W 3/90
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
27
Postanowienie
z dnia 13 lutego 1991 r.
(W. 3/90)
w sprawie wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski”
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha (sprawozdawca)
Tomasz Dybowski
Antoni Filcek
Henryk Groszyk
Wojciech Łączkowski
Maria Łabor-Soroka
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)
Janina Zakrzewska (sprawozdawca)
Andrzej Zoll
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 13 lutego 1990 r. wniosku z dnia 16 lipca 1990 r. Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.) powszechnie obowiązującej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), w szczególności przez “określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych organów promulgacyjnych w ten sposób, że w praktyce niemożliwe jest zastosowanie się do norm prawnych ogłoszonych w danym organie promulgacyjnym”,
postanawia
nie ustalić powszechnie obowiązującej wykładni wymienionych wyżej przepisów przez określenie następstw prawnych praktyki związanej ze stosowaniem ustawy.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 16 lipca 1990 r. wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), zwanej dalej ustawą o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Zdaniem RPO, wspomniane organy publikacyjne wydawane są z opóźnieniem w stosunku do daty wydania aktu, a jeszcze częściej dostarczane adresatom aktów normatywnych w terminie późniejszym niż dzień ogłoszenia. W konsekwencji prenumeratorzy tych organów otrzymują je często po terminie wejścia w życie aktów normatywnych publikowanych w tych organach. Prowadzi to do dotkliwych, ujemnych konsekwencji dla obywateli i innych adresatów prawa, wynikających z niezawinionej niemożności podporządkowania się we właściwym terminie normom prawnym ogłaszanym w oficjalnych organach publikacyjnych. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi wątpliwość, czy ze względu na faktyczne skutki sytuacji takich nie należałoby traktować jako retroaktywnego działania prawa.
Podobne skutki, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wywierają często w praktyce akty normatywne wprowadzane w życie natychmiast, bądź niemal natychmiast po ich ogłoszeniu, mianowicie wprowadzane w życie “z dniem ogłoszenia” bądź w nader krótkim terminie po dniu ogłoszenia.
W swoim wystąpieniu Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczyła szereg przykładów potwierdzających te spostrzeżenia. Wyraża pogląd, iż za prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów publikacji aktów normatywnych oraz terminowe doręczanie oficjalnych organów publikacyjnych prenumeratorom tych organów odpowiedzialne powinny być organy państwowe. Adresaci norm prawnych ogłaszanych w oficjalnych organach publikacyjnych, jeżeli działają w dobrej wierze i dobrej woli podporządkowania się tym normom, dokładając przy tym najwyższej staranności w dotarciu do tekstów prawnych, nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji za nieprawidłowe działanie organów państwowych, odpowiedzialnych za publikację aktów normatywnych oraz za doręczanie oficjalnych organów publikacyjnych.
W konkluzji rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich dochodzi do przekonania, iż termin wejścia w życie aktów normatywnych należy oddzielić od daty ogłoszenia aktu normatywnego stosownym vacatio legis. Okres ten, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, powinien wynosić co najmniej dwa tygodnie.
Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiając swoje spostrzeżenia w sprawach opóźnień w wydawaniu i doręczaniu oficjalnych organów publikacyjnych i skutków wynikających z tych opóźnień dla adresatów norm prawnych publikowanych w tych organach, wyraziła przekonanie, iż kluczowym problemem w sprawach wydawania i doręczania organów publikacyjnych jest odpowiedź na pytanie, czy brak faktycznej dostępności do oficjalnych organów publikacyjnych, zawierających obowiązujące normy prawne, można traktować na równi ze wstecznym działaniem prawa. Z odpowiedzią na to pytanie Rzecznik Praw Obywatelskich łączy odpowiedzialność państwa za opóźnienia w wydawaniu i doręczaniu organów publikacyjnych. Dodaje zarazem, że kwestia odpowiedzialności państwa za skutki takiego stanu nie może być rozstrzygnięta w drodze wykładni obowiązującego prawa, ale powinna być normatywnie uregulowana.
2. Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wyraził pogląd, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. “nie zawiera wystarczających przesłanek umożliwiających wysunięcie wniosków interpretacyjnych co do skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia czasopism publikacyjnych aktów prawnych w stosunku do zamieszczonych w nich dat wydania”.
3. Szef Urzędu Rady Ministrów, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zwrócił przede wszystkim uwagę, iż kwestionowany przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., stanowiący iż “na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania”, ma charakter materialno-techniczny. Ustawa nie stwarza możliwości bliższego określenia w akcie wykonawczym kwestii związanej z procesem wydawniczym, tak jak to ma np. miejsce w odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych. W odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 123), w § 7 ust. 3 ustanowiona została zasada, iż dzień wydania dziennika urzędowego ustala się z uwzględnieniem przewidywanego terminu zakończenia druku i skierowania do rozpowszechnienia. Taką samą zasadę należałoby przyjąć, zdaniem Szefa Urzędu Rady Ministrów, w stosunku do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Tym bardziej, iż Urząd Rady Ministrów kieruje się w praktyce taką samą dyrektywą przy wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego.
Szef Urzędu Rady Ministrów stwierdza ponadto, iż podstawowym problemem jest nie tyle art. 3 ust. 1 ustawy, dotyczący kwestii organizacyjno-technicznych, co art. 4 w związku z art. 3 ust. 2, wedle którego akty prawne ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wchodzą w życie z dniem wydania dziennika, jako że dzień ten jest dniem ich prawnego ogłoszenia.
Art. 4 ustawy tworzy fikcję prawną, która rzutuje na praktyczną możliwość zapoznania się z treścią aktów prawnych publikowanych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Problem ten nabiera wyrazistości w szczególności na tle poprzednio obowiązującego art. 3 dekretu Prezydenta RP z dnia 6 września 1935 r., wedle którego akty prawne ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodziły w życie ósmego dnia po ich ogłoszeniu. Szef Urzędu Rady Ministrów przypomniał również, iż obecnie obowiązujące zasady techniki prawodawczej, chociaż nie mają mocy powszechnie obowiązującej, nakazują w zasadzie wprowadzenie vacatio legis, traktując odstępstwo od niego jako wyjątkowe. Ze względu jednak na charakter prawny tych zasad, odstępstwo od vacatio legis nie może być obecnie skutecznym zarzutem pod adresem ustawodawcy, który nierzadko świadomie w określonych wypadkach odstępuje od ustanowienia vacatio legis, o czym świadczą przykłady szeregu aktów.
W konkluzji Szef Urzędu Rady Ministrów dochodzi do przekonania, że ani pożądany skutek optymalnej znajomości prawa przed jego wejściem w życie nie zostanie osiągnięty, ani kwestia skutków prawnych wynikających z opóźnień w wydawaniu lub rozpowszechnianiu oficjalnych organów publikacyjnych nie zostanie rozwiązana poprzez wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Mogą być natomiast rozwiązane poprzez nowelizację wspomnianej ustawy.
4. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. stanowi, iż “na każdym numerze dziennika (Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego) oznacza się dzień jego wydania”.
Analiza ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. wskazuje, iż poza prawnymi wymogami natury porządkowej, treść normatywna przepisu art. 3 ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z treścią przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 tej ustawy.
Wedle pierwszego z tych przepisów “dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze (danego dziennika)”. Oznacza to przede wszystkim, że z dniem prawnego ogłoszenia akt normatywny uzyskuje przymiot oficjalności i autentyczności. W odniesieniu do aktów normatywnych, dla których jednym z koniecznych warunków ich mocy powszechnie obowiązującej jest ogłoszenie w oficjalnym organie publikacyjnym, jest to zarazem dzień spełnienia tego warunku. Na gruncie obowiązującego prawa odnosi się to do ustaw i rozporządzeń. Na podstawie przepisów szczególnych wymogowi temu mogą być poddane niektóre inne akty normatywne. Dla wszystkich aktów normatywnych ogłaszanych w oficjalnych organach publikacyjnych “dzień prawnego ogłoszenia”, a w rzeczywistości - o czym była mowa wcześniej - “dzień wydania dziennika stanowi cezurę, od której mogą one wywierać określone w nich skutki prawne. Dla aktów normatywnych wchodzących w życie “z dniem ogłoszenia” - dzień prawnego ogłoszenia (dzień wydania dziennika) stanowi początek ich mocy obowiązującej; dla wchodzących w życie później - oznaczony w nich dzień, po dniu ich prawnego ogłoszenia.
II
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), w szczególności przez określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych aktów promulgacyjnych w ten sposób, że w praktyce niemożliwe jest zastosowanie się do norm prawnych ogłoszonych w danym organie promulgacyjnym. Z uzasadnienia wniosku wynika, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy (“Dzień wydania jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze”) traktowany jest łącznie z art. 4, który brzmi: “Akty prawne ogłoszone w dzienniku wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej”. Przedmiotem wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich jest zatem kompleks przepisów ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, określających zależność między ogłoszeniem aktu normatywnego w tych dziennikach a jego wejściem w życie. Tak też treść wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich została zrozumiana przez Prokuratora Generalnego i Szefa Urzędu Rady Ministrów.
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nasuwa pytanie, czy jego przedmiotem są sformułowania art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, czy też zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich wywołuje praktyka publikacji aktów normatywnych w tych dziennikach. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o “określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych organów promulgacyjnych”, tj. Dziennika Ustaw lub Monitora Polskiego. Uzasadnienie wniosku (powołanie się na liczne przykłady praktyki otrzymywania przez adresatów aktów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw z dużym opóźnieniem w stosunku do dat ich ogłoszenia i wejścia w życie, a także posługiwanie się w aktach normatywnych klauzulą, iż wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, jednak z mocą od określonego dnia wcześniejszego, narażającą adresatów aktów na negatywne skutki prawne i prowadzącą do naruszania zasady nieretroaktywności prawa) dowodzi, że Rzecznik Praw Obywatelskich ma zastrzeżenia co do praktyki ogłaszania aktów normatywnych (“nieprawidłowej realizacji norm ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego “Monitor Polski”).
2. Zdaniem RPO, przepisy art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy są “przejawem jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, tworząc regułę obowiązywania jedynie takiego prawa, które zostało należycie ogłoszone”, i że “wyprowadzić można z tych przepisów - a contrario - regułę, iż akty prawne nie ogłoszone w sposób należyty nie podlegają regule określonej w wymienionych przepisach, tj. nie mogą być traktowane jako obowiązujące”. Należy jednak zauważyć, iż ani obowiązująca Konstytucja, ani ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie ustanawiają generalnego obowiązku publikacji wszystkich aktów normatywnych obowiązujących w Polsce. Powyższe stanowisko wnioskodawcy nie znajduje przeto uzasadnienia w treści przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy.
Według przepisów Konstytucji i ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, ogłaszanie aktów normatywnych państwa jest czynnością prawną powołanych do tego organów. Konstytucja ustanawia obowiązek ogłaszania ustaw na podstawie zarządzenia Prezydenta RP (art. 27 ust. 5). Z literalnej wykładni Konstytucji nie wynika, by obowiązek ten rozciągał się na inne akty normatywne, jakkolwiek z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1) wyprowadzić należy wniosek, że publikacja aktów normatywnych stanowi podstawowy warunek urzeczywistnienia tej zasady. Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego wprowadza obowiązek ogłaszania aktów w szerokim zakresie (art. 1 ust. 1), lecz nie czyni go powszechnym.
Formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ogłoszenie drukiem w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim (także w innych, przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych - w zależności od rodzaju aktów normatywnych lub, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - w sposób zwyczajowo przyjęty). Ogłoszenie w sposób przewidziany prawem jest urzędowym ogłoszeniem aktu, i tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi przysługuje domniemanie autentyczności. Taki tylko sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Zatem dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa.
Zasadą jest, że akt normatywny wchodzi w życie (obowiązuje) od momentu, który sam określa jako początek swojego obowiązywania. Może to być data wydania aktu, data jego ogłoszenia, data późniejsza niż data jego wydania lub ogłoszenia, a wyjątkowo - data wcześniejsza niż data ustanowienia aktu. W razie gdy akt ogłoszony w dzienniku nie stanowi o dacie swojego wejścia w życie, wchodzi on w życie z dniem jego ogłoszenia (art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego).
Data wejścia w życie aktów publikowanych w dzienniku urzędowym równoznaczna jest z datą wydania dziennika, tak bowiem stanowią przepisy ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze (art. 3 ust. 2). Dzień wydania oznaczony jest na tytułowej stronie każdego numeru dziennika (art. 3 ust. 1). Jest to dzień zakończenia druku danego numeru dziennika, a jednocześnie dzień rozpoczęcia rozpowszechniania danego numeru przez administrację dziennika w Warszawie. Przyjmuje się, że formuła wejścia aktu w życie “z dniem” oznacza początek doby, a nie jej upływ.
Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie uzależnia daty wejścia aktu w życie na poszczególnych obszarach kraju (województwa, gminy) od faktycznego otrzymania dziennika publikacyjnego przez prenumeratorów lub organy obowiązane z mocy ustawy do udostępnienia ludności bezpłatnego ich przeglądania. Z punktu widzenia prawa akty wchodzą w życie równocześnie na obszarze całego państwa, mimo że faktycznie w określonej części (miejscowości) kraju nie otrzymano danego numeru dziennika. Rozbieżność dnia wejścia aktu w życie i otrzymania dziennika jest w praktyce regułą. Wynika to stąd, że data wydania dziennika (a tym samym ogłoszenia aktu) jest dniem rozpoczęcia rozpowszechniania numeru dziennika w Warszawie, w konsekwencji czego otrzymanie go poza Warszawą musi się w założeniu opóźnić o czas przesyłki w warunkach nawet najlepiej działającej poczty i sprawności kolportażu. Zgodnie z ustawą o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, opóźnienia w otrzymaniu dziennika nie wpływają na termin wejścia ustawy w życie. Co więcej, w naszym systemie prawnym obowiązuje zasada, że akt należycie ogłoszony jest wszystkim znany i nikt nie może się uwolnić od obowiązku przestrzegania norm prawa w nim zawartych.
W świetle powyższej wykładni - art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie budzą wątpliwości co do treści norm z nich wynikających. Nie są też one kwestionowane z punktu widzenia tego, jak je rozumieć należy w literaturze prawniczej. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4.
Inną sprawą jest jednakże ocena zgodności przepisów obecnej ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego z obowiązującymi zasadami Konstytucji, w szczególności z zasadą państwa prawnego. Rozwiązanie tej kwestii nie jest jednakże możliwe w trybie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego - konieczna jest w tej sprawie interwencja ustawodawcy, idąca w kierunku zmiany ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego.
3. Trybunał Konstytucyjny, będąc sądem prawa, a nie faktów, nie ma kompetencji oceniania legalności określonej praktyki w dziedzinie publikacji aktów normatywnych. Pragnie także zauważyć, że większość z sygnalizowanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przypadków nieprawidłowej praktyki jest następstwem określonych sytuacji faktycznych, e nie następstwem nieprawidłowego stosowania przepisów ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Nieprawidłowe stosowanie ustawy w praktyce mogłoby stanowić podstawę ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw jedynie wówczas, gdyby miało znamiona praktyki będącej następstwem rozbieżnej wykładni przepisów ustawy. Podstawą wykładni byłyby wówczas wątpliwości, jak rozumieć przepisy ustawy. Jak jednak wskazano wyżej, przepisy art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie dają powodów do takiej wykładni.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie znalazł dostatecznej podstawy do rozważenia głównego zagadnienia podniesionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, a mianowicie - skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydawania i dostarczania adresatom norm prawnych aktów normatywnych ogłoszonych w dzienniku publikacyjnym, oraz sugestii zawartej we wniosku, że sytuację, w której adresaci norm prawnych nie mieli faktycznej możliwości (przy największej nawet z ich strony staranności) uzyskania w normalnym trybie dostępu do dziennika publikacyjnego, można traktować jako wsteczne działanie prawa. Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że fakt otrzymania aktu normatywnego przez adresata norm zawartych w tym akcie w terminie późniejszym niż termin jego ogłoszenia i wejścia w życie oraz fakt, iż akt wszedł w życie z dniem jego uchwalenia, który jest wcześniejszy od daty jego ogłoszenia, lub też z dniem ogłoszenia, lecz “z mocą” od oznaczonego dnia wcześniejszego niż dzień jego ogłoszenia - sam przez się nie mógłby przesądzać o tym, że w sytuacjach takich mamy faktycznie do czynienia z działaniem prawa wstecz. O tym, że prawo działa wstecz, decyduje jego treść, sprowadzająca się do tego, że nowo ustanowiona norma prawna nakazuje stosować ją do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (zob. orzeczenia TK w sprawach: U. 5/86, K. 1/88 i K. 7/90).
4. Podniesione przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku o wykładnię kwestie dotyczące wydawania i udostępniania oficjalnych organów publikacyjnych oraz sposobu wchodzenia prawa w życie, opinie innych uczestników postępowania w tej sprawie, a także dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w związku z postępowaniem ocena ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. wskazują, iż ustawa ta jest zdecydowanie przestarzała, nie spełnia wymogów demokratycznego państwa prawnego i jej zmiana jest niezbędna dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zachodzi nieodzowna potrzeba zastąpienia ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. nową ustawą o publikacji aktów normatywnych i ich wdrażaniu w życie oraz o wydawaniu oficjalnych organów publikacyjnych.
Na wady i braki ustawy wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym już od wielu lat. Konieczność zmian dotyczy w szczególności: - wymogu publikacji aktów normatywnych jako warunku ich mocy powszechnie obowiązującej, - zasad wdrażania wejścia w życie aktów normatywnych, - wydawania i dostępności oficjalnych organów publikacyjnych.
Do istotniejszych wadliwości w sferze publikacji aktów normatywnych w aktualnym stanie prawnym należy zaliczyć fakt, iż wymogiem publikacji w oficjalnym organie publikacyjnym, jako warunkiem uzyskania mocy powszechnie obowiązującej, objęte zostały jedynie ustawy (art. 27 ust. 5 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r.) oraz rozporządzenia (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Brak jest natomiast takiego ustawowego wymogu w stosunku do innych aktów wykonawczych do ustaw oraz innych aktów normatywnych. Ich ogłoszenie może mieć miejsce, jak wynika to z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., jedynie w wypadku, gdy przewiduje to przepis szczególny lub gdy wynika to z treści ogłaszanego aktu, wreszcie gdy uznał to za wskazane organ, który wydal akt. Nie zmienia istoty sprawy przepis § 37 ust. 1 samoistnej uchwały Nr 93 Rady Ministrów dotyczącej regulaminu Rady Ministrów i Prezydium Rządu (M. P. Nr 27, poz. 152), wedle którego “uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów związane z realizacją praw i obowiązków obywateli podlegają opublikowaniu w Monitorze Polskim”.
Utrzymanie tego stanu rzeczy nie wydaje się możliwe. Brak ogólnego wymogu publikacji ustaw i aktów wykonawczych oraz innych aktów normatywnych - jako warunku uzyskania przez nie mocy powszechnie obowiązującej - stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Godzi w zasadę lojalności państwa względem obywateli, zasadę jawności prawa oraz zasadę zaufania do prawa i pewności prawa.
Zachodzi w konsekwencji potrzeba proklamowania ogólnej zasady obowiązku publikacji w oficjalnych organach publikacyjnych wszystkich aktów normatywnych, jako bezwzględnego warunku ich mocy powszechnie obowiązującej. Należy jednocześnie proklamować (aprobowaną obecnie jedynie przez doktrynę i praktykę) zasadę domniemania powszechnej znajomości prawa należycie ogłoszonego (ignorantia iuris nocet), określając zarazem zakres jej obowiązywania.
5. Dla wdrażania w życie aktów normatywnych najdonioślejszą kwestią jest termin ich wejścia w życie.
Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. proklamuje zasadę ogólną, według której akty normatywne ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP i Dzienniku Urzędowym RP “Monitor Polski” “wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej”. Prawodawca znaczną część (około połowy) aktów normatywnych wyposaża w moc obowiązującą “z dniem ogłoszenia”, bądź w nader krótkim terminie po tym dniu. Przy wyposażaniu aktów normatywnych w moc prawną z dniem ogłoszenia bądź w nader krótkim terminie po tym dniu, adresaci ustanawianych norm prawnych nie są w stanie dostosować swoich zachowań do nowych unormowań prawnych.
Wszystkie te okoliczności są przyczyną powstawania szeregu ujemnych konsekwencji dla adresatów norm prawnych, tym bardziej, że zarówno Dziennik Ustaw RP, jak i Dziennik Urzędowy RP “Monitor Polski”, wbrew swojej nazwie, nie są dziennikami ani też organami wydawanymi systematycznie, lecz są wydawane w miarę napływu tekstów prawnych. Brak jest przy tym jakiejkolwiek normy prawnej, uzależniającej termin ogłoszenia aktu normatywnego od daty jego nadesłania do ogłoszenia. Zamieszczany w każdym numerze “Dziennika” dzień jego wydania (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r.) oznacza w praktyce dzień ukończenia druku poszczególnych jego numerów. Może to mieć miejsce zarówno z początkiem, w ciągu, jak też pod koniec danego dnia. W tym też dniu, bądź dopiero w dniu następnym, rozpoczyna się doręczanie danego numeru prenumeratorom tych dzienników i punktom sprzedaży w Warszawie oraz wysyłka do prenumeratorów i punktów sprzedaży spoza Warszawy. Do tych ostatnich “Dzienniki” docierają dopiero po kilku dniach od daty wysyłki z Warszawy.
Istnieje zatem potrzeba ustanowienia zasady ogólnej oddzielania terminu wejścia w życie aktu normatywnego od daty jego ogłoszenia stosownym vacatio legis, który wynosiłby przynajmniej 14 dni.
Proklamując zasadę oddzielania terminu wejścia w życie ogłaszanego aktu normatywnego od daty jego ogłoszenia nie można wykluczyć potrzeby nadawania w wyjątkowych wypadkach innego, krótszego terminu wejścia w życie określonego aktu.
Przepisy o publikacji aktów normatywnych powinny jednakże ustalać szczegółowo przesłanki dopuszczalności ustalania krótszego terminu wejścia w życie aktu normatywnego niźli termin określony jako zasada.
Do rozważenia w tej kwestii byłoby upoważnienie wydawcy Dziennika Ustaw RP i Monitora Polskiego do odmowy ogłoszenia aktu wykonawczego z wcześniejszym terminem wejścia w życie bez odpowiedniego upoważnienia ustawy, a także do odmowy ogłoszenia aktu o mocy niższej niż ustawa nie spełniającego innych ustalonych warunków publikacji. Sprawne wydawanie i powszechna dostępność w prenumeracie i punktach sprzedaży oficjalnych organów publikacyjnych powinny zapewnić idealne warunki dla obowiązywania zasady domniemania powszechnej znajomości prawa. Celowe wydaje się również umieszczanie na każdym numerze Dziennika Ustaw dnia jego wydrukowania.
Do rozważenia wydaje się ponadto kwestia celowości utrzymywania - jako osobnych dzienników - Dziennika Ustaw RP i Monitora Polskiego, jak również kwestia włączenia do ustawy dotyczącej wydawania oficjalnych organów publikacyjnych problematyki dzienników urzędowych ministerstw i urzędów centralnych. Ich wydawanie oparte jest dziś na wątpliwej już podstawie prawnej (uchwała Prezydium Rządu z dnia 10 stycznia 1952 r. M. P. Nr 9, poz. 83). Nowe uregulowanie określiłoby jednoznacznie rolę i miejsce tych dzienników w stosunku do oficjalnych organów publikacyjnych oraz pozwoliłoby na przeciwstawienie aktów normatywnych posiadających moc powszechnie obowiązującą aktom kierownictwa wewnętrznego, posiadających charakter instrukcyjny i wyjaśniający. Mogłoby to także przyczynić się do ograniczenia tzw. prawotwórstwa wewnętrznego.
6. Trybunał Konstytucyjny podzielił w pełni krytyczną ocenę Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą obecnego stanu prawa w dziedzinie publikacji aktów normatywnych i związanej z nią praktyki.
Wbrew pozorom zagadnienie promulgacji nie jest zagadnieniem technicznym. Jego związek z zasadą praworządności jest nierozdzielny. Biorąc pod uwagę braki ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, będące źródłem wadliwej praktyki w dziedzinie ogłaszania aktów normatywnych i ich wejścia w życie, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że mają one znamiona luki i uchybienia w prawie. Ich usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawa, a w szczególności - dla uzyskania harmonii między obowiązkami organów państwa w dziedzinie publikacji aktów normatywnych a obowiązkami i prawami obywateli oraz innych podmiotów prawa w warunkach państwa prawnego. Sformułowane w związku z tym uwagi postanowił przedstawić Sejmowi RP stosownie do postanowień art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Postanowienie
z dnia 13 lutego 1991 r.
(W. 3/90)
w sprawie wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski”
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha (sprawozdawca)
Tomasz Dybowski
Antoni Filcek
Henryk Groszyk
Wojciech Łączkowski
Maria Łabor-Soroka
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)
Janina Zakrzewska (sprawozdawca)
Andrzej Zoll
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 13 lutego 1990 r. wniosku z dnia 16 lipca 1990 r. Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.) powszechnie obowiązującej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), w szczególności przez “określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych organów promulgacyjnych w ten sposób, że w praktyce niemożliwe jest zastosowanie się do norm prawnych ogłoszonych w danym organie promulgacyjnym”,
postanawia
nie ustalić powszechnie obowiązującej wykładni wymienionych wyżej przepisów przez określenie następstw prawnych praktyki związanej ze stosowaniem ustawy.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 16 lipca 1990 r. wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), zwanej dalej ustawą o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Zdaniem RPO, wspomniane organy publikacyjne wydawane są z opóźnieniem w stosunku do daty wydania aktu, a jeszcze częściej dostarczane adresatom aktów normatywnych w terminie późniejszym niż dzień ogłoszenia. W konsekwencji prenumeratorzy tych organów otrzymują je często po terminie wejścia w życie aktów normatywnych publikowanych w tych organach. Prowadzi to do dotkliwych, ujemnych konsekwencji dla obywateli i innych adresatów prawa, wynikających z niezawinionej niemożności podporządkowania się we właściwym terminie normom prawnym ogłaszanym w oficjalnych organach publikacyjnych. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi wątpliwość, czy ze względu na faktyczne skutki sytuacji takich nie należałoby traktować jako retroaktywnego działania prawa.
Podobne skutki, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wywierają często w praktyce akty normatywne wprowadzane w życie natychmiast, bądź niemal natychmiast po ich ogłoszeniu, mianowicie wprowadzane w życie “z dniem ogłoszenia” bądź w nader krótkim terminie po dniu ogłoszenia.
W swoim wystąpieniu Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczyła szereg przykładów potwierdzających te spostrzeżenia. Wyraża pogląd, iż za prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów publikacji aktów normatywnych oraz terminowe doręczanie oficjalnych organów publikacyjnych prenumeratorom tych organów odpowiedzialne powinny być organy państwowe. Adresaci norm prawnych ogłaszanych w oficjalnych organach publikacyjnych, jeżeli działają w dobrej wierze i dobrej woli podporządkowania się tym normom, dokładając przy tym najwyższej staranności w dotarciu do tekstów prawnych, nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji za nieprawidłowe działanie organów państwowych, odpowiedzialnych za publikację aktów normatywnych oraz za doręczanie oficjalnych organów publikacyjnych.
W konkluzji rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich dochodzi do przekonania, iż termin wejścia w życie aktów normatywnych należy oddzielić od daty ogłoszenia aktu normatywnego stosownym vacatio legis. Okres ten, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, powinien wynosić co najmniej dwa tygodnie.
Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiając swoje spostrzeżenia w sprawach opóźnień w wydawaniu i doręczaniu oficjalnych organów publikacyjnych i skutków wynikających z tych opóźnień dla adresatów norm prawnych publikowanych w tych organach, wyraziła przekonanie, iż kluczowym problemem w sprawach wydawania i doręczania organów publikacyjnych jest odpowiedź na pytanie, czy brak faktycznej dostępności do oficjalnych organów publikacyjnych, zawierających obowiązujące normy prawne, można traktować na równi ze wstecznym działaniem prawa. Z odpowiedzią na to pytanie Rzecznik Praw Obywatelskich łączy odpowiedzialność państwa za opóźnienia w wydawaniu i doręczaniu organów publikacyjnych. Dodaje zarazem, że kwestia odpowiedzialności państwa za skutki takiego stanu nie może być rozstrzygnięta w drodze wykładni obowiązującego prawa, ale powinna być normatywnie uregulowana.
2. Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wyraził pogląd, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. “nie zawiera wystarczających przesłanek umożliwiających wysunięcie wniosków interpretacyjnych co do skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia czasopism publikacyjnych aktów prawnych w stosunku do zamieszczonych w nich dat wydania”.
3. Szef Urzędu Rady Ministrów, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zwrócił przede wszystkim uwagę, iż kwestionowany przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., stanowiący iż “na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania”, ma charakter materialno-techniczny. Ustawa nie stwarza możliwości bliższego określenia w akcie wykonawczym kwestii związanej z procesem wydawniczym, tak jak to ma np. miejsce w odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych. W odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 123), w § 7 ust. 3 ustanowiona została zasada, iż dzień wydania dziennika urzędowego ustala się z uwzględnieniem przewidywanego terminu zakończenia druku i skierowania do rozpowszechnienia. Taką samą zasadę należałoby przyjąć, zdaniem Szefa Urzędu Rady Ministrów, w stosunku do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Tym bardziej, iż Urząd Rady Ministrów kieruje się w praktyce taką samą dyrektywą przy wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego.
Szef Urzędu Rady Ministrów stwierdza ponadto, iż podstawowym problemem jest nie tyle art. 3 ust. 1 ustawy, dotyczący kwestii organizacyjno-technicznych, co art. 4 w związku z art. 3 ust. 2, wedle którego akty prawne ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wchodzą w życie z dniem wydania dziennika, jako że dzień ten jest dniem ich prawnego ogłoszenia.
Art. 4 ustawy tworzy fikcję prawną, która rzutuje na praktyczną możliwość zapoznania się z treścią aktów prawnych publikowanych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Problem ten nabiera wyrazistości w szczególności na tle poprzednio obowiązującego art. 3 dekretu Prezydenta RP z dnia 6 września 1935 r., wedle którego akty prawne ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodziły w życie ósmego dnia po ich ogłoszeniu. Szef Urzędu Rady Ministrów przypomniał również, iż obecnie obowiązujące zasady techniki prawodawczej, chociaż nie mają mocy powszechnie obowiązującej, nakazują w zasadzie wprowadzenie vacatio legis, traktując odstępstwo od niego jako wyjątkowe. Ze względu jednak na charakter prawny tych zasad, odstępstwo od vacatio legis nie może być obecnie skutecznym zarzutem pod adresem ustawodawcy, który nierzadko świadomie w określonych wypadkach odstępuje od ustanowienia vacatio legis, o czym świadczą przykłady szeregu aktów.
W konkluzji Szef Urzędu Rady Ministrów dochodzi do przekonania, że ani pożądany skutek optymalnej znajomości prawa przed jego wejściem w życie nie zostanie osiągnięty, ani kwestia skutków prawnych wynikających z opóźnień w wydawaniu lub rozpowszechnianiu oficjalnych organów publikacyjnych nie zostanie rozwiązana poprzez wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Mogą być natomiast rozwiązane poprzez nowelizację wspomnianej ustawy.
4. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. stanowi, iż “na każdym numerze dziennika (Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego) oznacza się dzień jego wydania”.
Analiza ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. wskazuje, iż poza prawnymi wymogami natury porządkowej, treść normatywna przepisu art. 3 ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z treścią przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 tej ustawy.
Wedle pierwszego z tych przepisów “dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze (danego dziennika)”. Oznacza to przede wszystkim, że z dniem prawnego ogłoszenia akt normatywny uzyskuje przymiot oficjalności i autentyczności. W odniesieniu do aktów normatywnych, dla których jednym z koniecznych warunków ich mocy powszechnie obowiązującej jest ogłoszenie w oficjalnym organie publikacyjnym, jest to zarazem dzień spełnienia tego warunku. Na gruncie obowiązującego prawa odnosi się to do ustaw i rozporządzeń. Na podstawie przepisów szczególnych wymogowi temu mogą być poddane niektóre inne akty normatywne. Dla wszystkich aktów normatywnych ogłaszanych w oficjalnych organach publikacyjnych “dzień prawnego ogłoszenia”, a w rzeczywistości - o czym była mowa wcześniej - “dzień wydania dziennika stanowi cezurę, od której mogą one wywierać określone w nich skutki prawne. Dla aktów normatywnych wchodzących w życie “z dniem ogłoszenia” - dzień prawnego ogłoszenia (dzień wydania dziennika) stanowi początek ich mocy obowiązującej; dla wchodzących w życie później - oznaczony w nich dzień, po dniu ich prawnego ogłoszenia.
II
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), w szczególności przez określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych aktów promulgacyjnych w ten sposób, że w praktyce niemożliwe jest zastosowanie się do norm prawnych ogłoszonych w danym organie promulgacyjnym. Z uzasadnienia wniosku wynika, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy (“Dzień wydania jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze”) traktowany jest łącznie z art. 4, który brzmi: “Akty prawne ogłoszone w dzienniku wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej”. Przedmiotem wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich jest zatem kompleks przepisów ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, określających zależność między ogłoszeniem aktu normatywnego w tych dziennikach a jego wejściem w życie. Tak też treść wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich została zrozumiana przez Prokuratora Generalnego i Szefa Urzędu Rady Ministrów.
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nasuwa pytanie, czy jego przedmiotem są sformułowania art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, czy też zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich wywołuje praktyka publikacji aktów normatywnych w tych dziennikach. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o “określenie skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydania i dostarczenia adresatom wymienionych organów promulgacyjnych”, tj. Dziennika Ustaw lub Monitora Polskiego. Uzasadnienie wniosku (powołanie się na liczne przykłady praktyki otrzymywania przez adresatów aktów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw z dużym opóźnieniem w stosunku do dat ich ogłoszenia i wejścia w życie, a także posługiwanie się w aktach normatywnych klauzulą, iż wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, jednak z mocą od określonego dnia wcześniejszego, narażającą adresatów aktów na negatywne skutki prawne i prowadzącą do naruszania zasady nieretroaktywności prawa) dowodzi, że Rzecznik Praw Obywatelskich ma zastrzeżenia co do praktyki ogłaszania aktów normatywnych (“nieprawidłowej realizacji norm ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego “Monitor Polski”).
2. Zdaniem RPO, przepisy art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy są “przejawem jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, tworząc regułę obowiązywania jedynie takiego prawa, które zostało należycie ogłoszone”, i że “wyprowadzić można z tych przepisów - a contrario - regułę, iż akty prawne nie ogłoszone w sposób należyty nie podlegają regule określonej w wymienionych przepisach, tj. nie mogą być traktowane jako obowiązujące”. Należy jednak zauważyć, iż ani obowiązująca Konstytucja, ani ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie ustanawiają generalnego obowiązku publikacji wszystkich aktów normatywnych obowiązujących w Polsce. Powyższe stanowisko wnioskodawcy nie znajduje przeto uzasadnienia w treści przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy.
Według przepisów Konstytucji i ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, ogłaszanie aktów normatywnych państwa jest czynnością prawną powołanych do tego organów. Konstytucja ustanawia obowiązek ogłaszania ustaw na podstawie zarządzenia Prezydenta RP (art. 27 ust. 5). Z literalnej wykładni Konstytucji nie wynika, by obowiązek ten rozciągał się na inne akty normatywne, jakkolwiek z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1) wyprowadzić należy wniosek, że publikacja aktów normatywnych stanowi podstawowy warunek urzeczywistnienia tej zasady. Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego wprowadza obowiązek ogłaszania aktów w szerokim zakresie (art. 1 ust. 1), lecz nie czyni go powszechnym.
Formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ogłoszenie drukiem w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim (także w innych, przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych - w zależności od rodzaju aktów normatywnych lub, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - w sposób zwyczajowo przyjęty). Ogłoszenie w sposób przewidziany prawem jest urzędowym ogłoszeniem aktu, i tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi przysługuje domniemanie autentyczności. Taki tylko sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Zatem dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa.
Zasadą jest, że akt normatywny wchodzi w życie (obowiązuje) od momentu, który sam określa jako początek swojego obowiązywania. Może to być data wydania aktu, data jego ogłoszenia, data późniejsza niż data jego wydania lub ogłoszenia, a wyjątkowo - data wcześniejsza niż data ustanowienia aktu. W razie gdy akt ogłoszony w dzienniku nie stanowi o dacie swojego wejścia w życie, wchodzi on w życie z dniem jego ogłoszenia (art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego).
Data wejścia w życie aktów publikowanych w dzienniku urzędowym równoznaczna jest z datą wydania dziennika, tak bowiem stanowią przepisy ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze (art. 3 ust. 2). Dzień wydania oznaczony jest na tytułowej stronie każdego numeru dziennika (art. 3 ust. 1). Jest to dzień zakończenia druku danego numeru dziennika, a jednocześnie dzień rozpoczęcia rozpowszechniania danego numeru przez administrację dziennika w Warszawie. Przyjmuje się, że formuła wejścia aktu w życie “z dniem” oznacza początek doby, a nie jej upływ.
Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie uzależnia daty wejścia aktu w życie na poszczególnych obszarach kraju (województwa, gminy) od faktycznego otrzymania dziennika publikacyjnego przez prenumeratorów lub organy obowiązane z mocy ustawy do udostępnienia ludności bezpłatnego ich przeglądania. Z punktu widzenia prawa akty wchodzą w życie równocześnie na obszarze całego państwa, mimo że faktycznie w określonej części (miejscowości) kraju nie otrzymano danego numeru dziennika. Rozbieżność dnia wejścia aktu w życie i otrzymania dziennika jest w praktyce regułą. Wynika to stąd, że data wydania dziennika (a tym samym ogłoszenia aktu) jest dniem rozpoczęcia rozpowszechniania numeru dziennika w Warszawie, w konsekwencji czego otrzymanie go poza Warszawą musi się w założeniu opóźnić o czas przesyłki w warunkach nawet najlepiej działającej poczty i sprawności kolportażu. Zgodnie z ustawą o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, opóźnienia w otrzymaniu dziennika nie wpływają na termin wejścia ustawy w życie. Co więcej, w naszym systemie prawnym obowiązuje zasada, że akt należycie ogłoszony jest wszystkim znany i nikt nie może się uwolnić od obowiązku przestrzegania norm prawa w nim zawartych.
W świetle powyższej wykładni - art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie budzą wątpliwości co do treści norm z nich wynikających. Nie są też one kwestionowane z punktu widzenia tego, jak je rozumieć należy w literaturze prawniczej. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 3 ust. 2 i art. 4.
Inną sprawą jest jednakże ocena zgodności przepisów obecnej ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego z obowiązującymi zasadami Konstytucji, w szczególności z zasadą państwa prawnego. Rozwiązanie tej kwestii nie jest jednakże możliwe w trybie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego - konieczna jest w tej sprawie interwencja ustawodawcy, idąca w kierunku zmiany ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego.
3. Trybunał Konstytucyjny, będąc sądem prawa, a nie faktów, nie ma kompetencji oceniania legalności określonej praktyki w dziedzinie publikacji aktów normatywnych. Pragnie także zauważyć, że większość z sygnalizowanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przypadków nieprawidłowej praktyki jest następstwem określonych sytuacji faktycznych, e nie następstwem nieprawidłowego stosowania przepisów ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Nieprawidłowe stosowanie ustawy w praktyce mogłoby stanowić podstawę ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw jedynie wówczas, gdyby miało znamiona praktyki będącej następstwem rozbieżnej wykładni przepisów ustawy. Podstawą wykładni byłyby wówczas wątpliwości, jak rozumieć przepisy ustawy. Jak jednak wskazano wyżej, przepisy art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie dają powodów do takiej wykładni.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie znalazł dostatecznej podstawy do rozważenia głównego zagadnienia podniesionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, a mianowicie - skutków prawnych faktycznego opóźnienia wydawania i dostarczania adresatom norm prawnych aktów normatywnych ogłoszonych w dzienniku publikacyjnym, oraz sugestii zawartej we wniosku, że sytuację, w której adresaci norm prawnych nie mieli faktycznej możliwości (przy największej nawet z ich strony staranności) uzyskania w normalnym trybie dostępu do dziennika publikacyjnego, można traktować jako wsteczne działanie prawa. Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że fakt otrzymania aktu normatywnego przez adresata norm zawartych w tym akcie w terminie późniejszym niż termin jego ogłoszenia i wejścia w życie oraz fakt, iż akt wszedł w życie z dniem jego uchwalenia, który jest wcześniejszy od daty jego ogłoszenia, lub też z dniem ogłoszenia, lecz “z mocą” od oznaczonego dnia wcześniejszego niż dzień jego ogłoszenia - sam przez się nie mógłby przesądzać o tym, że w sytuacjach takich mamy faktycznie do czynienia z działaniem prawa wstecz. O tym, że prawo działa wstecz, decyduje jego treść, sprowadzająca się do tego, że nowo ustanowiona norma prawna nakazuje stosować ją do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (zob. orzeczenia TK w sprawach: U. 5/86, K. 1/88 i K. 7/90).
4. Podniesione przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku o wykładnię kwestie dotyczące wydawania i udostępniania oficjalnych organów publikacyjnych oraz sposobu wchodzenia prawa w życie, opinie innych uczestników postępowania w tej sprawie, a także dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w związku z postępowaniem ocena ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. wskazują, iż ustawa ta jest zdecydowanie przestarzała, nie spełnia wymogów demokratycznego państwa prawnego i jej zmiana jest niezbędna dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zachodzi nieodzowna potrzeba zastąpienia ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. nową ustawą o publikacji aktów normatywnych i ich wdrażaniu w życie oraz o wydawaniu oficjalnych organów publikacyjnych.
Na wady i braki ustawy wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym już od wielu lat. Konieczność zmian dotyczy w szczególności: - wymogu publikacji aktów normatywnych jako warunku ich mocy powszechnie obowiązującej, - zasad wdrażania wejścia w życie aktów normatywnych, - wydawania i dostępności oficjalnych organów publikacyjnych.
Do istotniejszych wadliwości w sferze publikacji aktów normatywnych w aktualnym stanie prawnym należy zaliczyć fakt, iż wymogiem publikacji w oficjalnym organie publikacyjnym, jako warunkiem uzyskania mocy powszechnie obowiązującej, objęte zostały jedynie ustawy (art. 27 ust. 5 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r.) oraz rozporządzenia (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Brak jest natomiast takiego ustawowego wymogu w stosunku do innych aktów wykonawczych do ustaw oraz innych aktów normatywnych. Ich ogłoszenie może mieć miejsce, jak wynika to z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., jedynie w wypadku, gdy przewiduje to przepis szczególny lub gdy wynika to z treści ogłaszanego aktu, wreszcie gdy uznał to za wskazane organ, który wydal akt. Nie zmienia istoty sprawy przepis § 37 ust. 1 samoistnej uchwały Nr 93 Rady Ministrów dotyczącej regulaminu Rady Ministrów i Prezydium Rządu (M. P. Nr 27, poz. 152), wedle którego “uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów związane z realizacją praw i obowiązków obywateli podlegają opublikowaniu w Monitorze Polskim”.
