S 7/89
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
32
Postanowienie
z dnia 22 listopada 1989 r.
(S. 7/89)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Adam Józefowicz
Sędziowie TK: Kazimierz Buchała
Henryk Groszyk (sprawozdawca)
Andrzej Kabat
Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 1989 r. sprawy o zbadanie spójności przepisów
postanowił:
na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, z późn. zm.) zasygnalizować Sejmowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o lukach i uchybieniach, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a polegających na:
1) nieczytelnym sformułowaniu w art. 42 do 47 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133) sposobu obliczania świadczeń na fundusz ubezpieczeń społecznych rolników;
2) na stanowieniu stałych elementów składek ubezpieczeniowych w rozporządzeniu Rady Ministrów zamiast w ustawie;
3) nie objęciu rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwo rolne o powierzchni poniżej 1 ha możliwością fakultatywnego ubezpieczenia się również po roku 1989 r.
UZASADNIENIE
W dniu 8 listopada 1989 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, ä: 1) przepisy art. 10 zdanie pierwsze w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 10, poz. 268) są niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277).
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał - mając na uwadze ustalenia dokonane w toku sprawy - że należy skierować do Sejmu sygnalizację o lukach i uchybieniach wymienionych w sentencji postanowienia. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę na tle przepisów art. 42 do 47 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, iż należy w ustawie unikać wieloznacznego pojęcia zasad. Jest to tym bardziej konieczne, że dotychczas nie nastąpiła zmiana tych przepisów, mimo, że Trybunał zwracał na to uwagę w swym orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. (sygn. akt K 1/87), podnosząc, iż używanie wieloznacznego pojęcia zasad prowadzi do różnej ich interpretacji.
1. Oceniając system budowy stawek nie można nie podnieść, iż jest to system bardzo skomplikowany i mało jasny. Wynika on bowiem i zależy od wielu różnych czynników. Już w samej ustawie wprowadzono dwie metody ustalania stawek. Pierwszą metodą jest ustalenie wielkości wpłat na fundusz w wysokości 1/3 wydatków, które muszą być z funduszu pokryte. Wprowadza to element niepewności i niestabilności, co do rocznej wielkości obciążeń w danym roku. Opiera się bowiem na połączeniu różnych kryteriów kwotowych, ilościowych, szacunkowych i przeliczeniowych, a także i procentowych przy budowie składek, które w sumie powinny pokryć 1/3 Funduszu. W samej tego rodzaju konstrukcji kryje się niepewność i brak stabilizacji. Fundusz bowiem przy wyjściu od wydatków, a jednocześnie repartycji opierającej się na różnych kryteriach podziału, jest z samej reguły takiego obliczenia - niestabilnym. Jest to wadą tej formy obciążeń ubezpieczeniowych. Nie można nie brać pod uwagę, co podnosi wnioskodawca, iż odbija się to niekorzystnie na ekonomiczności i możliwości przewidywania wyników finansowych szeregu gospodarstw rolnych. Odbiło się to niekorzystnie zarówno na planowaniu wyników finansowych w gospodarstwach, jak i na planowaniu wydatków budżetowych. Budżet bowiem pokrywa 2/3 wydatków tego funduszu. Nie można nie podnieść jednocześnie i tej krytycznej uwagi, iż wielkość stawek obliczana jest często, lecz jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie w terminie wcześniejszym przewidzianym normatywnie, ale i w trakcie roku, a nawet ze wstecznym obowiązywaniem ustalonych norm. Drugą metodą, która nie została określona w ustawie jest metoda waloryzacji wysokości zarówno składek jak i wydatków dokonywanych z Funduszu (art. 47 ustawy). Nie zostały w ustawie określone w sposób dostatecznie jasny zasady i tryb według jakich ma to nastąpić. Powstała luka w prawie, co niewątpliwie stanowi wadę ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników.
Nie wyjaśniono też dostatecznie w treści ustawy, czy przy obliczaniu wielkości składek należy wyjść od ustalenia wielkości wydatków (art. 42 ust. 5). Przyjmując gramatyczną wykładnię sformułowania - iż "wydatki powinny być pokryte” - w 1/3 przez rolnika, należałoby przyjąć nie fakultatywne - postulatywny, ale obligatoryjny charakter takiej dyspozycji. Powinno to wynikać w sposób jednoznaczny z ustawy.
2. Z uwagi na podstawową zasadę konstytucyjną ochrony praw obywateli postuluje się (również w piśmiennictwie prawniczym) aby wszelkie obciążenia obywateli były ustalane w formie ustawowej, a nie aktami niższego rzędu. W przypadku ubezpieczenia rolników ustalenie składek zostało przekazane Radzie Ministrów. Nie jest to sytuacja poprawna z punktu widzenia hierarchicznej budowy źródeł prawa. Wytłumaczeniem dla takiego stanu rzeczy jest po części fakt, iż ustalenie wielkości wydatków na rzecz Funduszu Ubezpieczeń, a następnie ich podział między ubezpieczenia wymaga obliczeń repartycyjnych o charakterze techniczno-matematycznym. Obliczenie zależy od wielu czynników. Stanowi to pewne uzasadnianie dla przyjęcia nieustawowej formy regulacji w tym przedmiocie. Tym niemniej wydaje się, iż niezależnie od realnego, matematycznego - a więc technicznego przeliczenia co roku wielkości wydatków z Funduszu i ich repartycji na rolników Według różnych kryteriów, takie wielkości jak procentowa stawka obciążająca przychody z działów specjalnych w sposób stały powinny znaleźć miejsce w samym tekście ustawy, a nie w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprowadzi to pewną stabilność w zakresie tych chociażby obliczeń.
Obecne brzmienie art. 43 ust. 2 ustawy zawierające delegację dla Rady Ministrów powinno sprowadzać się do określenia szczegółowych "zasad i trybu" corocznego ustalania wysokości składek, w tym mierzenia ich i pobierania celem pokrycia 1/3 wydatków Funduszu. Dotyczyć to powinno elementów zmiennych obliczania składek. Natomiast ustalenie odpowiedniego stałego a nie zmiennego procentu poboru składek od dochodu z działów specjalnych powinno być określone w ustawie. Rolę tę spełniają normy szacunkowe, których wysokość ustalana jest przez Radę Ministrów w oparciu o różnego rodzaju kryteria ekonomiczne. Stawka natomiast musi charakteryzować się stabilnością i tak jak inne obciążenia finansowe obywateli powinna być ustalona w formie ustawowej.
3. Sprawą wielce ważną z punktu widzenia zgodności z art. ż 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji PRL jest kwestia prawa obywateli do ubezpieczenia i rozwój ubezpieczeń społecznych. Zmiana jaka nastąpiła w treści ubezpieczeń społecznych rolników na skutek zmiany ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. ustawą z 24 lutego 1987 r. ustaliła obowiązek ubezpieczeń rolników nie tak jak dawniej dla gospodarstw 0,5 ha ale począwszy od pierwszego 1 ha. W ten sposób grupa mniejszych gospodarstw rolnych nie jest objęta ubezpieczeniem. Rolnicy ci do końca 1989 r. zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. mogą dobrowolnie kontynuować ubezpieczenie na dotychczasowych zasadach, jeżeli wystąpią z takim wnioskiem przed 31 grudnia 1989 r.
Z ustawy nie wynika, czy i na jakich warunkach te gospodarstwa będą mogły korzystać z ubezpieczenia od r. 1990. Nie powinno nastąpić ograniczenie dostępności do świadczeń kręgu tych podmiotów uprawnionych które spełniają ogólne warunki uprawniające do ubezpieczenia. Byłoby to niezgodne z konstytucyjną zasadą równości.
Luka jaka w tym przedmiocie powstała w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (jedn. tekst Dz. U. Nr 24, poz. 133, z 1989 r.), powinna w tym przedmiocie zostać wypełniona.
Postanowienie
z dnia 22 listopada 1989 r.
(S. 7/89)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK Adam Józefowicz
Sędziowie TK: Kazimierz Buchała
Henryk Groszyk (sprawozdawca)
Andrzej Kabat
Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 1989 r. sprawy o zbadanie spójności przepisów
postanowił:
na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, z późn. zm.) zasygnalizować Sejmowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o lukach i uchybieniach, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a polegających na:
1) nieczytelnym sformułowaniu w art. 42 do 47 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133) sposobu obliczania świadczeń na fundusz ubezpieczeń społecznych rolników;
2) na stanowieniu stałych elementów składek ubezpieczeniowych w rozporządzeniu Rady Ministrów zamiast w ustawie;
3) nie objęciu rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwo rolne o powierzchni poniżej 1 ha możliwością fakultatywnego ubezpieczenia się również po roku 1989 r.
UZASADNIENIE
W dniu 8 listopada 1989 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, ä: 1) przepisy art. 10 zdanie pierwsze w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) w części zmieniającej art. 2 pkt 4 i ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 10, poz. 268) są niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;
2) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej ust. 1 pkt 3 obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 1988 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych w 1989 r. (M. P. Nr 30, poz. 277).
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał - mając na uwadze ustalenia dokonane w toku sprawy - że należy skierować do Sejmu sygnalizację o lukach i uchybieniach wymienionych w sentencji postanowienia. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę na tle przepisów art. 42 do 47 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, iż należy w ustawie unikać wieloznacznego pojęcia zasad. Jest to tym bardziej konieczne, że dotychczas nie nastąpiła zmiana tych przepisów, mimo, że Trybunał zwracał na to uwagę w swym orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. (sygn. akt K 1/87), podnosząc, iż używanie wieloznacznego pojęcia zasad prowadzi do różnej ich interpretacji.
1. Oceniając system budowy stawek nie można nie podnieść, iż jest to system bardzo skomplikowany i mało jasny. Wynika on bowiem i zależy od wielu różnych czynników. Już w samej ustawie wprowadzono dwie metody ustalania stawek. Pierwszą metodą jest ustalenie wielkości wpłat na fundusz w wysokości 1/3 wydatków, które muszą być z funduszu pokryte. Wprowadza to element niepewności i niestabilności, co do rocznej wielkości obciążeń w danym roku. Opiera się bowiem na połączeniu różnych kryteriów kwotowych, ilościowych, szacunkowych i przeliczeniowych, a także i procentowych przy budowie składek, które w sumie powinny pokryć 1/3 Funduszu. W samej tego rodzaju konstrukcji kryje się niepewność i brak stabilizacji. Fundusz bowiem przy wyjściu od wydatków, a jednocześnie repartycji opierającej się na różnych kryteriach podziału, jest z samej reguły takiego obliczenia - niestabilnym. Jest to wadą tej formy obciążeń ubezpieczeniowych. Nie można nie brać pod uwagę, co podnosi wnioskodawca, iż odbija się to niekorzystnie na ekonomiczności i możliwości przewidywania wyników finansowych szeregu gospodarstw rolnych. Odbiło się to niekorzystnie zarówno na planowaniu wyników finansowych w gospodarstwach, jak i na planowaniu wydatków budżetowych. Budżet bowiem pokrywa 2/3 wydatków tego funduszu. Nie można nie podnieść jednocześnie i tej krytycznej uwagi, iż wielkość stawek obliczana jest często, lecz jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie w terminie wcześniejszym przewidzianym normatywnie, ale i w trakcie roku, a nawet ze wstecznym obowiązywaniem ustalonych norm. Drugą metodą, która nie została określona w ustawie jest metoda waloryzacji wysokości zarówno składek jak i wydatków dokonywanych z Funduszu (art. 47 ustawy). Nie zostały w ustawie określone w sposób dostatecznie jasny zasady i tryb według jakich ma to nastąpić. Powstała luka w prawie, co niewątpliwie stanowi wadę ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników.
Nie wyjaśniono też dostatecznie w treści ustawy, czy przy obliczaniu wielkości składek należy wyjść od ustalenia wielkości wydatków (art. 42 ust. 5). Przyjmując gramatyczną wykładnię sformułowania - iż "wydatki powinny być pokryte” - w 1/3 przez rolnika, należałoby przyjąć nie fakultatywne - postulatywny, ale obligatoryjny charakter takiej dyspozycji. Powinno to wynikać w sposób jednoznaczny z ustawy.
2. Z uwagi na podstawową zasadę konstytucyjną ochrony praw obywateli postuluje się (również w piśmiennictwie prawniczym) aby wszelkie obciążenia obywateli były ustalane w formie ustawowej, a nie aktami niższego rzędu. W przypadku ubezpieczenia rolników ustalenie składek zostało przekazane Radzie Ministrów. Nie jest to sytuacja poprawna z punktu widzenia hierarchicznej budowy źródeł prawa. Wytłumaczeniem dla takiego stanu rzeczy jest po części fakt, iż ustalenie wielkości wydatków na rzecz Funduszu Ubezpieczeń, a następnie ich podział między ubezpieczenia wymaga obliczeń repartycyjnych o charakterze techniczno-matematycznym. Obliczenie zależy od wielu czynników. Stanowi to pewne uzasadnianie dla przyjęcia nieustawowej formy regulacji w tym przedmiocie. Tym niemniej wydaje się, iż niezależnie od realnego, matematycznego - a więc technicznego przeliczenia co roku wielkości wydatków z Funduszu i ich repartycji na rolników Według różnych kryteriów, takie wielkości jak procentowa stawka obciążająca przychody z działów specjalnych w sposób stały powinny znaleźć miejsce w samym tekście ustawy, a nie w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprowadzi to pewną stabilność w zakresie tych chociażby obliczeń.
Obecne brzmienie art. 43 ust. 2 ustawy zawierające delegację dla Rady Ministrów powinno sprowadzać się do określenia szczegółowych "zasad i trybu" corocznego ustalania wysokości składek, w tym mierzenia ich i pobierania celem pokrycia 1/3 wydatków Funduszu. Dotyczyć to powinno elementów zmiennych obliczania składek. Natomiast ustalenie odpowiedniego stałego a nie zmiennego procentu poboru składek od dochodu z działów specjalnych powinno być określone w ustawie. Rolę tę spełniają normy szacunkowe, których wysokość ustalana jest przez Radę Ministrów w oparciu o różnego rodzaju kryteria ekonomiczne. Stawka natomiast musi charakteryzować się stabilnością i tak jak inne obciążenia finansowe obywateli powinna być ustalona w formie ustawowej.
3. Sprawą wielce ważną z punktu widzenia zgodności z art. ż 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji PRL jest kwestia prawa obywateli do ubezpieczenia i rozwój ubezpieczeń społecznych. Zmiana jaka nastąpiła w treści ubezpieczeń społecznych rolników na skutek zmiany ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. ustawą z 24 lutego 1987 r. ustaliła obowiązek ubezpieczeń rolników nie tak jak dawniej dla gospodarstw 0,5 ha ale począwszy od pierwszego 1 ha. W ten sposób grupa mniejszych gospodarstw rolnych nie jest objęta ubezpieczeniem. Rolnicy ci do końca 1989 r. zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. mogą dobrowolnie kontynuować ubezpieczenie na dotychczasowych zasadach, jeżeli wystąpią z takim wnioskiem przed 31 grudnia 1989 r.
Z ustawy nie wynika, czy i na jakich warunkach te gospodarstwa będą mogły korzystać z ubezpieczenia od r. 1990. Nie powinno nastąpić ograniczenie dostępności do świadczeń kręgu tych podmiotów uprawnionych które spełniają ogólne warunki uprawniające do ubezpieczenia. Byłoby to niezgodne z konstytucyjną zasadą równości.
Luka jaka w tym przedmiocie powstała w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (jedn. tekst Dz. U. Nr 24, poz. 133, z 1989 r.), powinna w tym przedmiocie zostać wypełniona.