Pełny tekst orzeczenia

Orzeczenie
z dnia 30 stycznia 1991 r.
(K. 11 /90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski (sprawozdawca)
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha
Antoni Filcek
Henryk Groszyk
Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)
Maria Łabor-Soroka
Remigiusz Orzechowski
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll

Protokolant: Ewa Popławska-Kośla

po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli Ministra Edukacji Narodowej i Prokuratora Generalnego, o orzeczenie, że:

a) Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91 oraz Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91, określająca zasady współdziałania z Kościołami i Związkami Wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko-Katolickim - w całości są sprzeczne z art. 2 ustawy z dnia 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.),
b) Instrukcja MEN z 3 VIII 1990 r. w całości jest sprzeczna z art. 18 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. Nr 29, poz. 154),
c) obie wyżej wymienione Instrukcje z uwagi na zarzuty sformułowane pod lit. a) i b) naruszają art. 1 i 3 Konstytucji,
d) obie instrukcje pozostają w sprzeczności z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji,
e) punkty 1 obu wymienionych wyżej Instrukcji są sprzeczne z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155), przez co naruszają art. 82 ust. 1 Konstytucji,
f) punkty 1 obu Instrukcji naruszają także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to także art. 1 i 3 Konstytucji,
g) punkt 4 Instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. i pkt 5 Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. naruszają art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to także art. 1 i 3 Konstytucji,
h) punkt 4 instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. i punkt 7 Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. naruszają art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), a tym samym art. 1 i 3 Konstytucji,
i) fakt wydania obu zaskarżonych Instrukcji w sferze wymagającej regulacji ustawowej narusza art. 82 ust. 2 Konstytucji,

orzeka:

1) Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91 oraz Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 1990 r. dot. powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91, określająca zasady współdziałania z Kościołami i Związkami Wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko-Katolickim nie są niezgodne z art. 2 ustawy z dnia 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.),
2) Instrukcja MEN z dnia 3 sierpnia 1990 r. jest zgodna z art. 18 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.),
3) obie wymienione wyżej Instrukcje MEN są zgodne z art. 1, 3 i 67 ust. 2 i art. 82 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155 ze zm.),
4) punkty 1 cytowanych Instrukcji MEN są zgodne z art. 2 pkt 5 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155 ze zm.) oraz z art. 1, 3 i 82 ust. 1 Konstytucji RP,
5) punkt 4 Instrukcji MEN z dnia 3 sierpnia 1990 r. i pkt 5 Instrukcji MEN z dnia 24 sierpnia 1990 r. są zgodne z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz z art. 1 i 3 Konstytucji RP,
6) punkt 4 Instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. i pkt 7 Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. nie są niezgodne z art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) oraz są zgodne z art. 1 i 3 Konstytucji RP.

UZASADNIENIE

I.

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z dwoma wnioskami:
1) z dnia 16 sierpnia o stwierdzenie, że:
- Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91 w całości pozostaje w sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) i art. 18 i 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. Nr 29, poz. 154), przez co także narusza art. 1 i 3 Konstytucji,
- wspomniana Instrukcja pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155) w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji,
- punkt 1 wspomnianej Instrukcji pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 5 wspomnianej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to narusza także art. 82 ust. 1 Konstytucji;

2) z dnia 28 sierpnia 1990 r. o stwierdzenie, że:
- Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91, określająca zasady współdziałania z Kościołami i Związkami Wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko-Katolickim, w całości pozostaje w sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.), przez co narusza także art. 1 i 3 Konstytucji,
- wspomniana Instrukcja pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155) w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji,
- punkt 1 wspomnianej Instrukcji pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 5 wspomnianej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to narusza także art. 82 ust. 1 Konstytucji.

Na podstawie zarządzenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnie 29 sierpnia 1990 r. obydwa wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich zostały rozpoznane łącznie.

Podstawowy zarzut podniesiony przez RPO dotyczy niezgodności obydwu instrukcji MEN z art. 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, przewidującym iż szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze są instytucjami świeckimi i że całokształt nauczania i wychowania w tych instytucjach ma charakter świecki. W związku z tym przepisem RPO twierdzi, że Instrukcja MEN z dnia 3 sierpnia 1990 r. jest niezgodna także z art. 18 i 19 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. RPO podnosi, że art. 19 ust. 1 przytoczonej ustawy w zestawieniu z art. 2 cytowanej ustawy z 1961 r. wskazuje jednoznacznie, iż zwrot mówiący o tym, że nauczanie religii odbywa się “w innych pomieszczeniach udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną do dysponowania pomieszczeniem” nie może dotyczyć pomieszczeń szkolnych. Stąd RPO wyprowadza wniosek, że instrukcja, zezwalając na dobrowolne nauczanie religii w szkołach, nie tylko wkroczyła w materię ustawową regulując sprawy, które wymagają normy ustawowej, ale zawiera postanowienia contra legem. Następstwem takiego stanowiska RPO jest zarzut naruszenia art. 1 i 3 Konstytucji RP.

Powyższy zarzut ma - jak utrzymuje RPO - charakter podstawowy. Pozostałe zarzuty podniesione zostały “już tylko uzupełniająco”. Polegają one na twierdzeniu, że obydwie instrukcje są niezgodne z art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżone instrukcje MEN naruszają bowiem - zdaniem RPO - prawo do zachowania milczenia w sprawach swojej religii lub przekonań, a także naruszają zasadę, że obywatele mogą “wychowywać dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami w sprawach religii” (art. 2 pkt 4 cyt. wyżej ustawy). RPO stoi na stanowisku, że skoro instrukcje MEN przewidują składanie oświadczeń woli co do uczestnictwa w lekcji religii, to tym samym, per facta concludentia następuje obejście reguły zapewniającej niepoznawalność sfery wyznaniowej dla otoczenie, którą to regułę - zdaniem RPO - można wyprowadzić z art. 2 pkt 5 cyt. ustawy. Ponadto RPO sugeruje, że zaskarżone instrukcje MEN pozostawiają poza swym zakresem religie niechrześcijańskie, co pozbawia te religie możliwości, jakie stwarzają obydwie instrukcje.

W sprawie zajęli stanowisko Minister Edukacji Narodowej i Prokurator Generalny, a ponadto Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu i Episkopatu przedstawiła interpretację art. 18 i 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP.

Minister Edukacji Narodowej stanął na stanowisku, że obecna szkoła świecka (o której mowa w art. 2 ustawy z 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania) - to szkoła otwarta na wszystkie poglądy, które nie są szkodliwe społecznie. Przy takim pojmowaniu świeckości możliwe jest - zdaniem Ministra Edukacji Narodowej - nauczanie w szkole zarówno religii, jak i teorii materialistycznych. Minister utrzymuje, że obydwie instrukcje przyjmują powyższą wykładnię. Zwraca ponadto uwagę na przewidzianą w instrukcjach dobrowolność korzystania z nauki religii, na sprawowanie przez szkołę jedynie nadzoru pedagogicznego bez ingerencji w nauczane treści oraz na fakt, że religii nie ma w programie nauczania szkoły, a jest ona jedynie nauczana w obiektach szkolnych, co nie zmienia świeckiego charakteru szkoły. Minister stoi na stanowisku, że całokształt nauczania i wychowania (o którym mówi drugie zdanie cytowanego art. 2 ustawy z 1961 r.) nie przestał mieć charakteru świeckiego “tylko z tego powodu, że na zasadach dobrowolności możliwe jest korzystanie z nauczania wybranej religii lub niekorzystanie z tego nauczania”. Z powyższego Minister Edukacji Narodowej wyciąga wniosek, że zaskarżone instrukcje nie naruszają ustawy z 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów RPO, Minister Edukacji Narodowej powołuje się na przepis art. 19 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, zezwalający - zdaniem Ministra - na nauczanie religii także w szkołach, co zresztą miało miejsce już wcześniej, co najmniej od 1981 r., na dowód czego Minister dołączył tekst stosownego zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 23 października 1981 r. Ponadto Minister Edukacji Narodowej odpiera zarzut RPO dotyczący reguły zapewniającej niepoznawalność (“nieprzenikalność”) sfery wyznaniowej dla otoczenia, którą RPO wyprowadza z art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Minister powołuje się tu na dobrowolność składania oświadczeń co do woli brania udziału w nauczaniu religii oraz na nietożsamość takich oświadczeń z wyznawanym światopoglądem czy religią. Minister Edukacji Narodowej odrzuca także zarzut RPO o niejednakowym traktowaniu obywateli rożnych wyznań. powołuje się w tym zakresie na stosowną treść instrukcji. Minister stwierdza ponadto, że obydwie instrukcje nie zawierają ograniczeń praw i nie nakładają na obywateli obowiązków, a stwarzają tylko organizacyjne warunki, umożliwiające realizację dobrowolnego korzystania z uprawnień obywatelskich, będąc jedynie aktami kierownictwa wewnętrznego.

Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że zaskarżone instrukcje nie naruszają ustawy: z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Zaznaczył jednak, że niektóre unormowania zawarte w instrukcjach budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z wyżej wymienionymi ustawami. Dotyczy to m.in. sprawy oświadczeń woli co do uczęszczania lub nieuczęszczania uczniów na lekcje religii. W tym zakresie pisemne stanowisko Prokuratora Generalnego jest zbliżone do poglądów RPO. Prokurator Generalny twierdzi, że oświadczenia takie osłabiają gwarancję ustawową dotyczącą zachowania milczenia w sprawach swojej religii lub przekonań. Dalsze wątpliwości Prokuratora Generalnego budzą postanowienia zaskarżonych instrukcji mówiące o wizytowaniu lekcji religii przez upoważnionych pracowników nadzoru pedagogicznego. Zdaniem Prokuratora Generalnego - trudno to pogodzić ze świeckością szkoły proklamowaną w art. 2 cyt. ustawy z 1961 r., stwierdzającym m.in., że całokształt nauczania i wychowania w szkole ma charakter świecki.

W pozostałym zakresie stanowisko Prokuratora Generalnego przypomina stanowisko Ministra Edukacji Narodowej. Dotyczy to np. poglądu, że proklamowanie w 1961 r. świeckości szkoły nie oznacza, iż nauczanie religii w budynkach szkolnych jest sprzeczne z tą zasadą. Ponadto Prokurator Generalny stoi na stanowisku, że nauczanie religii w szkołach może odbywać się na podstawie art. 20 ust. 2 cyt. ustawy z 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz na podstawie art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Podobnie jak MEN, Prokurator Generalny zwraca uwagę, że już w 1981 r. dopuszczono możliwość wynajmowania na potrzeby punktów katechetycznych pomieszczeń w budynkach szkolnych. Ponadto Prokurator Generalny nie godzi się z zarzutem RPO dotyczącym naruszenia przez obie instrukcje art. 2 pkt 4 ustawy z 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Instrukcje MEN obejmują - zdaniem Prokuratora Generalnego - wszelkie wyznania, nie tylko chrześcijańskie przez co dowolny staje się zarzut, że dotyczą one wyłącznie religii chrześcijańskich.

Na prośbę Trybunału Konstytucyjnego, działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu i Episkopatu w dniu 29 grudnia 1990 r. przedstawiła interpretację art. 18 i 19 cyt. ustawy. Według stanowiska Komisji art. 18 tej ustawy należy w całości rozumieć dosłownie. Państwo pozostawia władzy kościelnej swobodę kształtowania programów nauczania religii oraz religijnego wychowania dzieci i młodzieży. Jeśli chodzi o art. 19 wspomnianej ustawy, Komisja Wspólna interpretuje go w ten sposób, że umożliwia on nauczanie religii nie tylko w punktach katechetycznych, ale również w innych pomieszczeniach - za zgodą ich dysponenta. Osobą uprawnioną do udostępnienia pomieszczeń w szkołach państwowych jest Minister Edukacji Narodowej, który - jak zauważa Komisja - wyraził swą zgodę w “instrukcji dotyczącej powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91” z dnia 3 sierpnia 1990 r.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 1991 r. RPO ujednolicił i sprecyzował obydwa omówione wyżej wnioski pisemne, prosząc o orzeczenie, że:
a) obie Instrukcje w całości są sprzeczne z art. 2 ustawy z 15 VI I 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160 ze zm.),
b) instrukcja z 3 VII I 1990 r. w całości jest sprzeczna z art. 18 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z 17 V 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. Nr 29, poz. 154),
c) obie Instrukcje z uwagi na zarzuty sformułowane pod lit. a) i b) naruszają art. 1 i 3 Konstytucji,
d) obie Instrukcje pozostają w sprzeczności z art. 2 pkt 4 ustawy z 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji,
e) punkty 1 obu Instrukcji są sprzeczne z art. 2 pkt 5 ustawy z 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155), przez co naruszają art. 82 ust. 1 Konstytucji;
ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich na rozprawie rozszerzył dotychczasowe wnioski, prosząc o stwierdzenie, że:
f) punkty 1 obu Instrukcji naruszają także art. 10 ust. 1 ustawy z 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to także art. 1 i 3 Konstytucji,
g) pkt 4 Instrukcji z 3 VIII 1990 r. i pkt 5 Instrukcji z 24 VIII 1990 r. naruszają art. 10 ust. 2 ustawy z 17 V 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to także art. 1 i 3 Konstytucji,
h) pkt 4 Instrukcji z 3 VIII 1990 r. i pkt 7 Instrukcji z 24 VIII 1990 r. naruszają art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 23 I 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 z późn. zm.), a tym samym art. 1 i 3 Konstytucji,
i) fakt wydania obu zaskarżonych Instrukcji w sferze wymagającej regulacji ustawowej (poz. lit. a - g) narusza art. 82 ust. 2 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich w obszernym wystąpieniu przed TK jeszcze raz przedstawił swoje argumenty rozwijając treść uzasadnień wniosków pisemnych i przytaczając racje dla poparcia rozszerzonej na rozprawie części wniosku. W szczególności - podpierając się złożoną do akt sprawy opinią prof. Michała Pietrzaka - RPO starał się wykazać, że powrót nauczania religii do szkół dokonany na podstawie obydwu zaskarżonych instrukcji MEN jest niezgodny nie tylko z zasadą świeckości szkoły wyrażoną w art. 2 ustawy z 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, lecz także z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania deklarujących świeckość i neutralność Państwa oraz zakaz dotowania i subwencjonowania kościołów i innych związków wyznaniowych, a tym samym narusza art. 1 i 3 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich twierdził ponadto, że instrukcje naruszają art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela, gdyż nie podtrzymują zawartych tam wymogów dotyczących kwalifikacji katechetów oraz zawierają stwierdzenie, że do nauczycieli religii nie odnosi się przepis cyt. art. 23 mówiący o rozwiązaniu stosunku pracy. Narusza to, jak twierdzi RPO, także art. 1 i 3 Konstytucji.

Wreszcie RPO utrzymywał, że obie zaskarżone instrukcje w sferze wymagającej zdaniem Rzecznika-regulacji ustawowej (lit. a zmodyfikowanego wniosku) naruszają konstytucyjną regułę, iż zasady stosunku państwa do kościoła oraz sytuację prawną i majątkową związków wyznaniowych określają ustawy (art. 82 ust. 2 Konstytucji).

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał osnowę pisemnego stanowiska z października 1990 r. Wycofał natomiast zastrzeżenie dotyczące składania deklaracji wyrażających wolę korzystania z nauki religii (str. 2 pkt I. 1 stanowiska Prokuratora Generalnego).

Przedstawiciele MEN podtrzymali w całości stanowiska złożone wcześniej na piśmie. Ponadto, odpowiadając na liczne pytania, wyjaśnili m.in., iż kwalifikacje katechetów uczących religii w szkołach nie tylko nie są niższe niż kwalifikacje nauczycieli realizujących programy szkolne, ale niejednokrotnie są znacznie wyższe.

II

Trybunał Konstytucyjny po rozpatrzeniu sprawy stwierdza, co następuje.

Rzecznik Praw Obywatelskich w pkt 1 wniosku z dnia 16 sierpnia 1990 r. oraz w pkt 2 wniosku z dnia 28 sierpnia 1990 r. zastrzega wprawdzie, że nie sprzeciwia się samej zasadzie dobrowolnego wprowadzenia religii do szkół, a jedynie kwestionuje sposób, w jaki to nastąpiło, jednak z uzasadnienia obydwu wniosków oraz z wystąpienia na rozprawie wynika co innego. W szczególności argumentacja RPO mająca na celu wykazanie naruszenia art. 67 ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 Konstytucji wskazuje, że wnioski RPO nie tylko kwestionują tryb wprowadzenia dobrowolnego nauczania religii do szkół, lecz także samą zasadę takiego nauczania ujętą w instrukcjach. W tej części zarzuty RPO nie straciłyby swojej aktualności nawet w przypadku, gdyby treść instrukcji MEN objęta została postanowieniami ustawy. RPO zarzuca bowiem w tym zakresie sprzeczność nie tylko trybu wprowadzenia, ale i treści zaskarżonych instrukcji z Konstytucją. Jeszcze wyraźniej RPO wyraził swoje stanowisko w tym zakresie na rozprawie w wystąpieniu końcowym (złożonym na piśmie do akt sprawy). W ostatnim np. ustępie tego wystąpienia RPO twierdzi wprost, że wprowadzenie nauczania religii do szkół jest wykroczeniem przeciw zasadzie neutralności religijnej Państwa i jest niezgodne z ideą demokratycznego państwa prawnego “w wydaniu liberalnym”. TK uznał potrzebą zaznaczenia tego faktu dlatego, że wskazuje on, iż w istocie sprawa dotyczy problemu znacznie bardziej zasadniczego aniżeli tylko trybu powrotu nauczania religii. Wydając orzeczenie TK musiał ten fakt mieć także na uwadze.

A. Podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu wniosków RPO ma rozstrzygnięcie problemu zgodności zaskarżonych instrukcji z art. 2 ustawy z 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Tylko bowiem przy pomocy tego przepisu RPO interpretuje w swoim wniosku z 16 sierpnia 1990 r. art. 19 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego oraz głównie przy pomocy tego przepisu we wniosku z 28 sierpnia 1990 r. stara się wykazać nielegalność instrukcji MEN z 24 sierpnia 1990 r.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 1991 r. RPO rozszerzył swoją argumentację w tym zakresie, wskazując dodatkowo na przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Trybunał Konstytucyjny tego stanowiska nie podziela.

Przepis ten, mówiący o świeckości i neutralności Państwa, koresponduje ze zdaniem pierwszym artykułu 2 cyt. ustawy z dnia 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, mówiącym o świeckości szkoły. W tym zakresie obydwa przepisy nie mogą stanowić przesłanki dla wniosku, iż na terenie szkół państwowych nie mogą odbywać się lekcje religii prowadzone przez przedstawicieli poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Skoro bowiem dobrowolne nauczanie religii, jako wewnętrzna sprawa kościołów, prowadzone jest według programów przez te kościoły ustalonych i przez katechetów delegowanych przez władze kościelne, a państwowe programy nauczania nie są nasycone treściami religijnymi, to nie można mówić o naruszaniu zasady świeckości szkoły czy świeckości i neutralności Państwa. Co więcej - to właśnie owa świeckość i neutralność nie tylko nie może być podstawą do wprowadzenia obowiązku nauczania religii w szkołach państwowych, ale także nie może oznaczać zakazu takiego nauczania, jeśli życzą sobie tego zainteresowani obywatele. Na tym właśnie polega świeckość i neutralność państwa. Inne rozumienie tych pojęć oznaczałoby nie neutralność, a ingerencję państwa w wolność sumienia i wyznania obywateli. Takie rozumienie świeckości i neutralności wynika m.in. z przesłanek semantycznych oraz z wykładni systemowej, która we współczesnej Rzeczypospolitej Polskiej oczywiście różni się od interpretacji świeckości dokonywanej w okresie PRL, zwłaszcza w ujęciu cyt. ustawy z 15 VII 1961 r. Wreszcie przyjęta przez TK wykładnia harmonizuje z podobnym rozumieniem pojęć świeckości, neutralności czy rozdziału kościoła od państwa w wielu europejskich państwach demokratycznych.

W tym stanie rzeczy istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przede wszystkim 2-gie zdanie art. 2. powołanej ustawy z dnia 15 VII 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Zdanie to stanowi, że całokształt nauczania i wychowania w szkołach ma charakter świecki.

Problem ten należy rozpatrzyć osobno w odniesieniu do Instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. odnoszącej się do nauczania religii przez Kościół Rzymsko-Katolicki i osobno w odniesieniu do Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. dotyczącej nauczania religii przez inne Kościoły i Związki Wyznaniowe.

a) Jeśli chodzi o Instrukcję z 3 sierpnia 1990 r., wyjaśnienia wymaga w szczególności relacja art. 19 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. do powołanego art. 2 ustawy z 1961 r. (2-go zdania). To bowiem przesądza zagadnienie legalności lub nielegalności całej instrukcji MEN z 3 sierpnia 1990 r.

Podnieść należy tu trzy sprawy.

1. Art. 4 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego stanowi między innymi, że Komisja Wspólna przedstawicieli Rządu i Konferencji Episkopatu Polski rozpatruje “sprawy interpretacji niniejszej ustawy i jej wykonywania”. Komisja Wspólna interpretuje art. 19 cyt. ustawy dosłownie, to znaczy, że artykuł ten umożliwia nauczanie religii nie tylko w punktach katechetycznych, ale również w innych pomieszczeniach za zgodą dysponenta. Osobą uprawnioną do udostępniania pomieszczeń w szkołach państwowych jest Minister Edukacji Narodowej, który “wyraził swa zgodę w instrukcji dotyczącej powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91 z dnia 3 sierpnia 1990 roku” (jest to cytat z pisma Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu i Episkopatu z dnia 29 grudnia 1990 r.). Powyższa interpretacja Komisji Wspólnej wskazuje na rzeczywisty zamiar ówczesnego ustawodawcy, który przygotowywał tekst omawianej ustawy z 1989 r. wespół z Komisją Wspólną i przyznał jej prawo rozpatrywania spraw interpretacji tej ustawy (art. 4 ust. 1).

Trybunał podziela wyżej cytowany pogląd Komisji Wspólnej.

2. Na tym tle należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - rozważyć pytanie, czy instrukcja MEN pozostaje w sprzeczności z art. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Wyjaśnia tę kwestię treść art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy z 17 maja 1989 r. Przepis ten brzmi: “W sprawach odnoszących się do Kościoła, nie uregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami” (podkreśl. TK). Skoro więc art. 2 zdanie drugie ustawy z 15 lipca 1961 r. miałby - tak jak interpretuje go RPO - nie pozwalać na dobrowolne, zgodne z wolą zainteresowanych nauczanie religii w pomieszczeniach pozostających w dyspozycji MEN, należy uznać, że przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania. Pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami określonymi w cyt. ustawie z 17 maja 1989 r., a zwłaszcza z jej art. 19 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1

3. W tej sytuacji już tylko uzupełniająco można powołać się na interpretację wynikającą z zasady, że “ustawa późniejsza deroguje ustawę wcześniejszą”. Prowadziło także do wniosku, że wynikające z ustawy z 17 maja 1989 r. prawo do nauczania religii w pomieszczeniach podległych MEN nie może doznawać ograniczeń na podstawie ustawy pochodzącej z 1961 r.

Należy przeto stwierdzić, że możliwość nauczania religii, o której mowa w Instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r., została stworzona ustawą z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, a nie dopiero wspomnianą instrukcją MEN.

Nieco inaczej należy rozpatrywać zarzut niezgodności Instrukcji MEN z dnia 24 sierpnia 1990 r. z art. 2 zdanie drugie ustawy z 15 lipca 1961 r. Instrukcja ta dotyczy Kościołów i Związków Wyznaniowych poza Kościołem Rzymsko-Katolickim. Dlatego w tym zakresie nie można powoływać się na postanowienia cyt. wyżej ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Problem należy rozważyć na tle ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155).

Art. 20 ust. 2 powyższej ustawy zawiera postanowienie, iż nauczanie religii dzieci i młodzieży “jest organizowane, zgodnie z programem ustalonym przez władze kościoła lub innego związku wyznaniowego, w punktach katechetycznych znajdujących się w kościołach, domach modlitw i innych pomieszczeniach udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną do dysponowania nimi” (podkreśl. TK).

Przepis ten, łącznie z art. 20 ust. 1 omawianej tu ustawy, stanowiącym iż: “Kościoły i inne związki wyznaniowe mogą nauczać religii oraz wychowywać religijnie dzieci i młodzież, zgodnie z wyborem dokonanym przez ich rodziców lub opiekunów prawnych” wprowadza analogiczną rozwiązania do tych, jakie przyjęte zostały omówioną wyżej ustawą o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Także zatem w zakresie objętym Instrukcją MEN z dnia 24 sierpnia 1990 r. zarzut RPO o niezgodności tej instrukcji z art. 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. należy uznać za nietrafny. Niezależnie bowiem od interpretacji wynikającej z zasady, że w tym zakresie ustawa późniejsza deroguje ustawę wcześniejszą, potrzeba identycznego potraktowania Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. oraz Instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotyczącej Kościoła Katolickiego wynika z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, w myśl której obowiązuje jako zasada: “równouprawnienie wszystkich kościołów i innych związków wyznaniowych, bez względu na formę uregulowania ich sytuacji prawnej”. Zasada równości powoduje więc, że Kościoły i Związki Wyznaniowe spoza Kościoła Rzymsko-Katolickiego, pomimo iż nie doczekały się regulacji podobnej do ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, mają takie same prawa również w odniesieniu do nauczania religii zgodnego z wolą rodziców. Skoro zatem możliwość nauczania religii, o których mowa w Instrukcji z 24 sierpnia 1990 r., wynika z cyt. ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, nie może utrzymać się zarzut o wkroczeniu tej instrukcji w materię ustawową.

B. Pozostałe zarzuty zawarte w obydwu wnioskach RPO, jak wynika z ich uzasadnienia, nie mają charakteru podstawowego i wskazane zostały - jak to określa Rzecznik - “już tylko uzupełniająco”. Chodzi tu o dwa zarzuty:

a) sprzeczności obydwu instrukcji MEN (z dnia 3 sierpnia 1990 r. oraz z dnia 24 sierpnia 1990 r.) z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji,
b) sprzeczności pkt 1 obydwu instrukcji z art. 2 pkt 5 wspomnianej wyżej ustawy, a przez to naruszenie także art. 82 ust. 1 Konstytucji.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut - jest on mało zrozumiały, tym bardziej że został uzasadniony w sposób utrudniający jego zrozumienie. Obydwie instrukcje nie tylko nie są sprzeczne z przytoczonymi we wniosku normami, lecz wraz przeciwnie - normy te znajdują swoje odzwierciedlenie w treści instrukcji. Obydwie instrukcje deklarują bowiem prawo obywateli do wychowywania dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami w sprawach religii, o czym mówi art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Instrukcje te, rozpatrywane łącznie, gwarantują równe prawa obywateli w zakresie nauczania religii - bez względu na wyznanie, o czym mówi art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

W swoim drugim wniosku (z dnia 28 sierpnia 1990 r.) RPO, podtrzymując omawiany tu zarzut, sugeruje, że podmiotowy zakres obu instrukcji pozostawia poza swym zakresem religie niechrześcijańskie. RPO swoje stanowisko uzasadnia wnioskowaniem a contrario, powołując się na pkt 12 Instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r. W punkcie tym mówi się: “W pomieszczeniach szkolnych może być umieszczony krzyż. W szkole można wprowadzić modlitwę przed i po zajęciach. Dyrektor szkoły znając swoje środowisko zadecyduje, czy w ogóle należy poruszać ten problem”. Dalej stwierdza się tam między innymi: “W klasach wielowyznaniowych można wprowadzić modlitwę indywidualną w ciszy lub posługiwać się tekstem wspólnym przyjętym przez te wyznania. W każdym wypadku wprowadzenie modlitwy w klasie wymaga od nauczycieli szczególnego taktu, delikatności oraz zwrócenia uwagi na sytuację uczniów innych wyznań i niewierzących. Nie można dopuszczać do tego, aby modlitwa w szkole stała się przyczyną konfliktu lub poczucia dyskryminacji niektórych osób. Dzieci należące do innych religii i rodziców niewierzących nie mogą być zmuszane do odmawiania modlitwy” (podkreśl. TK). Przytoczony wyżej tekst, na który powołuje się RPO, a także dostarczony przez MEN wykaz religii nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że chodzi w nim wyłącznie o religie chrześcijańskie. Oczywiście, gdy mowa o symbolice krzyża, wskazuje się na religie chrześcijańskie. Mówi się tam jednak wyraźnie tylko o możliwości umieszczenia krzyża, obwarowując tę możliwość wieloma warunkami, które właśnie świadczą o liczeniu się z innymi wyznaniami oraz z niewierzącymi. Jest to określone tak jasno, iż trudno tu stosować jakąś inną interpretację. Na marginesie należy zaznaczyć, że możliwość umieszczenia krzyża czy odmawiania modlitwy nie została wprowadzona powołanymi instrukcjami MEN. Wynika ona jednoznacznie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. Nr 29, poz. 154, zm. Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 297).

Zarzut sprzeczności punktów pierwszych obydwu instrukcji z art. 2 pkt 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e przez to naruszenia art. 82 ust. 1 Konstytucji oparty jest na domniemaniach. Wnioskodawca twierdzi (identycznie w obydwu swoich wnioskach): “instrukcja (pkt 1) przewiduje, że rodzice (lub sama młodzieży) składają oświadczenia woli co do uczestnictwa w lekcji religii”. Z tego twierdzenia RPO wyciąga wniosek, że “tym samym, per facta concludentia następuje obejście reguły art. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia, zapewniającej niepoznawalność (“nieprzenikalność”) sfery wyznaniowej dla otoczenia”. Jest to - jak twierdzi RPO - konkretyzacja reguły art. 82 ust. 1 Konstytucji, która została “uszczuplona aktem nieustawowym”.

Pomijając fakt wyprowadzenia tak szerokiej reguły z art. 2 pkt 5 cyt. ustawy, należy stwierdzić, że powyższe twierdzenie i wnioskowanie RPO obarczone jest błędem. Przede wszystkim nieścisłe jest wyjęte z kontekstu instrukcji twierdzenie, czy “instrukcja (pkt 1) przewiduje, że rodzice (lub sama młodzież) składają oświadczenie woli co do uczestnictwa w lekcjach religii”. Zabrakło w tym twierdzeniu zupełnie podstawowego dla sprawy wyjaśnienia, że składanie wspomnianych oświadczeń woli jest fakultatywne. Ten fakultatywny charakter wynika już z pierwszego zdania pktu 1 (w obydwu instrukcjach), w którym mówi się, że lekcje religii odbywać się będą dla tych uczniów “których rodzice sobie tego życzą”. Jest oczywiste, że tylko w takich przypadkach “wolę korzystania z nauki religii mogą składać rodzice lub uczniowie” (uczniowie, jeśli chodzi o szkoły ponadpodstawowe). Tak dosłownie formułuje to Instrukcja MEN z 3 sierpnia 1990 r. Wynika to zresztą z całego kontekstu obydwu instrukcji, a także z ich późniejszego objaśnienia. Autor instrukcji wielokrotnie, niezwykle wyraziście podkreśla tę dobrowolność i fakultatywność, akcentując w wielu miejscach potrzebę taktu i delikatności. Trudno jest więc dopatrzyć się jakichkolwiek obowiązków nakładanych na obywatelí przez obie instrukcje. Przy nieścisłym twierdzeniu RPO także nietrafny jest wniosek, jaki z tego twierdzenia Rzecznik wyciąga, a mianowicie, że naruszony został art. 2 pkt 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz tym samym art. 82 ust. 1 Konstytucji. Dosłowne odczytanie treści obydwu instrukcji MEN nie pozwala na postawienie takiego wniosku. Ustawowego prawa do zachowania milczenia nie można traktować jako nakazu milczenia, do czego prowadzi interpretacja RPO. Obywatele (w tym także starsi uczniowie) mogą bowiem, zgodnie z instrukcjami, swobodnie korzystać z wolności sumienia i wyznania przewidzianej w art. 82 ust. 1 Konstytucji (który zabrania także zmuszania do “niebrania udziału w czynnościach lub obrzędach religijnych”) oraz w art. 2 pkt 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który stanowi, że obywatele mogą zachowywać milczenie w sprawach swojej religii lub przekonań. Instrukcje zgodne są ponadto z art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Przepisy te stanowią, iż “wolność sumienia i wyznania obejmuje swobodę wyboru religii lub przekonań oraz wyrażania ich indywidualnie i zbiorowo, prywatnie i publicznie” (art.1 ust. 2). Natomiast “uzewnętrznianie indywidualnie lub zbiorowo swojej religii lub przekonań może podlegać jedynie ograniczeniom ustawowym koniecznym do ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku, zdrowia lub moralności publicznej albo podstawowych praw i wolności innych osób” (art. 3 ust. 1). Obydwie instrukcje MEN zawierają przełożenie treści powyższych przepisów na potrzeby administracji podległej ministrowi. Nietrafny jest także wniosek, jakoby zgłoszenie woli uczestniczenia w lekcjach religii było równoznaczne z deklaracją ujawniającą wyznanie. Możliwe jest przecież posyłanie dziecka na naukę religii przez osobę niewierzącą i nieposyłanie przez osobę wierząca. Ustawowego prawa do zachowania milczenia nie można traktować jak nakazu milczenia, do czego prowadzi interpretacja RPO.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone instrukcje MEN nie tylko nie naruszają art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z art. 67 ust. 2 i art. 82 ust. 1 Konstytucji, ale na różne sposoby i w wielu miejscach treść tych norm akcentują, opierając się także na innych, nie powołanych przez RPO postanowieniach cyt. wyżej ustawy. Przeto także w tym zakresie nietrafny jest zarzut, iż instrukcje MEN wkraczają w materię, która dopiero wymaga uregulowania ustawowego. Instrukcje stwarzają natomiast organizacyjne warunki wypowiedzenia się wszelkich zainteresowanych na temat stworzonych przez ustawę możliwości nauczania religii. Należy także podkreślić, że możliwości takie wynikają z przyrodzonych, niezbywalnych praw i wolności człowieka, co znalazło już swój wyraz w prawie międzynarodowym. Na prawo to powołują się w preambułach obydwie cyt. ustawy z 17 maja 1989 r.

C. Zarzuty dodatkowo zgłoszone na rozprawie nie zmieniają istoty argumentacji zawartej we wnioskach zgłoszonych na piśmie. RPO przytoczył jedynie dodatkowe przepisy, które - zdaniem RPO - zostały naruszone przez obydwie instrukcje MEN. Przepisy te były po części już wcześniej - przed powołaniem się na nie przez RPO - przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się wyłącznie do nauczycieli mianowanych. Tymczasem katecheci nie mogą być zatrudnieni na podstawie mianowania, ponieważ nie występują w ich przypadku warunki ustawowe, m.in. dot. zatrudnienia bezterminowego (art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela (dotyczący wymagań kwalifikacyjnych) - to, jak wynika z wyjaśnień MEN, kwalifikacje nauczycieli religii nie tylko nie są niższe od przeciętnych kwalifikacji innych nauczycieli, ale nawet często je przewyższają. Poza tym - skoro sprawa nauczania religii jest wewnętrzną sprawą kościołów, to decyzje dotyczące osób katechetów, a także ich kwalifikacji należą do władz tych kościołów. Podnoszenie tego zarzutu jest niespójne z zarzutem integrowania nauczania religii z nauczaniem zgodnym z programem państwowym.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady oddzielenia Kościoła od Państwa (art. 82 ust. 2 Konstytucji) i zasady świeckości i neutralności państwa oraz związanej z tym zasady niedotowania kościołów (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania). Instrukcje MEN nie łamią tych zasad, gdyż na określonych warunkach udostępniają jedynie pomieszczenia szkół, co zgodne jest - jak już wykazano - z obydwoma ustawami z 17 maja 1989 r. Trybunał nie znalazł argumentów, które pozwalałyby twierdzić, że powrót dobrowolnego nauczania religii do szkół polega na jego zintegrowaniu z programami szkolnymi. Wreszcie - wypłacania wynagrodzenia nauczycielom religii nie można utożsamiać z dotowaniem lub subwencjonowaniem kościołów albo innych związków wyznaniowych, o których mowa w obydwu omawianych ustawach z 17 maja 1989 r.

D. Trybunał Konstytucyjny, rozważając wniosek RPO dotyczący trybu wydania kwestionowanych instrukcji MEN uwzględnił także stan prawny, jaki istniał przed wydaniem obydwu omówionych ustaw z 17 maja 1989 r., oraz stan faktyczny przed wydaniem instrukcji - w zakresie konstytucyjnych praw obywateli wynikających z art. 82 ust. 1 Konstytucji, a także stan prawny i faktyczny, jaki ukształtował się po wydaniu cytowanych ustaw i instrukcji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istniejący przedtem stan prawny i faktyczny, ukształtowany przez art. 2 ustawy z 15 VI I 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (zwłaszcza zdanie drugie) i akty wykonawcze, które - jak słusznie na to zwraca uwagę RPO - w sposób niechlubny i nielegalny wyeliminowały nauczanie religii ze szkół, w znacznym stopniu ograniczał konstytucyjnie gwarantowaną wolność sumienia i wyznania obywateli oraz utrudniał kościołom i innych związkom wyznaniowym wypełnianie ich funkcji (art. 82 ust. 2 Konstytucji). Wyrazem tych ograniczeń było m.in. terytorialne i czasowe oddzielenie nauczania religii od nauczania szkolnego. Powodowało to tak duże trudności dla młodzieży (zwłaszcza wiejskiej) w pobieraniu nauki religii, że w wielu wypadkach zmuszało młodzież do rezygnacji - wbrew jej woli i woli jej rodziców - z pobierania nauki religii. Łamało to w sposób oczywisty prawa obywatelskie zagwarantowane w art. 82 ust. 1 Konstytucji. Powołane ustawy z dnia 17 maja 1989 r. oraz zaskarżone instrukcje, umożliwiając dobrowolne pobieranie nauki religii w pomieszczeniach szkolnych, usunęły wyżej opisane trudności i zapewniły w ten sposób realizację przepisu art. 82 ust. 1 Konstytucji.

E. Na marginesie rozstrzygnięcia nie można pominąć faktu, że cytowany art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania jest niezgodny z ratyfikowanymi przez Polskę aktami prawa międzynarodowego lub deklaracjami międzynarodowymi. Domagają się one respektowania przez Państwa-Strony niezbywalnych, przyrodzonych każdemu człowiekowi praw naturalnych, w tym także prawa do swobodnego zapewnienia swym dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnie z własnymi przekonaniami. Państwa-Strony przyjęły na siebie obowiązek realizacji tych praw i poszanowania wolności rodziców lub opiekunów prawnych. Jakakolwiek ustawa, która by nakazywała lub zakazywała nauczania religii w szkołach wbrew woli rodziców, nie odpowiada standardom prawa międzynarodowego. Wynika to np.:

- z art. 18 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w Nowym Jorku w dniu 16.12.1966 r. (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r.),
- z art. 13 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w Nowym Jorku w dniu 16.12.1966 r. (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r.),
- z art. 18 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10.12.1948 r.,
- z pkt VII Aktu Końcowego KBWE, uchwalonego w Helsinkach w dniu 1.VIII.1975 r.,

- z zasady 10 Dokumentu Końcowego Spotkania Madryckiego przedstawicieli państw uczestniczących w KBWE z dnia 6.IX.1983 r.,

- z pkt 11, 13f i 16 (cały) Dokumentu Końcowego Spotkania Wiedeńskiego przedstawicieli państw uczestniczących w KBWE z dnia 19 stycznia 1989 r.

Powołane wyżej postanowienia obowiązek ochrony praw i wolności człowieka nakładają na państwa. Państwo nie może więc uchylać się od obowiązku zapewnienia takiego wychowania religijnego i w takim miejscu, aby odpowiadało to woli rodziców. Z obowiązku tego Państwo nie jest zwolnione nawet wtedy, gdy na skutek jego zaniedbań wychowanie religijne - z braku innych możliwości - zastępczo zaczyna organizować na własnym terenie instytucja kościelna. Wystarczy tu przytoczyć najnowszy dokument międzynarodowy, podjęty przed rokiem przy udziale Polski, cytowany wyżej “dokument wiedeński”. Na jego podstawie Państwo Polskie zobowiązało się m.in. “zachęcać do podejmowania w szkołach i innych instytucjach oświatowych zagadnień dotyczących rozwijania i ochrony praw człowieka i podstawowych wolności” (pkt 13f).

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało orzec, jak w sentencji.

Zdanie odrębne sędziego TK Czesława Bakalarskiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 30 stycznia 1991 r.
w sprawie K. 11 /90
oraz do jego uzasadnienia

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 30 stycznia 1991 r. oddalił wszystkie zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich i doszedł do przekonania, że obie instrukcje Ministra Edukacji Narodowej są zgodne z Konstytucją RP i wyszczególnionymi w tym orzeczeniu ustawami.

Nie mogę podzielić tego orzeczenia ani jego uzasadnienia, i to z wielu powodów. Najważniejsze przytaczam poniżej.

Minister Edukacji Narodowej nie przeczy, że instrukcje są aktami kierownictwa wewnętrznego. Twierdzi jednak, że wydane przez niego instrukcje nie naruszają wymienionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich ustaw i nie wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli, a stanowią wskazówkę organizacyjną dla dyrektorów szkół państwowych.

Nie naruszają tych praw i obowiązków, ponieważ określają jedynie warunki organizacyjne do nauczania jednego z przedmiotów w szkole, a nawet ściślej biorąc - nie jest to w ogóle przedmiot nauczany przez szkołę, nie znajduje się bowiem w programie nauczania.

Do Ministra Edukacji Narodowej należy ustalanie programów nauczania (art. 36a ust. 2 ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania) - twierdzi minister, a trudno uznać, że w sprawach organizacyjnych, polegających na udostępnieniu pomieszczeń szkolnych dla innych celów, konieczna była ustawa.

Zaprezentowanemu powyżej poglądowi Ministra Edukacji Narodowej przeczą wyraźnie inne stwierdzenia zawarte w instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r., a mianowicie, że przestrzeganie zasad wynikających z ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z dnia 17 maja 1989 r. wymaga przygotowania i uchwalenia nowej ustawy o systemie edukacji narodowej.

Jednocześnie w tej instrukcji minister wyjaśnił, dlaczego sięgnął po rozwiązania doraźne, jakim naturalnie jest instrukcja. Powodem tym jest po prostu dłuższy okres czasu wymagany do przygotowania i uchwalenia takiej ustawy.

Pominięto więc dłuższą drogę przygotowania i uchwalenia nowej ustawy, a uczyniono to poprzez wydanie regulującej te kwestie instrukcji, a to dlatego, że “uznano za niezbędne, by państwowe placówki oświatowe zapewniły możliwość pobierania nauki religii przez wszystkich uczniów, których rodzice wyrażają takie życzenie (komunikat PAP z dnia 28 czerwca 1990 r. cytowany w instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r.)

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że instrukcje nie naruszają praw i wolności obywateli, ponieważ określają jedynie warunki organizacyjne do nauczania jednego z przedmiotów w szkole, i że ściśle biorąc - religia nie jest w ogóle przedmiotem nauczanym przez szkołę.

Przede wszystkim religia jest przedmiotem nauczanym w szkole i przez szkołę, skoro w szkole się odbywa, wchodzi w normalny rozkład zajęć, a katecheci są na pełnych prawach członkami rad pedagogicznych. Poza tym przecież nawet w państwowych przedszkolach, gdzie nie ma wykazu przedmiotów nauczania, jest wprowadzone nauczanie religii.

Minister może, adresując swą instrukcję do dyrektorów szkół, ustalać program nauczania, nie może jednak w takiej instrukcji zobowiązać rodziców i opiekunów do składania oświadczeń co do uczęszczania dziecka na lekcje religii, bo to już nie jest sprawą programu nauczania. Wkracza bowiem w sferę praw i wolności obywatelskich, do czego upoważniony jest jedynie Parlament.

Większość najistotniejszych postanowień instrukcji wkracza w materię ustawową, bądź też wprost te ustawy narusza, stanowiąc odmiennie od uregulowań ustawowych.

Obie instrukcje naruszają art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 z późn. zm.), który wprost stwierdza, że szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze są instytucjami świeckimi. Całokształt nauczania i wychowania w tych instytucjach ma charakter świecki.

Nie można w żadnym wypadku zaakceptować poglądu, jakoby ta ustawa, pochodząca z innego okresu społeczno-politycznego, obecnie nie obowiązywała. Dopóki ustawa ta nie została uchylona, tego rodzaju pogląd jest zaprzeczeniem zasady wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

Na gruncie obowiązujących przepisów, zwłaszcza art. 2 powołanej ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, nie do przyjęcia jest pogląd, że przez fakt umożliwienia nauki religii w szkole nie narusza się tego przepisu, ponieważ w ten sposób szkoła staje się otwarta na wszystkie poglądy.

Nie można tego zaakceptować, bo przecież czym innym jest otwarcie na wszystkie poglądy, a czym innym wprowadzenie nauki religii z modlitwą, zawieszaniem emblematów religijnych w klasach, składaniem oświadczeń przez rodziców lub młodzież w sprawie woli korzystania z lekcji religii, wejściem katechetów do rad pedagogicznych, opłacaniem ich z funduszu ogólnego Ministerstwa Edukacji Narodowej, a więc z budżetu państwa, jak również nie można zaakceptować i innych postanowień, jak np. przedłużenia czasu nauki w szkole, czy kwestii braku podręczników do nauki etyki dla tych uczniów, których rodzice nie wyrażają zgody na naukę religii.

Obie instrukcje naruszają wprost art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a instrukcja z dnia 3 sierpnia 1990 r. - także art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wspomniany art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii i przekonań. Z kolei art. 20 ust. 2 tejże ustawy i podobnie brzmiący jego odpowiednik art. 19 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, że nauczanie religii dzieci i młodzieży odbywa się w punktach katechetycznych organizowanych w kościołach, kaplicach i budynkach kościelnych, a także w innych pomieszczeniach, udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną do dysponowania pomieszczeniami.

Skoro Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii i przekonań, a instrukcje wprowadzają do szkół, właśnie państwowych, nauczanie religii z zawieszaniem emblemat ów religijnych, zresztą jedynie chrześcijańskich wyznań, i odmawianiem przez uczniów modlitwy, to nie można przyjąć, iż jest w dziedzinie nauczania szkolnego państwem świeckim i neutralnym w sprawach religii.

Trudno podzielić pogląd, wyprowadzający wniosek z ostatniego zdania art. 19 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, a także z art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, że lekcje religii mogą się odbywać także w szkole, jeżeli Minister Edukacji Narodowej udostępni pomieszczenie szkolne.

Rzecz bowiem polega na tym, że Minister Edukacji Narodowej nie może dowolnie dysponować placówkami oświatowo-wychowawczymi, wszak jego obowiązkiem jest przestrzeganie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, która w art. 2 wyraźnie stwierdza, że całokształt nauczania i wychowania w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych ma charakter świecki.

Nie można podzielić poglądu wyrażonego w oparciu o treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Przepis ten stanowi m.in., że Komisja Wspólna przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski rozpatruje sprawy interpretacji tej ustawy.

Przepis ten jakoby ma przesądzać sprawę legalności instrukcji MEN, bowiem powołane w powyższym przepisie organy tak zinterpretowały art. 19 cytowanej ustawy, że Minister Edukacji Narodowej upoważniony jest do dysponowania pomieszczeniami szkolnymi.

Takie stanowisko zajęła w piśmie z dnia 29 grudnia 1990 r. do Trybunału Konstytucyjnego Komisja Wspólna Przedstawicieli Rządu i Episkopatu, bez bliższego zresztą uzasadnienia tego stanowiska.

Otóż Komisja Wspólna pominęła milczeniem ust. 2 art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Treść tego przepisu jest następująca: “Przepis ust. 1 nie narusza właściwości organów państwowych ani organów Kościoła, jak również kompetencji Stolicy Apostolskiej”.

Nie narusza więc i nie może naruszać kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który jedynie - zgodnie z art. 33a ust. 1 Konstytucji - upoważniony jest do orzekania o zgodności z Konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych naczelnych oraz centralnych organów państwowych, a także do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.

Pogląd reprezentowany przez Komisję Wspólną jest oczywiście także sprzeczny z art. 1 i 4a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konsekwencją takiego poglądu jest pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego kompetencji do orzekania o konstytucyjności i legalności aktów prawnych wydanych przez naczelne organy administracji państwowej, jeżeli tylko organy te powołują się na interpretację wymienionej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. dokonaną przez Komisję Wspólną. Nie jest naturalnie zadaniem piszącego zdanie odrębne do orzeczenia TK ustalanie materii prawnej, jaką może zajmować się Komisja Wspólna, a wskazanie, że z pewnością nie ma ona kompetencji do niejako ubezwłasnowolnienia tego Trybunału, na co wyraża on zgodę w uzasadnieniu do swego orzeczenia podzielając opinię tej Komisji.