Utrzymanie tego stanu rzeczy nie wydaje się możliwe. Brak ogólnego wymogu publikacji ustaw i aktów wykonawczych oraz innych aktów normatywnych - jako warunku uzyskania przez nie mocy powszechnie obowiązującej - stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Godzi w zasadę lojalności państwa względem obywateli, zasadę jawności prawa oraz zasadę zaufania do prawa i pewności prawa.
Zachodzi w konsekwencji potrzeba proklamowania ogólnej zasady obowiązku publikacji w oficjalnych organach publikacyjnych wszystkich aktów normatywnych, jako bezwzględnego warunku ich mocy powszechnie obowiązującej. Należy jednocześnie proklamować (aprobowaną obecnie jedynie przez doktrynę i praktykę) zasadę domniemania powszechnej znajomości prawa należycie ogłoszonego (ignorantia iuris nocet), określając zarazem zakres jej obowiązywania.
5. Dla wdrażania w życie aktów normatywnych najdonioślejszą kwestią jest termin ich wejścia w życie.
Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. proklamuje zasadę ogólną, według której akty normatywne ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP i Dzienniku Urzędowym RP “Monitor Polski” “wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej”. Prawodawca znaczną część (około połowy) aktów normatywnych wyposaża w moc obowiązującą “z dniem ogłoszenia”, bądź w nader krótkim terminie po tym dniu. Przy wyposażaniu aktów normatywnych w moc prawną z dniem ogłoszenia bądź w nader krótkim terminie po tym dniu, adresaci ustanawianych norm prawnych nie są w stanie dostosować swoich zachowań do nowych unormowań prawnych.
Wszystkie te okoliczności są przyczyną powstawania szeregu ujemnych konsekwencji dla adresatów norm prawnych, tym bardziej, że zarówno Dziennik Ustaw RP, jak i Dziennik Urzędowy RP “Monitor Polski”, wbrew swojej nazwie, nie są dziennikami ani też organami wydawanymi systematycznie, lecz są wydawane w miarę napływu tekstów prawnych. Brak jest przy tym jakiejkolwiek normy prawnej, uzależniającej termin ogłoszenia aktu normatywnego od daty jego nadesłania do ogłoszenia. Zamieszczany w każdym numerze “Dziennika” dzień jego wydania (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r.) oznacza w praktyce dzień ukończenia druku poszczególnych jego numerów. Może to mieć miejsce zarówno z początkiem, w ciągu, jak też pod koniec danego dnia. W tym też dniu, bądź dopiero w dniu następnym, rozpoczyna się doręczanie danego numeru prenumeratorom tych dzienników i punktom sprzedaży w Warszawie oraz wysyłka do prenumeratorów i punktów sprzedaży spoza Warszawy. Do tych ostatnich “Dzienniki” docierają dopiero po kilku dniach od daty wysyłki z Warszawy.
Istnieje zatem potrzeba ustanowienia zasady ogólnej oddzielania terminu wejścia w życie aktu normatywnego od daty jego ogłoszenia stosownym vacatio legis, który wynosiłby przynajmniej 14 dni.
Proklamując zasadę oddzielania terminu wejścia w życie ogłaszanego aktu normatywnego od daty jego ogłoszenia nie można wykluczyć potrzeby nadawania w wyjątkowych wypadkach innego, krótszego terminu wejścia w życie określonego aktu.
Przepisy o publikacji aktów normatywnych powinny jednakże ustalać szczegółowo przesłanki dopuszczalności ustalania krótszego terminu wejścia w życie aktu normatywnego niźli termin określony jako zasada.
Do rozważenia w tej kwestii byłoby upoważnienie wydawcy Dziennika Ustaw RP i Monitora Polskiego do odmowy ogłoszenia aktu wykonawczego z wcześniejszym terminem wejścia w życie bez odpowiedniego upoważnienia ustawy, a także do odmowy ogłoszenia aktu o mocy niższej niż ustawa nie spełniającego innych ustalonych warunków publikacji. Sprawne wydawanie i powszechna dostępność w prenumeracie i punktach sprzedaży oficjalnych organów publikacyjnych powinny zapewnić idealne warunki dla obowiązywania zasady domniemania powszechnej znajomości prawa. Celowe wydaje się również umieszczanie na każdym numerze Dziennika Ustaw dnia jego wydrukowania.
Do rozważenia wydaje się ponadto kwestia celowości utrzymywania - jako osobnych dzienników - Dziennika Ustaw RP i Monitora Polskiego, jak również kwestia włączenia do ustawy dotyczącej wydawania oficjalnych organów publikacyjnych problematyki dzienników urzędowych ministerstw i urzędów centralnych. Ich wydawanie oparte jest dziś na wątpliwej już podstawie prawnej (uchwała Prezydium Rządu z dnia 10 stycznia 1952 r. M. P. Nr 9, poz. 83). Nowe uregulowanie określiłoby jednoznacznie rolę i miejsce tych dzienników w stosunku do oficjalnych organów publikacyjnych oraz pozwoliłoby na przeciwstawienie aktów normatywnych posiadających moc powszechnie obowiązującą aktom kierownictwa wewnętrznego, posiadających charakter instrukcyjny i wyjaśniający. Mogłoby to także przyczynić się do ograniczenia tzw. prawotwórstwa wewnętrznego.
6. Trybunał Konstytucyjny podzielił w pełni krytyczną ocenę Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą obecnego stanu prawa w dziedzinie publikacji aktów normatywnych i związanej z nią praktyki.
Wbrew pozorom zagadnienie promulgacji nie jest zagadnieniem technicznym. Jego związek z zasadą praworządności jest nierozdzielny. Biorąc pod uwagę braki ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, będące źródłem wadliwej praktyki w dziedzinie ogłaszania aktów normatywnych i ich wejścia w życie, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że mają one znamiona luki i uchybienia w prawie. Ich usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawa, a w szczególności - dla uzyskania harmonii między obowiązkami organów państwa w dziedzinie publikacji aktów normatywnych a obowiązkami i prawami obywateli oraz innych podmiotów prawa w warunkach państwa prawnego. Sformułowane w związku z tym uwagi postanowił przedstawić Sejmowi RP stosownie do postanowień art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.