Uw 6/88
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Grażyna Kołaczyńska
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Orzeczenie
z dnia 20 września 1988 r.
(Uw 6/88)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Buchała
Sędziowie: TK Andrzej Kabat (sprawozdawca)
Stanisław Pawela
Protokolant: Grażyna Kołaczyńska
po rozpoznaniu w dniu 20 września 1988 r. na rozprawie sprawy z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL, sprawy podjętej z inicjatywy własnej o zbadanie zgodności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1975 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3 poz. 21 i Nr 13 poz. 75; z 1987 r. Nr 27, poz. 153; z 1988 r. Nr 18, poz. 126) z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; zmiana:. Dz. U. z 1984 r. Nr 53, poz. 272)
orzeka:
1) przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1875 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3, poz. 21 i Nr 13, poz. 75; z 1987 r. Nr 27, poz. 153; z 1988 r. Nr 18, poz. 126) są niezgodne z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; Dz. U. z 1984 r. Nr 53, poz. 272);
2) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) wymienionego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej; w wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) tracą moc z upływem tego terminu.
UZASADNIENIE
I
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 1988 r. wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; Dz. U. z 1987 r. Nr 21 poz. 123) oraz art. 24 ust. 1 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej w przedmiocie zbadania zgodności:
a) przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; Dz. U. z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1975 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3 poz. 21 i Nr 13 poz. 75 i z 1987 r. Nr 27, poz. 153) z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; Dz. U. z 1984 r., Nr 53, poz. 272);
b) przepisu § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201) i z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; Dz. U. z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192; z 1987 r. Nr 33, poz. 181),
c) przepisu § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Potrzebę zbadania legalności przepisów § 16 ust. 1 lit. b) i d), § 33 ust. 1 oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego Trybunał Konstytucyjny uzasadnił w następujący sposób:
1. W myśl art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej w wypadku, gdy państwowe przedsiębiorstwa transportu publicznego nie mogą w pełni zaspokoić istniejących na danym obszarze lokalnych potrzeb transportowych, zarobkowy transport drogowy może być prowadzony przez przedsiębiorstwa spółdzielcze transportu publicznego lub branżowego, a w następnej kolejności przez osoby fizyczne. Jednocześnie ustawa w art. 9 ust. 3 upoważniła Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane powołane rozporządzenie Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) uzależniło wydanie zezwolenia osobie fizycznej na prowadzenie publicznego (zarobkowego) transportu drogowego między innymi od spełnienia wymagań polegających na tym, że a) transport drogowy stanowić będzie dla niej wyłącznie zajęcie zawodowe, będące jedynym źródłem utrzymania (nie dotyczy to jedynie rolników ubiegających się o zezwolenie na okresowe wykonywanie zarobkowego transportu drogowego ładunków pojazdami silnikowymi z przyczepami w czasie wolnym od pracy na roli), b) jest właścicielem pojazdu, którym zamierza wykonywać przewozy.
Przytoczone unormowanie § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia dotyka praw obywatelskich i oznacza w istocie ograniczenie możliwości nabycia uprawnień do wykonywania zarobkowej i zawodowej działalności transportowej przez osoby fizyczne. W następstwie wskazanej regulacji rozporządzenia nie mogą bowiem podejmować takiej działalności osoby wykonujące inny zawód i mające inne źródło utrzymania oraz osoby posiadające pojazd z innego tytułu niż własność. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny uznał, że zachodzi potrzeba zbadania, czy wymienione przepisy rozporządzenia nie zostały wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego.
Wprawdzie określenia: tryb, zakres i warunki, występujące w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy mają szeroki zakres, to jednak - oceniając sprawę wstępnie - nie powinny prowadzić do ograniczania w akcie wykonawczym wspomnianych uprawnień obywateli, zwłaszcza wtedy, gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości.
2. Przepisy § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 28 stycznia 1986 r. zmienionym rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 1986 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 75) w ust. 1 ustalają zasadę, że transport samochodowy prowadzony niezarobkowo jako działalność pomocnicza (a więc na własny użytek), w zakresie przewozu ładunków może być wykonywany w granicach administracyjnych województwa i na odległość do 50 km na terenie sąsiednich województw, licząc od granic miejscowości, w której właściciel pojazdu ma swą siedzibę lub miejsce zamieszkania. Dalsze przepisy powołanego § 33 określają wyjątki od ustanowionej zasady, która w istocie ogranicza uprawnienia do władania i korzystania z rzeczy przysługujące osobom prawnym lub fizycznym z tytułu własności.
Przedstawione unormowanie rozporządzenia nie ma dostatecznej podstawy w treści art. 8 ust. 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym i spedycji krajowej, w którym sformułowane zostało upoważnienie ustawowe. Otóż wskazany wyżej art. 8 ust. 4 ustawy upoważnia Ministra Komunikacji jedynie do określenia trybu, zakresu i warunków potwierdzenia zgłoszeń, bowiem niezarobkowa działalność transportowa (działalność pomocnicza) nie wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej, lecz tylko uzyskania od wspomnianego organu potwierdzenia działalności transportowej. Z wyżej podanych powodów konieczne jest wyjaśnienie, czy regulacja zawarta w § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie wykracza poza granice wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego.
Trybunał Konstytucyjny uznał także, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia, czy kwestionowana regulacja (§ 33 ust. 1 rozporządzenia) nie narusza zasady samodzielności przedsiębiorstw państwowych i jednostek spółdzielczych. Formą naruszenia owej samodzielności wydaje się być wskazane wyżej ograniczenie uprawnienia do władania i korzystanie z rzeczy przysługujące wymienionym podmiotom z tytułu własności. Stąd konieczność zbadania zgodności § 33 ust. 1 rozporządzenia z wymienionymi w pkt 2, lit b) aktami ustawodawczymi.
3. Przepis § 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, w brzmieniu ustalonym w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 stycznia 1986 r., przewiduje możliwość cofnięcia udzielonego osobie fizycznej zezwolenia na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego lub potwierdzenie zgłoszenia o niezarobkowej działalności transportowej między innymi w wypadku ukarania jej przez sąd lub kolegium do spraw wykroczeń za popełnione przestępstwo lub wykroczenie o charakterze chuligańskim.
Wprawdzie art. 9 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje określenie w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowej działalności transportowej, jednakże uwzględniając treść przepisów rozdziału 9 tej ustawy można dojść do wniosku, że kwestionowany § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Otóż przepisy wspomnianego rozdziału 9 ustawy określając warunki, przy których naruszenie postanowień ustawy powoduje odpowiedzialność karno - administracyjną, wskazują także kiedy konsekwencją owych naruszeń może być, obok wymienionej odpowiedzialności, cofnięcie na stale lub na czas oznaczony udzielonego zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego (art. 37 ustawy). Uregulowanie powyższej problematyki w ustawie wydaje się mieć charakter wyczerpujący i może oznaczać, że nie stanowi ona materii przekazanej do uregulowania w drodze rozporządzenia.
Prokurator Generalny PRL, ustosunkowując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. o wszczęcie w niniejszej sprawie postępowanie z inicjatywy własnej, wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d), § 33 ust. 1 i § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska są niezgodne z wymienionymi w postanowieniu aktami ustawodawczymi. Wspomniany uczestnik postępowania w zasadzie podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r.
Minister Transportu, Żeglugi i Łączności ustosunkował się do wspomnianego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. wyjaśniając, że "wprowadzenie kwestionowanych przepisów miało charakter przejściowy i było uzasadnione koniecznością wyposażenia terenowych organów administracji państwowej w odpowiednie instrumenty umożliwiające prowadzenie stosownej polityki wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu samochodowego z uwzględnieniem koniecznych ograniczeń w zakresie przydziału paliwa".
Zdaniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności przepisy § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b) i d) oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, oparte na upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, nie wykraczają poza dopuszczalne granice. Ustawa nie ustanawia bowiem "żadnych ograniczeń co do zakresu lub rodzaju warunków, jakie minister może ustalić w ramach udzielonego mu upoważnienia".
Jednocześnie wymieniony uczestnik postępowania poinformował Trybunał Konstytucyjny, że mając na uwadze przewidywane zmiany dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej w przyszłej ustawie o podejmowaniu takiej działalności, rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. dokonał odpowiednich zmian w zakresie normowanym przez kwestionowane przepisy.
Powołane w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. zmieniające rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, zastało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 18, poz. 126 z dnia 11 czerwca 1988 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 2).
W § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego wyrazy: "wyłączne zajęcia zawodowe" zostały zastąpione wyrazami "podstawowe zajęcie zawodowe” oraz skreślone zostały wyrazy: "będące jedynym źródłem utrzymania"; natomiast w przepisie tego paragrafu oznaczonym lit. d) po wyrazie: "właścicielem" dodano wyrazy: "lub współwłaścicielem", zaś przepisy § 42 ust. 3 pkt 3 oraz § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego zostały w całości uchylone. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokonane przez Ministra Transportu, Żeglugi i łączności skreślenie § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego istotnie zmienia dotychczasowy, kwestionowany w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r., stan prawny. Wobec tego, że utrata mocy wymienionych wyżej przepisów § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie transportu drogowego nastąpiła przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tym samym została spełniona formalna przesłanka umorzenia postępowania określona w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 1988 r., na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej zgodności przepisów:
- § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze.
- § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 sierpnia 1988 r. wskazał między innymi, że ocena zmian dokonanych rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. w części dotyczącej regulacji zawartej w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego nie pozwała jednak na przyjęcie, że nastąpiło usunięcie całego zakresu niezgodności prawa wskazanej w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. Zastrzeżenie nasuwa zwłaszcza treść zmiany dokonanej w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d) tego rozporządzenia, ograniczającej się do dodania po wyrazie "właścicielem" wyrazów "lub współwłaścicielem", gdyż w istocie wydaje się ona mieć znaczenie niemal wyłącznie zmiany pozornej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie sprawy w tej części powinno więc nastąpić na rozprawie z udziałem uczestników postępowania.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 20 września 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciele Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności poparli stanowiska zajęte w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. i wyrazili pogląd, że przepisy § 16 ust. 1 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. po uzupełnieniach wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. są zgodne z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej. Natomiast przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL poparł w całości stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 2 marca 1988 r.
W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.
III
Na wstępie Trybunał Konstytucyjny pragnie określić swoje stanowisko, co do konsekwencji jakie w świetle art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym wynikają z wydania i wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie krajowego transportu drogowego.
Otóż według wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. Powołane rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. uchyliło przepisy § § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 nowelizowanego nim aktu normatywnego, w związku z czym utraciły one moc. W tym więc zakresie Trybunał Konstytucyjny podjął w dniu 30 sierpnia 1988 r. wspomniane wyżej postanowienie o umorzeniu postępowania.
Natomiast stanowiące również przedmiot niniejszego postępowania przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. nie zostały uchylone, gdyż - jak wspomniano - wymienione rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. w tym wypadku, poza skreśleniem wyrazów "będące jedynym źródłem utrzymania” (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. b), ograniczyło się do wprowadzenia zmian polegających na użyciu innych zwrotów (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub uzupełnieniu dotychczasowej treści przepisu (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. d). W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1972 r. utraciły moc w takim zakresie, w jakim stanowiły przedmiot niniejszego postępowania.
Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje wskutek uchylenia tego aktu albo upływu czasu, na który został ustanowiony. Uchylenie może obejmować cały akt normatywny lub jego część, a więc niektóre przepisy lub nawet tylko ich fragmenty.
Utrata mocy obowiązującej całego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje zawsze umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Natomiast utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w części spowoduje taki skutek tylko wtedy, jeżeli uchylenie obejmuje te przepisy tego aktu, które stanowiły przedmiot zarzutów podniesionych przez organ lub podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zmiany aktu normatywnego polegające na uzupełnieniu jego treści lub wprowadzeniu innych zwrotów, które nie dokonują usunięcia kwestionowanej niezgodności aktu prawnego, nie stanowią przeszkody do rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia.
Obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest w takim wypadku zbadanie, czy podniesione zarzuty są zasadne i czy dokonana zmiana kwestionowanego aktu normatywnego doprowadza do jego legalności. Celem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest bowiem ustalenie istnienia lub nieistnienia zgodności prawa, a w tym drugim wypadku - doprowadzenie do zgodności prawa.
Mając powyższe względy na uwadze Trybunał Konstytucyjny rozpoznał niniejszą sprawę we wskazanym wyżej zakresie, na rozprawie, przy udziale uczestników postępowania i wydal orzeczenie.
W kwestii zgodności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Prowadzenie działalności transportowej jest formą korzystania z rzeczy (środka transportu) i pobierania z niej dochodów. Kodeks cywilny w art. 140 stanowi, że "w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy".
Powołana ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej w art. 9 ust. 1 ogranicza prawo osób fizycznych - właścicieli środków transportu do korzystania z tych rzeczy zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i pobierania z nich dochodów, gdyż dopuszcza podjęcie przez te osoby zarobkowego transportu drogowego tylko wtedy, gdy państwowe przedsiębiorstwa transportu publicznego nie mogą w pełni zaspokoić istniejących na danym obszarze lokalnych potrzeb transportowych, przy czym w wypadku takim pierwszeństwo w tym względzie przysługuje przedsiębiorstwom transportowym spółdzielczym lub branżowym Powyższe unormowanie, nawiązujące do przewidzianego w art. 140 k. c. określenia przez ustawę granic korzystania z rzeczy i pobierania z niej dochodów, ma charakter wyczerpujący.
Wymieniona ustawa nie zawiera bowiem innych przepisów ograniczających prawo osób fizycznych - właścicieli środków transportu - do korzystania z tych rzeczy i pobierania z nich dochodów. Nie upoważnia również innych organów do wprowadzania podobnych ograniczeń w drodze aktów wykonawczych.
W rozważanym przedmiocie, to jest w kwestii podejmowania przez osoby fizyczne zarobkowego transportu drogowego, wymieniona ustawa w art. 9 ust. 3 upoważniła Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie wymienionej działalności, a więc do unormowania innej materii niż ta, która jest przedmiotem regulacji w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Wydane na podstawie tego upoważnienia powołane rozporządzenie z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego, w obowiązującym brzmieniu (ustalonym wymienionym rozporządzeniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r.) wykroczyło poza granice określone w ustawie. Uzależnia bowiem wydanie zezwolenia osobie fizycznej na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego między innymi od spełnienia wymagań polegających na tym, że a) transport drogowy stanowić będzie dla niej podstawowe zajęcie zawodowe (nie dotyczy to rolników ubiegających się o zezwolenie na okresowe wykonywanie zarobkowego transportu drogowego ładunków pojazdami silnikowymi z przyczepami w czasie wolnym od pracy na roli), b) jest właścicielem lub współwłaścicielem pojazdu, którym zamierza wykonywać przewozy Charakter tych wymagań wskazuje, że ustanawiają one dalsze ograniczenie, wynikającego z art. 140 k c. prawa osób fizycznych - właścicieli środków transportu - do korzystania z rzeczy (środka transportu) i pobierania z niej dochodów.
Uwzględniając podany wyżej zakres upoważnienia zawartego w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej należy stwierdzić, że brak było podstaw do ustalenia takich ograniczeń w wydanym na jego podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. (w brzmieniu ustalonym wymienionym rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r.). Zgodnie bowiem z konstytucyjną konstrukcją rozporządzenia, wynikającą z art. 41 pkt 8 i art. 42 pkt 2 Konstytucji PRL, warunkiem dopuszczalności rozporządzenia jest, aby zawarta w nim regulacja wynikała z upoważnienia ustawy i ustanowiona została w celu jej wykonania. W konkretnym wypadku warunek ten nie został spełniony.
Przy ocenie legalności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze nie tylko przepis, w którym sformułowane zostało upoważnienie normotwórcze (art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r.), lecz także wspomniany art. 140 k. c., określający formę aktu normatywnego, mocą którego może nastąpić ograniczenie prawa korzystania z rzeczy. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia, mimo braku w tym względzie upoważnienia ustawowego, wkroczyły w dziedzinę objętą art. 140 k. c. normując ją w inny sposób, niż wymieniony przepis ustawy, a więc przepis hierarchicznie wyższy. Powyższe stwierdzenie stanowi samoistną przesłankę do uznania, że badane przepisy wykraczają poza dopuszczalne granice prawne ustalone dla tego aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w całości podziela stanowisko przyjęte we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału (U. 1/86 i U. 5/86), że warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane ono zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także z wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię.
IV
Mając na względzie wymienione wyżej okoliczności - Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdza, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego są niezgodne z art. 9 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu PRL. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustalił trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w sentencji orzeczenia przepisów. W wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia tracą moc z upływem tego terminu.
z dnia 20 września 1988 r.
(Uw 6/88)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Buchała
Sędziowie: TK Andrzej Kabat (sprawozdawca)
Stanisław Pawela
Protokolant: Grażyna Kołaczyńska
po rozpoznaniu w dniu 20 września 1988 r. na rozprawie sprawy z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL, sprawy podjętej z inicjatywy własnej o zbadanie zgodności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1975 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3 poz. 21 i Nr 13 poz. 75; z 1987 r. Nr 27, poz. 153; z 1988 r. Nr 18, poz. 126) z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; zmiana:. Dz. U. z 1984 r. Nr 53, poz. 272)
orzeka:
1) przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1875 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3, poz. 21 i Nr 13, poz. 75; z 1987 r. Nr 27, poz. 153; z 1988 r. Nr 18, poz. 126) są niezgodne z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; Dz. U. z 1984 r. Nr 53, poz. 272);
2) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) wymienionego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej; w wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit b) i d) tracą moc z upływem tego terminu.
UZASADNIENIE
I
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 1988 r. wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; Dz. U. z 1987 r. Nr 21 poz. 123) oraz art. 24 ust. 1 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej w przedmiocie zbadania zgodności:
a) przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 34, poz. 234; Dz. U. z 1973 r. Nr 2, poz. 20; z 1974 r. Nr 23, poz. 139 i Nr 40, poz. 238; z 1975 r. Nr 31, poz. 168; z 1977 r. Nr 30, poz. 134; z 1981 r. Nr 11, poz. 56; z 1982 r. Nr 25, poz. 185; z 1986 r. Nr 3 poz. 21 i Nr 13 poz. 75 i z 1987 r. Nr 27, poz. 153) z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej (Dz. U. Nr 53, poz. 297; Dz. U. z 1984 r., Nr 53, poz. 272);
b) przepisu § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201) i z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; Dz. U. z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192; z 1987 r. Nr 33, poz. 181),
c) przepisu § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Potrzebę zbadania legalności przepisów § 16 ust. 1 lit. b) i d), § 33 ust. 1 oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego Trybunał Konstytucyjny uzasadnił w następujący sposób:
1. W myśl art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej w wypadku, gdy państwowe przedsiębiorstwa transportu publicznego nie mogą w pełni zaspokoić istniejących na danym obszarze lokalnych potrzeb transportowych, zarobkowy transport drogowy może być prowadzony przez przedsiębiorstwa spółdzielcze transportu publicznego lub branżowego, a w następnej kolejności przez osoby fizyczne. Jednocześnie ustawa w art. 9 ust. 3 upoważniła Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane powołane rozporządzenie Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) uzależniło wydanie zezwolenia osobie fizycznej na prowadzenie publicznego (zarobkowego) transportu drogowego między innymi od spełnienia wymagań polegających na tym, że a) transport drogowy stanowić będzie dla niej wyłącznie zajęcie zawodowe, będące jedynym źródłem utrzymania (nie dotyczy to jedynie rolników ubiegających się o zezwolenie na okresowe wykonywanie zarobkowego transportu drogowego ładunków pojazdami silnikowymi z przyczepami w czasie wolnym od pracy na roli), b) jest właścicielem pojazdu, którym zamierza wykonywać przewozy.
Przytoczone unormowanie § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia dotyka praw obywatelskich i oznacza w istocie ograniczenie możliwości nabycia uprawnień do wykonywania zarobkowej i zawodowej działalności transportowej przez osoby fizyczne. W następstwie wskazanej regulacji rozporządzenia nie mogą bowiem podejmować takiej działalności osoby wykonujące inny zawód i mające inne źródło utrzymania oraz osoby posiadające pojazd z innego tytułu niż własność. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny uznał, że zachodzi potrzeba zbadania, czy wymienione przepisy rozporządzenia nie zostały wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego.
Wprawdzie określenia: tryb, zakres i warunki, występujące w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy mają szeroki zakres, to jednak - oceniając sprawę wstępnie - nie powinny prowadzić do ograniczania w akcie wykonawczym wspomnianych uprawnień obywateli, zwłaszcza wtedy, gdy ustawa nie przewiduje takiej możliwości.
2. Przepisy § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 28 stycznia 1986 r. zmienionym rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 1986 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 75) w ust. 1 ustalają zasadę, że transport samochodowy prowadzony niezarobkowo jako działalność pomocnicza (a więc na własny użytek), w zakresie przewozu ładunków może być wykonywany w granicach administracyjnych województwa i na odległość do 50 km na terenie sąsiednich województw, licząc od granic miejscowości, w której właściciel pojazdu ma swą siedzibę lub miejsce zamieszkania. Dalsze przepisy powołanego § 33 określają wyjątki od ustanowionej zasady, która w istocie ogranicza uprawnienia do władania i korzystania z rzeczy przysługujące osobom prawnym lub fizycznym z tytułu własności.
Przedstawione unormowanie rozporządzenia nie ma dostatecznej podstawy w treści art. 8 ust. 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym i spedycji krajowej, w którym sformułowane zostało upoważnienie ustawowe. Otóż wskazany wyżej art. 8 ust. 4 ustawy upoważnia Ministra Komunikacji jedynie do określenia trybu, zakresu i warunków potwierdzenia zgłoszeń, bowiem niezarobkowa działalność transportowa (działalność pomocnicza) nie wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej, lecz tylko uzyskania od wspomnianego organu potwierdzenia działalności transportowej. Z wyżej podanych powodów konieczne jest wyjaśnienie, czy regulacja zawarta w § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie wykracza poza granice wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego.
Trybunał Konstytucyjny uznał także, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia, czy kwestionowana regulacja (§ 33 ust. 1 rozporządzenia) nie narusza zasady samodzielności przedsiębiorstw państwowych i jednostek spółdzielczych. Formą naruszenia owej samodzielności wydaje się być wskazane wyżej ograniczenie uprawnienia do władania i korzystanie z rzeczy przysługujące wymienionym podmiotom z tytułu własności. Stąd konieczność zbadania zgodności § 33 ust. 1 rozporządzenia z wymienionymi w pkt 2, lit b) aktami ustawodawczymi.
3. Przepis § 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, w brzmieniu ustalonym w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 stycznia 1986 r., przewiduje możliwość cofnięcia udzielonego osobie fizycznej zezwolenia na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego lub potwierdzenie zgłoszenia o niezarobkowej działalności transportowej między innymi w wypadku ukarania jej przez sąd lub kolegium do spraw wykroczeń za popełnione przestępstwo lub wykroczenie o charakterze chuligańskim.
Wprawdzie art. 9 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje określenie w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków cofania zezwoleń na prowadzenie zarobkowej działalności transportowej, jednakże uwzględniając treść przepisów rozdziału 9 tej ustawy można dojść do wniosku, że kwestionowany § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Otóż przepisy wspomnianego rozdziału 9 ustawy określając warunki, przy których naruszenie postanowień ustawy powoduje odpowiedzialność karno - administracyjną, wskazują także kiedy konsekwencją owych naruszeń może być, obok wymienionej odpowiedzialności, cofnięcie na stale lub na czas oznaczony udzielonego zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego (art. 37 ustawy). Uregulowanie powyższej problematyki w ustawie wydaje się mieć charakter wyczerpujący i może oznaczać, że nie stanowi ona materii przekazanej do uregulowania w drodze rozporządzenia.
Prokurator Generalny PRL, ustosunkowując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. o wszczęcie w niniejszej sprawie postępowanie z inicjatywy własnej, wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d), § 33 ust. 1 i § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska są niezgodne z wymienionymi w postanowieniu aktami ustawodawczymi. Wspomniany uczestnik postępowania w zasadzie podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r.
Minister Transportu, Żeglugi i Łączności ustosunkował się do wspomnianego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. wyjaśniając, że "wprowadzenie kwestionowanych przepisów miało charakter przejściowy i było uzasadnione koniecznością wyposażenia terenowych organów administracji państwowej w odpowiednie instrumenty umożliwiające prowadzenie stosownej polityki wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu samochodowego z uwzględnieniem koniecznych ograniczeń w zakresie przydziału paliwa".
Zdaniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności przepisy § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b) i d) oraz § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, oparte na upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, nie wykraczają poza dopuszczalne granice. Ustawa nie ustanawia bowiem "żadnych ograniczeń co do zakresu lub rodzaju warunków, jakie minister może ustalić w ramach udzielonego mu upoważnienia".
Jednocześnie wymieniony uczestnik postępowania poinformował Trybunał Konstytucyjny, że mając na uwadze przewidywane zmiany dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej w przyszłej ustawie o podejmowaniu takiej działalności, rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. dokonał odpowiednich zmian w zakresie normowanym przez kwestionowane przepisy.
Powołane w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. zmieniające rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego, zastało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 18, poz. 126 z dnia 11 czerwca 1988 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 2).
W § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego wyrazy: "wyłączne zajęcia zawodowe" zostały zastąpione wyrazami "podstawowe zajęcie zawodowe” oraz skreślone zostały wyrazy: "będące jedynym źródłem utrzymania"; natomiast w przepisie tego paragrafu oznaczonym lit. d) po wyrazie: "właścicielem" dodano wyrazy: "lub współwłaścicielem", zaś przepisy § 42 ust. 3 pkt 3 oraz § 33 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego zostały w całości uchylone. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokonane przez Ministra Transportu, Żeglugi i łączności skreślenie § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego istotnie zmienia dotychczasowy, kwestionowany w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r., stan prawny. Wobec tego, że utrata mocy wymienionych wyżej przepisów § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie transportu drogowego nastąpiła przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tym samym została spełniona formalna przesłanka umorzenia postępowania określona w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 1988 r., na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej zgodności przepisów:
- § 33 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej oraz z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze.
- § 42 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 sierpnia 1988 r. wskazał między innymi, że ocena zmian dokonanych rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. w części dotyczącej regulacji zawartej w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia w sprawie krajowego transportu drogowego nie pozwała jednak na przyjęcie, że nastąpiło usunięcie całego zakresu niezgodności prawa wskazanej w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1988 r. Zastrzeżenie nasuwa zwłaszcza treść zmiany dokonanej w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d) tego rozporządzenia, ograniczającej się do dodania po wyrazie "właścicielem" wyrazów "lub współwłaścicielem", gdyż w istocie wydaje się ona mieć znaczenie niemal wyłącznie zmiany pozornej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie sprawy w tej części powinno więc nastąpić na rozprawie z udziałem uczestników postępowania.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 20 września 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciele Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności poparli stanowiska zajęte w piśmie z dnia 4 czerwca 1988 r. i wyrazili pogląd, że przepisy § 16 ust. 1 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. po uzupełnieniach wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r. są zgodne z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej. Natomiast przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL poparł w całości stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 2 marca 1988 r.
W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.
III
Na wstępie Trybunał Konstytucyjny pragnie określić swoje stanowisko, co do konsekwencji jakie w świetle art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym wynikają z wydania i wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie krajowego transportu drogowego.
Otóż według wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. Powołane rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. uchyliło przepisy § § 33 i 42 ust. 3 pkt 3 nowelizowanego nim aktu normatywnego, w związku z czym utraciły one moc. W tym więc zakresie Trybunał Konstytucyjny podjął w dniu 30 sierpnia 1988 r. wspomniane wyżej postanowienie o umorzeniu postępowania.
Natomiast stanowiące również przedmiot niniejszego postępowania przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. nie zostały uchylone, gdyż - jak wspomniano - wymienione rozporządzenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r. w tym wypadku, poza skreśleniem wyrazów "będące jedynym źródłem utrzymania” (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. b), ograniczyło się do wprowadzenia zmian polegających na użyciu innych zwrotów (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub uzupełnieniu dotychczasowej treści przepisu (§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. d). W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1972 r. utraciły moc w takim zakresie, w jakim stanowiły przedmiot niniejszego postępowania.
Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje wskutek uchylenia tego aktu albo upływu czasu, na który został ustanowiony. Uchylenie może obejmować cały akt normatywny lub jego część, a więc niektóre przepisy lub nawet tylko ich fragmenty.
Utrata mocy obowiązującej całego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje zawsze umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Natomiast utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w części spowoduje taki skutek tylko wtedy, jeżeli uchylenie obejmuje te przepisy tego aktu, które stanowiły przedmiot zarzutów podniesionych przez organ lub podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zmiany aktu normatywnego polegające na uzupełnieniu jego treści lub wprowadzeniu innych zwrotów, które nie dokonują usunięcia kwestionowanej niezgodności aktu prawnego, nie stanowią przeszkody do rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia.
Obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest w takim wypadku zbadanie, czy podniesione zarzuty są zasadne i czy dokonana zmiana kwestionowanego aktu normatywnego doprowadza do jego legalności. Celem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest bowiem ustalenie istnienia lub nieistnienia zgodności prawa, a w tym drugim wypadku - doprowadzenie do zgodności prawa.
Mając powyższe względy na uwadze Trybunał Konstytucyjny rozpoznał niniejszą sprawę we wskazanym wyżej zakresie, na rozprawie, przy udziale uczestników postępowania i wydal orzeczenie.
W kwestii zgodności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego z art. 9 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Prowadzenie działalności transportowej jest formą korzystania z rzeczy (środka transportu) i pobierania z niej dochodów. Kodeks cywilny w art. 140 stanowi, że "w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy".
Powołana ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej w art. 9 ust. 1 ogranicza prawo osób fizycznych - właścicieli środków transportu do korzystania z tych rzeczy zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i pobierania z nich dochodów, gdyż dopuszcza podjęcie przez te osoby zarobkowego transportu drogowego tylko wtedy, gdy państwowe przedsiębiorstwa transportu publicznego nie mogą w pełni zaspokoić istniejących na danym obszarze lokalnych potrzeb transportowych, przy czym w wypadku takim pierwszeństwo w tym względzie przysługuje przedsiębiorstwom transportowym spółdzielczym lub branżowym Powyższe unormowanie, nawiązujące do przewidzianego w art. 140 k. c. określenia przez ustawę granic korzystania z rzeczy i pobierania z niej dochodów, ma charakter wyczerpujący.
Wymieniona ustawa nie zawiera bowiem innych przepisów ograniczających prawo osób fizycznych - właścicieli środków transportu - do korzystania z tych rzeczy i pobierania z nich dochodów. Nie upoważnia również innych organów do wprowadzania podobnych ograniczeń w drodze aktów wykonawczych.
W rozważanym przedmiocie, to jest w kwestii podejmowania przez osoby fizyczne zarobkowego transportu drogowego, wymieniona ustawa w art. 9 ust. 3 upoważniła Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu, zakresu i warunków udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie wymienionej działalności, a więc do unormowania innej materii niż ta, która jest przedmiotem regulacji w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Wydane na podstawie tego upoważnienia powołane rozporządzenie z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego, w obowiązującym brzmieniu (ustalonym wymienionym rozporządzeniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 maja 1988 r.) wykroczyło poza granice określone w ustawie. Uzależnia bowiem wydanie zezwolenia osobie fizycznej na prowadzenie zarobkowego transportu drogowego między innymi od spełnienia wymagań polegających na tym, że a) transport drogowy stanowić będzie dla niej podstawowe zajęcie zawodowe (nie dotyczy to rolników ubiegających się o zezwolenie na okresowe wykonywanie zarobkowego transportu drogowego ładunków pojazdami silnikowymi z przyczepami w czasie wolnym od pracy na roli), b) jest właścicielem lub współwłaścicielem pojazdu, którym zamierza wykonywać przewozy Charakter tych wymagań wskazuje, że ustanawiają one dalsze ograniczenie, wynikającego z art. 140 k c. prawa osób fizycznych - właścicieli środków transportu - do korzystania z rzeczy (środka transportu) i pobierania z niej dochodów.
Uwzględniając podany wyżej zakres upoważnienia zawartego w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej należy stwierdzić, że brak było podstaw do ustalenia takich ograniczeń w wydanym na jego podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia z dnia 31 lipca 1972 r. (w brzmieniu ustalonym wymienionym rozporządzeniem z dnia 27 maja 1988 r.). Zgodnie bowiem z konstytucyjną konstrukcją rozporządzenia, wynikającą z art. 41 pkt 8 i art. 42 pkt 2 Konstytucji PRL, warunkiem dopuszczalności rozporządzenia jest, aby zawarta w nim regulacja wynikała z upoważnienia ustawy i ustanowiona została w celu jej wykonania. W konkretnym wypadku warunek ten nie został spełniony.
Przy ocenie legalności przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) wymienionego rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze nie tylko przepis, w którym sformułowane zostało upoważnienie normotwórcze (art. 9 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r.), lecz także wspomniany art. 140 k. c., określający formę aktu normatywnego, mocą którego może nastąpić ograniczenie prawa korzystania z rzeczy. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia, mimo braku w tym względzie upoważnienia ustawowego, wkroczyły w dziedzinę objętą art. 140 k. c. normując ją w inny sposób, niż wymieniony przepis ustawy, a więc przepis hierarchicznie wyższy. Powyższe stwierdzenie stanowi samoistną przesłankę do uznania, że badane przepisy wykraczają poza dopuszczalne granice prawne ustalone dla tego aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w całości podziela stanowisko przyjęte we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału (U. 1/86 i U. 5/86), że warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane ono zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także z wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię.
IV
Mając na względzie wymienione wyżej okoliczności - Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdza, że przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego są niezgodne z art. 9 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o transporcie drogowym i spedycji krajowej.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu PRL. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustalił trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w sentencji orzeczenia przepisów. W wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) powołanego rozporządzenia tracą moc z upływem tego terminu.