Kolejny problem dotyczący interpretacji rozważanych tu ustaw sprowadza się do twierdzenia, że prawo do nauczania religii w pomieszczeniach podległych MEN nie może doznawać ograniczeń na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju oświaty i wychowania, możność bowiem nauczania religii, o której mowa w instrukcjach MEN, została ustanowiona ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, a “ustawa późniejsza deroguje ustawę wcześniejszą”.

Argument ten jest chybiony, gdy się zważy, co następuje.

Dokładnie rok po przyjęciu przez Sejm ustaw o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz o ubezpieczeniu społecznym duchownych, Sejm dnia 17 maja 1990 r. dokonał zmiany ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 34, poz. 197). W powołanej noweli dokonano szeregu istotnych zmian w ustawie z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, nie zmieniono jednak art. 2, mówiącego o świeckim charakterze szkoły i innych placówek oświatowo-wychowawczych.

Skoro ustawodawca, którego należy uważać za racjonalnego, nie tak dawno, bo 17 maja 1990 r. wprowadził szereg ważnych zmian do ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., to ustawę tę należy oceniać łącznie z tą nowelą. Przy takiej ocenie ustawą późniejszą w stosunku do ustaw z 17 maja 1990 r. okaże się ustawa o rozwoju systemu oświaty i wychowania.

Ustawy te po prostu nawzajem się uzupełniają i należy je interpretować łącznie, a nie wyrywać z kontekstu poszczególne artykuły i w zależności od doraźnych potrzeb - jedne uważać za dobre i obowiązujące, a inne za złe i dlatego nie mające mocy prawnej.

Wreszcie nie można pominąć treści art. 22 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, według brzmienia nadanego mu nowelą z dnia 10 października 1984 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 253). Przepis ten stanowi m.in., że formy współdziałania rodziców i opiekunów ze szkołami w organizowaniu kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży określa Minister, wówczas Oświaty i Wychowania, a obecnie Edukacji Narodowej, w drodze rozporządzenia.

Minister nie tylko nie określił form tego współdziałania w nauczaniu religii w formie rozporządzenia, ale całą tak istotną ze społecznego punktu widzenia sprawę jak wprowadzenie nauki religii do szkół państwowych potraktował jako sprawę wewnętrzną administracji szkolnej i wszystkich rodziców postawił przed faktem dokonanym.

Nawet więc w takiej sprawie jak współdziałanie rodziców i opiekunów z organami szkoły w wychowaniu i kształceniu dzieci i młodzieży, w tym przypadku w zakresie religii, minister nie dochował obowiązku wynikającego z ustawy.

W odniesieniu do zarzutu, że punkty pierwsze obu instrukcji pozostają w sprzeczności z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a przez to także z art. 82 ust. 1 Konstytucji, należy zauważyć, co następuje.

Wolność sumienia i wyznania zagwarantowana w art. 82 ust. 1 zd. 1 Konstytucji znajduje swe rozwinięcie i skonkretyzowanie w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, stwierdzającego, że obywatele mogą w szczególności zachować milczenie w sprawach swojej religii lub przekonań.

Jeżeli zatem obywatel, jak to ujął Minister Edukacji Narodowej w swej instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r., zapisując dziecko do szkoły (lub przedszkola, bo przecież instrukcje dotyczą także państwowych przedszkoli) jest zobowiązany do wyrażenia woli dotyczącej uczęszczania lub nieuczęszczania jego dziecka na lekcje religii, to jest to oczywiście sprzeczne z art. 2 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. i w konsekwencji też z art. 82 ust. 1 Konstytucji.

Wywody na ten temat, na inne zresztą też, zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, a sprowadzające się jakoby jedynie do możliwości, a nie konieczności składania oświadczeń przez rodziców w odniesieniu do ich woli posyłania dzieci na lekcje religii, mają charakter sofistyczny. Przecież nawet ci rodzice, którzy chcą posyłać dzieci na naukę religii, z chwilą zlikwidowania tej nauki w punktach katechetycznych postawieni zostali w sytuacji przymusowej. Muszą zatem w publicznym miejscu, w instytucji państwowej, jaką jest szkoła państwowa, składać stosowne oświadczenia.

Gdyby nawet przyjąć, jak twierdzi Minister Edukacji Narodowej, że rodzice, którzy nie życzą sobie posyłania dzieci na lekcje religii, nie muszą składać żadnych oświadczeń, to trzeba podzielić pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż per facta concludentia są zmuszeni do ujawnienia swej wiary lub przekonań.

Nie przekonuje powołanie się na art. 1 ust. 2 ani art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania jako na te przepisy, które gwarantują swobodę wyrażania swych przekonań indywidualnie lub zbiorowo i podlegają jedynie ograniczeniu dla ochrony m.in. praw i wolności innych osób.

Otóż właśnie na terenie szkoły, jako placówki państwowej, nauka religii ze wszystkimi konsekwencjami, o których już była mowa wyżej, jest wyrażeniem zbiorowym swych przekonań. Jest jednocześnie ograniczeniem praw tej mniejszości, która ma inne przekonania, a ochronę tych praw gwarantuje jej właśnie powołana wyżej ustaw w art. 2 pkt 5.

Podzielam pogląd, że obie instrukcje, stanowiąc iż katecheci mogą być przyjęci do pracy jako nauczyciele mimo braku pełnych kwalifikacji, naruszają art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 z późn. zm.). Przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowi, że stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie, i tylko w drodze rozporządzenia (art. 1 ust. 2) Minister Edukacji Narodowej określa szczegółowe wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia.

Niczego tu nie zmienia twierdzenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, powtórzone za twierdzeniem przedstawiciela Ministra Edukacji Narodowej wypowiedzianym na rozprawie, że katecheci często przewyższają kwalifikacjami pozostałych nauczycieli.

Pozostaje bowiem wymóg w odniesieniu do tych katechetów, którzy jednak wyższego wykształcenia nie mają, że mogą być zatrudnieni jako nauczyciele tylko w szczególnych przypadkach i tylko na podstawie rozporządzenia (a nie instrukcji). Dopóty, dopóki lekcje religii odbywały się w punktach katechetycznych, sprawa kwalifikacji katechetów była naturalnie sprawą wewnętrzną kościoła. Z chwilą jednak wejścia ich do rad pedagogicznych w szkołach, opłacaniem ich z funduszu MEN itd., o czym była już mowa wyżej, sprawa przestała być tylko sprawą wewnętrzną Kościoła.

Minister Edukacji Narodowej w obu instrukcjach stwierdził, że wobec nauczycieli religii nie będzie stosowany zawarty w Karcie Nauczyciela przepis, który mówi, że z nauczycielem stosunek pracy rozwiązuje się z końcem roku szkolnego, w którym nauczyciel osiągnął wiek emerytalny. Instrukcją więc stwierdził, że nie będzie stosowany przepis ustawy. Z prawnego punktu widzenia jest to wprost niewiarygodne i wymaga podkreślenia z całą mocą, że tego rodzaju regulacje nie mogą być w państwie prawnym zaakceptowane jako legalne i konstytucyjne.

Podsumowując tę część wywodów należy stwierdzić, że kwestionowane instrukcje - jako nielegalne, wydane bez żadnej podstawy prawnej i wręcz naruszające przepisy prawne, gwałcą także art. 1 Konstytucji, a więc zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, oraz art. 3 Konstytucji, który nakłada na wszystkie organy państwowe obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej i działania tylko na podstawie przepisów prawa.

Podzielam w pełni pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że już sam sposób przygotowania i następnie wprowadzenia Instrukcją z dnia 3 sierpnia 1990 r. religii do szkół stanowi naruszenie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a tym samym także art. 67 ust. 2 Konstytucji. Wszak ta instrukcja wydana została po konsultacji jedynie z przedstawicielami Konferencji Episkopatu Polski; druga instrukcja ukazała się dopiero po trzech tygodniach, i ta dopiero dotyczy współdziałania w dziedzinie nauki religii w szkołach z Kościołami i Związkami Wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko-Katolickim, przy czym z szeregiem związków wyznaniowych w ogóle żadnych konsultacji nie przeprowadzono. Nie wzięto też pod uwagę tych wszystkich, którzy maja indyferentny stosunek do religii, a oni przecież też są obywatelami Rzeczypospolitej i też mają zagwarantowane równe prawa. Wszak art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatele mają równe prawa bez względu na wyznanie.

Podzielam wreszcie pogląd, że fakt wydania obu instrukcji w sferze wymagającej regulacji ustawowej (pkt wyszczególnione pod lit. a-g zmodyfikowanego wniosku RPO) narusza art. 82 ust. 2 Konstytucji, stanowiący, że Kościół jest oddzielony od państwa, a zasady stosunku państwa do Kościoła oraz sytuację prawną i majątkową związków wyznaniowych określają ustawy. Uzasadnienie orzeczenia, kwitujące wspomniany zarzut RPO stwierdzeniem, że Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia zasady oddzielenia Kościoła od Państwa, świeckości i neutralności państwa oraz związanej z tym zasady nie dotowania kościołów jest wprost niezrozumiale. Jeżeli taki ma charakter szkoła w państwie świeckim i neutralnym światopoglądowa, jak to określają instrukcje i co podziela Trybunał Konstytucyjny, to tajemnicą pozostaje charakter szkół wyznaniowych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdza, bez poparcia tego żadną argumentacją, że wynagrodzenia wypłacane nauczycielom religii nie mogą być utożsamiane z dotowaniem lub subwencjonowaniem kościołów albo innych związków wyznaniowych. Nie podaje jednak, czym takie wynagrodzenie jest, a przecież wynagrodzenie wypłacane katechetom jest dokonywane z funduszu MEN, a więc z budżetu państwa, zatem z podatków wszystkich obywateli - niewierzących też.

Wywód uzasadnienia orzeczenia odnoszący się do prawa międzynarodowego jest wyjątkowo nieprzekonywujący. Powołane tam przepisy wcale nie przesądzają o sprzeczności z nimi art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Przepis ten bowiem należy rozpatrywać łącznie z przepisami ustaw z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej i o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Wszak te ustawy przygotowane zostały przy współdziałaniu Episkopatu Polski, a w preambule do pierwszej z nich stwierdza się, iż ustawa ta została uchwalona z uwzględnieniem zasad prawa międzynarodowego wyrażonych w powołanych w tej preambule aktach tego prawa, takich jak Karta Narodów Zjednoczonych, Powszechna Deklaracja Praw Człowieka i inne.

Wyrazem zsynchronizowania wspomnianych ustaw z ustawą o rozwoju systemu oświaty i wychowania była nowelizacja tej ostatniej dokonana przez art. 43 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

Przepisy prawa wewnętrznego nie naruszają powołanych w uzasadnieniu orzeczenia przepisów prawa międzynarodowego. Prawo wewnętrzne je właśnie wypełnia, dając kościołom i związkom wyznaniowym pełną możliwość nauczania religii, i to zgodnie z poszanowaniem praw wyznawców innych religii i osób niewierzących.

Nie można wreszcie pojąć - z prawnego punktu widzenia - argumentacji końcowej części uzasadnienia, że skoro art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania jest niezgodny z przepisami prawa międzynarodowego, to należało uznać za zgodną z prawem instrukcję MEN, respektującą to prawo międzynarodowe. Jest to chyba nowy sposób - stworzony przez Trybunał Konstytucyjny - dostosowywania przepisów prawa wewnętrznego do aktów międzynarodowych poprzez wydawanie instrukcji ministerialnych.

Na zakończenie pragnę wyrazić przekonanie, które wynika z przedstawionego wyżej - szkicowego z konieczności - wywodu, że zagadnienia uregulowane w instrukcjach ministerialnych nie mogą być w takiej formie czynione nawet wtedy, gdy za nimi stoi autorytet Komisji Wspólnej przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polskiego. Do regulowania tak doniosłych spraw powołany jest tylko Parlament, jako przedstawiciel całego narodu, a więc wyznawców wszystkich religii oraz niewierzących.

Zdanie odrębne sędziego Kazimierza Działochy
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z 30 stycznia 1991 r. w sprawie K. 11 /90

Zdanie odrębne odnosi się do sentencji orzeczenia, a w konsekwencji także do jego uzasadnienia.

I

Instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91 (instrukcja I) oraz instrukcja Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 1990 r. dotycząca powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91, określająca zasady współdziałania z Kościołami i Związkami Wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko - Katolickim (instrukcja II), mają - wbrew ich nazwom i niezależnie od swoistej redakcji tekstu i wewnętrznej systematyki - charakter aktów normatywnych w rozumieniu ustawy o TK (art. 1 pkt 2) i dotychczasowego orzecznictwa TK, tzn. ustanawiają normy postępowania o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym obowiązujące w państwie. Będąc aktami normatywnymi nie są przy tym - wbrew stanowisku Ministra Edukacji Narodowej (MEN) - tylko aktami kierownictwa wewnętrznego, skierowanymi do dyrektorów szkół państwowych i stwarzającymi jedynie - jak twierdzi MEN - organizacyjne warunki umożliwiające korzystanie z uprawnień obywatelskich. Z analizy treści instrukcji wynika niedwuznacznie, że ustanawiają one w szerokim zakresie normy prawne w materiach uregulowanych obowiązującymi ustawami i - co najważniejsze - w sposób z ustawami tymi sprzeczny, albo w materiach zarezerwowanych z mocy Konstytucji dla ustaw (są praeter legem).

1. Obydwie instrukcje MEN są niezgodne w całości z art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. Nr 29, poz. 155), z art. 2 powołanej ustawy z 15 lipca 1961 r., a także z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz.U. Nr 29, poz. 154) i art. 20 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

Literalna oraz systemowa wykładnia przepisów powołanych ustaw, a także wykładnia historyczna nie stwarzają zasadniczych wątpliwości co do obowiązującego stanowiska ustawodawcy w sprawie charakteru szkoły publicznej w Polsce. Z treści wszystkich powołanych wyżej ustaw wynika, że ma to być szkoła świecka, tj. szkoła światopoglądowo - także pod względem stosunku do religii - neutralna.

Szkoły publiczne religijnie neutralne zgodnie z powołanymi ustawami mają w szczególności następujące cechy:

1) Nakazane przez ustawę treści nauczania mają zapewnić uczniom wiedzę o przyrodzie i życiu społecznym, o historii i kulturze własnego narodu i ludzkości, a także kwalifikacje do pracy zawodowej (akapit drugi art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania w brzmieniu nadanym artykułem 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania), a gdy idzie o wychowawczą funkcję szkoły - wychowywanie uczniów w duchu wartości etycznych ogólnospołecznych i ogólnoludzkich religijnie neutralnych, określonych w akapicie trzecim powołanego artykułu ustawy.

W ujęciu tym wartości etyczne i moralne, które niesie chrześcijaństwo lub inne religie, są pominięte, niezależnie od tego, jak wysoko oceniać można ich znaczenie w procesie wychowawczym. Nie może to nie mieć znaczenia dla odpowiedzi na pytanie o dopuszczalności nauki religii w szkole publicznej w świetle obowiązującego prawa.

2) Całokształt nauczania i wychowania w szkole, tj. program i cały proces nauczania i wychowania w szkole mają charakter świecki. Zasada ta znajduje swój wyraz ogólny w art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Uwzględniona jest także w cytowanych ustawach z dnia 17 maja 1989 r., skoro nauczanie religii jest uznane w nich za wewnętrzną sprawę kościołów i innych związków wyznaniowych, organizowane jest przez władze kościoła (związku wyznaniowego) lub instytucje wyznaniowe na podstawie programu nauczania ustalonego przez władze kościoła (związku wyznaniowego) i odbywa się zasadniczo w punktach katechetycznych, kaplicach, domach modlitwy (art. 18 ust. 3, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania). Zasadą obydwóch ustaw jest to, że zajęcia lekcyjne w szkole i nauczanie religii nie mogą ze sobą kolidować, a MEN ma w formie oporządzenia określić zasady i sposób godzenia zajęć szkolnych z nauczaniem religii (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania). Nakaz ustawy, by zajęcia lekcyjne w szkole i nauczanie religii nie kolidowały ze sobą, jest celowy i uzasadniony tylko przy założeniu, że nauczanie religii odbywać się będzie zasadniczo poza programem nauczania w szkole i organizacja zajęć szkolnych, i pośrednio potwierdza pogląd, że program i cały proces nauczania i wychowania w szkole mają charakter świecki.

Zasadę tę przełamały obydwie instrukcje MEN. Stosownie do postanowień instrukcji (punkty 1, 7, 11 instrukcji I, punkty 1, 9, 12 instrukcji II) nauka religii ma się odbywać zasadniczo w szkołach, umieszczona zostaje w planie (rozkładzie) zajęć szkolnych, chociaż odbywa się w oparciu o programy zatwierdzone przez władze kościelne (związku wyznaniowego), przewiduje się możliwość umieszczenia symboli religijnych w klasach i odmawiania modlitwy przed i po zajęciach szkolnych. Niezależnie od tego, że lekcje religii w szkołach są dobrowolne, a ocena z nauki religii nie ma mieć wpływu na promowanie ucznia do następnej klasy, nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że całokształt nauczania w szkole ma nadal charakter świecki.

3) Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o systemie rozwoju oświaty i wychowania, przepisy wydane na jej podstawie, a także ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19 z późn. zm.) ukształtowały odpowiedni system kierowania szkoła publiczna, skład i zadania rad pedagogicznych oraz nadzoru pedagogicznego nad szkołami. Oparty on jest na zasadzie wyłączności organów państwa i organów samorządu terytorialnego do kierowania szkołami (z uwzględnieniem roli rad pedagogicznych) oraz do kształtowania programów nauczania i nadzoru pedagogicznego w pełnym zakresie zadań szkoły, z jednoczesnym pozostawieniem nauczania religii poza systemem funkcjonowania i nadzoru szkoły. Postanowienia instrukcji doprowadziły do istotnej modyfikacji tego systemu, wykraczając poza obowiązujące ustawy. Osoby uczące religii w szkole wchodzą w skład rad pedagogicznych i mają prawo organizowania zebrań z rodzicami uczniów (pkt 6 instrukcji 1 i pkt 3 instrukcji II). Lekcje religii w szkole mogą być wizytowane przez władze oświatowe szkoły (dyrektora szkoły, upoważnionych pracowników nadzoru pedagogicznego) pod względem metodycznym i zgodności z programem nauczania, ustalonym - jak wiadomo - przez władze kościelne (pkt 12 instrukcji I i pkt 13 instrukcji II). Wg instrukcji I władze oświatowe mogą się zwrócić ponadto do biskupa diecezjalnego “z wnioskami powizytacyjnymi dotyczącymi nauczyciela - katechety”.

Biorąc pod uwagę elementy instrukcji opisane w pkt 2 i 3, za uzasadniony należy przyjąć pogląd, że instrukcje doprowadziły do daleko idącej integracji nauczania religii z całokształtem nauczania w szkole publicznej, z systemem jej funkcjonowania i nadzoru, odbierając także pod tym względem szkole charakter świecki w znaczeniu obowiązujących ustaw.

Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony, moim zdaniem, do przyjęcia wykładni zasady świeckości szkoły publicznej przeciwnej do treści wyraźnych norm prawa, kierując się wyłącznie określonymi względami aksjologicznymi, tj. niekwestionowanym na ogół znaczeniem treści wychowania religijnego dla stanu moralnego narodu. Podzielając motywy wprowadzenia nauki religii do szkół publicznych, wyrażone we wstępach do obydwóch instrukcji, w szczególności to - tak jak piszący te słowa - “że nauka religii jest nośnikiem podstawowych wartości w procesie wychowawczym, co oznacza, że otwarcie się na religię oraz chrześcijańskie wartości etyczne będzie istotnym wzbogaceniem tego procesu i przyczyni się do ukształtowania właściwych postaw młodego pokolenia Polaków” (instrukcja I), Trybunał Konstytucyjny nie może dawać im pierwszeństwa przed obowiązującymi zasadami prawa. Bez znaczenia dla oceny legalności instrukcji MEN jest ostatecznie także to, że - jak to zostanie powiedziane później - przeciwna do obowiązującej w świetle prawa opcja ustawodawcy nie byłaby moim zdaniem - pod określonymi warunkami - sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami wolności sumienia i wyznania oraz rozdziału państwa i kościoła.

2. Gdy idzie o powołana wyżej ustawę z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania jako podstawę oceny legalności instrukcji MEN - nie może być żadnych wątpliwości prawnych, że ustawa wraz z jej art. 2, na który powołuje się wnioskodawca, obowiązuje (ze zmianami, które nastąpiły po dacie jej uchwalenia) i powinna być podstawą kontroli legalności instrukcji na równi z innymi ustawami. Nie do przyjęcia jest w szczególności pogląd, że art. 3 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP uchylił moc obowiązującą art. 2 przedmiotowej ustawy z 1961 r. Przeciwko temu poglądowi przemawiają w szczególności następujące powody:

1) Z przepisu art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. wynika, że tylko w sprawach przedmiotowo oznaczonych, mianowicie “w sprawach odnoszących się do Kościoła”, a nie uregulowanych tą ustawą, nie stosuje się powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jeżeli są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami. “Sprawami odnoszącymi się do Kościoła” w dziedzinie stosunku Państwa do Kościoła, a więc ustawowo uregulowanymi, są w szczególności sprawy sytuacji prawnej i majątkowej Kościoła (art. 3 ust. 1 ustawy). Są takimi sprawami bez wątpienia częściowo także inne materie regulowane przedmiotową ustawa z dnia 17 maja 1989 r., w tym sprawy “działalności Kościoła” określone w dziale II ustawy, lecz wszystkie one uregulowane zostały na zasadach stosunków wzajemnych między Państwem i Kościołem, tj. odrębności i suwerenności obydwóch podmiotów we właściwym im zakresie działalności. Szkoły publiczne (niewyznaniowe), ich ustrój, zarządzanie nimi oraz nauczanie w nich nie należą zasadniczo do “spraw odnoszących się do Kościoła” w rozumieniu ustawy i przepisów prawa powszechnie obowiązującego w ogóle. Są sprawami Państwa i uregulowane zostały na zasadzie świeckiego charakteru szkoły, m.in. w drodze ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Nie może się do nich odnosić zatem klauzula z art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., gdyż przepisy, których stosowanie miałaby wyłączyć, nie regulują - jak powiedziano - spraw odnoszących się do Kościoła. Do kanonów teorii i praktyki eliminowania norm z systemu prawa należy reguła, iż wprawdzie każda norma zawarta w danym akcie normatywnym może być uchylona przez dowolna normę zawartą w późniejszym akcie tej samej rangi, lecz kompetencja prawodawcy do uchylania norm (lub ograniczenia zakresu ich stosowania) jest zawężona do uchylania (ograniczenia zakresu stosowania) norm określonego typu. Założeniem jest w szczególności, że akty normatywne stanowione przez ten sam podmiot i mające tę sama moc prawna (w danym wypadku - ustawy) nie mogą się wzajemnie uchylać, jeżeli normują zupełnie różne materie (por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 203 i n., oraz Niektóre problemy eliminowania norm z systemu prawnego, (w:) “Tworzenie prawa. Zbiór studiów”, Wyd. Rady Legislacyjnej Warszawa 1987, s. 78 - 79).

2) Zasada świeckiego charakteru szkoły publicznej - jak o tym była mowa wyżej - wynika także z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, jak również z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Pod tym względem wymienione ustawy nie różnią się od ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania w jej obecnym brzmieniu, bazują w każdym razie co do zasady na takim samym założeniu świeckości szkoły, co powołana ustawa z 1961 r. Skoro zatem ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego uznaje zasadę świeckości szkoły publicznej, jej postanowienia nie mogą na podstawie klauzuli art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowić przeszkody do stosowania innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym także art. 2 ustawy z 1961 r., w zakresie określonym powyższą klauzulą.

3) Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania była wielokrotnie zmieniana, także w bezpośrednim związku z uchwaleniem ustaw majowych 1989 r. oraz w okresie późniejszym. Zmiany dotknęły wielu przepisów i instytucji ustawy z 1961 r., żadna z nich jednak nie uchyliła czy nie znowelizowała przepisu art. 2 tej ustawy. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w art. 43 ustanowiła nowe brzmienie art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zrywając z antyreligijnym i materialistycznym charakterem zadań wychowawczych szkoły i wprowadzając w to miejsce także treści nauczania i wychowania w szkole, które czynią z niej szkołę światopoglądowo neutralna. Przedmiotowa nowelizacja, dostosowując ustawę z 1961 r. w tym zakresie do założeń interesujących nas tutaj ustaw z dnia 17 maja 1989 r., nie zmieniła jednak art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy można sądzić, iż wychodził on z założenia niesprzeczności ustawy z 1961 r. i ustaw majowych z 1989 r. Odnosi się to także do późniejszych nowelizacji ustawy z 15 lipca 1961 r. (por. Dz.U. z 1989 r. Nr 35, poz. 192, Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 197). Faktu, iż art. 2 ustawy z - dnia 15 lipca 1961 r. obowiązuje i jest traktowany jako taki przez ustawodawcę, dowodzi wreszcie uchwała Senatu z dnia 7 września 1990r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie rozwoju oświaty i wychowania (druk sejmowy nr 524), który zawiera w szczególności propozycję nowego brzmienia art. 2 ustawy z 1961 r. Takie samo znaczenie należy przyznać pracom MEN nad projektem ustawy o systemie oświaty, którego założenia zreferował przedstawiciel MEN na rozprawie.

4) Należy się zgodzić z twierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawionym na rozprawie, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 1 Konstytucji) i w warunkach obowiązywania zasady praworządności formalnej (art. 3 ust. 1 Konstytucji) niedopuszczalna jest nieformalna derogacja ustawy z tego w szczególności powodu, że uchwalona ona została w niedemokratycznych warunkach PRL i pod wpływem błędnych, niesłusznych i odrzuconych współcześnie koncepcji wychowawczych i oświatowych. W państwie prawnym - z uwagi na konieczność zapewnienia praworządności działań państwa oraz przestrzegania prawa przez obywateli - nikt nie jest uprawniony do odmowy podporządkowania się ustawie i uznania jej za nie obowiązująca - do czasu legalnej zmiany. W odniesieniu do ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. wola utrzymania jej mocy obowiązującej została dodatkowo potwierdzona faktami ustawodawczymi, o których mowa była wyżej (pkt 3).

3. Wybór, jakiego dokonano w obowiązującym ustawodawstwie, nie wyklucza dopuszczalności nauczania religii przez upoważnione kościoły i związki wyznaniowe na terenie szkoły, tj. w pomieszczeniach szkoły publicznej. Zezwalają na to - jakkolwiek na zasadzie wyjątku, a nie reguły - przepisy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja o wolności sumienia i wyznania. Postanawia się w nich, że nauczanie religii dzieci i młodzieży jako wewnętrzna sprawa kościołów i innych związków wyznaniowych odbywa się (jest organizowane) zasadniczo w punktach katechetycznych, kaplicach i budynkach kościelnych (czy domach modlitw), a ponadto “w innych pomieszczeniach” - pod warunkiem, że zostaną “udostępnione na ten cel przez osobę uprawniona do dysponowania pomieszczeniem”.

Z tą ostatnia norma powołanych wyżej ustaw z 1989 r. sprzeczne są jednak obydwie instrukcje. Przy ich pomocy MEN generalnie i w odniesieniu do wszystkich szkół publicznych dopuścił nauczanie religii w szkołach, do czego ustawy go nie upoważniły.

1) W ustawach majowych z 1989 r. mówi się o “osobie uprawnionej do dysponowania pomieszczeniem”. Osób tych - bliżej nieokreślonych - jest wiele w zależności od tytułu prawnego do dysponowania pomieszczeniem. MEN nie został i nie mógł zostać upoważniony ustawa do podjęcia decyzji generalnej w ich imieniu. Jego kompetencja, tak jak innych organów administracji państwowej, musiałaby być określona wyraźnie (określać go z nazwy jako organ upoważniony do działania) w ustawie i nie może się opierać na domniemaniu. Odpowiednia kompetencja MEN nie mieści się w szczególności w zakresie działania tego organu, określonym ustawa o rozwoju systemu oświaty i wychowania w brzmieniu noweli z 17 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 34, poz. 197). Za poprawną - jakkolwiek nie bez wad formalnych (brak powołania podstawy prawnej) - realizację dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego uznać można natomiast zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z 23 października 1981 r. w sprawie umożliwienia dzieciom i młodzieży szkolnej uczestniczenia w katechezie parafialnej (Dz.Urz. MEN Nr 10, poz. 76), w szczególności 42 ust. 3 tego zarządzenia. Jego stosowanie stało się jednak - jak sądzić można - bezprzedmiotowe po wydaniu instrukcji MEN.

2) Gdyby przyjąć, że MEN mógł podjąć decyzję generalną o oddaniu na cele nauki religii pomieszczeń szkół państwowych, to mogłoby się to odnosić tylko do tych szkół, które mu podlegają, a nie zaś tych licznych, które należą do resortów rolnictwa i gospodarki żywnościowej, zdrowia i opieki społecznej, kultury i sztuki, przemysłu, którymi zgodnie z obowiązującymi ustawami zarządzają odpowiedni ministrowie.

3) Instrukcje nie liczą się ze stanem prawnym, który obowiązywał w dniu ich wejścia w rycie w zakresie uprawnień organów samorządów terytorialnych w dziedzinie oświaty (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. Nr 16, poz. 95 i art. 9 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 34, poz. 198). W szczególności przepisy instrukcji pozostają w kolizji z uprawnieniami organów samorządu gmin do przejęcia od państwa na ich wniosek niektórych szkół jako zadań własnych w trybie art. 9 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. już z chwila jej wejścia w życie z dniem 27 maja 1990 r.

W kierunku przeciwnym do przedstawionej wyżej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego idzie wykładnia Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu i Episkopatu, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 tej ustawy i zawarta w piśmie tej Komisji do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 1990 r. Komisja Wspólna stanęła na stanowisku, że “osobą uprawnioną do udostępnienia pomieszczeń w szkołach państwowych jest Minister Edukacji Narodowej, który wyraził swą zgodę w “instrukcji dotyczącej powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91” z dnia 3 sierpnia 1990 roku. Wykładnia ta, zaprezentowana bez żadnego uzasadnienia, nie znajduje - jak to wynika z tego, co napisano wyżej - oparcia w założeniach i przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, nie można jej rozciągać także - z uwagi na ograniczenie kompetencji Komisji Wspólnej do wykładni tej ustawy - na analogiczny do art. 19 ust. 1 przedmiotowej ustawy przepis art. 20 ust. 2 innej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., tj. ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Co ważniejsze, kompetencja Komisji Wspólnej z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie może, zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, ograniczać (“naruszać”) właściwości organów państwowych, w tym Trybunału Konstytucyjnego, do wykładni przepisów ustawy.

4. Przepisy obydwóch instrukcji nie są zgodne nie tylko z powołanymi wyżej ustawami.

1) Przepisy pkt 4 instrukcji I i przepisy pkt 7 instrukcji II dotyczące zatrudnienia, wynagradzania i statusu prawnego nauczycieli religii są niezgodne z odpowiednimi zasadami i normami ustawowego prawa pracy, w szczególności z postanowieniami ustawy z dnia 25 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (KN). Instrukcje rozciągają na nauczycieli religii moc obowiązującą norm dotyczących nauczycieli, do czego brak jest podstawy ustawowej w obowiązujących przepisach prawa. Niezależnie od tego - następujące postanowienia instrukcji są niezgodne z odpowiednimi normami ustaw:

a) postanowienia instrukcji pozwalające na nawiązanie stosunku pracy już z początkiem roku szkolnego 1990/91 w drodze zawarcia pisemnej umowy o pracę - w praktyce także poprzez faktyczne dopuszczenie do wykonywania obowiązków nauczycieli - i postanowienia mówiące o przyznaniu prawa do wynagrodzenia zasadniczego (z braku środków budżetowych na 1990 r.) dopiero z dniem 1 stycznia 1991 r. - sprzeczne są z art. 38 KN, według którego “nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy”. Rozwiązanie przyjęte w instrukcjach nie da się pogodzić także z charakterem stosunku pracy (art. 22 ust. 1 kp), podstawową zasadą prawa pracy - zasadą odpłatności za świadczenie pracy (art. 13 kp, art. 68 ust. 1 Konstytucji), z zakazem korzystania z cudzej pracy bez wynagrodzenia (art. 80 kp), z zakazem zrzeczenia się wynagrodzenia za pracę (art. 84 kp);

b) Instrukcja 1 (pkt 4) postanawia, że “osoby świeckie i zakonne mogą być przyjęte do pracy jako nauczyciele mimo braku pełnych kwalifikacji”, co sprzeczne jest z art. 9 KN i wydanymi na tej podstawie przepisami rozporządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z 24 sierpnia 1982 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz.U. Nr 29, poz. 206). To, że w określonych przypadkach poziom wykształcenia nauczycieli religii jest wyższy - jak to oświadczyła przedstawiciel MEN na rozprawie - od poziomu wykształcenia innych nauczycieli, nie ma tutaj istotnego znaczenia, zwłaszcza jeżeli zważyć, że w charakterze nauczycieli religii zatrudniani bywają - jak to wynika z przekazów praktyki - osoby z wykształceniem podstawowym;

c) postanowienie pkt 4 instrukcji I, mówiące o tym, że “nauczyciele religii zatrudnieni w szkołach uzyskują prawa przysługujące nauczycielom, z wyjątkiem tych, które naruszyłyby postanowienia zawarte w niniejszej instrukcji”, prowadzi - pominąwszy nawet brak, jak powiedziano, właściwej podstawy ustawowej dla takiego postanowienia - do takiej sytuacji prawnej, że mocą przepisów instrukcji uchylone czy ograniczone zostają prawa przysługujące nauczycielom z mocy ustawy. Instrukcja nie określa przy tym, które to prawa nie przysługiwałyby nauczycielom religii. Tylko w odniesieniu do uprawnień gwarantowanych art. 23 ust. 1 pkt 4 KN obydwie instrukcje postanawiają, że “wobec nauczycieli religii nie będzie stosowany” ten przepis. Niezależnie od tego, że ten przepis instrukcji - jak to podkreśliło MEN w piśmie z 18 grudnia 1990 r. do Trybunału Konstytucyjnego - nie będzie mógł być zasadniczo stosowany w praktyce, jego charakter contra legem jest ewidentny.

