K 7/89
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Grażyna Kołaczyńska
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Orzeczenie
z dnia 8 listopada 1989 r.
(K. 7/89)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl
Sędziowie TK: Kazimierz Buchała
Henryk Groszyk (sprawozdawca)
Andrzej Kabat
Maria Łabor-Soroka
Protokolant: Grażyna Kołaczyńska
po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 1989 r. sprawy z wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego, z udziałem przedstawicieli: Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, o zbadanie zgodności:
1) art. 10 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) przepisu ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
orzeka:
1) przepisy art. 10 zdanie pierwsze w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) są niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) umarza postępowanie w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277).
UZASADNIENIE
1. Polski Związek Ogrodniczy w piśmie z dnia 19 maja 1989 r. wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 10 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) oraz
b) ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) są niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wymienionymi wyżej przepisami ustawodawca zmienił z mocą wsteczną przepisy zawierające definicje ustawowe gospodarstwa rolnego i działu specjalnego, skonstruowane dla potrzeb ubezpieczenia społecznego. Zmiana ta spowodowała - w ocenie wnioskodawcy - zmianę treści normatywnej szeregu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w których występują pojęcia gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego. Tę zmianę wnioskodawca uznał za niekorzystną z punktu widzenia interesów gospodarstw rolnych (w tym też ogrodniczych) i sprzeczną z przepisami art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. Przepisy te nakładają na organy państwowe m. in. obowiązek stwarzania rolnictwu sprzyjających warunków, zapewniających stały wzrost produkcji rolnej, podniesienie dobrobytu rolników, gwarancje trwałości indywidualnych gospodarstw rolnych.
W konsekwencji powyższej zmiany, rolnicze (w tym też ogrodnicze) jednostki produkcyjne o powierzchni powyżej 1,0 ha zostały objęte obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w części obliczonej od dochodu szacunkowego z działów specjalnych. W opinii wnioskodawcy doprowadziło to do nagłej destabilizacji reguł ekonomicznych, określających opłacalność produkcji ogrodniczej, a zatem decydujących o dochodowości i perspektywach rozwoju gospodarstw rolnych zajmujących się produkcją zaliczoną do działów specjalnych.
Według wnioskodawcy działem specjalnym jest gospodarstwo prowadzące uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od działów specjalnych, obejmujące użytki rolne o powierzchni nie przekraczającej 1 ha. Składka na F. U. S. R. powinna być pobierana od jednostek produkujących w ramach działów specjalnych tylko o tyle, o ile zechcą one kontynuować dotychczasowe ubezpieczenie. Obowiązek taki obciąża bowiem tylko gospodarstwa o powierzchni powyżej 1 ha użytków rolnych.
2. Zajmując stanowisko wobec wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego, Prokurator Generalny PRL uznał kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy za zgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. W myśl art. 10 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia (tj. 28 lutego 1989 r.) z mocą od 1 stycznia 1989 r. W ocenie Prokuratora Generalnego PRL, ustawodawca był uprawniony - we wskazanej wyżej sytuacji - do odstępstwa od zasady niedziałania prawa wstecz. Z ustaleniem nowych składek na FUSR pozostaje bowiem w ścisłym związku wysokość świadczeń, które są wypłacane na podstawie powołanej wyżej ustawy. Kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy wprowadzają - poza podwyższeniem dolnej granicy obszaru gospodarstwa rolnego do powyżej 1 ha użytków rolnych - uproszczenie i urealnienie pojęcia działu specjalnego poprzez przyjęcie, przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia społecznego, tylko jednego kryterium w opłacaniu podatku rolnego od dochodu szacunkowego z działów specjalnych. W wyniku zmiany nastąpiło zatem skorelowanie przepisów, o których mowa wyżej, z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, który jest ustalany na konkretne lata kalendarzowe. Składki na FUSR ustala się również na konkretny rok kalendarzowy na podstawie m. in. dochodu szacunkowego z działów specjalnych.
Skutki zmiany reguł określających opłacalność produkcji w ramach działów specjalnych, dokonane w toku roku kalendarzowego 1989 i prowadzące do obciążenia pewnej liczby gospodarstw ogrodniczych obowiązkiem uiszczania składki na FUSR, mogą być w uzasadnionych przypadkach zmniejszane bądź niwelowane w oparciu o przepis art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Według tego przepisu Rada Ministrów ustala warunki okresowego obniżania składki lub zwolnienia od obowiązku jej opłacania w szczególnych wypadkach. Tak więc ewentualne niekorzystne skutki wynikające z odstąpienia w omawianym przypadku od zasady nieretroakcji, mogą być usunięte, a zatem nie ma podstawy do uznania zakwestionowanych przepisów za niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. Odstąpienie od tej zasady wynika zresztą - co podkreślił Prokurator Generalny PRL - z brzmienia ustawy i jest uzasadnione zarówno względami merytorycznymi, jak też techniczno- organizacyjnymi. Jest więc zgodne ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 1/86.
Nie ma także podstaw - co podnosi Prokurator - do stwierdzenia, że niezgodny z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL jest ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na FUSR w 1989 r. Prezes ZUS wykonywał bowiem nałożony nań obowiązek obwieszczania w Dz. Urz. Monitor Polski wysokości składek na rok następny, wyliczonych na podstawie rozporządzenia RM z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Obwieszczenie jest zatem jedynie rezultatem czynności technicznych.
3. W piśmie z dnia 25 sierpnia 1989 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że zasady ustalania wysokości składki na ubezpieczenie społeczne rolników zostały określone w rozporządzeniu RM z dnia 28 marca 1989 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Rozporządzenie to nakłada na Prezesa ZUS obowiązek ogłoszenia w terminie do 31 października każdego roku wysokości składki na rok następny, przy czym określa ono szczegółowo sposób ustalania wysokości składki. Coroczne wyliczenie składki przez ZUS jest czynnością ściśle techniczną.
Prezes ZUS poinformował też, że RM dokonała zmiany zasad wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działy specjalne, obniżając składkę z 26% dochodu szacunkowego osiąganego z działów specjalnych do 10% tego dochodu; obniżka ta obowiązuje od 1 stycznia 1989 r. Odstąpiono także od naliczania składki od gruntów, na których są prowadzone te działy. W tym stanie rzeczy Prezes ZUS uznał wniosek Polskiego Związku Ogrodniczego za bezprzedmiotowy i wniósł o umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na FUSR w 1989 r.
Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie nadesłał przed rozprawą pisemnego wyjaśnienia swego stanowiska.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 8 listopada 1989 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Sejmu PRL, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prokuratora Generalnego PRL. Przedstawiciel wnioskodawcy poparł w całości i rozwinął stanowisko wyrażone we wniosku co do pkt 1, a ograniczył wniosek ca do pkt 2 z uwagi na zmianę rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, satysfakcjonującą wnioskodawcę. Przedstawiciel wnioskodawcy w uzupełnieniu uzasadnienia wniosku wniósł o rozważenie kwestii dostępności do świadczeń emerytalno-rentowych przy nowym unormowaniu treści art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin powołaną ustawą z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (art. 1 ust. 1). Rozszerzył też zakres badania zgodności kwestionowanych w pkt 1 wniosku przepisów z art. 67 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
Umocowany przedstawiciel Sejmu PRL, który wcześniej nie zajął stanowiska w sprawie w formie pisemnej, na rozprawie wyraził pogląd, że omawiane w pkt 1 wniosku przepisy nie pozostają w niezgodności z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL, a przyznając, że art. 10 w związku z art. 1 pkt 1 omawianej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. wskazuje na odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz, jednocześnie podniósł, że jest to odstępstwo uzasadnione, bowiem nastąpiło z ważnych powodów. Przyłączył się w tym względzie do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciel Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) z uwagi na zmianę tego przepisu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 290) i obwieszczeniem Prezesa ZUS z dnia 31 sierpnia 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 241 i 242).
Prokurator Generalny PRL wniósł o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów z art. 15 pkt 1 i 3 oraz z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Twierdził też, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz wynikające z kwestionowanego art. 10 ustawy z 1989 r. jest uzasadnionym wyjątkiem i nawiązał do wywodów złożonego pisma procesowego.
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.
III
1.1. Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów normatywnych dotyczących tej sprawy i mając na uwadze przebieg całości postępowania zważył, co następuje:
W ustawie z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) wprowadzono z mocą wsteczną przepisy zawierające definicje ustawowe: gospodarstwa rolnego i działu specjalnego ustanowione dla celów ubezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z 24 lutego 1989 r. przepis art. 2 pkt 4-8 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) uzyskał następujące brzmienie:
- przez gospodarstwo rolne - rozumie się będące własnością lub znajdujące się w posiadaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa gdy powierzchnia użytków rolnych tego gospodarstwa przekracza 1 ha;
- przez dział specjalny - rozumie się uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od dochodów, z działów specjalnych produkcji rolnej, do działu specjalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące gospodarstwa rolnego.
Do 1 stycznia 1989 r. dla celów ubezpieczenia społecznego, za gospodarstwa rolne były uznawane takie nieruchomości rolne, które miały powierzchnię co najmniej 0,5 ha. Gdy chodzi o dział specjalny - musiała to być jednostka o produkcji specjalistycznej podlegająca opodatkowaniu podatkiem gruntowym o powierzchni do 0,5 ha. Od 1 stycznia 1989 r. dla celów ubezpieczenia społecznego, gospodarstwem rolnym jest nieruchomość rolna o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha, a nie jak dotychczas 0,5 ha, a gdy chodzi o dział specjalny - uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od powierzchni powyżej 1 ha. Bierze się pod uwagę Jednakże jedynie powierzchnię użytków rolnych (poprzednio całość). Nastąpiło w sumie zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych (ubezpieczonych).
Jednocześnie dla osób prowadzących gospodarstwa rolne do 1 ha włącznie użytków rolnych i nie podlegających innym przepisom o zaopatrzeniu emerytalnym lub o ubezpieczaniu społecznym, wprowadzono w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. możliwość dobrowolnego kontynuowania ubezpieczenia, jeżeli wystąpią z wnioskiem w tym zakresie do dnia 31 grudnia 1989 r. Wprowadzono też w tym przepisie postanowienie, że "do osób kontynuujących ubezpieczenie stosuje się przepisy ustawy dotyczące rolników".
Analizując wprowadzone zmiany, które bezsprzecznie zawęziły krąg ubezpieczonych, trzeba zwrócić uwagę, iż jednakże w ustawie tej wprowadzono również nowe bardziej korzystne rozwiązania od 1 stycznia 1989 r.
Są one następujące:
1) emerytura wcześniejsza (od stycznia 1990 r.) dla rolnika, który przekazał następcy gospodarstwo rolne po przepracowaniu w nim co najmniej 30 lat (mężczyzna) i 25 lat (kobieta) po osiągnięciu wieku 60 lat przez mężczyznę lub 55 lat przez kobietę.
Emerytura przysługuje w wysokości 75 % jej pełnego wymiaru i będzie zwiększona o 5 % jej wymiaru za każdy rok w przedziale wieku 61-65 lat dla mężczyzn i 56-60 lat dla kobiet;
2) renta rodzinna dla dzieci, gdy pozostały rodzic nadał prowadzi gospodarstwo rolne (do dnia 31 grudnia 1988 r. fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez drugiego z rodziców wykluczał możliwość przyznania renty rodzinnej dzieciom);
3) zniesienie zakazu zbywania przez następcę przyjętej nieruchomości przed upływem 10 lat i wprowadzenie możliwości dowolnego dysponowania przejętym gospodarstwem;
4) możliwość wcześniejszego otrzymania emerytury przed formalnym przekazaniem gospodarstwa rolnego następcy. (W szczególnych przypadkach na wniosek Oddziału, ZUS podejmuje wypłatę świadczeń przed sporządzeniem aktu notarialnego, jeżeli następca podjął już prowadzenie gospodarstwa);
5) przedłużenie wymiaru zasiłku macierzyńskiego do 16 tygodni w przypadku urodzenia jednego dziecka i do 24 tygodni w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka;
Miały miejsce również i inne zmiany, a mianowicie nastąpiła
6) waloryzacja zarówno składek jak i wpłat ubezpieczeń (art. 47 ustawy). Dawniej świadczenia były jedynie rewaloryzowane, co preferowało tylko interes jednej strony. Obecnie dotyczy to jednakowo składek i świadczeń.
Do mniej korzystnych, zresztą niekwestionowanych przez wnioskodawcę należą z kolei przepisy art. 42. ust. 4. Wprowadzono w nich obowiązek ponoszenia szerszego wachlarza kosztów. Dotąd bowiem ubezpieczeni pokrywali tylko wydatki na wypłatę świadczeń, obecnie także koszty działalności ZUS, odsetki za opóźnienia w wypłacie świadczeń, wydatki związane ze wspieraniem działalności na rzecz rolników indywidualnych oraz koszty prowizji Banku Gospodarki Żywnościowej za ewidencję sprzedaży produktów rolnych sprzedawanych jednostkom skupu. Mieszczą się w tym także koszty utrzymania rad nadzorczych oraz komisji (np. dla spraw inwalidztwa i zatrudnienia) na inicjowanie i wspieranie działalności prewencyjnej, rozwój sieci domów dla emerytów i rencistów itp. Zwiększyło to koszty ponoszone obecnie przez ubezpieczonych, w stosunku do tych, jakie ponoszono uprzednio.
Taka konstrukcja, acz mniej korzystna od poprzedniej, mieści się jednakże i odpowiada modelom i zasadom tworzenia funduszy w ogóle ponieważ instytucja funduszy zawsze jest oparta zasadniczo na samowystarczalności. W tym przypadku występuje system, który przy relatywnie mniejszym udziale ubezpieczonych w wysokości 1/3, a w przypadku państwa w wysokości 2/3 ma charakter w znacznej mierze bardziej opiekuńczy, aniżeli ściśle ubezpieczeniowy.
1.2. Wnioskodawca podnosi jednakże kolejny zarzut wskazując, iż przy obliczaniu dochodu szacunkowego pobiera się składki od działów specjalnych z całego dochodu szacunkowego, jeszcze przed jego opodatkowaniem. Na pewno jest to dolegliwość finansowo odczuwalna.
Wysuwane we wniosku żądania potrącania od wielkości przychodu opodatkowania byłyby uzasadnione w podatku dochodowym. W podatku dochodowym (ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. - jednolity tekst po zm. Dz. U. Nr 27, poz. 147 z 1989 r.) składki na ubezpieczenia społeczne, stanowią składnik kosztów, są więc potrącane od uzyskanych przychodów (art. 12 ust. 2 pkt 4). Podobnie w podatku pobieranym od osób prawnych (ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o podatku dochodowym od osób prawnych Dz. U. Nr 3, poz. 12) potrącenie składki ubezpieczeniowej ze źródła przychodu przewiduje art. 12 ust. 2 pkt 9. Tego rodzaju zaliczanie składek w skład kosztów, a co za tym idzie zmniejszania osiągniętego dochodu, nie przewidują przepisy podatku rolnego (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym Dz. U. Nr 52, poz. 268 z 1984 r. z dalszymi zmianami). Stanowi to wynik konstrukcji tego podatku, który ma charakter przychodowy. Podstawa jego wymiaru oparta jest na ustalaniu szacunkowych norm przychodowych, a nie na obliczeniu wielkości rzeczywiście osiągniętych wyników. można założyć, iż przy obliczaniu norm szacunkowych, wzięte zostały pod uwagę pewne stale koszty, które ponosi rolnik. Tym niemniej art. 7 ust. 4 ustawy o podatku rolnym, stwarza również i rolnikom możliwość ustalania podstawy opodatkowania w oparciu o rzeczywiste - faktyczne przychody w rozumieniu podatku dochodowego. Podatnik musi jednakże prowadzić księgi, zawiadamiając o tym odpowiedni urząd skarbowy. W tym przypadku naturalnie składkę na ubezpieczenie społeczne, będzie stanowił koszt uzyskania przychodu i może być potrącona od ostatecznego wyniku. Jak wynika z konstrukcji podatku rolnego, składka pod warunkiem prowadzenia rachunkowości, może być potrącalną. Wysuwany przez wnioskodawcę zarzut nie jest więc zasadny.
1.3. Przy ocenie norm wskazanych we wniosku w odniesieniu do art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji trzeba zwrócić uwagę, iż przepisy te mają charakter programowy. Art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji nakazuje stwarzać rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjając przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników. Przepisy te wyznaczają zatem określony kierunek postępowania nie określając jednak ani czasu, ani sposobu jego realizacji. Będąc przepisami programowymi oznaczają związanie organów stanowiących prawo obowiązkiem realizowania zasadniczego, wytyczonego przez nie kierunku rozwoju i osiągania zgodnych z nim celów w poszczególnych dziedzinach życia społecznego. Jest to dyrektywa kierunkowej (postępującej) zgodności prawa z Konstytucją, z której wynika także zakaz pogarszania obiektywnego stanu rzeczy w zakresie socjalnego położenia ludności wsi i stanu produkcji rolnej, istniejącego w chwili wydania nowych aktów normatywnych w tych dziedzinach (por. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. akt U. 7/87).
Kwestionowany, wycinkowy, jeden z niewielu w treści całej obszernej ustawy, przepis art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 14 grudnia 1982 r. w znowelizowanych w dniu 24 lutego 1989 r. w świetle innych rozwiązań systemowych przepisów prawa w omawianej dziedzinie nie może być uznany za niezgodny z wymienionymi przepisami art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
Konkludując Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji j PRL nie mogą - wbrew stanowisku wnioskodawcy - stanowić podstawy do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez niego przepisów ustawowych, a to dlatego (jak stwierdził to już we wcześniejszych orzeczeniach U. 7/87 i K. 1/88), iż postanowienia programowe Konstytucji nie kształtują konstytucyjno-prawnej sytuacji obywateli, nie stanowią podstawy praw obywateli, ani też nie określają treści tych praw.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uznania art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1989 r. za niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
2. Istotnym dla rozpatrywanej sprawy jest ważki prawnie problem dotyczący obowiązywania przepisów z mocą wsteczną.
Zmiana ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1982 roku nastąpiła ustawą z dnia 24 lutego 1989 roku. Ustawodawca zmienił z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia przepisy zawierające m. in. definicję gospodarstwa rolnego i działów specjalnych, wskutek czego jednostki rolnicze, a w tym ogrodnicze jednostki produkcyjne o powierzchni powyżej 1,0 ha zostały objęte obowiązkiem ubezpieczenia. Ustawa wprowadziła te przepisy z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. (wyjątek zastosowano do art. 1 pkt 9 i art. 8 - które wchodzą w życie 1 stycznia 1990 r.).
Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie w zakresie niedopuszczalności zmieniania aktów normatywnych z mocą wsteczną (m. in. w swym pierwszym orzeczeniu U. 1/86), przyjmując zasadę, iż "lex retro non agit". Powinno to mieć zastosowanie także i w tym rozpatrywanym przypadku.
Zasada niedziałania prawa wstecz, choć nie została expressis verbis wyrażona w Konstytucji PRL, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego, która powinna być powszechnie przestrzegana. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu (sygn. akt U. 1/86) wskazał nadto, na co zwracał uwagę Prokurator Generalny PRL, iż odstępstwo od zasady nieretroakcji, może mieć miejsce tylko wyjątkowo i to z bardzo ważnych powodów. Zawsze powinno Jednakże wynikać z samej treści ustawy.
Prokurator zmianę art. 2 pkt 4 i 5 ustawy, uważa za taki właśnie przypadek kwalifikujący się do ważnych przyczyn. Stanowisko to nie przekonuje. Wprowadzenie przepisów zmieniających obowiązki finansowe obywateli nie powinno ich zaskakiwać, a tym bardziej obowiązywać z mocą wsteczną. Jest to niezgodne z ogólnym porządkiem prawnym, a także z ustaloną od dawna w doktrynie prawno-finansowej zasadą, iż wszelkie obciążenia obywateli, powinny nie tylko być stabilne, ale z góry, zawczasu znane. Te zasady zostały naruszone.
Naruszenie zasady "niedziałania prawa wstecz” miało miejsce w przedmiotowej sprawie, kilkakrotnie i to w różnych aktach normatywnych. Po pierwsze w tekście o zmianie z 20 kwietnia 1989 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin wprowadzono w art. 10 postanowienie, iż ustawa j obowiązuje z dniem jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1989 r. Nastąpiło więc ewidentne naruszenie reguły "lex retro non agit". Wydane na tej podstawie przez Radę Ministrów przepisy wykonawcze zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 28 marca 1983 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 10) wydane zostały 23 sierpnia 1989 r. - normując szczegółowe zasady ustalania składek, które weszły w życie z dniem ogłoszenia.
Prezes ZUS zgodnie z § 26 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1983 r. ma obowiązek ogłoszenia drogą Obwieszczenia wysokości składek w terminie do 31 października każdego roku, ogłaszając w Monitorze Polskim wysokość składek na rok następny. Tego rodzaju obowiązek został wypełniony, bowiem pierwsze obwieszczenie Prezesa ZUS zostało ogłoszone 21 października 1988 r. - określając sposób i wielkość składek na rok 1989, więc w przewidzianym prawnie wyprzedzeniem. Zmiana wprowadzona jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. spowodowała, iż następne obwieszczenie Prezesa ZUS korygujące wielkość składki z działów specjalnych zostało opublikowane dopiero 31 sierpnia 1989 r., a więc już po połowie roku obrachunkowego, co nie może być uznane za prawidłowe.
Trzeba dodatkowo zwrócić uwagę, iż również i w ustawie o podatku rolnym z dnia 1 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 268 z dal. zm.) art. 18 postanawia, iż Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych w porozumieniu z Ministrem Finansów na podstawie danych statystycznych ogłasza w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym z 1 ha przeliczeniowego. Przepis ten w dalszej części stanowi, iż dochód w tej wysokości oznaczony przyjmuje się dla celów ustalania uprawnień do świadczeń socjalnych rolników i członków ich rodzin od daty przyznania tych świadczeń przez okres roku. Z zacytowanego przepisu wynika także, że został wprowadzony nawet wcześniejszy termin ogłaszania norm przeliczeniowych, niż ustalony przez Radę Ministrów dla Prezesa ZUS, co ma na celu zapewnienie większej stabilizacji i możliwości wcześniejszego przewidywania przez rolników obciążeń na rok następny. Jak wynika z powyższych ustaleń zasada niedziałania prawa wstecz została naruszona, które to naruszenie należy uznać za niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
Trybunał na temat niedziałania prawa wstecz, wypowiadał się wielokrotnie, ale przede wszystkim w orzeczeniu pełnego składu w sprawie K. 1/88. Zasada nie działania prawa wstecz, nie jest co prawda wprost wyrażona w Konstytucji, jednakże jak stwierdził Trybunał w swym pełnym składzie, wynika ona z art. 8 ust. 1 Konstytucji, który formułuje zasadę praworządności materialnej, stanowiąc, iż prawa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają być "wyrazem interesów i woli ludu pracującego" oraz także z zasady zaufania obywateli do państwa, wyrażonej w wielu artykułach Konstytucji, w tym art. 9, art. 20 ust. 2, art. 101 i innych ustanawiających podstawowe prawa wolności obywateli gwarantujących ich ochronę.
Zasada zaufania obywateli do państwa, leżąca u podstaw wielu artykułów Konstytucji, jest podobnie jak i zasada praworządności materialnej zasadą prawnokonstytucyjną, co oznacza, iż rodzi ona określone obowiązki w sferze działania państwa. Kryje się za tym w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, konstruując system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Zasada zaufania do państwa, wymaga by nie nadawać ustanowionym normom prawnym mocy wstecznej.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wprowadzenie z mocą wsteczną przepisów stanowiących przedmiot sprawy t. j. art. 10 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 59) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) jest niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
3.1. Inne oceny nasuwa analiza treści obwieszczenia Prezesa ZUS. Rozporządzenie Rady Ministrów w § 26 pkt 6 ustala obowiązek ogłaszania przez Prezesa ZUS w terminie do dnia 31 października w Monitorze Polskim wysokości składek na rok następny.
Prezes ZUS na tej podstawie wydał w dniu 21 października 1988 r. obwieszczenie w sprawie wysokości składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277 z 1988 r.), obliczając wielkość składki na rok 1989 zgodnie z zasadami określonymi w § 23 ust. 5, § 25 i § 26 ust. 2-5 rozporządzenia. Podane zostały także dane, które przyjęto do obliczenia konkretnych wielkości składek.
Na podstawie ustaleń w trakcie rozprawy nie można jednakże stwierdzić, przychylając się do stanowiska Prezesa ZUS, iż obwieszczenie Prezesa ZUS stanowi proste wykonanie nałożonego nań obowiązku polegającego na technicznym obliczeniu wielkości składek na dany rok, w oparciu o zasady i tryb ustalony przez Radę Ministrów. W znacznej części bowiem obliczenie to oparte było o własne szacunki i wyliczenia ZUS, który także często wywierał wpływ na wielkość ustalanych kosztów. Miało to miejsce przynajmniej w zakresie wielkości wydatków ustalonych w art. 42 ust. 4 pkt 1 w części dotyczącej należnych odsetek za opóźnienia w ustalaniu prawa do świadczeń lub ich wypłaty (jak można przypuszczać z winy ZUS) w zakresie pkt 2 dotyczącego kosztów bieżącej działalności (ustalonych w wysokości proporcjonalnej do liczby świadczeń finansowanych z funduszu), wydatków związanych z inicjowaniem i wspieraniem działalności na rzecz rolników indywidualnych oraz kosztów prowizji dla Banku Gospodarki Żywnościowej za ewidencję sprzedaży produktów rolnych sprzedawanych na rzecz skupu.
Analiza tych kosztów oraz ustalanych szacunków wskazuje na częściowo czynną a nie tylko bierną rolę ZUS, przy ustalaniu wielkości składki. W sumie był to więc akt normatywny, do badania którego Trybunał Konstytucyjny był uprawniony.
Kwestionowany przepis ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30 poz. 277) został jednakże zmieniony. Obwieszczeniem tegoż Prezesa z dnia 31 sierpnia 1989 r. zmieniającym obwieszczenie w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 241 i 242) kwestionowany przepis uzyskał nową treść polegającą na zmianie wysokości składki od dochodu z działów specjalnych obniżonej z 26% do 10%, zgodnie zresztą z sugestiami wnioskodawcy.
Ta istotna zmiana treści kwestionowanego przepisu w toku postępowania i utrata jego mocy w dotychczasowym brzmieniu i zakresie obowiązywania, powoduje ten skutek, że brak jest przesłanki niezbędnej do prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie.
Zgodnie zatem z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne umorzyć postępowanie w części dotyczącej przepisu ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z 21 października 1988 r.
3.2. Charakter prawny drugiego obwieszczenia z dnia 31 sierpnia 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 242 z 1989 r.), jest inny. Obwieszczenie jest traktowane w literaturze teoretyczno - prawnej jako forma ogłoszenia aktu normatywnego. Samo obwieszczenie nie może być zatem aktem normatywnym, rozumianym jako akt, w którym jest zawarta treść normatywna. Akt normatywny jest bowiem aktem, który wprowadza nową regulację prawną, a więc ustanawia, zmienia lub uchyla normy prawne.
Drugie obwieszczenie Prezesa ZUS (który to organ należy traktować jako centralny organ administracji państwowej, działający w omawianej sprawie z polecenia R M i w ramach upoważnień normatywnych przez nią ustanowionych) wydane na podstawie § 26 ust. 6 rozporządzenia R M z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. D. U. z 1989 r., Nr 2, poz. 10) ma inny charakter. Obwieszczenie to nie może być traktowane jako akt normatywny z uwagi na brak nowej treści normatywnej. Treść ta została zawarta w § 25 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 290).
Prezes ZUS-u powtórzył w swym drugim obwieszczeniu dosłownie treść przepisu ustalonego przez Radę Ministrów ustanawiającego składkę od dochodu z działów specjalnych w wysokości 10%. Była to więc czynność ściśle techniczna i wykonawcza.
W tym zakresie to drugie obwieszczenie nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, nie jest bowiem aktem normatywnym, gdyby tak było, Trybunał Konstytucyjny i w tym przedmiocie oceniłby jego treść.
4. Pozostaje tym niemniej kwestią nader ważną potrzeba zmiany szeregu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wymaga to jednakże wprowadzenia kompleksowych zmian całościowych, systemu ubezpieczeń. Prace w tym przedmiocie trwają i są prowadzone obecnie również w Sejmie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał o różnych wadliwych rozwiązaniach i lukach ustaw ubezpieczeniowych, widzi więc także potrzebę odpowiedniej sygnalizacji w trybie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym o zauważonych wadach i lukach w sprawie, jakie w przedmiotowej sprawie występują.
4.1. Z analizy przepisów Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników (art. 42-47) ustawy, wynika, że Fundusz ma konstrukcję bardzo specjalną, wielce skomplikowaną.
Zwracał na to uwagę w swym orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K. 1/87). Rada Ministrów zgodnie z otrzymaną delegacją (art. 46) powinna ustalać szczegółowe zasady i tryb tworzenia funduszu: 1) określając (art. 43 ust. 2) wysokość składek i sposób ich wymierzania i pobierania, celem pokrycia 1/3 wydatków Funduszu, oraz 2) ustalając warunki okresowego obniżania składki lub zwolnienia od obowiązki jej płacenia w szczegółowych wypadkach.
Oceniając jednakże system budowy stawek nie można nie podnieść, iż jest to system bardzo skomplikowany i mało jasny. Wynika on bowiem i zależy od wielu różnych czynników. Już w samej ustawie wprowadzono dwie metody ustalania stawek: 1) Pierwszą metodą jest ustalenie wielkości wpłat na fundusz, w zależności od wysokości wydatków, które muszą być w 1/3 z funduszu pokryte przez samych rolników. Wprowadza to element niepewności i niestabilności, co do corocznej wielkości w danym roku. 2) Drugą metodą jest konieczność waloryzacji zarówno składek, jak i wydatków dokonywanych z Funduszu (art. 47 ustawy). Nie zostały natomiast w ustawie określone w sposób dostatecznie jasny zasady i tryb według jakich ma to nastąpić. Powstała luka w prawie, co niewątpliwie stanowi wadę ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przyjęty obecnie model ubezpieczeń ma szereg wad. Jest także niespójny; opiera się bowiem na połączeniu różnych kryteriów kwotowych i ilościowych oraz szacunkowych i przeliczeniowych, a także i procentowych, decydujących o budowie składek, które w sumie powinny pokryć 1/3 Funduszu. W samej tego rodzaju konstrukcji kryje się niepewność i brak stabilizacji. Fundusz bowiem wychodząc od ustalenia wysokości wydatków, a jednocześnie repartycji opierającej się na różnych kryteriach podziału, jest z samej reguły takiego obliczenia - niestabilnym. Jest to wadą tej formy obciążeń ubezpieczeniowych. Nie można nie brać pod uwagę, co słusznie podnosi wnioskodawca, iż odbija się to niekorzystnie na możliwości przewidywania wyników finansowych szeregu gospodarstw rolnych. Jest to zresztą sprawa wielce istotna, także o ile rozważa się ją i ocenia również z punktu widzenia obciążeń budżetu państwa, bowiem 2/3 kosztów zgodnie z art. 42 ust. 5 powinno być pokrywane z budżetu Budżet, który jest ustalany na cały rok, nie powinien być w szczególności przy ogromnym deficycie, jaki ma miejsce obecnie, zaskakiwany dodatkowymi obciążeniami w trakcie roku.
Nie wyjaśniona jest też dostatecznie kwestia, czy przy obliczaniu wielkości składek należy wyjść od ustalenia wielkości wydatków (art. 42 ust. 5) czy od dochodów. Przyjmując gramatyczną wykładnię sformułowania - iż "wydatki powinny być pokryte - w 1/3 przez rolnika należałoby przyjąć nie fakultatywno - postulatywny, ale obligatoryjny charakter takiej dyspozycji.
Zgodnie z art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym tę kwestię Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi.
4.2. Nasuwa się także dalsza uwaga. Zgodnie z teoretycznymi ustaleniami nauki prawa wszelkie obciążenia obywateli powinny być ustalone w formie ustawowej. W przypadku ubezpieczenia rolników ustalenie składek zostało przekazane Radzie Ministrów. Nie jest to sytuacja legislacyjnie poprawna, ani pożądana.
Wytłumaczeniem dla takiego stanu rzeczy, może być częściowo fakt, iż ustalenie wielkości wydatków na rzecz Funduszu Ubezpieczeń, a następnie ich podział pomiędzy ubezpieczonych wymaga obliczeń repartycyjnych o charakterze techniczno - rachunkowym. Przy czym wielkość wypłat ustalana jest przez ZUS, zaś składek przez organy finansowe. Podobnie także konieczność sukcesywnej waloryzacji, jaka jest niezbędna ze względu na kryzysową i inflacyjną sytuację kraju, stanowią pewne uzasadnienie dla przyjęcia nie ustawowej formy regulacji w tym przedmiocie.
Tym niemniej wydaje się, iż niezależnie od realnego, rachunkowego, a więc technicznego przeliczenia co roku wielkości wydatków z Funduszu i ich repartycji na rolników oraz rewaloryzacji według różnych kryteriów, także wielkości, jak procentowa stawka obciążająca przychody z działów specjalnych w sposób stały, powinny znaleźć swe miejsce w samym tekście ustawy, a nie w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprowadzi to pewną stabilność obciążeń w zakresie tych chociażby obliczeń.
Stawka powinna charakteryzować się stabilnością i tak jak inne obciążenia finansowe obywateli powinna, zgodnie z teorią finansów publicznych, być ustalona w formie ustawowej. Tę kwestię Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi.
4.3. Powstaje i trzecia kwestia, którą Trybunał Konstytucyjny postanowił również zasygnalizować zgodnie z art. 5 ustawy o TK Sejmowi. Obecnie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym rolnicy, których gospodarstwo mieści się pomiędzy 0, 5 ha a 1, 0 ha, mogą dobrowolnie kontynuować ubezpieczenie na dotychczasowych zasadach, jeżeli wystąpią z takim wnioskiem przed 31 grudnia 1989 r. Uprawnienie to nie dotyczy jednakże innych gospodarstw, które po tej dacie będą w podobnej sytuacji. Ogranicza to wyraźnie krąg podmiotów uprawnionych do ubezpieczenia i ich dostępność do świadczeń. Gdyby te osoby zostały tego prawa pozbawione, byłoby to niezgodne z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt l Konstytucji PRL, które wskazują na prawa obywateli do ubezpieczenia i na rozwój ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
z dnia 8 listopada 1989 r.
(K. 7/89)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl
Sędziowie TK: Kazimierz Buchała
Henryk Groszyk (sprawozdawca)
Andrzej Kabat
Maria Łabor-Soroka
Protokolant: Grażyna Kołaczyńska
po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 1989 r. sprawy z wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego, z udziałem przedstawicieli: Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, o zbadanie zgodności:
1) art. 10 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) przepisu ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
orzeka:
1) przepisy art. 10 zdanie pierwsze w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) są niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) umarza postępowanie w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277).
UZASADNIENIE
1. Polski Związek Ogrodniczy w piśmie z dnia 19 maja 1989 r. wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 10 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) oraz
b) ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) są niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wymienionymi wyżej przepisami ustawodawca zmienił z mocą wsteczną przepisy zawierające definicje ustawowe gospodarstwa rolnego i działu specjalnego, skonstruowane dla potrzeb ubezpieczenia społecznego. Zmiana ta spowodowała - w ocenie wnioskodawcy - zmianę treści normatywnej szeregu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w których występują pojęcia gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego. Tę zmianę wnioskodawca uznał za niekorzystną z punktu widzenia interesów gospodarstw rolnych (w tym też ogrodniczych) i sprzeczną z przepisami art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. Przepisy te nakładają na organy państwowe m. in. obowiązek stwarzania rolnictwu sprzyjających warunków, zapewniających stały wzrost produkcji rolnej, podniesienie dobrobytu rolników, gwarancje trwałości indywidualnych gospodarstw rolnych.
W konsekwencji powyższej zmiany, rolnicze (w tym też ogrodnicze) jednostki produkcyjne o powierzchni powyżej 1,0 ha zostały objęte obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w części obliczonej od dochodu szacunkowego z działów specjalnych. W opinii wnioskodawcy doprowadziło to do nagłej destabilizacji reguł ekonomicznych, określających opłacalność produkcji ogrodniczej, a zatem decydujących o dochodowości i perspektywach rozwoju gospodarstw rolnych zajmujących się produkcją zaliczoną do działów specjalnych.
Według wnioskodawcy działem specjalnym jest gospodarstwo prowadzące uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od działów specjalnych, obejmujące użytki rolne o powierzchni nie przekraczającej 1 ha. Składka na F. U. S. R. powinna być pobierana od jednostek produkujących w ramach działów specjalnych tylko o tyle, o ile zechcą one kontynuować dotychczasowe ubezpieczenie. Obowiązek taki obciąża bowiem tylko gospodarstwa o powierzchni powyżej 1 ha użytków rolnych.
2. Zajmując stanowisko wobec wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego, Prokurator Generalny PRL uznał kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy za zgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. W myśl art. 10 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia (tj. 28 lutego 1989 r.) z mocą od 1 stycznia 1989 r. W ocenie Prokuratora Generalnego PRL, ustawodawca był uprawniony - we wskazanej wyżej sytuacji - do odstępstwa od zasady niedziałania prawa wstecz. Z ustaleniem nowych składek na FUSR pozostaje bowiem w ścisłym związku wysokość świadczeń, które są wypłacane na podstawie powołanej wyżej ustawy. Kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy wprowadzają - poza podwyższeniem dolnej granicy obszaru gospodarstwa rolnego do powyżej 1 ha użytków rolnych - uproszczenie i urealnienie pojęcia działu specjalnego poprzez przyjęcie, przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia społecznego, tylko jednego kryterium w opłacaniu podatku rolnego od dochodu szacunkowego z działów specjalnych. W wyniku zmiany nastąpiło zatem skorelowanie przepisów, o których mowa wyżej, z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, który jest ustalany na konkretne lata kalendarzowe. Składki na FUSR ustala się również na konkretny rok kalendarzowy na podstawie m. in. dochodu szacunkowego z działów specjalnych.
Skutki zmiany reguł określających opłacalność produkcji w ramach działów specjalnych, dokonane w toku roku kalendarzowego 1989 i prowadzące do obciążenia pewnej liczby gospodarstw ogrodniczych obowiązkiem uiszczania składki na FUSR, mogą być w uzasadnionych przypadkach zmniejszane bądź niwelowane w oparciu o przepis art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Według tego przepisu Rada Ministrów ustala warunki okresowego obniżania składki lub zwolnienia od obowiązku jej opłacania w szczególnych wypadkach. Tak więc ewentualne niekorzystne skutki wynikające z odstąpienia w omawianym przypadku od zasady nieretroakcji, mogą być usunięte, a zatem nie ma podstawy do uznania zakwestionowanych przepisów za niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL. Odstąpienie od tej zasady wynika zresztą - co podkreślił Prokurator Generalny PRL - z brzmienia ustawy i jest uzasadnione zarówno względami merytorycznymi, jak też techniczno- organizacyjnymi. Jest więc zgodne ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 1/86.
Nie ma także podstaw - co podnosi Prokurator - do stwierdzenia, że niezgodny z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL jest ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na FUSR w 1989 r. Prezes ZUS wykonywał bowiem nałożony nań obowiązek obwieszczania w Dz. Urz. Monitor Polski wysokości składek na rok następny, wyliczonych na podstawie rozporządzenia RM z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Obwieszczenie jest zatem jedynie rezultatem czynności technicznych.
3. W piśmie z dnia 25 sierpnia 1989 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że zasady ustalania wysokości składki na ubezpieczenie społeczne rolników zostały określone w rozporządzeniu RM z dnia 28 marca 1989 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Rozporządzenie to nakłada na Prezesa ZUS obowiązek ogłoszenia w terminie do 31 października każdego roku wysokości składki na rok następny, przy czym określa ono szczegółowo sposób ustalania wysokości składki. Coroczne wyliczenie składki przez ZUS jest czynnością ściśle techniczną.
Prezes ZUS poinformował też, że RM dokonała zmiany zasad wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działy specjalne, obniżając składkę z 26% dochodu szacunkowego osiąganego z działów specjalnych do 10% tego dochodu; obniżka ta obowiązuje od 1 stycznia 1989 r. Odstąpiono także od naliczania składki od gruntów, na których są prowadzone te działy. W tym stanie rzeczy Prezes ZUS uznał wniosek Polskiego Związku Ogrodniczego za bezprzedmiotowy i wniósł o umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na FUSR w 1989 r.
Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie nadesłał przed rozprawą pisemnego wyjaśnienia swego stanowiska.
II
Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 8 listopada 1989 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Sejmu PRL, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prokuratora Generalnego PRL. Przedstawiciel wnioskodawcy poparł w całości i rozwinął stanowisko wyrażone we wniosku co do pkt 1, a ograniczył wniosek ca do pkt 2 z uwagi na zmianę rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, satysfakcjonującą wnioskodawcę. Przedstawiciel wnioskodawcy w uzupełnieniu uzasadnienia wniosku wniósł o rozważenie kwestii dostępności do świadczeń emerytalno-rentowych przy nowym unormowaniu treści art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin powołaną ustawą z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (art. 1 ust. 1). Rozszerzył też zakres badania zgodności kwestionowanych w pkt 1 wniosku przepisów z art. 67 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
Umocowany przedstawiciel Sejmu PRL, który wcześniej nie zajął stanowiska w sprawie w formie pisemnej, na rozprawie wyraził pogląd, że omawiane w pkt 1 wniosku przepisy nie pozostają w niezgodności z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL, a przyznając, że art. 10 w związku z art. 1 pkt 1 omawianej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. wskazuje na odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz, jednocześnie podniósł, że jest to odstępstwo uzasadnione, bowiem nastąpiło z ważnych powodów. Przyłączył się w tym względzie do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL.
Przedstawiciel Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277) z uwagi na zmianę tego przepisu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 290) i obwieszczeniem Prezesa ZUS z dnia 31 sierpnia 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 241 i 242).
Prokurator Generalny PRL wniósł o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów z art. 15 pkt 1 i 3 oraz z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Twierdził też, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz wynikające z kwestionowanego art. 10 ustawy z 1989 r. jest uzasadnionym wyjątkiem i nawiązał do wywodów złożonego pisma procesowego.
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.
III
1.1. Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów normatywnych dotyczących tej sprawy i mając na uwadze przebieg całości postępowania zważył, co następuje:
W ustawie z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) wprowadzono z mocą wsteczną przepisy zawierające definicje ustawowe: gospodarstwa rolnego i działu specjalnego ustanowione dla celów ubezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z 24 lutego 1989 r. przepis art. 2 pkt 4-8 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) uzyskał następujące brzmienie:
- przez gospodarstwo rolne - rozumie się będące własnością lub znajdujące się w posiadaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa gdy powierzchnia użytków rolnych tego gospodarstwa przekracza 1 ha;
- przez dział specjalny - rozumie się uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od dochodów, z działów specjalnych produkcji rolnej, do działu specjalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące gospodarstwa rolnego.
Do 1 stycznia 1989 r. dla celów ubezpieczenia społecznego, za gospodarstwa rolne były uznawane takie nieruchomości rolne, które miały powierzchnię co najmniej 0,5 ha. Gdy chodzi o dział specjalny - musiała to być jednostka o produkcji specjalistycznej podlegająca opodatkowaniu podatkiem gruntowym o powierzchni do 0,5 ha. Od 1 stycznia 1989 r. dla celów ubezpieczenia społecznego, gospodarstwem rolnym jest nieruchomość rolna o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha, a nie jak dotychczas 0,5 ha, a gdy chodzi o dział specjalny - uprawy i hodowle podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym od powierzchni powyżej 1 ha. Bierze się pod uwagę Jednakże jedynie powierzchnię użytków rolnych (poprzednio całość). Nastąpiło w sumie zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych (ubezpieczonych).
Jednocześnie dla osób prowadzących gospodarstwa rolne do 1 ha włącznie użytków rolnych i nie podlegających innym przepisom o zaopatrzeniu emerytalnym lub o ubezpieczaniu społecznym, wprowadzono w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. możliwość dobrowolnego kontynuowania ubezpieczenia, jeżeli wystąpią z wnioskiem w tym zakresie do dnia 31 grudnia 1989 r. Wprowadzono też w tym przepisie postanowienie, że "do osób kontynuujących ubezpieczenie stosuje się przepisy ustawy dotyczące rolników".
Analizując wprowadzone zmiany, które bezsprzecznie zawęziły krąg ubezpieczonych, trzeba zwrócić uwagę, iż jednakże w ustawie tej wprowadzono również nowe bardziej korzystne rozwiązania od 1 stycznia 1989 r.
Są one następujące:
1) emerytura wcześniejsza (od stycznia 1990 r.) dla rolnika, który przekazał następcy gospodarstwo rolne po przepracowaniu w nim co najmniej 30 lat (mężczyzna) i 25 lat (kobieta) po osiągnięciu wieku 60 lat przez mężczyznę lub 55 lat przez kobietę.
Emerytura przysługuje w wysokości 75 % jej pełnego wymiaru i będzie zwiększona o 5 % jej wymiaru za każdy rok w przedziale wieku 61-65 lat dla mężczyzn i 56-60 lat dla kobiet;
2) renta rodzinna dla dzieci, gdy pozostały rodzic nadał prowadzi gospodarstwo rolne (do dnia 31 grudnia 1988 r. fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez drugiego z rodziców wykluczał możliwość przyznania renty rodzinnej dzieciom);
3) zniesienie zakazu zbywania przez następcę przyjętej nieruchomości przed upływem 10 lat i wprowadzenie możliwości dowolnego dysponowania przejętym gospodarstwem;
4) możliwość wcześniejszego otrzymania emerytury przed formalnym przekazaniem gospodarstwa rolnego następcy. (W szczególnych przypadkach na wniosek Oddziału, ZUS podejmuje wypłatę świadczeń przed sporządzeniem aktu notarialnego, jeżeli następca podjął już prowadzenie gospodarstwa);
5) przedłużenie wymiaru zasiłku macierzyńskiego do 16 tygodni w przypadku urodzenia jednego dziecka i do 24 tygodni w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka;
Miały miejsce również i inne zmiany, a mianowicie nastąpiła
6) waloryzacja zarówno składek jak i wpłat ubezpieczeń (art. 47 ustawy). Dawniej świadczenia były jedynie rewaloryzowane, co preferowało tylko interes jednej strony. Obecnie dotyczy to jednakowo składek i świadczeń.
Do mniej korzystnych, zresztą niekwestionowanych przez wnioskodawcę należą z kolei przepisy art. 42. ust. 4. Wprowadzono w nich obowiązek ponoszenia szerszego wachlarza kosztów. Dotąd bowiem ubezpieczeni pokrywali tylko wydatki na wypłatę świadczeń, obecnie także koszty działalności ZUS, odsetki za opóźnienia w wypłacie świadczeń, wydatki związane ze wspieraniem działalności na rzecz rolników indywidualnych oraz koszty prowizji Banku Gospodarki Żywnościowej za ewidencję sprzedaży produktów rolnych sprzedawanych jednostkom skupu. Mieszczą się w tym także koszty utrzymania rad nadzorczych oraz komisji (np. dla spraw inwalidztwa i zatrudnienia) na inicjowanie i wspieranie działalności prewencyjnej, rozwój sieci domów dla emerytów i rencistów itp. Zwiększyło to koszty ponoszone obecnie przez ubezpieczonych, w stosunku do tych, jakie ponoszono uprzednio.
Taka konstrukcja, acz mniej korzystna od poprzedniej, mieści się jednakże i odpowiada modelom i zasadom tworzenia funduszy w ogóle ponieważ instytucja funduszy zawsze jest oparta zasadniczo na samowystarczalności. W tym przypadku występuje system, który przy relatywnie mniejszym udziale ubezpieczonych w wysokości 1/3, a w przypadku państwa w wysokości 2/3 ma charakter w znacznej mierze bardziej opiekuńczy, aniżeli ściśle ubezpieczeniowy.
1.2. Wnioskodawca podnosi jednakże kolejny zarzut wskazując, iż przy obliczaniu dochodu szacunkowego pobiera się składki od działów specjalnych z całego dochodu szacunkowego, jeszcze przed jego opodatkowaniem. Na pewno jest to dolegliwość finansowo odczuwalna.
Wysuwane we wniosku żądania potrącania od wielkości przychodu opodatkowania byłyby uzasadnione w podatku dochodowym. W podatku dochodowym (ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. - jednolity tekst po zm. Dz. U. Nr 27, poz. 147 z 1989 r.) składki na ubezpieczenia społeczne, stanowią składnik kosztów, są więc potrącane od uzyskanych przychodów (art. 12 ust. 2 pkt 4). Podobnie w podatku pobieranym od osób prawnych (ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o podatku dochodowym od osób prawnych Dz. U. Nr 3, poz. 12) potrącenie składki ubezpieczeniowej ze źródła przychodu przewiduje art. 12 ust. 2 pkt 9. Tego rodzaju zaliczanie składek w skład kosztów, a co za tym idzie zmniejszania osiągniętego dochodu, nie przewidują przepisy podatku rolnego (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym Dz. U. Nr 52, poz. 268 z 1984 r. z dalszymi zmianami). Stanowi to wynik konstrukcji tego podatku, który ma charakter przychodowy. Podstawa jego wymiaru oparta jest na ustalaniu szacunkowych norm przychodowych, a nie na obliczeniu wielkości rzeczywiście osiągniętych wyników. można założyć, iż przy obliczaniu norm szacunkowych, wzięte zostały pod uwagę pewne stale koszty, które ponosi rolnik. Tym niemniej art. 7 ust. 4 ustawy o podatku rolnym, stwarza również i rolnikom możliwość ustalania podstawy opodatkowania w oparciu o rzeczywiste - faktyczne przychody w rozumieniu podatku dochodowego. Podatnik musi jednakże prowadzić księgi, zawiadamiając o tym odpowiedni urząd skarbowy. W tym przypadku naturalnie składkę na ubezpieczenie społeczne, będzie stanowił koszt uzyskania przychodu i może być potrącona od ostatecznego wyniku. Jak wynika z konstrukcji podatku rolnego, składka pod warunkiem prowadzenia rachunkowości, może być potrącalną. Wysuwany przez wnioskodawcę zarzut nie jest więc zasadny.
1.3. Przy ocenie norm wskazanych we wniosku w odniesieniu do art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji trzeba zwrócić uwagę, iż przepisy te mają charakter programowy. Art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji nakazuje stwarzać rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjając przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników. Przepisy te wyznaczają zatem określony kierunek postępowania nie określając jednak ani czasu, ani sposobu jego realizacji. Będąc przepisami programowymi oznaczają związanie organów stanowiących prawo obowiązkiem realizowania zasadniczego, wytyczonego przez nie kierunku rozwoju i osiągania zgodnych z nim celów w poszczególnych dziedzinach życia społecznego. Jest to dyrektywa kierunkowej (postępującej) zgodności prawa z Konstytucją, z której wynika także zakaz pogarszania obiektywnego stanu rzeczy w zakresie socjalnego położenia ludności wsi i stanu produkcji rolnej, istniejącego w chwili wydania nowych aktów normatywnych w tych dziedzinach (por. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. akt U. 7/87).
Kwestionowany, wycinkowy, jeden z niewielu w treści całej obszernej ustawy, przepis art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 14 grudnia 1982 r. w znowelizowanych w dniu 24 lutego 1989 r. w świetle innych rozwiązań systemowych przepisów prawa w omawianej dziedzinie nie może być uznany za niezgodny z wymienionymi przepisami art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
Konkludując Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji j PRL nie mogą - wbrew stanowisku wnioskodawcy - stanowić podstawy do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez niego przepisów ustawowych, a to dlatego (jak stwierdził to już we wcześniejszych orzeczeniach U. 7/87 i K. 1/88), iż postanowienia programowe Konstytucji nie kształtują konstytucyjno-prawnej sytuacji obywateli, nie stanowią podstawy praw obywateli, ani też nie określają treści tych praw.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uznania art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1989 r. za niezgodne z art. 15 pkt 1 i 3 Konstytucji PRL.
2. Istotnym dla rozpatrywanej sprawy jest ważki prawnie problem dotyczący obowiązywania przepisów z mocą wsteczną.
Zmiana ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1982 roku nastąpiła ustawą z dnia 24 lutego 1989 roku. Ustawodawca zmienił z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia przepisy zawierające m. in. definicję gospodarstwa rolnego i działów specjalnych, wskutek czego jednostki rolnicze, a w tym ogrodnicze jednostki produkcyjne o powierzchni powyżej 1,0 ha zostały objęte obowiązkiem ubezpieczenia. Ustawa wprowadziła te przepisy z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. (wyjątek zastosowano do art. 1 pkt 9 i art. 8 - które wchodzą w życie 1 stycznia 1990 r.).
Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie w zakresie niedopuszczalności zmieniania aktów normatywnych z mocą wsteczną (m. in. w swym pierwszym orzeczeniu U. 1/86), przyjmując zasadę, iż "lex retro non agit". Powinno to mieć zastosowanie także i w tym rozpatrywanym przypadku.
Zasada niedziałania prawa wstecz, choć nie została expressis verbis wyrażona w Konstytucji PRL, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego, która powinna być powszechnie przestrzegana. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu (sygn. akt U. 1/86) wskazał nadto, na co zwracał uwagę Prokurator Generalny PRL, iż odstępstwo od zasady nieretroakcji, może mieć miejsce tylko wyjątkowo i to z bardzo ważnych powodów. Zawsze powinno Jednakże wynikać z samej treści ustawy.
Prokurator zmianę art. 2 pkt 4 i 5 ustawy, uważa za taki właśnie przypadek kwalifikujący się do ważnych przyczyn. Stanowisko to nie przekonuje. Wprowadzenie przepisów zmieniających obowiązki finansowe obywateli nie powinno ich zaskakiwać, a tym bardziej obowiązywać z mocą wsteczną. Jest to niezgodne z ogólnym porządkiem prawnym, a także z ustaloną od dawna w doktrynie prawno-finansowej zasadą, iż wszelkie obciążenia obywateli, powinny nie tylko być stabilne, ale z góry, zawczasu znane. Te zasady zostały naruszone.
Naruszenie zasady "niedziałania prawa wstecz” miało miejsce w przedmiotowej sprawie, kilkakrotnie i to w różnych aktach normatywnych. Po pierwsze w tekście o zmianie z 20 kwietnia 1989 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin wprowadzono w art. 10 postanowienie, iż ustawa j obowiązuje z dniem jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1989 r. Nastąpiło więc ewidentne naruszenie reguły "lex retro non agit". Wydane na tej podstawie przez Radę Ministrów przepisy wykonawcze zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 28 marca 1983 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 10) wydane zostały 23 sierpnia 1989 r. - normując szczegółowe zasady ustalania składek, które weszły w życie z dniem ogłoszenia.
Prezes ZUS zgodnie z § 26 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1983 r. ma obowiązek ogłoszenia drogą Obwieszczenia wysokości składek w terminie do 31 października każdego roku, ogłaszając w Monitorze Polskim wysokość składek na rok następny. Tego rodzaju obowiązek został wypełniony, bowiem pierwsze obwieszczenie Prezesa ZUS zostało ogłoszone 21 października 1988 r. - określając sposób i wielkość składek na rok 1989, więc w przewidzianym prawnie wyprzedzeniem. Zmiana wprowadzona jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. spowodowała, iż następne obwieszczenie Prezesa ZUS korygujące wielkość składki z działów specjalnych zostało opublikowane dopiero 31 sierpnia 1989 r., a więc już po połowie roku obrachunkowego, co nie może być uznane za prawidłowe.
Trzeba dodatkowo zwrócić uwagę, iż również i w ustawie o podatku rolnym z dnia 1 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 268 z dal. zm.) art. 18 postanawia, iż Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych w porozumieniu z Ministrem Finansów na podstawie danych statystycznych ogłasza w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym z 1 ha przeliczeniowego. Przepis ten w dalszej części stanowi, iż dochód w tej wysokości oznaczony przyjmuje się dla celów ustalania uprawnień do świadczeń socjalnych rolników i członków ich rodzin od daty przyznania tych świadczeń przez okres roku. Z zacytowanego przepisu wynika także, że został wprowadzony nawet wcześniejszy termin ogłaszania norm przeliczeniowych, niż ustalony przez Radę Ministrów dla Prezesa ZUS, co ma na celu zapewnienie większej stabilizacji i możliwości wcześniejszego przewidywania przez rolników obciążeń na rok następny. Jak wynika z powyższych ustaleń zasada niedziałania prawa wstecz została naruszona, które to naruszenie należy uznać za niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
Trybunał na temat niedziałania prawa wstecz, wypowiadał się wielokrotnie, ale przede wszystkim w orzeczeniu pełnego składu w sprawie K. 1/88. Zasada nie działania prawa wstecz, nie jest co prawda wprost wyrażona w Konstytucji, jednakże jak stwierdził Trybunał w swym pełnym składzie, wynika ona z art. 8 ust. 1 Konstytucji, który formułuje zasadę praworządności materialnej, stanowiąc, iż prawa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają być "wyrazem interesów i woli ludu pracującego" oraz także z zasady zaufania obywateli do państwa, wyrażonej w wielu artykułach Konstytucji, w tym art. 9, art. 20 ust. 2, art. 101 i innych ustanawiających podstawowe prawa wolności obywateli gwarantujących ich ochronę.
Zasada zaufania obywateli do państwa, leżąca u podstaw wielu artykułów Konstytucji, jest podobnie jak i zasada praworządności materialnej zasadą prawnokonstytucyjną, co oznacza, iż rodzi ona określone obowiązki w sferze działania państwa. Kryje się za tym w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać praw obywateli, konstruując system prawa jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Zasada zaufania do państwa, wymaga by nie nadawać ustanowionym normom prawnym mocy wstecznej.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wprowadzenie z mocą wsteczną przepisów stanowiących przedmiot sprawy t. j. art. 10 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 59) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) jest niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL.
3.1. Inne oceny nasuwa analiza treści obwieszczenia Prezesa ZUS. Rozporządzenie Rady Ministrów w § 26 pkt 6 ustala obowiązek ogłaszania przez Prezesa ZUS w terminie do dnia 31 października w Monitorze Polskim wysokości składek na rok następny.
Prezes ZUS na tej podstawie wydał w dniu 21 października 1988 r. obwieszczenie w sprawie wysokości składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277 z 1988 r.), obliczając wielkość składki na rok 1989 zgodnie z zasadami określonymi w § 23 ust. 5, § 25 i § 26 ust. 2-5 rozporządzenia. Podane zostały także dane, które przyjęto do obliczenia konkretnych wielkości składek.
Na podstawie ustaleń w trakcie rozprawy nie można jednakże stwierdzić, przychylając się do stanowiska Prezesa ZUS, iż obwieszczenie Prezesa ZUS stanowi proste wykonanie nałożonego nań obowiązku polegającego na technicznym obliczeniu wielkości składek na dany rok, w oparciu o zasady i tryb ustalony przez Radę Ministrów. W znacznej części bowiem obliczenie to oparte było o własne szacunki i wyliczenia ZUS, który także często wywierał wpływ na wielkość ustalanych kosztów. Miało to miejsce przynajmniej w zakresie wielkości wydatków ustalonych w art. 42 ust. 4 pkt 1 w części dotyczącej należnych odsetek za opóźnienia w ustalaniu prawa do świadczeń lub ich wypłaty (jak można przypuszczać z winy ZUS) w zakresie pkt 2 dotyczącego kosztów bieżącej działalności (ustalonych w wysokości proporcjonalnej do liczby świadczeń finansowanych z funduszu), wydatków związanych z inicjowaniem i wspieraniem działalności na rzecz rolników indywidualnych oraz kosztów prowizji dla Banku Gospodarki Żywnościowej za ewidencję sprzedaży produktów rolnych sprzedawanych na rzecz skupu.
Analiza tych kosztów oraz ustalanych szacunków wskazuje na częściowo czynną a nie tylko bierną rolę ZUS, przy ustalaniu wielkości składki. W sumie był to więc akt normatywny, do badania którego Trybunał Konstytucyjny był uprawniony.
Kwestionowany przepis ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30 poz. 277) został jednakże zmieniony. Obwieszczeniem tegoż Prezesa z dnia 31 sierpnia 1989 r. zmieniającym obwieszczenie w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 241 i 242) kwestionowany przepis uzyskał nową treść polegającą na zmianie wysokości składki od dochodu z działów specjalnych obniżonej z 26% do 10%, zgodnie zresztą z sugestiami wnioskodawcy.
Ta istotna zmiana treści kwestionowanego przepisu w toku postępowania i utrata jego mocy w dotychczasowym brzmieniu i zakresie obowiązywania, powoduje ten skutek, że brak jest przesłanki niezbędnej do prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie.
Zgodnie zatem z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne umorzyć postępowanie w części dotyczącej przepisu ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa ZUS z 21 października 1988 r.
3.2. Charakter prawny drugiego obwieszczenia z dnia 31 sierpnia 1989 r. (M. P. Nr 31, poz. 242 z 1989 r.), jest inny. Obwieszczenie jest traktowane w literaturze teoretyczno - prawnej jako forma ogłoszenia aktu normatywnego. Samo obwieszczenie nie może być zatem aktem normatywnym, rozumianym jako akt, w którym jest zawarta treść normatywna. Akt normatywny jest bowiem aktem, który wprowadza nową regulację prawną, a więc ustanawia, zmienia lub uchyla normy prawne.
Drugie obwieszczenie Prezesa ZUS (który to organ należy traktować jako centralny organ administracji państwowej, działający w omawianej sprawie z polecenia R M i w ramach upoważnień normatywnych przez nią ustanowionych) wydane na podstawie § 26 ust. 6 rozporządzenia R M z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. D. U. z 1989 r., Nr 2, poz. 10) ma inny charakter. Obwieszczenie to nie może być traktowane jako akt normatywny z uwagi na brak nowej treści normatywnej. Treść ta została zawarta w § 25 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1989 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 290).
Prezes ZUS-u powtórzył w swym drugim obwieszczeniu dosłownie treść przepisu ustalonego przez Radę Ministrów ustanawiającego składkę od dochodu z działów specjalnych w wysokości 10%. Była to więc czynność ściśle techniczna i wykonawcza.
W tym zakresie to drugie obwieszczenie nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, nie jest bowiem aktem normatywnym, gdyby tak było, Trybunał Konstytucyjny i w tym przedmiocie oceniłby jego treść.
4. Pozostaje tym niemniej kwestią nader ważną potrzeba zmiany szeregu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wymaga to jednakże wprowadzenia kompleksowych zmian całościowych, systemu ubezpieczeń. Prace w tym przedmiocie trwają i są prowadzone obecnie również w Sejmie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał o różnych wadliwych rozwiązaniach i lukach ustaw ubezpieczeniowych, widzi więc także potrzebę odpowiedniej sygnalizacji w trybie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym o zauważonych wadach i lukach w sprawie, jakie w przedmiotowej sprawie występują.
4.1. Z analizy przepisów Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników (art. 42-47) ustawy, wynika, że Fundusz ma konstrukcję bardzo specjalną, wielce skomplikowaną.
Zwracał na to uwagę w swym orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K. 1/87). Rada Ministrów zgodnie z otrzymaną delegacją (art. 46) powinna ustalać szczegółowe zasady i tryb tworzenia funduszu: 1) określając (art. 43 ust. 2) wysokość składek i sposób ich wymierzania i pobierania, celem pokrycia 1/3 wydatków Funduszu, oraz 2) ustalając warunki okresowego obniżania składki lub zwolnienia od obowiązki jej płacenia w szczegółowych wypadkach.
Oceniając jednakże system budowy stawek nie można nie podnieść, iż jest to system bardzo skomplikowany i mało jasny. Wynika on bowiem i zależy od wielu różnych czynników. Już w samej ustawie wprowadzono dwie metody ustalania stawek: 1) Pierwszą metodą jest ustalenie wielkości wpłat na fundusz, w zależności od wysokości wydatków, które muszą być w 1/3 z funduszu pokryte przez samych rolników. Wprowadza to element niepewności i niestabilności, co do corocznej wielkości w danym roku. 2) Drugą metodą jest konieczność waloryzacji zarówno składek, jak i wydatków dokonywanych z Funduszu (art. 47 ustawy). Nie zostały natomiast w ustawie określone w sposób dostatecznie jasny zasady i tryb według jakich ma to nastąpić. Powstała luka w prawie, co niewątpliwie stanowi wadę ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przyjęty obecnie model ubezpieczeń ma szereg wad. Jest także niespójny; opiera się bowiem na połączeniu różnych kryteriów kwotowych i ilościowych oraz szacunkowych i przeliczeniowych, a także i procentowych, decydujących o budowie składek, które w sumie powinny pokryć 1/3 Funduszu. W samej tego rodzaju konstrukcji kryje się niepewność i brak stabilizacji. Fundusz bowiem wychodząc od ustalenia wysokości wydatków, a jednocześnie repartycji opierającej się na różnych kryteriach podziału, jest z samej reguły takiego obliczenia - niestabilnym. Jest to wadą tej formy obciążeń ubezpieczeniowych. Nie można nie brać pod uwagę, co słusznie podnosi wnioskodawca, iż odbija się to niekorzystnie na możliwości przewidywania wyników finansowych szeregu gospodarstw rolnych. Jest to zresztą sprawa wielce istotna, także o ile rozważa się ją i ocenia również z punktu widzenia obciążeń budżetu państwa, bowiem 2/3 kosztów zgodnie z art. 42 ust. 5 powinno być pokrywane z budżetu Budżet, który jest ustalany na cały rok, nie powinien być w szczególności przy ogromnym deficycie, jaki ma miejsce obecnie, zaskakiwany dodatkowymi obciążeniami w trakcie roku.
Nie wyjaśniona jest też dostatecznie kwestia, czy przy obliczaniu wielkości składek należy wyjść od ustalenia wielkości wydatków (art. 42 ust. 5) czy od dochodów. Przyjmując gramatyczną wykładnię sformułowania - iż "wydatki powinny być pokryte - w 1/3 przez rolnika należałoby przyjąć nie fakultatywno - postulatywny, ale obligatoryjny charakter takiej dyspozycji.
Zgodnie z art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym tę kwestię Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi.
4.2. Nasuwa się także dalsza uwaga. Zgodnie z teoretycznymi ustaleniami nauki prawa wszelkie obciążenia obywateli powinny być ustalone w formie ustawowej. W przypadku ubezpieczenia rolników ustalenie składek zostało przekazane Radzie Ministrów. Nie jest to sytuacja legislacyjnie poprawna, ani pożądana.
Wytłumaczeniem dla takiego stanu rzeczy, może być częściowo fakt, iż ustalenie wielkości wydatków na rzecz Funduszu Ubezpieczeń, a następnie ich podział pomiędzy ubezpieczonych wymaga obliczeń repartycyjnych o charakterze techniczno - rachunkowym. Przy czym wielkość wypłat ustalana jest przez ZUS, zaś składek przez organy finansowe. Podobnie także konieczność sukcesywnej waloryzacji, jaka jest niezbędna ze względu na kryzysową i inflacyjną sytuację kraju, stanowią pewne uzasadnienie dla przyjęcia nie ustawowej formy regulacji w tym przedmiocie.
Tym niemniej wydaje się, iż niezależnie od realnego, rachunkowego, a więc technicznego przeliczenia co roku wielkości wydatków z Funduszu i ich repartycji na rolników oraz rewaloryzacji według różnych kryteriów, także wielkości, jak procentowa stawka obciążająca przychody z działów specjalnych w sposób stały, powinny znaleźć swe miejsce w samym tekście ustawy, a nie w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprowadzi to pewną stabilność obciążeń w zakresie tych chociażby obliczeń.
Stawka powinna charakteryzować się stabilnością i tak jak inne obciążenia finansowe obywateli powinna, zgodnie z teorią finansów publicznych, być ustalona w formie ustawowej. Tę kwestię Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi.
4.3. Powstaje i trzecia kwestia, którą Trybunał Konstytucyjny postanowił również zasygnalizować zgodnie z art. 5 ustawy o TK Sejmowi. Obecnie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym rolnicy, których gospodarstwo mieści się pomiędzy 0, 5 ha a 1, 0 ha, mogą dobrowolnie kontynuować ubezpieczenie na dotychczasowych zasadach, jeżeli wystąpią z takim wnioskiem przed 31 grudnia 1989 r. Uprawnienie to nie dotyczy jednakże innych gospodarstw, które po tej dacie będą w podobnej sytuacji. Ogranicza to wyraźnie krąg podmiotów uprawnionych do ubezpieczenia i ich dostępność do świadczeń. Gdyby te osoby zostały tego prawa pozbawione, byłoby to niezgodne z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt l Konstytucji PRL, które wskazują na prawa obywateli do ubezpieczenia i na rozwój ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.