przekazywać za granicę corocznie część dochodu w wysokości 10% wniesionego przez te podmioty wkładu inwestycyjnego w walutach wymienialnych oraz 50% nadwyżki wpływów z eksportu w walutach wymienialnych, pozostałych po odsprzedaży pozostałych 50% zgodnie z art. 27. Przepis art. 31 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. określa prawo właściciela przedsiębiorstwa zagranicznego lub przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym do przekazania za granicę kwoty uzyskanej ze sprzedaży przedsiębiorstwa lub jego części, pomniejszonej o należny podatek oraz warunki przekazania tej kwoty za granicę.
Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, zawarte w powołanej ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. unormowania w przedmiocie dysponowania przez przedsiębiorstwa wartościami dewizowymi są niewątpliwie regulacjami prawnymi szczególnymi zarówno w stosunku do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., jak i do Prawa dewizowego z dnia 22 listopada 1983 r. Prawodawca w powołanej ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. sam zadecydował o zezwoleniu dewizowym dla przedsiębiorstw (art. 6 pkt 4 ustawy) na dysponowanie przez nie 50% wpływów z eksportu oraz o prawie przekazywania przez zagraniczne podmioty gospodarcze za granicą części dochodu odpowiadającej 10% wniesionego wkładu inwestycyjnego w walutach wymienialnych, jak też kwot uzyskanych ze sprzedaży przedsiębiorstwa lub jego części. Nie wprowadził przy tym ograniczeń co do sposobu dysponowania 50% wpływów z eksportu, ani nie upoważnił organów państwowych do określenia sposobu dysponowania przez wymienione podmioty tymi wpływami. W piśmie stwierdza się w związku z tym, że niedopuszczalne było wprowadzenie zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. a następnie na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa dewizowego z dnia 22 listopada 1983 r. ograniczeń w zakresie dysponowania przez przedsiębiorstwa zagraniczne i przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym 50% wpływów z eksportu w walutach wymienialnych. Nie można bowiem aktem normatywnym wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o charakterze ogólnym, regulować spraw unormowanych bezpośrednio przepisami ustawy o charakterze szczególnym, w dodatku w sposób odbiegający od rozwiązań ustawowych. Taką zaś treść zawierają rozwiązania zawarte w § 3, § 4 i § 5 ust. 1 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r.
Prokurator Generalny PRL wyraził natomiast pogląd, że zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, reguluje inną materię niż powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. Zwrócił także uwagę, że wnioskodawca nie wskazał na czym ma polegać niezgodność powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami przyjętymi za podstawę wydania tego aktu normatywnego.
Do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL wyrażonego w piśmie z dnia 5 sierpnia 1988 r. ustosunkował się Minister Finansów w dodatkowym piśmie z dnia 22 września 1988 r. Wymieniony uczestnik postępowania nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego PRL w tej części, w której wykazuje on trafność zarzutów wnioskodawcy. Minister Finansów stwierdził, m. in., że dysponowanie środkami dewizowymi musi być zsynchronizowane z przepisami prawa w ogóle, a w tym prawa dewizowego. Jest to realizacja “podstawowej reguły wynikającej z prawa dewizowego, iż obrót dewizowy wymaga zezwolenia dewizowego, nie wyłączonego przez ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. Dysponowanie środkami dewizowymi może tylko odbywać się w granicach prawa dewizowego.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 23 września 1988 r. ustosunkował się do stanowiska zajętego przez Ministra Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prokuratora Generalnego PRL. Zwrócił on m. in. uwagę na to, że w rozumieniu art. 2 pkt 5 powołanej z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe przedsiębiorstwa wymienione w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. są osobami krajowymi. Ich sytuację w zakresie prawa dewizowego nie określają jedynie przepisy powołanej ustawy - Prawo dewizowe ale również przepisy innych ustaw. Wynika to, nie tylko z powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych, ale przede wszystkim w jednoznacznej treści art. 8 pkt 5 powołanej ustawy Prawa dewizowe. Zgodnie z wykładnią tego przepisu art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. właśnie normuje wspomnianą materię.
Wnioskodawca nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego PRL w części dotyczącej powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. oraz zakwestionował słuszność stwierdzenia, że we wniosku nie wykazał tego, na czym polega niezgodność przepisów wymienionego zarządzenia z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Podkreślił, że owa niezgodność polega na ograniczeniu przez wymienione zarządzenie prawa dysponowania wpływami, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Wnioskodawca nie podzielił również stanowiska Prezesa Narodowego Banku Polskiego między innymi także w tej części, w której akceptuje on różnicę w sformułowaniu art. 22 powołanej ustawy Prawo bankowe i art. 22 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. polegającą na tym, że w pierwszej ustawie przewidziane jest prawo do swobodnego dysponowania dewizami, a w drugiej ustawie wyrazu “swobodnie” brak. Wnioskodawca stwierdza, że podzielanie powyższego poglądu Prezesa Narodowego Banku Polskiego oznaczałoby uznanie, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie ma żadnej treści normatywnej w zakresie prawa dysponowania środkami dewizowymi. Taki wniosek nie da się pogodzić “z zasadą racjonalności procesu legislacyjnego”.
W konkluzji powyższych wywodów wnioskodawca wniósł jak we wniosku z dnia 16 maja 1988 r.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 5 października 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Ministra Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciel wnioskodawcy poparł w całości stanowisko wyrażone we wnioskach z dnia 16 maja i 23 września 1988 r. Jednocześnie skonkretyzował zarzuty i oświadczył, że kwestionuje legalność: przepisów: § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 7 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym oraz przepisów § 5, § 6, § 9 i § 10 powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów zgromadzonych na tych rachunkach.
Przedstawiciele Ministerstwa Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Prokuratora Generalnego PRL również podtrzymali stanowiska sformułowane w złożonym w toku postępowania pismach procesowych.
W toku toczącego się postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wydanie orzeczenia.
III
1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w celu rozstrzygnięcia, czy kwestionowane we wniosku zarządzenia Ministra Finansów oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego nie wykraczają poza prawnie dopuszczalne granice niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku spełnione zostały następujące warunki:
1) wydanie zarządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego na domniemaniu i szczegółowego upoważnienia ustawy w materiach określonych w tym upoważnieniu.
2) niesprzeczność treści zarządzenia z normami Konstytucji a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą przedmiotem zarządzenia.
Takie określenie podstawy kontroli zakwestionowanych zarządzeń oznacza rozszerzenie jej granic w stosunku do ich zakresu ustalonego we wniosku, jednakie z niżej podanych powodów jest to dopuszczalne, a w rozważanym wypadku nawet niezbędne.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym badanie zakwestionowanego aktu normatywnego przebiega w następujących płaszczyznach:
a) treść aktu, b) kompetencje organu, który wydal ten akt, c) dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania takiego aktu. Zbadanie kwestionowanego aktu normatywnego we wskazanych wyżej trzech aspektach wymaga niekiedy uwzględnienia jako podstawy kontroli także norm ustawowych pominiętych we wniosku. Do ustalenia, czy podlegający kontroli Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny mieści się w granicach ustawowego upoważnienia nie zawsze wystarczy jego ocena przeprowadzona z uwzględnieniem przepisu zawierającego owo upoważnienie. Często konieczne jest, tak jak w niniejszej sprawie, również badanie przeprowadzone z punktu widzenia innych norm ustawowych odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do materii będącej przedmiotem ocenianego aktu. Zgodność tego aktu z wspomnianymi normami ustawowymi jest bowiem również warunkiem jego legalności.
Kierując się wskazanymi względami Trybunał Konstytucyjny przy ocenie kwestionowanych zarządzeń uwzględnił więc jako podstawę kontroli pominięty we wniosku - jako jeden z punktów odniesienia art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz art. 8 pkt 5 i art. 11 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe.
Powyższe uzupełnienie podstawy kontroli, będące wyrazem pełnego respektowania dyrektyw wynikających z art. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, oznacza jednocześnie zbadanie zgodności kwestionowanych zarządzeń ze wszystkimi wymagającymi uwzględnienia normami ustawowymi. Stanowisko takie odpowiada dotychczasowemu orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie zwracał uwagę na potrzebę dokonywania oceny konstytucyjności (legalności) aktów normatywnych nie tylko z punktu widzenia przepisów powołanych we wniosku, lecz wszystkich wchodzących w rachubę aktów ustawodawczych (por. U. 1 /86, U. 5/86).
Ścisły związek zachodzący pomiędzy przesłankami wymagającymi zbadania w celu wyjaśnienia, czy w konkretnym wypadku spełnione zostały wskazane wyżej warunki legalności aktów wykonawczych uzasadniał poddanie ich łącznej analizie.
2. Przechodząc do rozważań odnoszących się bezpośrednio do przedmiotu niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne początkowo nie zawierała upoważnienia odpowiadającego ściśle obecnej treści art. 27 tej ustawy. Unormowanie takie zostało wprowadzone nowelą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 1983 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym (Dz. U. Nr 42, poz. 187), która upoważniła wskazane w tym przepisie przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu, po odprzedaniu pozostałych 50% polskiemu bankowi dewizowemu.
W dniu wejścia w życie wspomnianej noweli (to jest 1 sierpnia 1983 r.) obowiązywała ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 133), która ustalała reglamentację obrotu dewizowego. Przepis art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 28 marca 1952 r. stanowił bowiem, że “obrót wartościami dewizowymi w kraju i za granicą podlega przepisom niniejszej ustawy i rozporządzeń wydanych na jej podstawie”, natomiast art. 10 przyznawał prawo wydawania zezwoleń dewizowych jedynie Ministrowi Finansów.
Wskutek dokonania zmian w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. powołaną ustawą z dnia 28 lipca 1983 r. powstała sytuacja, w której z jednej strony art. 27 tej ustawy przyznawał wymienionym w nim przedsiębiorstwom uprawnienia do dysponowania wartościami dewizowymi, a z drugiej - ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. ustalała generalny zakaz obrotu wartościami dewizowymi bez zgody Ministra Finansów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego usunięcie powstałej w związku z tym niespójności między ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. a ustawą z dnia 28 marca 1952 r. wymagało zastosowania ustalonych w teorii prawa reguł kolizyjnych, w tym wypadku reguły “lex specialis derogat legi generali”.
Analiza porównywanych ustaw pozwala bez wątpienia stwierdzić, że “lex generalis” była ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r., zaś “lex specialis” ustawa z 6 lipca 1982 r. Wskazywały na to ustalone przesłanki derogacyjne, a mianowicie stwierdzenie, że zakres warunków zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. był podrzędny w stosunku do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz fakt iż ustawa z lipca 1982 r. weszła w życie po ustawie dewizowej a oba akty normatywne reprezentowały hierarchicznie ten sam stopień.
Zastosowanie reguły “lex specialis derogat legi generalis” nadawało rozwiązaniu przyjętemu w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. charakter “zezwolenia dewizowego” i tym samym zwalniało jego adresatów od obowiązku uzyskania zezwolenia dewizowego Ministra Finansów.
Powołane zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane więc zostało z naruszeniem art. 10 i art. 31 ust. 1 wymienionej ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., gdyż objęte nim czynności, zostały zwolnione od obowiązku uzyskania zezwolenia w związku z regulacją zawartą w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., stanowiącą lex specialis.
3. Dnia 22 listopada 1983 r. uchwalona została ustawa - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 63, poz. 288), która uchyliła powołaną ustawę dewizową z dnia 28 marca 1952 r. Kwestia zgodności przepisów powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. z art. 34 ustawy z dnia 22 listopada 1983 - Prawo dewizowe w świetle zarzutów sformułowanych we wniosku stanowi w tym zakresie właściwy przedmiot niniejszego postępowania.
W konsekwencji uchylenia przez powołaną ustawę z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe wymienionej ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. z chwilą wejścia jej w życie usunięta została przedstawiona wyżej niespójność prawa oraz konieczność eliminowania jej przy pomocy reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Zgodnie bowiem z art. 11 powołanej ustawy - Prawo dewizowe: “dokonywanie obrotu dewizowego wymaga zezwolenia dewizowego z wyjątkami określonymi w przepisach ustawy”. Takie unormowanie oznacza wyłączenie z kręgu czynności obrotu dewizowego, na zasadzie wyjątku, niektórych czynności wskazanych w treści ustawy. Ustawa wyróżnia więc czynności, na które nie jest wymagane zezwolenie, które wyraźnie wymienia, oraz czynności objęte generalnym zakazem, na dokonywanie których wymagane jest zezwolenie ogólne Ministra Finansów lub indywidualne NBP. Ustawodawca zastrzegł sobie pierwszeństwo w decydowaniu o zakresie zezwoleń, wyłączając tym samym czynności objęte “zezwoleniami ustawowymi” z gestii Ministra Finansów.
Ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe poszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do kształtowania poziomu reglamentacji a tym samym określenia dozwolonych form obrotu dewizowego. Uczyniła ta poprzez wskazanie w art. 8 pkt 5, że “przepisy ustawy - oznaczają przepisy niniejszej ustawy, przepisy wydane na podstawie upoważnień zawartych w tej ustawie a także przepisy innych ustaw”.
W stosunku więc do ustawy dewizowej z 1952 r. nastąpiła istotna zmiana. Na równi z “zezwoleniami ustawowymi” przewidzianymi w powołanej ustawie z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe, potraktowane zostały “zezwolenia ustawowe” zawarte również i w innych ustawach. Wskazują na to sformułowania użyte w przytoczonym wyżej art. 11 “(.....) z wyjątkami określonymi w przepisach ustawy” i art. 8 pkt 5 “(...) a także przepisy innych ustaw”.
Przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne spełnia wszystkie warunki zezwolenia dewizowego. Uprawnia bowiem wymienione w nim przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu po odsprzedaniu 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Podkreślenia przy tym wymaga że ustawa nie zawiera żadnych postanowień, który nadawałyby wyrazowi “dysponować” użytemu w art. 27, jakieś szczególne znaczenie odbiegające od jego semantycznej treści. Pod pojęciem “dysponować” rozumie się “rozporządzać czymś, mieć coś do dyspozycji” (por.: Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988 r. s. 190). W takim też znaczeniu wyraz ten został użyty w art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.; dodawanie przymiotnika “swobodnie”, o czym wspomina Prezes Narodowego Banku Polskiego w piśmie z dnia 3 września 1988 r. było zatem zbędne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dotychczasowe ustalenia wykazały, że powołane zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane zostało z naruszeniem art. 11 i art. 8 pkt 5 wymienionej ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe. Minister Finansów nie był bowiem uprawniony do wydawania w tym wypadku ogólnego zezwolenia dewizowego, skoro czynności określone w wymienionym zarządzeniu zostały zwolnione od obowiązku jego uzyskania.
W toku rozprawy przedstawiciel Ministra Finansów twierdził, że art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. sformułowany został ogólnie w związku z czym, zdaniem Ministra Finansów, nie może być traktowany jako przepis regulujący wszystkie kwestie związane z obrotem dewizowym wymienionych w nim przedsiębiorstw. Dlatego też, według tego uczestnika postępowania, w celu uregulowania pominiętych w tej ustawie kwestii dotyczących obrotu dewizowego konieczne było wydanie zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższe stanowisko nie jest słuszne, gdyż pomija fakt, że ustawodawca określił wyczerpująco uprawnienia poszczególnych podmiotów do dysponowania uzyskanymi środkami dewizowymi. W myśl powołanego art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. przedsiębiorstwa zagraniczne i przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym mają prawo do dysponowania 50% wpływów po spełnieniu określonego w ustawie warunku. Następnie zgodnie z art. 30 ustawy zagraniczne podmioty gospodarcze mogą przekazywać za granicę corocznie część dochodu w wysokości: a) 10% wniesionego przez te podmioty składu inwestycyjnego w walutach wymienialnych, b) 50% nadwyżki wpływów z eksportu w walutach wymienialnych pozostałych po odprzedaży, 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Przekazywana za granicę łączna kwota z tych tytułów nie może być wyższa niż 50% osiągniętego w poprzednim roku obrachunkowym dochodu obliczonego po opłaceniu podatku dochodowego.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. nie wprowadziła innych ograniczeń w zakresie dysponowania przez podmioty zagraniczne osiąganymi wpływami. Nie upoważniła również do wprowadzenia takich ograniczeń Ministra Finansów. Minister Finansów na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy został upoważniony jedynie do określenia szczegółowych zasad ustalania wartości wkładu inwestycyjnego (art. 12) oraz obliczania nadwyżki, o której mowa w art. 1 pkt 2, zaś art. 30 ust. 3 - do określenia przypadków, w których zagraniczny podmiot gospodarczy ma prawo do transferu więcej niż 50% dochodu obliczonego po opłaceniu podatku dochodowego, uzyskanego w roku obrachunkowym.
Przeprowadzona analiza przepisów powołanej ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe oraz ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne wykazała, że wymienione zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym, w zakresie wskazanym we wniosku wydane zostało bez wymaganego upoważnienia normotwórczego, a ponadto wkroczyło w dziedzinę objętą przez ustawę, regulując ją w sposób odmienny.
Wskazany w treści tego zarządzenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe nie mógł być przyjęty za podstawę do wydania tego aktu z uwagi na unormowanie art. 11 i art. 8 pkt 5 wymienionej ustawy. Powołane przepisy ustawy - Prawo dewizowe zwolniły bowiem czynności dewizowe określone w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. od obowiązku uzyskania zezwolenia, co oznacza iż jednocześnie wyłączyły uprawnienia Ministra Finansów do wydawania takich zezwoleń.
Kwestionowane zarządzenie Ministra Finansów nie znajduje także żadnego uzasadnienia w treści przepisów powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Przedmiotem tego zarządzenia jest materia, która bezpośrednio uregulowana została w art. 27 wymienionej ustawy. Sposób uregulowania tej materii w zarządzeniu spowodował ograniczenie nie wynikające z ustawy uprawnień przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym dysponowania wpływami z eksportu. Ograniczenie ustawy wprowadzone zostało aktem wykonawczym, a więc aktem hierarchicznie niższym wydanym jak wykazano - bez niezbędnego upoważnienia normotwórczego. Kwestionowane przepisy zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 lipca 1983 r. naruszają więc przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
4. Wnioskodawca zakwestionował również przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowań wkładów gromadzonych na tych rachunkach. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy: § 5, § 6, § 9 i § 10 wymienionego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego są niezgodne z przepisami, na podstawie których wydano zarządzenie, a więc art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56, zmiany: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318, z 1987 r. Nr 33, poz. 181).
Trybunał Konstytucyjny rozważył stanowisko przedstawiciela Prezesa Narodowego Banku Polskiego, że przy wydawaniu ocenianego zarządzenia ustalającego zasady otwierania i prowadzenia rachunków dewizowych należało uwzględnić warunki i ograniczenia wynikające zezwolenia dewizowego, a więc postanowienia powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. Potrzeba dostosowania przepisów powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. do postanowień wymienionego zarządzenia Ministra Finansów wynikała ze związku zachodzącego między tymi aktami prawnymi. W rozważanym wypadku bowiem od norm zawartych w powołanym zarządzeniu Ministra Finansów zależała treść prawna kwestionowanych przepisów wymienionego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak, że stwierdzenie, iż zarządzenie Prezesa Narodowego Banku polskiego z wyżej podanych powodów musiało zawierać treść odpowiadającą unormowaniu powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia jego legalności. Ocenę taką wykluczają bowiem dokonane wyżej ustalenia wykazujące, że zarządzenie wspomnianego Ministra wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawowych, w tym również art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., a więc przepisu, którego treść, z podanych na wstępie powodów wymaga uwzględnienia przy ocenie legalności zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Zachodzi więc potrzeba wyjaśnienia, czy w wyniku wspomnianego ścisłego związku zachodzącego pomiędzy kontrolowanymi zarządzeniami: Ministra Finansów i Prezesa Narodowego Banku Polskiego kwestionowane we wniosku przepisy zarządzenia wymienionego Prezesa nie naruszają art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Trybunał Konstytucyjny oceniając legalność zakwestionowanych we wniosku przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z punktu widzenia ich zgodności z art. 27 wspomnianej ustawy z 6 lipca 1982 r. stwierdził co następuje.
Warunkiem legalności wspomnianych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego jest ustalenie, że w pełni respektują one wynikające z art. 27 ustawy uprawnienia przedsiębiorstw do dysponowania 50% wpływów z eksportu (po dokonaniu wymaganej odprzedaży 50%). Analiza kwestionowanych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego wykazuje, że ograniczają one wspomniane uprawnienia. W szczególności reguły funkcjonowania rachunków zostały tak skonstruowane, że przedsiębiorstwo nie może swobodnie dysponować 50% swoich wpływów z eksportu, nawet w zakresie wydatków o charakterze inwestycyjnym (np. z rachunku “E - I”). Powyższe ograniczenie wynikające z § 6 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego pozostaje w ścisłym związku z zezwoleniem dewizowym (zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r.) do którego wymieniony przepis, podobnie jak pozostałe kwestionowane we wniosku przepisy, wprost się odwołuje. Zgodnie więc z tak pojętym zezwoleniem dewizowym następuje: zasilanie rachunków “DW”, “E - I”, F (§ 5) i “Z - KS” (§ 9) oraz wpłaty z rachunku “ZKS” (§ 10).
Wszystkie wymienione czynności “podporządkowane” więc zostały tym przepisom wymienionego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1982 r., które ograniczają zakres uprawnień wynikających z art. 27 wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. W wyniku tego “podporządkowania” także przepisy rozporządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego naruszają wymieniony przepis ustawy. W świetle podanych na wstępie zasad oceny legalności aktów wykonawczych należy uznać niezgodność kwestionowanych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., a także z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy Prawo bankowe, które nie upoważniły Prezesa Narodowego Banku Polskiego do regulowania materii objętej wymienionym przepisem ustawy.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył również podniesione we wniosku zastrzeżenia co do zgodności § 1 powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. W prawdzie zagadnienie to - poruszono jedynie we wniosku z dnia 16 maja 1988 r. nie było przedmiotem zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę na rozprawie w dniu 5 października 1988 r., tym niemniej Trybunał Konstytucyjny, z niżej podanych powodów, uznał za celowe zajęcie w tym względzie stanowiska.
Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56) stanowi, iż ogólne zasady otwierania i prowadzenia rachunków bankowych w walutach obcych określa Prezes Narodowego Banku Polskiego po zasięgnięciu opinii Rady Banków. Jest to więc przepis kompetencyjny, przyznający wymienionemu Prezesowi prawo określania “ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych”.
Korzystając z tego uprawnienia Prezes Narodowego Banku Polskiego wydał wymienione zarządzenie z 12 listopada 1983 r. Przepis § 1 stanowi, że postanowienia tego zarządzenia stosuje się do “rachunków bankowych prowadzonych w Banku Polska Kasa Opieki SA... przez zagraniczne podmioty gospodarcze... “ Tym samym Prezes Narodowego Banku Polskiego wskazał, jako jedyny bank właściwy do obsługi tej grupy podmiotów - Bank Polska Kasa Opieki SA.
Wykładnia gramatyczna art. 18 ust. 1 wskazuje, iż chodzi w nim o określenie ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych. Rozumiejąc pojęcie “zasad” jako określone kryterium (sposób) ustalania warunków technicznych (patrz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K. 1/87), należy przyjąć, iż Prezes Narodowego Banku Polskiego został uprawniony do określania technicznych warunków otwierania i prowadzenia rachunków bankowych, jako takich. Art. 19 wskazuje także na kompetencje Prezesa Narodowego Banku Polskiego w zakresie ustalania warunków i techniki rozliczeń, stanowiąc, iż po zasięgnięciu opinii Rady Banków określa on rodzaj rachunków bankowych, na których wkłady podlegają oprocentowaniu i granice wysokości tego oprocentowania, zgodnie z założeniami polityki pieniężno-kredytowej. Na te dwa przepisy powołał się Prezes Narodowego Banku Polskiego wydając powołane zarządzenie z 12 listopada 1983 r.
Wyznaczenie określonych banków, w których należy otwierać rachunki bankowe nie mieści się w upoważnieniach określonych w powołanych przepisach (tj. art. 18 i 19). Biorąc natomiast pod uwagę specjalizację przedmiotową banków określoną art. 55 - 57 ustawy Prawo bankowe, w szczególności art. 57 ust. 2, określający zakres działania Banku Polska Kasa Opieki SA, należy przyjąć, iż artykuł ten, poprzez zastosowany podział zakresu przedmiotowego banków, stanowi ustawowe określenie właściwości bankowej. W tym kontekście Bank Polska Kasa Opieki SA, jest bankiem właściwym dla prowadzenia rachunków bankowych w zakresie obrotów towarowych i usługowych z zagranicą przedsiębiorstw eksportu wewnętrznego, handlu zagranicznego i jednostek gospodarki nieuspołecznionej oraz w zakresie obsługi dewizowej ludności. W wyliczeniu tym mieści się też wnioskodawca. Można więc stwierdzić, iż podnoszony zarzut niezgodności zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, nie jest zasadny.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za stosowne, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasygnalizować Sejmowi konieczność zmiany ustawy Prawo bankowe. Na tle obowiązującego Prawa bankowego, powiązanie podmiotów z jednym bankiem znajduje oparcie w obowiązujących przepisach ustawy. Jednakże stan taki stal się niewłaściwy. Przyjęte rozwiązanie nie jest dostosowane do potrzeb i założeń reformy gospodarczej. W ramach tej reformy przyjęto bowiem już obecnie zasady konkurencyjności banków, powołując nowe banki, a mianowicie:
Państwowy Bank Kredytowy w Warszawie, Bank Depozytowo-Kredytowy w Lublinie, Bank Gdański w Gdańsku, Bank Zachodni we Wrocławiu, Pomorski Bank Kredytowy w Szczecinie, Powszechny Bank Gospodarczy w Łodzi oraz Wielkopolski Bank Kredytowy w Poznaniu (Dz. U. z 1988 r. Nr 21, poz. 137-145). Z usług tych banków mogą poszczególne podmioty korzystać na zasadach swobodnego wyboru. Przeprowadzenie odpowiednich zmian w Prawie bankowym pozwalających na swobodny wybór odpowiedniego banku przez klientów stało się sprawą bardzo pilną. Nowe struktury bankowe oraz zmienione reformą założenia finansowania i kredytowania powinny znaleźć odbicie w ustawie Prawo bankowe, która w tym zakresie odbiega od nowych założeń i nie jest z nimi zsynchronizowana oraz spójna.
Mając na względzie wszystkie okoliczności podane w pkt I-III uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.
z dnia 5 października 1988 r.
(U. 8/88)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl
Sędziowie: TK Andrzej Kabat (sprawozdawca)
Henryk Groszyk
Protokolant: Piotr Kownacki
po rozpoznaniu w dniu 5 października 1988 r. na rozprawie z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Polsko-Polonijnej Izby Przemysłowo-Handlowej Inter-Polcom, Prokuratora Generalnego PRL, Ministra Finansów i Prezesa Narodowego Banku Polskiego sprawy z wniosku Polsko-Polonijnej Izby Przemysłowo-Handlowej Inter-Polcom o zbadanie zgodności:
a) przepisów § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, i § 7 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie ze zwolnienia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana: M. P. 1986 r. Nr 14, poz. 97) z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowa (Dz. U. Nr 63, poz. 288) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r Nr 13, poz. 58),
b) przepisów § 5, § 6, § 9 i § 10 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231, zmiana M. P. z 1988 r. Nr 5, poz. 50) z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56 zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58).
orzeka:
1) przepisy § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 7 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana: M. P. z 1986 r. Nr 14. poz. 97) są niezgodne z przepisami art. 11, art. 8 pkt 5 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 63, poz. 288) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58).
2) przepisy § 5, § 6, § 9 i § 10 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231; zmiana: M. P. z 1988 r. Nr 5; poz. 50) są niezgodne z przepisami art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56 zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181) i z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58),
3) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w pkt 1 przepisów zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami art. 11, art. 8 pkt 5 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe i art. 27 ustawy z dnia 6 listopada 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz wymienionych w pkt 2 przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe oraz z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne; w wypadku nieusunięcia tych niezgodności wymienione wyżej przepisy zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. i zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. tracą moc z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w niniejszym orzeczeniu.
UZASADNIENIE
I
Polsko-Polonijna Izba Przemysłowo-Handlowa INTER - POLCOM we wniosku z dnia 16 maja 1988 r., złożonym na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana: Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123), wniosła o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
1) zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym (M. P. Nr 39, poz. 229; zmiana M. P. z 1986 r. Nr 41, poz. 98),
2) zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów gromadzonych na tych rachunkach (M. P. Nr 39, poz. 231 zmiana: M. P. z 1987 r. Nr 5, poz. 50),
“ograniczające uprawnienia przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym przewidziane przez art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jednolity tekst Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58) zostały sformułowane z przekroczeniem ustawowych upoważnień, na podstawie których zostały wydane”.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. zawiera wyczerpujące unormowanie, które przyznaje przedsiębiorstwom w rozumieniu art. 6 pkt 4, a więc przedsiębiorstwom zagranicznym (art. 6 pkt 2) i przedsiębiorstwom z udziałem zagranicznym (art. 6 pkt 3) uprawnienie do dysponowania 50% ich wpływów z eksportu po odsprzedaniu pozostałych 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, że w zakresie dysponowania tymi wpływami nie mają zastosowania ograniczenia określone ustawą z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 53, poz. 288). Takich ograniczeń nie mogą więc wprowadzić akty normatywne wydane na podstawie i w celu wykonania tej ustawy. Ograniczeń takich nie mogą także wprowadzić inne akty normatywne, a w szczególności wydane na podstawie art. 18 ust. 1 z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56), a tym bardziej akty Prezesa Banku Polska Kasa Opieki SA, choćby były wydane w ramach uprawnień udzielonych przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Powołane zarządzenia: Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. zdaniem wnioskodawcy, naruszają zasady wynikające z art. 27 wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., gdyż ograniczają przyznane przedsiębiorstwom uprawnienia do swobodnego dysponowania swoimi wpływami, po odsprzedaniu 50% tych wpływów bankowi.
Wnioskodawca podniósł także, że § 2 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. naruszył jego interesy w zakresie wyboru banku ustalając, że jego rachunki może prowadzić tylko bank PKO SA. We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 prawa bankowego oraz art. 8 pkt 7 ustawy dewizowej różne “banki” a nie tylko bank PKO SA mogą prowadzić takie rachunki.
Minister Finansów, ustosunkowując się do powyższych zarzutów w piśmie z dnia 7 sierpnia 1988 r. stwierdził, że nie są one zasadne i wniósł o wydanie orzeczenia ustalającego, iż unormowania powołanego zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r. znajdują pełne uzasadnienie w przepisach ustawy dewizowej. Zdaniem tego uczestnika postępowania za negatywną oceną zarzutów wnioskodawcy przemawiają następujące względy.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polski Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby fizyczne i prawne, podobnie jak przepisy obowiązujące poprzednio, nie regulowała problematyki dewizowej związanej z funkcjonowaniem tych podmiotów w Polsce. Oznaczało to, że obrót dewizowy tych podmiotów podlega reglamentacji z ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. Nr 25 poz. 133). W myśl bowiem art. 20 wspomnianej ustawy dewizowej posiadanie w kraju zagranicznych środków płatniczych bez zezwolenia dewizowego było zabronione, jeżeli przepis ustawy lub rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie stanowił inaczej. Z tych samych względów było konieczne wydanie powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. zawierającego zezwolenie dla wspomnianych podmiotów. W piśmie zaznaczono nadto, że zgodnie z art. 10 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. zezwolenie dewizowe mogło być udzielono warunkowo lub bezwarunkowo. Warunkiem zezwolenia dewizowego w tym konkretnym wypadku było wskazanie rodzaju walut i gromadzenie ich tylko w Banku Polska Kasa Opieki SA; warunek ten wynika ze statusowych zadań tego banku.
Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym (Dz. U. Nr 42, poz. 187) dokonała nowelizacji powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. wprowadzając unormowanie zawarte obecnie w art. 27 tej ustawy. Zdaniem Ministra Finansów, wprowadzenie obowiązku odprzedaży 50% wpływów z eksportu z prawem dysponowania pozostałymi 50% nie przesądza o sposobie rozporządzania tymi 50% pozostałych dla przedsiębiorstwa wpływów dewizowych. Przepis art. 27, wobec braku wyraźnego postanowienia ustawy, nie zmienił w tym zakresie obowiązującej wówczas ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., a w szczególności zezwolenia dewizowego wydanego na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy dewizowej. Minister Finansów wyraził pogląd, że przyjęcie innej wykładni oznaczałoby akceptację “swobodnej i niczym nie ograniczonej dyspozycji walutą na także cele jak np. wypłata wynagrodzeń pracownikom, udzielanie pożyczek czy regulowanie należności jednostek krajowych w walucie obcej bez potrzeby uzyskania zezwolenia dewizowego - co stanowiłoby istotny wyłom w stosunku do ustawy dewizowej jak i art. 358 k. c.”.
Ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe w porównaniu do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. wprowadziła istotne zmiany. Należą do nich między innymi rozwiązania, że przepisy dewizowe stanowią przepisy samej ustawy, przepisy wydane na podstawie tej ustawy oraz przepisy innych ustaw (art. 11 oraz art. 8 nr 5). Art. 45 powołanej ustawy - Prawo dewizowe utrzymał w mocy zezwolenia dewizowe udzielone na podstawie ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz ustalił, że sprawy dewizowe wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustaw, to jest 31 marca 1984 r. podlegają rozpatrzeniu według tej ustawy.
Wobec takiej regulacji, zdaniem Ministra Finansów, kierując się zasadę nieretroakcji, należało przyjąć, iż odmienne od określonych w przepisach ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe zasady obrotu dewizowego mogły być wprowadzone jedynie do ustaw, które weszły w życie po 31 marca 1984 i., a do takich ustaw nie można zaliczyć powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., ani jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 sierpnia 1983 r.
Prezes Narodowego Banku Polskiego ustosunkował się do argumentów wnioskodawcy w piśmie z dnia 3 września 1988 r. Zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, stanowisko wnioskodawcy nie jest słuszne, ze względu przede wszystkim na to, że powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. weszła w życie już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe oraz ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. uchylonej następnie ustawą z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe. Zarówno ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. jak i ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. przewidują obowiązek otrzymania zezwoleń dewizowych na posiadanie przez przedsiębiorstwo w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. waluty obcej na rachunku bankowym.
Prawo dewizowe z 22 listopada 1983 r. zaliczyło wymienione przedsiębiorstwa do osób krajowych, natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania zezwolenia na przechowywanie waluty obcej na rachunkach w polskich bankach dewizowych uzyskały jedynie osoby zagraniczne (fizyczne i prawne) oraz krajowe osoby fizyczne.
Prezes Narodowego Banku Polskiego, podobnie jak Minister Finansów, jest zdania, że żaden z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie zawiera zezwolenia na posiadanie przez wspomniane przedsiębiorstwa waluty obcej na rachunku bankowym ani też na obrót wymienioną walutą. Wydanie stosownego zezwolenia prze Ministra Finansów było zatem konieczne. Powołane zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. stało się wiążące dla Prezesa Narodowego Banku Polskiego przy wydawaniu kwestionowanego we wniosku zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r. Powołane zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. nie wykracza więc poza granicę ustawowego upoważnienia ani też nie ogranicza uprawnienia wymienionych przedsiębiorstw przyznanego im w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Wykładnia art. 27 wymienionej ustawy powinna uwzględniać unormowanie zawarte w art. 22 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, w którym wyrażona została generalna zasada, wedle której jednostka gospodarki uspołecznionej dysponuje “swobodnie” swoimi środkami pieniężnymi na rachunku. W piśmie zwraca się uwagę, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. został sformułowany inaczej, a mianowicie z pominięciem wyrazu “swobodnie”. Skoro w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. nie zamieszczono regulacji pokrywającej się co do zakresu uprawnień posiadacza rachunku bankowego - z unormowaniem przyjętym w art. 22 Prawa bankowego, to należy przyjąć, że ustawodawca zróżnicował te uprawnienia przez nadanie węższego zasięgu tym z nich, które wynikają z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Wymieniony uczestnik postępowania podkreśla przy tym, że ograniczenie możliwości dysponowania środkami na rachunku bankowym przewiduje art. 727 k. c., w myśl którego bank może odmówić wykonania zlecenia posiadacza rachunku w wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi, zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, są przepisy Prawa dewizowego, uwzględnione, jak należy sądzić, przez ustawodawcę przy konstruowaniu art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
W piśmie z dnia 3 września 1988 r. zwrócono również uwagę na to, że § 7 i § 16 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. oraz § 13 zarządzenia tego Prezesa z dnia 10 grudnia 1982 r. w sprawie ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych (M. P. Nr 31 poz. 274 z późn. zm.) upoważniają Prezesa Banku Polskiego Polska Kasa Opieki SA do:
1) wyboru formy wpłat i wypłat z niektórych rachunków prowadzonych w walutach wymienialnych,
2) ustalenia szczegółowych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych przedsiębiorstw działających na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Drugie z wymienionych upoważnień, zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego, można uznać za odpowiadające wymaganiom określonym w art. 385 § 1 k. c.
Prokurator Generalny PRL ustosunkował się do zarzutów wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 sierpnia 1988 r. Uważa, że przepisy § 3, § 4, i § 5 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane zostały w granicach upoważnienia określonego przepisami art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1982 r. - Prawo dewizowe, lecz niezgodne z przepisami wymienionej ustawy z dnia 6 listopada 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. Prokurator Generalny PRL wyraził jednocześnie pogląd, że przepisy powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 1 i art. 19 powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe oraz nie pozostają w sprzeczności z przepisami wymienionej ustawy z dnia 6 listopada 1982 r.
Prokurator Generalny PRL ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. podniósł, że ustawa w art. 27 w sposób jednoznaczny upoważnia przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu po odsprzedaży 50% tych wpływów bankowi dewizowemu. Z regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że zagraniczne podmioty gospodarcze mogą przekazywać za granicę corocznie część dochodu w wysokości 10% wniesionego przez te podmioty wkładu inwestycyjnego w walutach wymienialnych oraz 50% nadwyżki wpływów z eksportu w walutach wymienialnych, pozostałych po odsprzedaży pozostałych 50% zgodnie z art. 27. Przepis art. 31 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. określa prawo właściciela przedsiębiorstwa zagranicznego lub przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym do przekazania za granicę kwoty uzyskanej ze sprzedaży przedsiębiorstwa lub jego części, pomniejszonej o należny podatek oraz warunki przekazania tej kwoty za granicę.
Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, zawarte w powołanej ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. unormowania w przedmiocie dysponowania przez przedsiębiorstwa wartościami dewizowymi są niewątpliwie regulacjami prawnymi szczególnymi zarówno w stosunku do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., jak i do Prawa dewizowego z dnia 22 listopada 1983 r. Prawodawca w powołanej ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. sam zadecydował o zezwoleniu dewizowym dla przedsiębiorstw (art. 6 pkt 4 ustawy) na dysponowanie przez nie 50% wpływów z eksportu oraz o prawie przekazywania przez zagraniczne podmioty gospodarcze za granicą części dochodu odpowiadającej 10% wniesionego wkładu inwestycyjnego w walutach wymienialnych, jak też kwot uzyskanych ze sprzedaży przedsiębiorstwa lub jego części. Nie wprowadził przy tym ograniczeń co do sposobu dysponowania 50% wpływów z eksportu, ani nie upoważnił organów państwowych do określenia sposobu dysponowania przez wymienione podmioty tymi wpływami. W piśmie stwierdza się w związku z tym, że niedopuszczalne było wprowadzenie zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. a następnie na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa dewizowego z dnia 22 listopada 1983 r. ograniczeń w zakresie dysponowania przez przedsiębiorstwa zagraniczne i przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym 50% wpływów z eksportu w walutach wymienialnych. Nie można bowiem aktem normatywnym wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o charakterze ogólnym, regulować spraw unormowanych bezpośrednio przepisami ustawy o charakterze szczególnym, w dodatku w sposób odbiegający od rozwiązań ustawowych. Taką zaś treść zawierają rozwiązania zawarte w § 3, § 4 i § 5 ust. 1 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r.
Prokurator Generalny PRL wyraził natomiast pogląd, że zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, reguluje inną materię niż powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. Zwrócił także uwagę, że wnioskodawca nie wskazał na czym ma polegać niezgodność powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. z przepisami przyjętymi za podstawę wydania tego aktu normatywnego.
Do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL wyrażonego w piśmie z dnia 5 sierpnia 1988 r. ustosunkował się Minister Finansów w dodatkowym piśmie z dnia 22 września 1988 r. Wymieniony uczestnik postępowania nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego PRL w tej części, w której wykazuje on trafność zarzutów wnioskodawcy. Minister Finansów stwierdził, m. in., że dysponowanie środkami dewizowymi musi być zsynchronizowane z przepisami prawa w ogóle, a w tym prawa dewizowego. Jest to realizacja “podstawowej reguły wynikającej z prawa dewizowego, iż obrót dewizowy wymaga zezwolenia dewizowego, nie wyłączonego przez ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. Dysponowanie środkami dewizowymi może tylko odbywać się w granicach prawa dewizowego.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 23 września 1988 r. ustosunkował się do stanowiska zajętego przez Ministra Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prokuratora Generalnego PRL. Zwrócił on m. in. uwagę na to, że w rozumieniu art. 2 pkt 5 powołanej z dnia 22 listopada 1983 r. Prawo dewizowe przedsiębiorstwa wymienione w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. są osobami krajowymi. Ich sytuację w zakresie prawa dewizowego nie określają jedynie przepisy powołanej ustawy - Prawo dewizowe ale również przepisy innych ustaw. Wynika to, nie tylko z powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych, ale przede wszystkim w jednoznacznej treści art. 8 pkt 5 powołanej ustawy Prawa dewizowe. Zgodnie z wykładnią tego przepisu art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. właśnie normuje wspomnianą materię.
Wnioskodawca nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego PRL w części dotyczącej powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. oraz zakwestionował słuszność stwierdzenia, że we wniosku nie wykazał tego, na czym polega niezgodność przepisów wymienionego zarządzenia z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Podkreślił, że owa niezgodność polega na ograniczeniu przez wymienione zarządzenie prawa dysponowania wpływami, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Wnioskodawca nie podzielił również stanowiska Prezesa Narodowego Banku Polskiego między innymi także w tej części, w której akceptuje on różnicę w sformułowaniu art. 22 powołanej ustawy Prawo bankowe i art. 22 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. polegającą na tym, że w pierwszej ustawie przewidziane jest prawo do swobodnego dysponowania dewizami, a w drugiej ustawie wyrazu “swobodnie” brak. Wnioskodawca stwierdza, że podzielanie powyższego poglądu Prezesa Narodowego Banku Polskiego oznaczałoby uznanie, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie ma żadnej treści normatywnej w zakresie prawa dysponowania środkami dewizowymi. Taki wniosek nie da się pogodzić “z zasadą racjonalności procesu legislacyjnego”.
W konkluzji powyższych wywodów wnioskodawca wniósł jak we wniosku z dnia 16 maja 1988 r.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 5 października 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Ministra Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciel wnioskodawcy poparł w całości stanowisko wyrażone we wnioskach z dnia 16 maja i 23 września 1988 r. Jednocześnie skonkretyzował zarzuty i oświadczył, że kwestionuje legalność: przepisów: § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 7 powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym oraz przepisów § 5, § 6, § 9 i § 10 powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowania wkładów zgromadzonych na tych rachunkach.
Przedstawiciele Ministerstwa Finansów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Prokuratora Generalnego PRL również podtrzymali stanowiska sformułowane w złożonym w toku postępowania pismach procesowych.
W toku toczącego się postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wydanie orzeczenia.
III
1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w celu rozstrzygnięcia, czy kwestionowane we wniosku zarządzenia Ministra Finansów oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego nie wykraczają poza prawnie dopuszczalne granice niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku spełnione zostały następujące warunki:
1) wydanie zarządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego na domniemaniu i szczegółowego upoważnienia ustawy w materiach określonych w tym upoważnieniu.
2) niesprzeczność treści zarządzenia z normami Konstytucji a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą przedmiotem zarządzenia.
Takie określenie podstawy kontroli zakwestionowanych zarządzeń oznacza rozszerzenie jej granic w stosunku do ich zakresu ustalonego we wniosku, jednakie z niżej podanych powodów jest to dopuszczalne, a w rozważanym wypadku nawet niezbędne.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym badanie zakwestionowanego aktu normatywnego przebiega w następujących płaszczyznach:
a) treść aktu, b) kompetencje organu, który wydal ten akt, c) dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania takiego aktu. Zbadanie kwestionowanego aktu normatywnego we wskazanych wyżej trzech aspektach wymaga niekiedy uwzględnienia jako podstawy kontroli także norm ustawowych pominiętych we wniosku. Do ustalenia, czy podlegający kontroli Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny mieści się w granicach ustawowego upoważnienia nie zawsze wystarczy jego ocena przeprowadzona z uwzględnieniem przepisu zawierającego owo upoważnienie. Często konieczne jest, tak jak w niniejszej sprawie, również badanie przeprowadzone z punktu widzenia innych norm ustawowych odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do materii będącej przedmiotem ocenianego aktu. Zgodność tego aktu z wspomnianymi normami ustawowymi jest bowiem również warunkiem jego legalności.
Kierując się wskazanymi względami Trybunał Konstytucyjny przy ocenie kwestionowanych zarządzeń uwzględnił więc jako podstawę kontroli pominięty we wniosku - jako jeden z punktów odniesienia art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz art. 8 pkt 5 i art. 11 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe.
Powyższe uzupełnienie podstawy kontroli, będące wyrazem pełnego respektowania dyrektyw wynikających z art. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, oznacza jednocześnie zbadanie zgodności kwestionowanych zarządzeń ze wszystkimi wymagającymi uwzględnienia normami ustawowymi. Stanowisko takie odpowiada dotychczasowemu orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie zwracał uwagę na potrzebę dokonywania oceny konstytucyjności (legalności) aktów normatywnych nie tylko z punktu widzenia przepisów powołanych we wniosku, lecz wszystkich wchodzących w rachubę aktów ustawodawczych (por. U. 1 /86, U. 5/86).
Ścisły związek zachodzący pomiędzy przesłankami wymagającymi zbadania w celu wyjaśnienia, czy w konkretnym wypadku spełnione zostały wskazane wyżej warunki legalności aktów wykonawczych uzasadniał poddanie ich łącznej analizie.
2. Przechodząc do rozważań odnoszących się bezpośrednio do przedmiotu niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne początkowo nie zawierała upoważnienia odpowiadającego ściśle obecnej treści art. 27 tej ustawy. Unormowanie takie zostało wprowadzone nowelą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 1983 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym (Dz. U. Nr 42, poz. 187), która upoważniła wskazane w tym przepisie przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu, po odprzedaniu pozostałych 50% polskiemu bankowi dewizowemu.
W dniu wejścia w życie wspomnianej noweli (to jest 1 sierpnia 1983 r.) obowiązywała ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 133), która ustalała reglamentację obrotu dewizowego. Przepis art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 28 marca 1952 r. stanowił bowiem, że “obrót wartościami dewizowymi w kraju i za granicą podlega przepisom niniejszej ustawy i rozporządzeń wydanych na jej podstawie”, natomiast art. 10 przyznawał prawo wydawania zezwoleń dewizowych jedynie Ministrowi Finansów.
Wskutek dokonania zmian w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. powołaną ustawą z dnia 28 lipca 1983 r. powstała sytuacja, w której z jednej strony art. 27 tej ustawy przyznawał wymienionym w nim przedsiębiorstwom uprawnienia do dysponowania wartościami dewizowymi, a z drugiej - ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. ustalała generalny zakaz obrotu wartościami dewizowymi bez zgody Ministra Finansów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego usunięcie powstałej w związku z tym niespójności między ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. a ustawą z dnia 28 marca 1952 r. wymagało zastosowania ustalonych w teorii prawa reguł kolizyjnych, w tym wypadku reguły “lex specialis derogat legi generali”.
Analiza porównywanych ustaw pozwala bez wątpienia stwierdzić, że “lex generalis” była ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r., zaś “lex specialis” ustawa z 6 lipca 1982 r. Wskazywały na to ustalone przesłanki derogacyjne, a mianowicie stwierdzenie, że zakres warunków zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. był podrzędny w stosunku do ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. oraz fakt iż ustawa z lipca 1982 r. weszła w życie po ustawie dewizowej a oba akty normatywne reprezentowały hierarchicznie ten sam stopień.
Zastosowanie reguły “lex specialis derogat legi generalis” nadawało rozwiązaniu przyjętemu w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. charakter “zezwolenia dewizowego” i tym samym zwalniało jego adresatów od obowiązku uzyskania zezwolenia dewizowego Ministra Finansów.
Powołane zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane więc zostało z naruszeniem art. 10 i art. 31 ust. 1 wymienionej ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r., gdyż objęte nim czynności, zostały zwolnione od obowiązku uzyskania zezwolenia w związku z regulacją zawartą w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., stanowiącą lex specialis.
3. Dnia 22 listopada 1983 r. uchwalona została ustawa - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 63, poz. 288), która uchyliła powołaną ustawę dewizową z dnia 28 marca 1952 r. Kwestia zgodności przepisów powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. z art. 34 ustawy z dnia 22 listopada 1983 - Prawo dewizowe w świetle zarzutów sformułowanych we wniosku stanowi w tym zakresie właściwy przedmiot niniejszego postępowania.
W konsekwencji uchylenia przez powołaną ustawę z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe wymienionej ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. z chwilą wejścia jej w życie usunięta została przedstawiona wyżej niespójność prawa oraz konieczność eliminowania jej przy pomocy reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Zgodnie bowiem z art. 11 powołanej ustawy - Prawo dewizowe: “dokonywanie obrotu dewizowego wymaga zezwolenia dewizowego z wyjątkami określonymi w przepisach ustawy”. Takie unormowanie oznacza wyłączenie z kręgu czynności obrotu dewizowego, na zasadzie wyjątku, niektórych czynności wskazanych w treści ustawy. Ustawa wyróżnia więc czynności, na które nie jest wymagane zezwolenie, które wyraźnie wymienia, oraz czynności objęte generalnym zakazem, na dokonywanie których wymagane jest zezwolenie ogólne Ministra Finansów lub indywidualne NBP. Ustawodawca zastrzegł sobie pierwszeństwo w decydowaniu o zakresie zezwoleń, wyłączając tym samym czynności objęte “zezwoleniami ustawowymi” z gestii Ministra Finansów.
Ustawa z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe poszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do kształtowania poziomu reglamentacji a tym samym określenia dozwolonych form obrotu dewizowego. Uczyniła ta poprzez wskazanie w art. 8 pkt 5, że “przepisy ustawy - oznaczają przepisy niniejszej ustawy, przepisy wydane na podstawie upoważnień zawartych w tej ustawie a także przepisy innych ustaw”.
W stosunku więc do ustawy dewizowej z 1952 r. nastąpiła istotna zmiana. Na równi z “zezwoleniami ustawowymi” przewidzianymi w powołanej ustawie z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe, potraktowane zostały “zezwolenia ustawowe” zawarte również i w innych ustawach. Wskazują na to sformułowania użyte w przytoczonym wyżej art. 11 “(.....) z wyjątkami określonymi w przepisach ustawy” i art. 8 pkt 5 “(...) a także przepisy innych ustaw”.
Przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne spełnia wszystkie warunki zezwolenia dewizowego. Uprawnia bowiem wymienione w nim przedsiębiorstwa do dysponowania 50% wpływów z eksportu po odsprzedaniu 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Podkreślenia przy tym wymaga że ustawa nie zawiera żadnych postanowień, który nadawałyby wyrazowi “dysponować” użytemu w art. 27, jakieś szczególne znaczenie odbiegające od jego semantycznej treści. Pod pojęciem “dysponować” rozumie się “rozporządzać czymś, mieć coś do dyspozycji” (por.: Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988 r. s. 190). W takim też znaczeniu wyraz ten został użyty w art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.; dodawanie przymiotnika “swobodnie”, o czym wspomina Prezes Narodowego Banku Polskiego w piśmie z dnia 3 września 1988 r. było zatem zbędne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dotychczasowe ustalenia wykazały, że powołane zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. wydane zostało z naruszeniem art. 11 i art. 8 pkt 5 wymienionej ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe. Minister Finansów nie był bowiem uprawniony do wydawania w tym wypadku ogólnego zezwolenia dewizowego, skoro czynności określone w wymienionym zarządzeniu zostały zwolnione od obowiązku jego uzyskania.
W toku rozprawy przedstawiciel Ministra Finansów twierdził, że art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. sformułowany został ogólnie w związku z czym, zdaniem Ministra Finansów, nie może być traktowany jako przepis regulujący wszystkie kwestie związane z obrotem dewizowym wymienionych w nim przedsiębiorstw. Dlatego też, według tego uczestnika postępowania, w celu uregulowania pominiętych w tej ustawie kwestii dotyczących obrotu dewizowego konieczne było wydanie zarządzenia z dnia 12 listopada 1983 r.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższe stanowisko nie jest słuszne, gdyż pomija fakt, że ustawodawca określił wyczerpująco uprawnienia poszczególnych podmiotów do dysponowania uzyskanymi środkami dewizowymi. W myśl powołanego art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. przedsiębiorstwa zagraniczne i przedsiębiorstwa z udziałem zagranicznym mają prawo do dysponowania 50% wpływów po spełnieniu określonego w ustawie warunku. Następnie zgodnie z art. 30 ustawy zagraniczne podmioty gospodarcze mogą przekazywać za granicę corocznie część dochodu w wysokości: a) 10% wniesionego przez te podmioty składu inwestycyjnego w walutach wymienialnych, b) 50% nadwyżki wpływów z eksportu w walutach wymienialnych pozostałych po odprzedaży, 50% tych wpływów polskiemu bankowi dewizowemu. Przekazywana za granicę łączna kwota z tych tytułów nie może być wyższa niż 50% osiągniętego w poprzednim roku obrachunkowym dochodu obliczonego po opłaceniu podatku dochodowego.
Powołana ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. nie wprowadziła innych ograniczeń w zakresie dysponowania przez podmioty zagraniczne osiąganymi wpływami. Nie upoważniła również do wprowadzenia takich ograniczeń Ministra Finansów. Minister Finansów na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy został upoważniony jedynie do określenia szczegółowych zasad ustalania wartości wkładu inwestycyjnego (art. 12) oraz obliczania nadwyżki, o której mowa w art. 1 pkt 2, zaś art. 30 ust. 3 - do określenia przypadków, w których zagraniczny podmiot gospodarczy ma prawo do transferu więcej niż 50% dochodu obliczonego po opłaceniu podatku dochodowego, uzyskanego w roku obrachunkowym.
Przeprowadzona analiza przepisów powołanej ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe oraz ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne wykazała, że wymienione zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie zezwolenia dewizowego dla przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym, w zakresie wskazanym we wniosku wydane zostało bez wymaganego upoważnienia normotwórczego, a ponadto wkroczyło w dziedzinę objętą przez ustawę, regulując ją w sposób odmienny.
Wskazany w treści tego zarządzenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe nie mógł być przyjęty za podstawę do wydania tego aktu z uwagi na unormowanie art. 11 i art. 8 pkt 5 wymienionej ustawy. Powołane przepisy ustawy - Prawo dewizowe zwolniły bowiem czynności dewizowe określone w art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. od obowiązku uzyskania zezwolenia, co oznacza iż jednocześnie wyłączyły uprawnienia Ministra Finansów do wydawania takich zezwoleń.
Kwestionowane zarządzenie Ministra Finansów nie znajduje także żadnego uzasadnienia w treści przepisów powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Przedmiotem tego zarządzenia jest materia, która bezpośrednio uregulowana została w art. 27 wymienionej ustawy. Sposób uregulowania tej materii w zarządzeniu spowodował ograniczenie nie wynikające z ustawy uprawnień przedsiębiorstw zagranicznych i przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym dysponowania wpływami z eksportu. Ograniczenie ustawy wprowadzone zostało aktem wykonawczym, a więc aktem hierarchicznie niższym wydanym jak wykazano - bez niezbędnego upoważnienia normotwórczego. Kwestionowane przepisy zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 lipca 1983 r. naruszają więc przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
4. Wnioskodawca zakwestionował również przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. w sprawie rachunków bankowych przedsiębiorstw zagranicznych, przedsiębiorstw z udziałem zagranicznym i zagranicznych podmiotów gospodarczych oraz wysokości oprocentowań wkładów gromadzonych na tych rachunkach. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy: § 5, § 6, § 9 i § 10 wymienionego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego są niezgodne z przepisami, na podstawie których wydano zarządzenie, a więc art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56, zmiany: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318, z 1987 r. Nr 33, poz. 181).
Trybunał Konstytucyjny rozważył stanowisko przedstawiciela Prezesa Narodowego Banku Polskiego, że przy wydawaniu ocenianego zarządzenia ustalającego zasady otwierania i prowadzenia rachunków dewizowych należało uwzględnić warunki i ograniczenia wynikające zezwolenia dewizowego, a więc postanowienia powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. Potrzeba dostosowania przepisów powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 listopada 1983 r. do postanowień wymienionego zarządzenia Ministra Finansów wynikała ze związku zachodzącego między tymi aktami prawnymi. W rozważanym wypadku bowiem od norm zawartych w powołanym zarządzeniu Ministra Finansów zależała treść prawna kwestionowanych przepisów wymienionego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak, że stwierdzenie, iż zarządzenie Prezesa Narodowego Banku polskiego z wyżej podanych powodów musiało zawierać treść odpowiadającą unormowaniu powołanego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r. nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia jego legalności. Ocenę taką wykluczają bowiem dokonane wyżej ustalenia wykazujące, że zarządzenie wspomnianego Ministra wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawowych, w tym również art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., a więc przepisu, którego treść, z podanych na wstępie powodów wymaga uwzględnienia przy ocenie legalności zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Zachodzi więc potrzeba wyjaśnienia, czy w wyniku wspomnianego ścisłego związku zachodzącego pomiędzy kontrolowanymi zarządzeniami: Ministra Finansów i Prezesa Narodowego Banku Polskiego kwestionowane we wniosku przepisy zarządzenia wymienionego Prezesa nie naruszają art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.
Trybunał Konstytucyjny oceniając legalność zakwestionowanych we wniosku przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z punktu widzenia ich zgodności z art. 27 wspomnianej ustawy z 6 lipca 1982 r. stwierdził co następuje.
Warunkiem legalności wspomnianych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego jest ustalenie, że w pełni respektują one wynikające z art. 27 ustawy uprawnienia przedsiębiorstw do dysponowania 50% wpływów z eksportu (po dokonaniu wymaganej odprzedaży 50%). Analiza kwestionowanych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego wykazuje, że ograniczają one wspomniane uprawnienia. W szczególności reguły funkcjonowania rachunków zostały tak skonstruowane, że przedsiębiorstwo nie może swobodnie dysponować 50% swoich wpływów z eksportu, nawet w zakresie wydatków o charakterze inwestycyjnym (np. z rachunku “E - I”). Powyższe ograniczenie wynikające z § 6 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego pozostaje w ścisłym związku z zezwoleniem dewizowym (zarządzenie Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1983 r.) do którego wymieniony przepis, podobnie jak pozostałe kwestionowane we wniosku przepisy, wprost się odwołuje. Zgodnie więc z tak pojętym zezwoleniem dewizowym następuje: zasilanie rachunków “DW”, “E - I”, F (§ 5) i “Z - KS” (§ 9) oraz wpłaty z rachunku “ZKS” (§ 10).
Wszystkie wymienione czynności “podporządkowane” więc zostały tym przepisom wymienionego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 12 listopada 1982 r., które ograniczają zakres uprawnień wynikających z art. 27 wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. W wyniku tego “podporządkowania” także przepisy rozporządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego naruszają wymieniony przepis ustawy. W świetle podanych na wstępie zasad oceny legalności aktów wykonawczych należy uznać niezgodność kwestionowanych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z art. 27 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., a także z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy Prawo bankowe, które nie upoważniły Prezesa Narodowego Banku Polskiego do regulowania materii objętej wymienionym przepisem ustawy.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył również podniesione we wniosku zastrzeżenia co do zgodności § 1 powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. W prawdzie zagadnienie to - poruszono jedynie we wniosku z dnia 16 maja 1988 r. nie było przedmiotem zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę na rozprawie w dniu 5 października 1988 r., tym niemniej Trybunał Konstytucyjny, z niżej podanych powodów, uznał za celowe zajęcie w tym względzie stanowiska.
Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56) stanowi, iż ogólne zasady otwierania i prowadzenia rachunków bankowych w walutach obcych określa Prezes Narodowego Banku Polskiego po zasięgnięciu opinii Rady Banków. Jest to więc przepis kompetencyjny, przyznający wymienionemu Prezesowi prawo określania “ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych”.
Korzystając z tego uprawnienia Prezes Narodowego Banku Polskiego wydał wymienione zarządzenie z 12 listopada 1983 r. Przepis § 1 stanowi, że postanowienia tego zarządzenia stosuje się do “rachunków bankowych prowadzonych w Banku Polska Kasa Opieki SA... przez zagraniczne podmioty gospodarcze... “ Tym samym Prezes Narodowego Banku Polskiego wskazał, jako jedyny bank właściwy do obsługi tej grupy podmiotów - Bank Polska Kasa Opieki SA.
Wykładnia gramatyczna art. 18 ust. 1 wskazuje, iż chodzi w nim o określenie ogólnych zasad otwierania i prowadzenia rachunków bankowych. Rozumiejąc pojęcie “zasad” jako określone kryterium (sposób) ustalania warunków technicznych (patrz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K. 1/87), należy przyjąć, iż Prezes Narodowego Banku Polskiego został uprawniony do określania technicznych warunków otwierania i prowadzenia rachunków bankowych, jako takich. Art. 19 wskazuje także na kompetencje Prezesa Narodowego Banku Polskiego w zakresie ustalania warunków i techniki rozliczeń, stanowiąc, iż po zasięgnięciu opinii Rady Banków określa on rodzaj rachunków bankowych, na których wkłady podlegają oprocentowaniu i granice wysokości tego oprocentowania, zgodnie z założeniami polityki pieniężno-kredytowej. Na te dwa przepisy powołał się Prezes Narodowego Banku Polskiego wydając powołane zarządzenie z 12 listopada 1983 r.
Wyznaczenie określonych banków, w których należy otwierać rachunki bankowe nie mieści się w upoważnieniach określonych w powołanych przepisach (tj. art. 18 i 19). Biorąc natomiast pod uwagę specjalizację przedmiotową banków określoną art. 55 - 57 ustawy Prawo bankowe, w szczególności art. 57 ust. 2, określający zakres działania Banku Polska Kasa Opieki SA, należy przyjąć, iż artykuł ten, poprzez zastosowany podział zakresu przedmiotowego banków, stanowi ustawowe określenie właściwości bankowej. W tym kontekście Bank Polska Kasa Opieki SA, jest bankiem właściwym dla prowadzenia rachunków bankowych w zakresie obrotów towarowych i usługowych z zagranicą przedsiębiorstw eksportu wewnętrznego, handlu zagranicznego i jednostek gospodarki nieuspołecznionej oraz w zakresie obsługi dewizowej ludności. W wyliczeniu tym mieści się też wnioskodawca. Można więc stwierdzić, iż podnoszony zarzut niezgodności zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, nie jest zasadny.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za stosowne, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasygnalizować Sejmowi konieczność zmiany ustawy Prawo bankowe. Na tle obowiązującego Prawa bankowego, powiązanie podmiotów z jednym bankiem znajduje oparcie w obowiązujących przepisach ustawy. Jednakże stan taki stal się niewłaściwy. Przyjęte rozwiązanie nie jest dostosowane do potrzeb i założeń reformy gospodarczej. W ramach tej reformy przyjęto bowiem już obecnie zasady konkurencyjności banków, powołując nowe banki, a mianowicie:
Państwowy Bank Kredytowy w Warszawie, Bank Depozytowo-Kredytowy w Lublinie, Bank Gdański w Gdańsku, Bank Zachodni we Wrocławiu, Pomorski Bank Kredytowy w Szczecinie, Powszechny Bank Gospodarczy w Łodzi oraz Wielkopolski Bank Kredytowy w Poznaniu (Dz. U. z 1988 r. Nr 21, poz. 137-145). Z usług tych banków mogą poszczególne podmioty korzystać na zasadach swobodnego wyboru. Przeprowadzenie odpowiednich zmian w Prawie bankowym pozwalających na swobodny wybór odpowiedniego banku przez klientów stało się sprawą bardzo pilną. Nowe struktury bankowe oraz zmienione reformą założenia finansowania i kredytowania powinny znaleźć odbicie w ustawie Prawo bankowe, która w tym zakresie odbiega od nowych założeń i nie jest z nimi zsynchronizowana oraz spójna.
Mając na względzie wszystkie okoliczności podane w pkt I-III uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.