Instrukcje, prócz postanowień wyraźnie sprzecznych z obowiązującym ustawodawstwem prawa pracy, zawierają także takie, które modyfikują w jakiś sposób przepisy tego ustawodawstwa w sposób niedozwolony (pkt 4 instrukcji I), lub takie, które maja charakter praeter legem (pkt 4 instrukcji I i pkt 7 instrukcji II).

2) Postanowienia obydwóch instrukcji mówiące o tym, że uczniowie szkół ponadpodstawowych mogą zamiast rodziców składać oświadczenie co do tego, że życzą sobie uczęszczać na lekcje religii w szkole (pkt 1 instrukcji I i pkt 1 instrukcji II), są niezgodne z art. 92, art. 95 § 1 i art. 96 kro w związku z art. 10 § 1 kc. Zgodnie z powołanymi przepisami kro - dziecko aż do pełnoletności pozostaje pod władzą rodzicielską, której częścią jest wychowanie dziecka (troska o “duchowy rozwój dziecka”) i kierowanie nim. Postanowienia te są także sprzeczne z wyraźnym brzmieniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, stosownie do których nauczanie religii przez kościoły i związki wyznaniowe oraz wychowanie religijne dzieci odbywa się “zgodnie z wyborem dokonanym przez rodziców lub opiekunów prawnych”.

Powyższe normy ustaw krajowych odpowiadają w pełni standardom międzynarodowym w tej materii, które zawsze wymagają dokonania wyboru wychowania religijnego dziecka przez rodziców lub opiekunów prawnych (por. w szczególności art. 26 ust. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 18 ust. 4 Paktów Praw Politycznych, art. 13 ust. 3 Paktów Praw Społeczno - Gospodarczych). Art. 5 ust. 4 Deklaracji NZ z 25 listopada 1981 r. w sprawie eliminacji wszelkich form nietolerancji i dyskryminacji opartej na religii lub przekonaniach postanawia, że dopiero “w przypadku gdy dziecko nie znajduje się pod opieka rodziców ani opiekunów prawnych, należy uwzględnić należycie jego wolę wyrażona w jakikolwiek sposób albo na podstawie dowodów ich życzeń w kwestiach religii lub przekonań, kierując się dobrem dziecka”.

Gdyby wbrew postanowieniom ustaw i standardom międzynarodowym przyjąć - co jest z pewnością dyskusyjne - że granice wieku dla celów składania oświadczeń, o których tutaj mowa, należy obniżyć i dać dzieciom swobodę decydowania o wyborze swojego wychowania w sprawach religii i przekonań, należałoby tego dokonać w drodze celowej decyzji ustawodawcy, a w żadnym razie w drodze aktu instrukcyjnego.

II

Obydwie instrukcje, które - jak starałem się wykazać - regulują materie należące do ustaw i czynią to w sposób sprzeczny z ustawami obowiązującymi, są w całości niezgodne z art. 1, art. 3, art. 20 ust. 4, art. 27 ust. 1 oraz z art. 82 ust. 2 zdanie ostatnie Konstytucji.

1. Postanowienia instrukcji są niezgodne z art. 1 Konstytucji, z tą mianowicie jego częścią, która wysławia zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Państwo prawne oznacza takie państwo, którego organy działają na podstawie i przy pomocy prawa. Prawem w państwie prawnym, w znaczeniu norm mających moc powszechnie obowiązująca, są - prócz Konstytucji jako ustawy zasadniczej - ustawy oraz akty normatywne wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Koncepcja ta, torująca sobie nie bez trudu drogę w dotychczasowym orzecznictwie TK (także NSA i RPO) przed zmianą Konstytucji z dnia 29 grudnia 1989 r., znajduje pełne prawne i doktrynalne uzasadnienie po wprowadzeniu do Konstytucji zasady państwa prawnego i wymaga zgodnej z tą zasadą wykładni wszystkich konstytucyjnych przepisów dotyczących kompetencji prawotwórczych. Instrukcja i inne niekwalifikowane (“powielaczowe”) formy stanowienia przepisów nie mieszczą się zdecydowanie w zasadzie państwa prawnego. Za sprzeczne z Konstytucją uznawał je Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie jeszcze przed ustanowieniem zasady państwa prawnego (por. np. orzeczenie TK sygn. U. 10/88, U. 15/88), tym bardziej nie mają one swojej racji bytu w państwie prawnym.

Rola ustawy jako podstawowego, a gdy idzie o jej samoistny charakter - jedynego obok Konstytucji źródła prawa zakłada właściwe miejsce praw człowieka w porządku prawnym państwa jako praw z racji swej genezy niezależnych od państwa, chociaż potwierdzanych na ogół konstytucją państwa. Podstawowa rola ustawy jako źródła prawa w państwie prawnym oznacza w szczególności ograniczenie przedmiotowego zasięgu regulacji ustawowej zasadą wolności jednostki, która może czynić wszystko to, czego prawo nie zabrania. Poza tym miejsce ustawy w porządku prawnym państwa łączy się jednak ściśle z określoną konstrukcją materii ustawy. Materia ta jest tak szeroka, jak szeroka jest sfera działalności państwa w zakresie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z obowiązującą Konstytucją, stanowiskiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i innych sądów ustawa określa obowiązki obywateli i ich organizacji względem państwa oraz w stosunkach wzajemnych, a ponadto prawa obywateli względem państwa w zakresie objętym prawotwórczą działalnością państwa, a więc poza sferą wolności obywateli. Do materii ustawowych należą także określone sprawy związane z realizacją praw człowieka i wolności obywatela, pomimo że posiadają one zasadniczo - jak powiedziano - inną, niepozytywistyczną proweniencję. Są to wg przeważającego stanowiska doktryny prawa i ustawodawstwa Sejmu ostatniego okresu dwa rodzaje materii: określenie gwarancji praw człowieka i wolności obywatela oraz określenie granic korzystania z tych praw i wolności, podyktowane koniecznością ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku, zdrowia, moralności publicznej albo prawa i wolności innych osób.

Wracając bezpośrednio do sprawy będącej przedmiotem orzeczenia należy zauważyć, że treścią obydwóch instrukcji jest materia związana ściśle z konstytucyjną wolnością sumienia i wyznania - prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci jest bowiem refleksem owej podstawowej wolności. Zgodnie z założeniami państwa prawa, o których mowa wcześniej, prawo w tym wypadku powinno określać gwarancje korzystania przez rodziców z przysługującej im wolności i zapobiegać jego nadużyciom na szkodę m.in. praw innych osób. Nie są to w każdym razie materie, które można regulować aktami instrukcyjnymi, lecz tylko ustawą. Co więcej, obowiązujące ustawodawstwo polskie, ukształtowane w poprzednich latach, stanęło na stanowisku (jednym z możliwych - jak napisano), że prawo rodziców do wychowania dzieci w sprawach religii ma się realizować w warunkach świeckości szkoły publicznej ze wszystkimi konsekwencjami obecnego ustawowego rozumienia tej świeckości. Akty instrukcyjne nie mogą tej zasady, jako materii ustawowo uregulowanej, przełamać, nie mogą naruszać także wielu innych ustaw bezpośrednio z nią związanych, o których mowa była w pierwszej części. W celu realizacji innego (w tym ewentualnie takiego, jaki przyjęto w instrukcjach MEN) rozwiązania kwestii nauki religii w szkole konieczny jest świadomy wybór ciała ustawodawczego i związana z tym nowelizacja obowiązujących ustaw. Po tej myśli szedł zasadniczo senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania, zatrzymany w Sejmie (druk Sejmu nr 524). Proponowana w nim treść art. 2 (“Szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze zobowiązane są do poszanowania prawa rodziców do zapewnienia swym dzieciom wychowania i nauczania zgodnego z ich przekonaniami religijnymi i filozoficznymi”) nie mogła wprawdzie usunąć wszystkich przeszkód wynikających z obowiązujących ustaw dla nowego rozwiązania sprawy miejsca nauki religii w szkole, przyjęcie proponowanej ustawy musiałoby jednak wywołać dalsze zmiany, w tym zmianę dwóch ustaw wyznaniowych z dnia 17 maja 1989 r.

Teza o niezgodności instrukcji z art. 1 Konstytucji odnosi się także do tej części tego artykułu, z której wynika, że Rzeczpospolita Polska jest państwem demokratycznym. Demokratyczne państwo prawne to takie państwo, w którym prawo stanowione jest przez przedstawicielski organ narodu w drodze demokratycznej procedury. Procedurę taką opartą na zasadzie jawności, dyskusji i niezbędnej złożoności czynności ustawodawczych gwarantuje parlamentarna droga ustawodawcza (por. orzeczenie TK U. 2/86 i U. 5/86). W założeniu tylko taki tryb jest właściwym sposobem należytego rozważenia m.in. różnych opcji światopoglądowych, poglądów, obaw i sprzecznych interesów, jakie towarzyszą na ogół - jak to wynika z doświadczenia - określeniu miejsca religii w wychowaniu szkolnym. Gwarantuje w założeniu rozwiązania optymalnie skuteczne i społecznie akceptowane. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika także nakaz należytej ochrony praw mniejszości, w tym grup światopoglądowych będących w mniejszości w danym społeczeństwie. W państwie demokratycznym ewentualna sprzeczność między prawem jednostki do wyrażania sądów niepopularnych, różnych od poglądów większości, a prawem większości do ochrony swych wartości winna być rozstrzygnięta na korzyść pierwszego prawa. Jakkolwiek demokracja parlamentarna gwarancji w tej dziedzinie automatycznie nie stwarza i potrzebne są tutaj wyraźne postanowienia Konstytucji, to jednak gwarancje te są większe bez wątpienia niż w sytuacji stanowienia prawa przez organy administracyjne i to w formie konstytucyjnie nielegitymowanej.

2. Instrukcje, o których mowa, niezgodne są z postanowieniami art. 3 Konstytucji, tj. z zasadą praworządności. Po pierwsze - ich wydanie niezgodne jest z podstawowym elementem praworządności, jakim jest zasada legalności (art. 3 ust. 2 Konstytucji). Wynika z niej nakaz posiadania przez organy państwa właściwej podstawy prawnej, mianowicie podstawy ustawy do podejmowania działań prawnych. Organ państwa - w tym przede wszystkim organ administracji - może działać tylko wtedy, gdy ustawa mu to nakazuje lub na to zezwala w sposób nią określony. Nie ulega żadnej wątpliwości, że MEN, wydając przedmiotowe instrukcje, o takiej treści, jak to wykazano wcześniej, nie był i nie mógł być w świetle Konstytucji upoważniony do tego. Także nakaz ścisłego przestrzegania prawa, jaki wynika z art. 3 ust. 1 Konstytucji, został naruszony przez MEN. Nakaz ten bowiem odnosi się zarówno do sfery stosowania, jak i stanowienia prawa i rozciąga się na prawo określające ustrój i zakres kompetencji danego organu, jak i prawo wyznaczające zakres działania innych organów państwa. Gdy idzie o przepisy kompetencyjne, to w danym przypadku Minister wszedł w dziedzinę zastrzeżona do konstytucyjnych uprawnień organów ustawodawczych, to jest Sejmu i Senatu. Z treści wstępu do instrukcji I wynika, że uczynił to świadomie, skoro stwierdziwszy potrzebę oparcia systemu oświatowego w Polsce na nowych zasadach - pisze: “Jednakże przygotowanie i uchwalenie odpowiadającej tym zasadom nowej ustawy o systemie edukacji narodowej wymaga dłuższych prac przygotowawczych i zanim to nastąpi, trzeba sięgnąć po rozwiązanie doraźne”. Naruszenia Konstytucji w danym wypadku nie usprawiedliwia prawnie to, że MEN działał w oparciu - co zaznacza się we wstępie - o ustalenia Komisji Wspólnej Rządu i Konferencji Episkopatu Polski, dlatego że zgodnie z art. 3 ust. 2 Konstytucji - działania organu państwa muszą być w każdym wypadku legitymowane prawem, niezależnie od tego jak ważne i merytorycznie słuszne byłyby motywy pozaprawne tego działania (w takim kierunku interpretacji zasady legalności idzie także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii i Republiki Federalnej Niemiec).

3. Instrukcje są wreszcie niezgodne z art. 20 ust. 3 i art. 27 ust. 1 Konstytucji. Art. 20 ust. 3 ustanawia zasadę wyłącznej kompetencji ustawodawczej Sejmu, art. 27 ust. 1 Konstytucji - prawnie gwarantowany udział Senatu w stanowieniu ustaw.

Wynika z nich zakaz jakiegokolwiek ograniczenia kompetencji parlamentu do stanowienia ustaw, a przez to jego prawa do określania w ustawach podstaw kompetencji prawotwórczych innych organów. Ograniczeniem takim jest bez wątpienia wydanie aktów ministra, konstytucyjnie nielegitymowanych w zakresie władzy ustawodawczej parlamentu i sprzecznych z wydanymi wcześniej ustawami. Jedynym konstytucyjnie dozwolonym środkiem prawnym wpływania na działalność ustawodawcza ze strony Ministra w danym wypadku było podjęcie kroków prowadzących do wykonania inicjatywy ustawodawczej przez rząd. Z zasady wyłączności kompetencji ustawodawczej Sejmu i związanych z nimi organicznie kompetencji Senatu wynika ponadto nie tylko prawo, lecz i obowiązek parlamentu do uchwalania ustaw lub ich zmiany. Prawa tego parlament nie może nikomu delegować, nie powinien także tolerować prawotwórstwa wchodzącego w zakres jego władzy. W tej sytuacji niepodjęcie przez Sejm prac nad wspomnianym wyżej senackim projektem zmiany ustawy z 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności przedmiotowych instrukcji MEN przez Trybunał Konstytucyjny nie było konstytucyjnie uzasadnione. Z założeń i praktyki sądownictwa konstytucyjnego w Europie wynika, że sąd konstytucyjny czeka na podjęcie decyzji ustawodawczej przez parlament w sytuacjach politycznie spornych (zasada powściągliwości sędziowskiej), a nie odwrotnie.

Biorąc pod uwagę wszystko, co napisano wyżej na temat niezgodności obydwóch instrukcji MEN z Konstytucja, należało dojść do wniosku, że są one w całości z nią niezgodne. Przesądza o tym w wystarczającym stopniu wydanie instrukcji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w materiach zastrzeżonych dla ustaw i w nich uregulowanych oraz w formie, której Konstytucja nie przewiduje dla regulacji tego typu materii. Wyprowadzić należy stąd także wniosek, że badanie zgodności treści postanowień instrukcji z ustawami, przeprowadzone w I części niniejszego stanowiska, miało charakter posiłkowy w tym znaczeniu, że potrzebne było przede wszystkim dla ustalenia charakteru przedmiotowych instrukcji.

III

Nie ma natomiast dostatecznego uzasadnienia by uznać - tak jak domagał się tego wnioskodawca - niezgodność postanowień obydwóch instrukcji z art. 67 ust. 2 Konstytucji, tj. z konstytucyjną zasadą równości (w tym wypadku - równego traktowania kościołów i innych związków wyznaniowych), ani też zasadniczo - mimo pewnych wątpliwości, jakie się tutaj nasuwają - niezgodności instrukcji z art. 82 ust. 1 Konstytucji, tj. z wolnością sumienia i wyznania, w szczególności z jednym z jej elementów wyodrębnionym przepisami art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w postaci prawa obywatela do zachowania milczenia w sprawach swojej religii lub przekonań. W kwestii pierwszej, tj. zgodności przepisów instrukcji z zasadą równości, podzielając pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że “dyskryminacja polega nie tylko na stworzeniu niejednakowych zasad dla jednakowych sytuacji, lecz także na stosowaniu jednakowych zasad do sytuacji niejednakowych”, nie można jednak w oparciu o analizę treści instrukcji II MEN dowieść, że postanowienia instrukcji nie starają się zapewnić jednakowych możliwości nauczania religii kościołom i związkom wyznaniowym innym niż Kościół Katolicki czy wyznaniom niechrześcijańskim w ogóle. To że stwarzają gwarancje ułomne w tej mierze, wynika nie tyle z ich treści, co z charakteru aktów instrukcyjnych.

Nie widzę także dostatecznych podstaw do tego, by Trybunał Konstytucyjny uznał, że instrukcje MEN naruszyły zasadę wolności sumienia i wyznania, w szczególności prawo milczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. W celu realizacji prawa rodziców do wychowania religijnego dzieci, w przypadku, gdy realizować się ma ono na terenie szkoły i w ramach nauczania szkolnego - trudno jest zaproponować (i nie uczyniono tego na rozprawie) inne niż przyjęte w instrukcjach rozwiązanie, mianowicie deklaracje rodziców co do uczęszczania dzieci na naukę religii, które umożliwiałoby rodzicom skorzystanie z ich prawa w tym przypadku. Decydującym argumentem na rzecz poglądu przeciwnego nie może być także wadliwa praktyka stosowania instrukcji. Przypadki praktyki sprzecznej z przepisami art. 2 pkt 5 przedmiotowej ustawy, przytoczone na rozprawie przez wnioskodawcę i w piśmie z dnia 29 stycznia 1991 r. złożonym Trybunałowi na rozprawie, nie mogą przesądzać o sprzeczności instrukcji z tymi przepisami, dlatego że Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności norm prawa, a nie faktów z punktu widzenia ustawy.

Ze względów, które wynikają z przyjętej tutaj wykładni państwa prawnego, instrukcje są natomiast niezgodne z art. 82 ust. 2 zd. 2 Konstytucji. Prowadzą bowiem do istotnej zmiany w dziedzinie ustawowo uregulowanej zasady rozdziału państwa i kościoła, a więc w materii zastrzeżonej z mocy art. 82 ust. 2 zd. 2 Konstytucji do ustawy.

Na koniec sędzia piszący te słowa, nawiązując do tego co napisał na wstępie, pragnie podkreślić, że w sprawie nauczania religii w szkole prezentuje pogląd, że rozwiązanie idące w innym kierunku niż to, które wynika z obowiązujących ustaw, w tym po myśli treści instrukcji MEN, możliwe jest do pogodzenia z Konstytucją, w szczególności z wolnością sumienia i wyznania (art. 81 ust. 1), a także z zasadą rozdziału państwa i Kościoła (art. 82 ust. 2) i związaną z nią świeckością państwa. Mieściłoby się ono w ogólnych ramach tych postanowień pod warunkiem zachowania pełnej dobrowolności (wyboru) nauki religii w szkole, stworzenia skutecznych gwarancji ochrony prawa do wolności i przestrzegania zasad tolerancji w sprawach religii lub przekonań. Doceniając w pełni stanowisko autorów instrukcji w tych sprawach, nie sposób nie zauważyć, że odpowiednie postanowienia instrukcji mają jedynie charakter wezwań i apeli o charakterze perswazyjnym co do właściwego postępowania organów szkoły, nauczycieli i młodzieży, a nie postać określonych konstrukcji prawnych, mających walor gwarancji ochrony praw podmiotowych. Wreszcie, co najważniejsze z punktu widzenia prezentowanego tutaj stanowiska, warunkiem legalności i konstytucyjności ustanowienia nauki religii w szkołach publicznych na innych niż obecnie obowiązujące prawnych zasadach jest to, by tę doniosłą z punktu widzenia konstytucyjnych praw obywateli decyzję podjął parlament w drodze ustawy. Obecne stanowisko ustawodawcy, wynikające z treści obowiązujących ustaw, jest jednak inne, i dlatego należało rozstrzygnąć kwestię legalności instrukcji objętych orzeczeniem tak, jak starałem się to uzasadnić.

Zdanie odrębne sędziego TK Remigiusza Orzechowskiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 30 stycznia 1991 r.
w sprawie K. 11/90
oraz do jego uzasadnienia

Do orzeczenia z dnia 30 stycznia 1991 r. Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oznaczonej sygn. akt K. 11 /90, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczącej legalności i konstytucyjności instrukcji Ministra Edukacji Narodowej z dnia:
- 3 sierpnia 1990 r. dotyczącej powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91,
- 24 sierpnia 1990 r. dotyczącej powrotu nauczania religii do szkoły w roku szkolnym 1990/91, określającej zasady współdziałania z kościołami i związkami wyznaniowymi poza Kościołem Rzymsko - Katolickim,
oraz do uzasadnienia do tego orzeczenia - zgłaszam zdanie odrębne następującej treści.

I

Przedmiotem instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r., podobnie jak instrukcji z dnia 24 sierpnia 1990 r., jest wprowadzenie do “wszystkich państwowych przedszkoli, szkół podstawowych i ponadpodstawowych, nie wyłączając szkół specjalnych, szpitalnych etc. nauki religii dla uczniów, których rodzice sobie tego życzą”. “Rodzice zapisując dziecko do szkoły złożą na ten temat oświadczenie, a w przypadku młodzieży ze szkół ponadpodstawowych - deklarację wyrażająca wolę korzystania z nauki religii mogą składać rodzice lub uczniowie”.

Instrukcje zakresem swojej regulacji dotykają zatem sfery wolności sumienia i wyznania oraz stosunku państwa do kościoła, a w konsekwencji sfery podstawowych wolności i praw obywateli. Dotykają zatem problematyki o doniosłym znaczeniu społecznym i ustrojowo - politycznym, znajdującej w naszym systemie prawnym swoje miejsce w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawodawstwie zwykłym. W konsekwencji problematyka ta stanowi materię należąca z jednej strony do właściwości ustrojodawcy, z drugiej zaś strony do właściwości ustawodawcy zwykłego. Normy prawne w zakresie tej problematyki usytuowane poniżej ustawy zwykłej mogą dochodzić w tej sytuacji do skutku jedynie w postaci aktów wykonawczych do ustaw i to wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia konkretnej ustawy, określającego jednoznacznie przedmiot odesłany do unormowania w tej drodze, rodzaj aktu wykonawczego oraz organ upoważniony do jego wydania. W tym stanie rzeczy instrukcje wymagają oceny w aspekcie ich legalności (istnienia upoważnienia do ich wydania), z drugiej zaś strony - w aspekcie ich konstytucyjności (zgodności z ustawami i Konstytucją). Ocena taka jest tym bardziej zasadna, iż akty instrukcyjne niejako ex definitione nie należą do kategorii aktów ogólnych ustanawiających normy prawne. Zaliczane są bowiem przez naukę i praktykę do aktów ogólnych stosowania prawa, wyjaśniających w szczególności treść obowiązujących norm prawnych i sposób ich stosowania w praktyce, nigdy zaś do aktów ogólnych ustanawiających normy prawne.

Oceniając obydwie instrukcje w tym kontekście można przyjąć, iż istotą niniejszej sprawy jest nie tyle problem, czy w szkołach i innych państwowych placówkach oświatowo-wychowawczych, zwanych dalej w skrócie “szkołami”, ma być czy też nie ma być wprowadzona nauka religii, ile to, czy wprowadzenie nauki religii do szkół tymi instrukcjami dokonane zostało w pełnej zgodności z porządkiem prawnym ukształtowanym w tym zakresie przez Konstytucję RP i obowiązujące ustawodawstwo zwykłe, w tym z poszanowaniem właściwości (kompetencji) ustrojodawcy i ustawodawcy zwykłego oraz hierarchii źródeł prawa.

II

Koncentrując się na ocenie obydwu instrukcji w tym aspekcie oraz na problematyce, której dotykają te instrukcje, mianowicie na problematyce dotyczącej zasady wolności sumienia i wyznania oraz zasady oddzielenia kościoła od państwa, należy mieć na uwadze w szczególności wymienione niżej przepisy Konstytucji i ustaw zwykłych dotyczące tej materii.

1) Najdonioślejsze znaczenie ma tu przede wszystkim art. 82 Konstytucji RP:

- w ust. 1 stanowi mianowicie, iż “Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom wolność sumienia i wyznania”,
- w ust. 2 mówi natomiast, iż “kościół jest oddzielony od państwa”, i dalej, że “zasady stosunku państwa do kościoła (...) określają ustawy”.

Zasada wolności sumienia i wyznania oraz zasada oddzielenia kościoła od państwa poprzez ujęcie ich w Konstytucji weszły to naszego systemu prawnego jako normy o najwyższej mocy prawnej, a przez umieszczenie ich w rozdziale zatytułowanym: “Podstawowe prawa i obowiązki obywateli” zaliczone zostały do podstawowych wolności i praw obywateli.

Nie bez znaczenia jest też ujęcie ich w tym samym artykule. Mianowicie w piśmiennictwie w oddzieleniu kościoła od państwa upatruje się gwarancji realizacji zasady wolności sumienia i wyznania (przekonań).

Konstytucja RP, ze względu na naturę tego aktu, wypowiada się w tych sprawach, z oczywistych względów, w sposób jedynie ogólny. Konkretyzacja tych zasad nastąpiła w ustawach zwykłych. Cecha charakterystyczna tych ustaw jest m.in. to, iż sprawy wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia kościoła od państwa regulują one w zasadzie w sposób wyczerpujący, unikając odesłań w tym zakresie do aktów wykonawczych. Zawierają jedynie nieliczne takie odesłania, i to w sprawach natury techniczno - organizacyjnej, mających uboczne znaczenie. Taki wyczerpujący sposób regulacji tych kwestii wprost w ustawie wynika z charakteru materii, jaką jest problematyka wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia kościoła od państwa. Ta powściągliwość ustawodawcy w odniesieniu do aktów wykonawczych nie pozostaje bez znaczenia dla oceny instrukcji wymienionych na wstępie.

Problematyka wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia kościoła od państwa unormowana została w trzech w zasadzie ustawach: z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz po części w ustawie z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Problematyki ujętej w instrukcjach dotyczą też ponadto częściowo niektóre inne ustawy, wymienione w dalszej części niniejszych uwag.

Ujmując rzecz ogólnie, wspomniane ustawy w sferze wolności sumienia i wyznania konkretyzują zakres oraz gwarancje korzystania z tej wolności. W sferze oddzielenia kościoła od państwa proklamują świecki charakter państwa, w tym neutralność państwa w sprawach religii i przekonań, a w działalności oświatowo-wychowawczej - świeckość szkoły i jej neutralność w sprawach religii.

Świecki charakter państwa - to zarazem zakaz subwencji, poza określonymi w ustawach wyjątkami, na rzecz kościoła, natomiast neutralność państwa w sprawach religii i przekonań - to także odejście państwa, w tym szkoły, od jakiejkolwiek indoktrynacji, prawo obywateli do milczenia w kwestiach religii i przekonań, wreszcie równe traktowanie przez państwo wszystkich kościołów i związków wyznaniowych oraz wyznawców poszczególnych kościołów i obywateli o różnych przekonaniach filozoficznych.

2) Istotne znaczenie dla oceny legalności i konstytucyjności instrukcji mają też art. 1 i art. 3 ust. 2 Konstytucji RP:
- pierwszy z nich proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika m.in. także obowiązek przestrzegania systemu budowy źródeł prawa, w tym mocy ustawowych norm prawnych, jako norm o najwyższej mocy prawnej spośród norm usytuowanych poniżej norm konstytucyjnych, wyrażającej się w tym, iż mogą być one zmienione i uchylone tylko przez inne normy ustawowe, zaś z normami ustawowymi nie mogą być sprzeczne wszystkie inne normy prawne usytuowane poniżej norm ustawowych;
- drugi z tych przepisów proklamuje zasadę legalizmu działania organów państwowych, wedle której organy te mogą działać jedynie na podstawie przepisów prawa, a w interesującej nas tu sferze prawotwórstwa organów administracji państwowej - jedynie w ramach przypisanych im kompetencji i wyraźnego upoważnienia ustawy.

3) Wreszcie dla oceny wspomnianych na wstępie instrukcji istotne znaczenie, wymieniając je wedle kolejności dojścia ich do skutku, mają przepisy następujących ustaw:

- art. 2 oraz art. 36a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160, z późn. zm.),
- art. 18 ust. 1 i 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz.U. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.);
- art. 2 pkt 4 i 5, art. 10 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. Nr 29, poz. 155, z późn. zm.),
a ponadto:
- art. 92 oraz art. 95 § 1 i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W dalszych rozważaniach omówiona zostanie pokrótce treść i znaczenie tych przepisów dla oceny obydwu instrukcji.

Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, stanowiąc w art. 2, iż:
“Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze są instytucjami świeckimi. Całokształt nauczania i wychowania w tych instytucjach ma charakter świecki”,

konkretyzuje w sferze oświatowo-wychowawczej konstytucyjną zasadę oddzielenia kościoła od państwa i wynikającą z niej zasadę świeckości i neutralności państwa w sprawach religii i przekonań - poprzez proklamowanie świeckości szkoły państwowej, a więc jej neutralności w sprawach religii i przekonań i odcięcie się od wszelkiej indoktrynacji. Wynika to m.in. także z treści art. 1 tej ustawy, w której nowela z dnia 17 maja 1989 r. usunięty został m.in. zwrot o wychowaniu przez szkołę uczniów “w duchu socjalistycznej moralności i socjalistycznych zasad współżycia społecznego”.

Ustawa dopuszcza złamanie zasady świeckości szkoły państwowej w jednym tylko wypadku. Mianowicie w razie udzielenia zezwolenia na prowadzenie szkoły przez organizację lub instytucję o charakterze wyznaniowym (art. 39 ust. 3), Minister Edukacji Narodowej może wyrazić zgodę na odstępstwo od zasad ustalonych w art. 2.

Wreszcie dla oceny instrukcji znaczenie ma przepis art. 36a ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Zastrzega on do właściwości Ministra Edukacji Narodowej m.in.:
- określanie planów i programów nauczania, podręczników i pomocy dydaktycznych dla wszystkich typów szkół i placówek oświatowo-wychowawczych (ust. 2), postanawiając zarazem, iż:
- w stosunku do szkół nadzorowanych przez inne organy zadania te MEN wykonuje we współdziałaniu z tymi organami.

Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. była kilkakroć nowelizowana, w tym także dwukrotnie w roku 1989 i dwukrotnie w roku 1990. Już z tego tylko względu pozbawiona jest jakiejkolwiek podstawy supozycja, w tym także w uzasadnieniu orzeczenia TK, o utracie mocy obowiązującej zdania drugiego art. 2 tej ustawy w oparciu o zasadę lex posterior derogat legi priori, jeśli zważyć, że jedna z dwu nowel wprowadzonych do ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. była nowela wprowadzona do tej ustawy ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, której projekt, jak powszechnie wiadomo, przygotowany został wespół z przedstawicielami Kościoła i która zdania tego nie uchyliła.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, wychodząc z konstytucyjnego oddzielenia kościoła od państwa, a w konsekwencji świeckości i neutralności państwa w sprawach religii i przekonań, w tym świeckości i neutralności szkoły w tych sprawach, w art. 18 ust. 1 i 3 oraz w art. 19 ust. 1 normuje sprawy nauczania religii i wychowania religijnego przez Kościół Katolicki, stanowiąc co następuje:

“Art. 18.1. Państwo uznaje prawo Kościoła do nauczania religii oraz religijnego wychowania dzieci i młodzieży, zgodnie z wyborem dokonanym przez rodziców lub prawnych opiekunów /......../
3. Nauczanie religii, jako wewnętrzna sprawa Kościoła, jest organizowane przez parafie i domy zakonne pod zwierzchnictwem biskupa diecezjalnego.

Art. 19.1. Nauczanie religii dzieci i młodzieży odbywa się w punktach katechetycznych organizowanych w kościołach, kaplicach i budynkach kościelnych, a także w innych pomieszczeniach udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną do dysponowania pomieszczeniem”.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania określa z jednej strony gwarancje wolności sumienia i wyznania, z drugiej zaś strony stosunek państwa do wszystkich kościołów i związków wyznaniowych. W kwestiach dotyczących instrukcji stanowi ona w szczególności, co następuje:

“Art. 2. Korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności: /...../
4) wychowywać dzieci zgodnie ze swoim przekonaniem w sprawach religii,
5) zachowywać milczenie w sprawach swojej religii lub przekonań”;

Art. 10.1. Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii i przekonań.
2. Państwo i państwowe jednostki organizacyjne nie dotują i nie subwencjonują kościołów i innych związków wyznaniowych. Wyjątki od tej zasady regulują ustawy lub przepisy wydane na ich podstawie.”;

“Art. 20.1. Kościoły i inne związki wyznaniowe mogą nauczać religii oraz wychowywać religijnie dzieci i młodzież, zgodnie z wyborem dokonanym przez ich rodziców lub opiekunów prawnych.
2. Nauczanie religii dzieci i młodzieży jest wewnętrzną sprawą kościołów i związków wyznaniowych. Jest ono organizowane, zgodnie z programem ustalonym przez władze kościoła lub innego związku wyznaniowego, w punktach katechetycznych znajdujących się w kościołach, domach modlitw i innych pomieszczeniach udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną do dysponowania nimi”.

Przepisy te expressis verbis proklamują świeckość i neutralność państwa w sprawach religii i przekonań, a w konsekwencji tego i w nawiązaniu do przepisów proklamujących świeckość i neutralność w sprawach religii i przekonań szkoły - uznają nauczanie religii za sprawę wewnętrzną Kościoła, zastrzegając zarazem do właściwości Kościoła organizowanie nauki religii. Rodzicom poręczają wolność w wyborze religijnego wychowania dzieci i młodzieży.

W nawiązaniu do zasady świeckości i neutralności państwa w sprawach religii i przekonań - przepisy te poręczają prawo zachowania przez obywateli milczenia w sprawach religii i przekonań.

Mające znaczenie dla niniejszej sprawy przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią:

“Art. 92. Dziecko pozostaje do pełnoletności pod władza rodzicielską”;

“Art. 95. § 1. Władza rodzicielska obejmuje w szczególności prawo i obowiązek rodziców do (...) wychowania dziecka.
§ 2. Dziecko pozostające pod władzą rodzicielska winno rodzicom posłuszeństwo”.

III

Wyjaśnienia wymaga, czy nauka religii włączona została do działalności państwowych szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, czy też odbywa się jedynie na terenie obiektów należących do tych placówek, jak to w toku postępowania sugerował Minister Edukacji Narodowej oraz Komisja Wspólna Rządu i Episkopatu.

Z treści instrukcji z dnia 3 sierpnia 1990 r. dotyczącej nauki religii katolickiej wynika jednoznacznie, iż chodzi tu o wprowadzenie nauki religii do działalności szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych jako jednego z przedmiotów nauczania. Świadczy o tym szereg postanowień instrukcji, wskazujących wprost na inkorporację tego przedmiotu do działalności państwowej szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych.

Instrukcja stanowi m.in., iż “we wszystkich państwowych przedszkolach, szkołach podstawowych i ponadpodstawowych, nie wyłączając szkół specjalnych i szpitalnych etc., odbywać się będą lekcje religii dla uczniów, których rodzice sobie tego życzą”. Dalej instrukcja stwierdza, iż “lekcje religii umieszczane są w planie zajęć szkoły”. Dla uczniów nie pobierających nauki religii szkoła organizuje w czasie lekcji religii inne zajęcia, a co najmniej zapewnia im w tym czasie opiekę i bezpieczeństwo. Nauczyciele religii (katecheci) zatrudniani są przez szkołę i przez niewynagradzani, z wyłączeniem przejściowo jedynie katechetów - księży. Wszyscy katecheci wchodzą w skład rad pedagogicznych. Wypełniają, jak inni nauczyciele, dzienniki szkolne. Organizują, za wiedza dyrektorów szkół, zebrania z rodzicami. Uczniowie otrzymują od szkoły świadectwa ukończenia określonego etapu kształcenia religijnego. Nie zmienia istoty tych świadectw to, że ocena z religii nie ma wpływu na promocję ucznia. Lekcje religii wizytowane są przez dyrektorów szkół i nadzór pedagogiczny (także przez kościół).

Z instrukcji wynika wreszcie, iż z chwilę wprowadzenia nauki religii do szkół, Kościół Katolicki zaniechał nauki religii w kościelnych punktach katechetycznych. Zadeklarował natomiast szkołom mającym trudności lokalowe udostępnianie sal katechetycznych na ich potrzeby.

Na takich samych zasadach, z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki związków wyznaniowych innych niż Kościół Katolicki, rozwiązuje sprawę nauki religii instrukcja z dnia 24 sierpnia 1990 r., z jedną wszak różnicą: z jej dosłownego brzmienia wynika mianowicie, iż dotyczy nauki religii jedynie w szkołach. Stwierdza ponadto wprost, iż pobieranie przez dzieci nauki religii zapewnia Ministerstwo Edukacji Narodowej w państwowych placówkach oświatowych i punktach katechetycznych.

Modyfikacje opierają się na przesłankach ilościowych, mianowicie mniejszej liczbie członków kościołów i związków wyznaniowych, których dotyczy instrukcja, a w konsekwencji mniejszej liczbie dzieci kwalifikujących się do pobierania nauki religii.

Tak więc m.in. szkoły organizują lekcje religii w wypadku zgłoszenia nie mniej niż ośmiorga dzieci określonego wyznania. W wypadku zgłoszenia mniejszej liczby dzieci, mogą być organizowane przez kuratoria bądź określone szkoły międzyszkolne grupy nauki religii lub pozaszkolne grupy katechetyczne. Organizacyjnie podporządkowane są one określonej szkole albo kuratorium. W konsekwencji także nauczyciele - katecheci zatrudniani są przez określoną szkołę lub kuratorium.

Wedle włączonych do akt sprawy dokumentów, nie licząc Kościoła Katolickiego, w Rzeczypospolitej Polskiej działają 63 kościoły i związki wyznaniowe.

Instrukcje dopuszczają możliwość zawieszenia krzyża oraz odmawiania modlitwy w klasach, w których większość dzieci pobiera naukę religii, z zastrzeżeniem, iż wymaga to zwrócenia uwagi na odczucia dzieci innych wyznań oraz dzieci niewierzących.

IV

Włączając do działalności państwowych szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych naukę religii, obydwie instrukcje w sposób oczywisty naruszają szereg przepisów Konstytucji RP i ustaw zwykłych.

1) Przede wszystkim instrukcje, mimo iż ustanawiają normy prawne, i to w sferze podstawowych wolności i praw obywateli objętej regulacja Konstytucji RP i ustaw zwykłych, a więc w sferze, w której ze względu na istotę tych wolności i praw wykazywana jest znamienna powściągliwość ustawodawcy do odsyłania regulacji spraw z tego zakresu do aktów wykonawczych, wydane zostały jako akty samoistne, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego). Mimo iż dotyczą wprost wolności i praw obywateli, zaadresowane zostały jedynie do organów administracji oświatowej - jako interna administracji, nie zostały nigdzie opublikowane, przez co stały się niedostępne dla obywateli. Poprzez wydanie ich bez jakiejkolwiek podstawy prawnej naruszają przepis art. 3 ust. 2 Konstytucji RP proklamujący zasadę legalizmu działania organów państwowych, w tym wypadku w sferze działalności prawotwórczej.

2) Naruszając szereg ustawowych norm prawnych wskazanych w dalszych uwagach, instrukcje naruszyły także przepis art. 1 Konstytucji RP, proklamujący zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym mocy prawnej norm konstytucyjnych i mocy prawnej norm ustawowych. Wbrew communis opinio, iż normę konstytucyjną może zmienić lub uchylić jedynie inna norma konstytucyjna, zaś normę ustawową - tylko inna norma ustawowa, instrukcje wprowadziły normy sprzeczne z normami konstytucyjnymi i ustawowymi. Wkroczyły one zarazem w ten sposób w sferę właściwości ustrojodawcy i ustawodawcy zwykłego.

3) Instrukcje zignorowały konstytucyjną zasadę oddzielenia kościoła od państwa oraz wynikającą stąd zasadę świeckości i neutralności państwa w sprawach religii i przekonań, proklamowaną w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania zaś w sferze wychowawczo - oświatowej - zasadę świeckości i neutralności szkoły w sprawach religii i przekonań oraz zasadą odejścia placówek oświatowo-wychowawczych od jakiejkolwiek indoktrynacji, wynikającą z art. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. W konsekwencji obydwie instrukcje, poprzez wprowadzenie do działalności szkół i innych państwowych placówek oświatowo-wychowawczych nauki religii, są sprzeczne z art. 82 ust. 2 Konstytucji RP, z art. 10 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz z art. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r.

4) Włączając nauczanie religii do działalności szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych instrukcje naruszają odpowiednio przepisy art. 18 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, uznających z jednej strony prawo kościołów do nauczania religii i religijnego wychowania dzieci i młodzieży, z drugiej zaś strony proklamujących zasada, e nauczanie religii i religijne wychowanie stanowią wewnętrzną sprawa kościołów i są prowadzone w obiektach kościelnych i innych pomieszczeniach udostępnionych kościołom na ten cel. Unormowania te stanowią konkretyzację konstytucyjnej zasady oddzielenia kościoła od państwa. W konsekwencji instrukcje naruszają w tej mierze także art. 82 ust. 2 Konstytucji RP.

5) Instrukcje, w części odnoszącej się do oświadczeń dotyczących uczestnictwa w nauce religii naruszają przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, poręczający prawo obywateli do zachowania milczenia w sprawach religii i przekonań. Prawo to ma także swoje źródło w konstytucyjnych zasadach wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia państwa od kościoła, a także w wywodzącej się z nich zasadzie świeckości i neutralności państwa w sprawach religii i przekonań. Z tej ostatniej zasady wynika m.in., iż państwo nie powinno pod żadnym pozorem interesować się sprawami religii i przekonań swoich obywateli, a tym bardziej różnicować ich pod jakimkolwiek względem z tego powodu. Swoistą gwarancją w tym zakresie dla obywateli jest wspomniany wyżej przepis art. 2 pkt 5. Tymczasem wedle instrukcji - z uczestniczeniem w lekcjach religii wiąże się konieczność złożenia szkole lub innej placówce oświatowo-wychowawczej stosownego oświadczenia w tej sprawie. Instrukcja skłania w konsekwencji obywateli do publicznej deklaracji, przed organem państwowej jednostki organizacyjnej, w kwestii swojego stosunku do religii lub swoich przekonań. Nie zmienia pod tym względem istoty sprawy to, iż w niektórych wypadkach może wchodzić tu w grę jedynie deklaracja co do uczestniczenia w nauce religii, nie zaś w kwestii stosunku do religii bądź w kwestii swoich przekonań, co podnosili w toku postępowania niektórzy jego uczestnicy. Z drugiej strony nie bez znaczenia jest problem powstawania w środowiskach szkolnych swoistej presji społecznej, z reguły większości w stosunku do mniejszej pod wzglądem liczbowym grupy członków określonego związku wyznaniowego bądź o odmiennym światopoglądzie. W tym stanie rzeczy instrukcje w części dotyczącej oświadczeń w kwestii udziału w lekcjach religii naruszają niewątpliwie przepis art. 2 pkt 5 wspomnianej ustawy.

6) W części dotyczącej składania oświadczeń o chęci uczestniczenia w lekcjach religii przez uczniów szkół ponadpodstawowych obydwie instrukcje pozostają w sprzeczności odpowiednio z przepisami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz art. 2 pkt 4 i art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w związku z treścią art. 95 § 1 i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wspomniane ustawy zastrzegają dla rodziców oraz opiekunów prawo wyboru religii i religijnego wychowania dzieci. Wedle zaś Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - dziecko do pełnoletności pozostaje pod władza rodzicielska, ta zaś obejmuje w szczególności m.in. prawo i obowiązek rodziców do wychowania dziecka, zaś dziecko do osiągnięcia pełnoletności winno jest rodzicom posłuszeństwo. Instrukcje, pozostawiając uczniom szkół ponadpodstawowych decyzję co do uczestniczenia w lekcjach religii, naruszają wspomniane przepisy.

7) Nakładając na szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze obowiązek prowadzenia religii, instrukcje nie tylko uwolniły od tego obowiązku kościoły, lecz także przeniosły na szkoły związane z tym wydatki osobowe i rzeczowe (wynagrodzenia katechetów i inne). Wydatki te stanowią swoista formę dotacji ze strony państwowych szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych na rzecz kościoła. W konsekwencji instrukcje naruszają w tej mierze przepis art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zabraniający jednostkom państwowym, poza wyjątkami przewidzianymi w ustawach, wszelkich dotacji i subwencji na rzecz kościołów. Przepis ten ma swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie oddzielenia kościoła od państwa.

8) Włączając naukę religii do planów zajęć szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, instrukcje naruszają także przepis art. 36a ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Przepis ten, powierzając Ministrowi Edukacji Narodowej m.in. określanie planów i programów nauczania, podręczników i pomocy dydaktycznych dla wszystkich typów szkół i placówek oświatowo-wychowawczych (ust. 2), zastrzegł zarazem, iż w stosunku do szkół i placówek oświatowo-wychowawczych nadzorowanych przez inne organy Minister Edukacji Narodowej wykonuje to zadanie we współdziałaniu z tymi organami. W instrukcjach brak jest jakiejkolwiek wzmianki o takim współdziałaniu w sprawie wprowadzenia nauki religii do tych placówek. Ponadto, instrukcja włączając lekcje religii do planów zajęć placówek oświatowo-wychowawczych ustala zarazem, wbrew przepisom wspomnianego wyżej art. 36a ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., iż programy nauczania religii zatwierdzają władze kościelne, przedstawiając je jedynie do wiadomości Ministerstwu Edukacji Narodowej (władzom oświatowym). Ten sam tryb zastosowany został w instrukcji w odniesieniu do ustalania podręczników i pomocy dydaktycznych do nauki religii.

9) Instrukcje w sposób w części samoistny, odmienny od postanowień ustawy z dnia 23 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, ustalają warunki zatrudnienia nauczycieli religii (katechetów), stanowiąc m.in., że “osoby świeckie i zakonne zatrudnione na podstawie skierowania biskupa diecezjalnego mają być przyjęte do pracy jako nauczyciele, mimo braku pełnych kwalifikacji”, po wtóre, nauczyciele religii “uzyskują prawa przysługujące nauczycielom, z wyjątkiem tych, które naruszałyby postanowienia instrukcji”. Wreszcie, że wobec nauczycieli religii “nie będzie stosowany przepis (...), że z nauczycielem stosunek pracy rozwiązuje się z końcem roku szkolnego”.

10) Instrukcje naruszają także przepisy o charakterze organizacyjnym, dotyczące szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, np. zastrzeżenie, że w charakterze katechety może być zatrudniona jedynie osoba skierowana przez biskupa diecezji, zaś z chwila cofnięcia skierowania - osoba taka traci prawo nauczania religii, lub że lekcje religii w państwowych szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych wizytują także osoby spoza tych placówek oraz spoza państwowego nadzoru pedagogicznego, mianowicie biskupi diecezjalni, wyznaczani przez takiego biskupa wizytatorzy oraz proboszcze parafii.

V

Z przedstawionej oceny wynika, iż instrukcje, wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, wkraczają głęboko i w wieloraki sposób w ukształtowany obecnie, w miarę spójny i konsekwentny system przepisów dotyczących wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia kościoła od państwa, naruszając go w oczywisty sposób, tworząc w jego miejsce mozaikowaty, sprzeczny wewnętrznie pozaprawny stan praktyczny.

Z tych względów nie podzielam stanowiska wyrażonego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 stycznia 1991 r., oznaczonego sygn. akt K 11/90, uznającego zgodność instrukcji z przepisami Konstytucji RP i ustawami dotyczącymi wolności sumienia i wyznania oraz oddzielenia Kościoła od Państwa, jak też w uzasadnieniu do tego orzeczenia.

K 11/90

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia