Pełny tekst orzeczenia

28

Postanowienie
z dnia 2 października 1991 r.
(W. 6/91)


Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:

Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha
Antoni Filcek (sprawozdawca)
Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
Janina Zakrzewska


po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 2 października 1991 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 sierpnia 1991 r. o ustalenie na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.) powszechnie obowiązującej wykładni § 20 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia (Dz.U. Nr 51, poz. 326, zm.: Dz.U. z 1990 r. Nr 65, poz. 387) w związku z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1986 r. w sprawie uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia, zakładów pomocy społecznej i zakładów rehabilitacji zawodowej inwalidów (Dz.U. Nr 15, poz. 84, zm. Dz.U. z 1987 r. Nr 10, poz. 61, z 1988 r. Nr 2, poz. 4, Nr 32, poz. 235 i z 1989 r. Nr 8, poz. 49) i § 22 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1989r. w sprawie uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia, zakładów leczniczo- wychowawczych, zakładów opiekuńczo-leczniczych, zakładów rehabilitacji zawodowej inwalidów (Dz.U. Nr 58, poz. 346, Nr 65, poz. 398, z 1990 r. Nr 7, poz. 43, Nr 25, poz. 148, Nr 37, poz. 213, N r 54, poz. 317, Nr 84, poz. 496, z 1991 r. N r 32, poz. 136), a w szczególności wyjaśnienie, czy zachowanie uprawnień do ulgowych przejazdów państwowymi środkami komunikacji odnosi się również do pracowników administracyjnych służby zdrowia zatrudnianych przed 1 października 1972 r. w zespołach opieki zdrowotnej,

postanawia

odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów rozporządzeń objętych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich.



UZASADNIENIE



I



1. Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) we wniosku z dnia 6 sierpnia 1991 r. domagał się ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny (TK) powszechnie obowiązującej wykładni przepisów rozporządzeń wskazanych w sentencji niniejszego postanowienia - po uprzednim rozstrzygnięciu przez TK kwestii wstępnej, dotyczącej właściwości TK do dokonywania tego rodzaju wykładni w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych do ustawy.

W tejże kwestii wstępnej wnioskodawca uważa, że nieuzasadnione jest stanowisko zawężające przedmiot ustalania przez TK powszechnie obowiązującej wykładni do ustaw w sensie ścisłym. Miało ono za sobą argument o genezie uprawnienia (przejęcie kompetencji zlikwidowanej Rady Państwa). Określenie kompetencji Rady Państwa w tym zakresie, a także praktyka na tym tle odpowiadały historycznym tendencjom niechętnym kontroli aktów władzy (normatywnych i administracyjnych) przez organy zewnętrzne (sądowe i quasi sądowe). Wprowadzenie sądownictwa administracyjnego i konstytucyjnego oznaczało zmianę wskazanej tendencji. Akty rządu (normatywne i indywidualne) zostały poddane kontroli ich zgodności z Konstytucją i ustawowymi upoważnieniami do ich tworzenia.

Zdaniem RPO - przy uwzględnieniu tej nowej tendencji istnieją podstawy do objęcia powszechnie obowiązującą wykładnią także rozporządzeń wykonawczych do ustaw ze względu na ich ścisły materialny związek z ustawami. Pogląd o takim ścisłym związku między wymienionymi aktami normatywnymi ukształtował się w orzecznictwie TK (w szczególności w orzeczeniach: U. 1/86, F. 2/86, U. 5/86, K. 1/87, K. 2/89, U. 13/89), z czego RPO wyprowadza wniosek, że w kategorii aktów normatywnych następuje dwupodział: na ustawy i rozporządzenia wykonawcze z jednej strony (grupa jednorodna, charakteryzująca się jednolitością koncepcji, którą akty te realizują w swej treści, i wspólnością myśli legislacyjnej) oraz na pozostałe akty normatywne. Akty normatywne należące do pierwszej grupy należy więc w zakresie możliwości ustalania ich powszechnie obowiązującej wykładni traktował jednakowo, zwłaszcza że błędy wykładni ustawy mają identyczną jakość dla normatywnej materii, jak błędy wykładni rozporządzenia, z tym że więcej okazji do błędu stwarza wykładnia rozporządzenia.

Wnioskodawca podnosi, iż gdyby uznać, że rozbieżność praktyki, mająca swe źródło w wykładni rozporządzeń wykonawczych, nie podlega korekturze w wyniku wykładni Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie, w jakim chodzi o sprawy niesądowe (a tak jest w niniejszym wypadku), mielibyśmy do czynienia z charakterystyczną enklawą tolerowania błędnej praktyki. Organy administracji w ni krępowany sposób mogłyby tolerować, a nawet inspirować zmiany praktyki w sposób dyktowany koniunkturalnie, bez jakiejkolwiek ochrony prawnej dla dotkniętych tymi zmianami obywateli. Pozostawienie zaś tego rodzaju enklawy poza możliwością jakiejkolwiek korekty (sądowej, sądowo-administracyjnej, wykładni Trybunału Konstytucyjnego) musi być uznane za niezgodne z kierunkiem rozwoju instytucjonalnych gwarancji praworządności.

2. Prokurator Generalny, będący uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie, nie podzielił poglądu RPO i w piśmie z dnia 18 września 1991 r. wypowiedział się za uznaniem, że właściwość Trybunału Konstytucyjnego do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni obejmuje tylko ustawy (bądź inne akty posiadające moc ustawy); Trybunał Konstytucyjny nie jest kompetentny do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni rozporządzeń wykonawczych.


II



1. Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje.

Rozszerzanie kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego odbywało się i odbywa na podstawie regulacji ustawowych i w ich granicach. Tendencja do rozszerzenia tych kompetencji widoczna w regulacjach ustawowych ostatniego okresu nie stanowi jednak dostatecznej podstawy do przekroczenia ustawowo określonych granic kompetencji.

Jeśli chodzi o przedmiot powszechnie obowiązującej wykładni powierzonej Trybunałowi Konstytucyjnemu, to zarówno art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 19, poz. 101), jak też przepisy art. 4a i 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98 ze zm.), wprowadzone do tej ustawy ustawą z dnia 29 maja 1989 r. o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa Prezydentowi PRL i innym organom państwowym Dz.U. Nr 34, poz. 178), stanowią, że "Trybunał Konstytucyjny ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”. Również pochodzący z najświeższej daty przepis art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. Nr 21, poz. 123) w redakcji ustalonej ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. Nr 83, poz. 371) mówi, że RPO uprawniony jest "występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw". Literalne brzmienie powołanych wyżej przepisów wskazuje, że przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni ustalanej przez TK są ustawy. Nie podlegaj zatem takiej wykładni przepisy aktów normatywnych podustawowych, w tym aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

Konstytucja RP wyraźnie odróżnia ustawy, uchwalane przez Sejm z uwzględnieniem określonych uprawnień Senatu (art. 10 ust. 3, ar. 27 ust. 1 i 2), od przepisów wykonawczych, wydawanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania w postaci rozporządzeń Prezydenta RP (art. 32f ust. 2), Rady Ministrów i jej Prezesa (art. 41 pkt 8 i art. 40 ust. 2) oraz ministrów (art. 42 ust. 2), uchwał Rady Ministrów (art. 41 pkt 8) czy zarządzeń Prezydenta (art. 32f ust. 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 40 ust. 2) i ministrów (art. 42 ust. 2).

2. Trybunał Konstytucyjny wskazywał niejednokrotnie (m.in. w orzeczeniach przytoczonych we wniosku RPO) na ścisły związek rozporządzeń wykonawczych z ustawami, na ich treściowe, organiczne powiązanie. Związek ten nie może jednak przesądzać o traktowaniu rozporządzeń wykonawczych tak jak ustaw, do czego zmierza wniosek RPO w zakresie dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw przez TK, a to ze względu na istotne różnice między wymienionymi aktami normatywnymi m.in. pod względem ich mocy prawnej, rangi normatywnej, podmiotu uprawnionego do ich stanowienia, zasad i trybu ich kontroli przez TK. Powyższe różnice nie pozwalają na równe z ustawą traktowanie nawet takich rozporządzeń wykonywanych, które w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego uzupełniają treść ustaw.

Brak jest też podstaw do wyprowadzania z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wniosku o podziale aktów normatywnych na dwie grupy: ustaw i rozporządzeń wykonawczych z jednej strony i pozostałych aktów normatywnych z drugiej strony, który to podział miałby uzasadniać jednakowe traktowanie aktów objętych pierwszą z wymienionych grup jako przedmiotu powszechnie obowiązującej wykładni dokonywanej przez TK. Podział na dwie kategorie aktów normatywnych przebiega w świetle art. 33a ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o TK inaczej, dzieląc je na ustawy (akty ustawodawcze) oraz pozostałe akty normatywne naczelnych i centralnych organów państwowych. Aczkolwiek podział ten przeprowadzony został w ramach określenia przedmiotu innej funkcji TK, mianowicie kontroli przez TK konstytucyjności i legalności aktów normatywnych, to jednak porównanie unormowań w tym przedmiocie z zawartymi w tych samych aktach prawnych unormowaniami dotyczącymi ustalania powszechnie obowiązującej wykładni (art. 33a ust. 1 in fne Konstytucji RP, art. 4a i 11a ust. 1 i 2 ustawy o TK) wskazuje, że przedmiot tejże wykładni określony został węziej w porównaniu do przedmiotu badania konstytucyjności i legalności i obejmuje tylko ustawy.

3. Za ograniczeniem przedmiotu powszechnie obowiązującej wykładni do ustaw przemawiają też argumenty natury historycznej. Uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni zostało przekazane TK po zniesieniu w 1989 r. Rady Państwa. Według art. 30 ust. 1 pkt 4 Konstytucji PR Rada Państwa ustalała "powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw". Kompetencja ta dotyczyła więc również tylko wykładni ustaw, a nie także podustawowych aktów normatywnych. Przepisy przekazujące powyższą kompetencję Trybunałowi Konstytucyjnemu, zawarte w powołanych wyżej ustawach z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL oraz z dnia 29 maja 1989 r. o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa Prezydentowi PRL i innym organom państwowym, nie rozszerzyły jej zakresu przedmiotowego. Zatem nadał przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni są ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć powszechnie obowiązującą wykładnią również podustawowe akty normatywne, w szczególności rozporządzenia, z pewnością użyłby innego sformułowania, jak to uczynił w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 38, poz. 246), uprawniając Radę Państwa do ustalania na wniosek Prokuratora Generalnego powszechnie obowiązującej "wykładni przepisów prawa". Z mocy art. 25 ust. 1 pkt 3 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (art. 30 ust. 1 pkt 4 tekstu jednolitego z 1976 r.) powyższe uprawnienie Rady Państwa do ustalania powszechnie obowiązującej "wykładni przepisów prawa" ograniczone zostało do ustalania powszechnie obowiązującej "wykładni ustaw”. Tak też oceniła przeprowadzoną zmianę stanu prawnego doktryna (vide A. Wolter: Prawo cywilne, PWN 1967, str. 62).

Ze względu natomiast na identyczną moc prawną z ustawą należy uznać, że powszechnie obowiązujące wykładnia Trybunału obejmuje także takie akty ustawodawcze, jak zatwierdzone przez Sejm dekrety z mocą ustawy, wydane przez Radę Państwa na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. i przez rząd na podstawie art. 4 w. małej Konstytucji z 19 lutego 1947 r., oraz rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy, wydane na podstawie art. 44 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 2 sierpnia 1926 r. o zmianie Konstytucji RP oraz na podstawie art. 55 Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 r. W odniesieniu do dekretów z mocą ustawy - stanowisko powyższe wyrażone zostało w uzasadnieniu uchwały TK z dnia 19 września 1990 r,. sygn. W. 3/89.

4. Postulowane przez RPO objęcie powszechnie obowiązującą wykładnią także rozporządzeń wykonawczych godziłoby w niezawisłość sędziowską zagwarantowaną przepisem art. 62 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem - sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Oznacza to, że sędziowie wszystkich sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, a więc Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów szczególnych (art. 56 ust. 1 Konstytucji RP) mają prawo do kontroli zgodności z Konstytucją i ustawami przepisów podustawowych na użytek rozpatrywanych spraw, a także prawo do samodzielnej wykładni ustaw i przepisów rangi podustawowej, w tym rozporządzeń wykonawczych. To drugie prawo zostało ograniczone powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw ustalaną przez Trybunał Konstytucyjny, która wiąże także sądy. Jednakże ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady przewidziany Konstytucją (art. 33a ust. 1 in fine). Jak każdy przepis ustanawiający wyjątek od zasady, przepis art. 33a ust. 1 Konstytucji RP w części dotyczącej ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw nie może być interpretowany rozszerzająco, w sposób, który naruszałby sędziowskie prawo do wykładni przepisów rozporządzeń wykonawczych, a tym samym niezawisłość sędziowską.

Powyższe argumenty - w większości zbieżne z argumentacją Prokuratora Generalnego - uzasadniają stanowisko, że Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni rozporządzeń wykonawczych oraz innych podustawowych aktów normatywnych. Konsekwencją takiego stanowiska musi być odmowa ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów rozporządzeń objętych wnioskiem RPO.

5. Na marginesie przedstawionych rozważań należy zauważyć, że - wbrew odmiennemu poglądowi RPO - przedmiot objętych wnioskiem przepisów rozporządzeń (uprawnienia do ulgowych przejazdów państwowymi środkami komunikacji pracowników administracyjnych służby zdrowie zatrudnionych po dniu 1 października 1972 r. w zespołach opieki zdrowotnej) stanowi materię sądową, należącą do prawa pracy. Zatem wyjaśnienie podniesionych we wniosku wątpliwości przez wykładnię objętych wnioskiem przepisów może nastąpić w indywidualnych sporach pracowniczych rozstrzyganych przez sądy pracy, jak również w drodze uchwały podjętej przez Sąd Najwyższy w powiększonym składzie, w trybie art. 13 pkt 3 i art. 16 ustawy z dnia 20 września 1989 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. w Dz.U. z 1990 r., Nr 26 poz. 153 ze zm.), na wniosek uprawnionych organów, do których ostatnio zaliczony został Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 14 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich).

6. Poza przytoczonymi wyżej argumentami TK stoi na stanowisku, że względy natury ogólnej dotyczące uprawnienie przysługującego Trybunałowi Konstytucyjnemu do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni przemawiają przeciwko takiej interpretacji powołanych przepisów, która by prowadziła do rozszerzenie uprawnienia TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni.

Wykładnia ta z natury rzeczy petryfikuje poddane takiej wykładni przepisy, kładąc kres normalnemu rozwojowi praktyki stosowania przepisów przez powołane do takiego stosowania organy, co musi sprawić, że po pewnym czasie przepisy, które raz poddane zostały powszechnie obowiązującej wykładni, przestaną - na skutek postępującej zmiany stosunków społecznych regulowanych przez te przepisy - spełniać w sposób właściwy swoją rolę, jaką mogłyby spełniać przy zastosowaniu wykładni, zwłaszcza celowościowej, przez organy bezpośrednio stosujące prawo.

Należy również mieć na względzie, że TK nie przysługuje inicjatywa własna co do dokonywania wykładni powszechnie obowiązującej. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny, raz dokonawszy wykładni powszechnie obowiązującej danych przepisów, sam nie może już od ni odstąpić, chociażby d szedł do wniosku, że odstąpienie takie jest uzasadnione.

Stąd TK stoi na stanowisku, że przysługujące mu uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni powinno być wykonywane z należytą ostrożnością, nie może być nadużywane i wobec tego uprawnienie to nie powinno być rozszerzane w drodze wykładni przepisów upoważniających TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni.