K 15/91
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Piotr Jankowerny
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:K 12/90 U 1 /86
Pełny tekst orzeczenia
Orzeczenie
z dnia 29 stycznia 1992 r.
Sygn. akt (K. 15/91)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha
Tomasz Dybowski
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski - sprawozdawca
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Piotr Jankowerny
po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosków: Ogólnopolskiego Porozumienia związków Zawodowych oraz Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” z udziałem uczestników postępowania: przedstawicieli Wnioskodawców oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisów:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391),
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396),
z postanowieniami art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
orzeka:
1) przepisy:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391), w części uchylającej art. 29 ustawy budżetowej na rok 1991 r. z dnia 23 lutego 1991 r.,
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r (Dz.U. Nr 87, poz. 396),
w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia ich w życie są niezgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wymienione wyżej w pkt. 1 przepisy powołanych tam ustaw w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu ich w życie są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji RP z powodu nieustanowienia odpowiedniego vacatio legis;
3) wymienione wyżej w pkt 1 przepisy powołanych tam ustaw nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1) W swoich wystąpieniach do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy domagali się:
- Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (nazywane dalej w skrócie “OPZZ”): stwierdzenia niezgodności art. 1 i następnych ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396), w związku z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391) - z art. 67 ust. 2 i art. 68, w związku z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku zawodowego “Solidarność” (nazywana dalej w skrócie “Komisją Krajową”): stwierdzenia niezgodności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 wymienionej już wcześniej ustawy z dnia 28 września 1991 r. - z art. 1 i 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2) W uzasadnieniu swojego wniosku OPZZ podniosło przede wszystkim, iż kwestionowana ustawa, odnosząca się do około 2,5 mln pracowników sfery budżetowej, naruszyła wynikające z art. 1 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych. OPZZ dopatruje się też niezgodności ustawy z dnia 28 września 1991 r. z art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP. Nie uzasadniła jednakże swojego stanowiska w tych kwestiach.
Do wspomnianych naruszeń, w ocenie OPZZ, doszło w wyniku tego, iż wbrew postanowieniom ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24, Nr 48, poz. 261 i Nr 64, poz. 389 oraz z 1990 r. Nr 71, poz. 417) Rada Ministrów nie ustaliła normatywnego wskaźnika wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej na II i III kwartał 1991 r. Pociągnęło to za sobą nader ujemne konsekwencje. Najpierw nie mogła dojść do skutku wypłata części wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej za II kwartał 1991 r. (średnio 120,8 tys. miesięcznie), zaś w dalszym etapie nastąpiło przesunięcie wypłaty tej części wynagrodzenia na początek roku 1992. Następnie nie doszła i nie dojdzie do skutku “indeksacja” (waloryzacja) wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, w związku z formalnym jej zniesieniem poczynając od 1 lipca do 31 grudnia 1991 r.
Przesunięcia na początek roku 1992 terminu wypłaty części wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej za II kwartał 1991 r. oraz formalnego zniesienia indeksacji wynagrodzeń za drugie półrocze 1991 r. dokonała kwestionowana ustawa z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.
Przesunięcie terminu wypłaty części wynagrodzenia za II kwartał 1991 r. oraz zaniechanie indeksacji wynagrodzeń w drugim półroczu 1991 r. spowodowało, w ocenie OPZZ, radykalne obniżenie poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.
3) Komisja Krajowa w uzasadnieniu swojego wniosku podkreśla przede wszystkim znaczenie, jakie spełnia ustanowiony przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. mechanizm ustalania poziomu wynagrodzeń (mechanizm “indeksacji”) w sferze budżetowej. Jego znaczenie wynika z faktu, iż stanowi on gwarancję zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń tej grupy pracowników, z zachowaniem zarazem właściwej proporcji do poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej. Z drugiej zaś strony dla poszczególnych pracowników stanowi realną przesłankę do planowania własnych przedsięwzięć i zamierzeń życiowych.
Gwarancja zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, w ocenie Komisji Krajowej, mu swoje oparcie w art. 1 Konstytucji RP, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez nowelę ustawy zasadniczej z 1989 r., stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Jedną z istotnych cech państwa prawnego jest pewność prawa. Pewność prawa rozumiana jednak nie jako jego stałość i niezmienność, a jako pewność tego, iż w oparciu o prawo można kształtować swoje stosunki życiowe. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. tę pewność praw narusza. Zapewne bez specjalnych trudności można by wskazać szereg przypadków obywateli, pracowników tzw. “sfery budżetowej”, którzy działając w oparciu o zaufanie do obowiązującego i znanego prawa podjęli decyzje, które obecnie jawią się jako nieracjonalne, np. zaciągnęli krótkoterminowe kredyty, których spłata miała nastąpić z podwyższonych, zgodnie z określonymi i obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji zasadami kształtowania zarobków.
Zmiana prawa nie może następować w momentach dowolnych, czy dokładniej nie jest tak, aby w państwie prawnym mogłyby być stanowione jakiekolwiek prawa w jakimkolwiek momencie. W sytuacji walącego się budżetu, niewątpliwie zmiana prawa znajduje usprawiedliwienie. Nie znaczy to jednak, iż dokonana przez ustawę z dnia 28 września 1991 r zmiana jest zgodna ze standardem państwa prawnego i samym prawem, a to z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana w tej mierze jest bowiem usprawiedliwiona, ale nie jako zmiana odbierająca obywatelom uprawnienia, które już nabyli. Nic tu nie zmienia treść art. 5 ust. 1 skarżonej ustawy. Obywatele bowiem stracili także część zarobków, do których nabyli uprawnienia, a których wypłata następowałaby w 1992r. oraz możność bieżącego dysponowania pieniędzmi, co do których zasadnie mogą twierdzić, iż je zarobili. Co do utraty możliwości uzyskania świadczeń w przyszłości, do których uprawnienie zostało nabyte, skarżący, nie zgadzają się z treścią samej decyzji. Twierdzą, iż jest ona prawnie dopuszczalna, jako zmiana prawa na przyszłość, aczkolwiek wydźwięk społeczny tej decyzji jest negatywny. Mamy tu do czynienia z naruszeniem pewności prawa, zatem jednego z elementów konstytuujących państwo prawne, a stąd - z naruszeniem art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżona ustawa obarczona jest jeszcze jedną wadą, istotną ze względu na treść art. 1 Konstytucji. Stwierdzić bowiem należy, co zresztą jasno wynika z powyższych wywodów, iż jest ona, w części dotyczącej odebrania uprawnienia zaktualizowanego do odbioru podwyższonych wynagrodzeń, aktem prawotwórczym o charakterze retroaktywnym. Przy przyjmowaniu modelu państwa prawnego, mimo iż zakaz retroaktywności nie jest wysłowiony w żadnej normie konstytucyjnej stwierdzić należy, iż w systemie prawa polskiego obowiązuje, a to na mocy art. 1 Konstytucji, względny zakaz retroakcji. Zakaz ten jest o tyle względny o ile treść danego prawa była niegodziwa lub społecznie szkodliwa. W tym jednak przypadku żadna z tych okoliczności nie zachodzi, a ponieważ stwierdzić należy, że wskazane w skardze artykuły, wbrew brzmieniu artykułu końcowego, nadają ustawie w pewnym zakresie charakter retroaktywny, stąd też są one sprzeczne z art. 1 Konstytucji i z tego powodu.
Prawo w państwie prawnym, zachowując swój walor utylitarny, nie może być pojmowane jako instrument doraźnej polityki, a tym bardziej “polityki jednorazowego zastosowania”, bez liczenia się z jego wartościami wewnętrznymi. Tego rodzaju postępowania prowadzą do kompromitacji prawa, a co za tym idzie samego ideału państwa prawnego. Dlatego też skarżący z całym naciskiem podkreśla, iż Sejm, mając kompetencję do zareagowania na zaistniałą sytuację dramatycznego załamywania się budżetu państwa, miał nie tyle prawo, ale i obowiązek zareagować także przez zmianę dysfunkcjonalnego od określonego momentu prawa. Trzeba jednak stwierdzić, że reakcja ta, w przypadku wydania aktu, który stał się powodem niniejszej skargi, jak wyraźnie widać po treści skarżonej ustawy, jest, zdaniem samego Sejmu, spóźniona.
Obowiązkiem Sejmu jest czuwać nad stanem prawa oraz nad jego adekwatnością do zmieniających się warunków społecznych. Zaniedbując te obowiązki Sejm przestaje być wyrazicielem woli Narodu, urzeczywistniającym jego suwerenne prawa.
W przypadku skarżonych przepisów mamy zatem do czynienia z ich podwójną bezprawnością: po pierwsze ze względu na to, iż naruszają art. 1 Konstytucji poprzez naruszenie prawnego standardu państwa prawnego, po drugie z wyżej określonych względów wydane zostały przez organ niekompetentny, co narusza art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.
4) Analiza treści wniosków OPZZ i Komisji Krajowej wskazuje, iż mimo różnicy w ich werbalnym ujęciu, kwestionują one w istocie te same rozwiązania ustawy z dnia 28 września 1991 r.
W obydwu wnioskach kwestionuje się zniesienie przez ustawę z dnia 28 września 1991 r. indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, a w konsekwencji jej przepisów - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy.
Jedynie OPZZ kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisu art. 1 pkt9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. Wnioskodawca powołuje wprawdzie ten przepis “w związku” z zakwestionowaną ustawą z dnia 28 września 1991 r., to jednak biorąc pod uwagę, że jego treścią jest zniesienie normatywnego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej na 1991 r. oznacza, iż jest on kwestionowany na równi z przepisami wspomnianej ustawy z dnia 28 września 1991 r.
Obydwaj wnioskodawcy upatrują niezgodność wspomnianych przepisów z art. 1 Konstytucji RP. Jedynie OPZZ upatruje ich niezgodność także z przepisami art. 67 ust. 2 i art. 68 zaś Komisja Krajowa - z art. 7 Konstytucji RP. Komisja Krajowa ten ostatni zarzut podniosła w toku rozprawy.
W konsekwencji w sprawie niniejszej zakwestionowana została zgodność przepisów:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r.
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę zbieżność tak gdy chodzi o zakwestionowane ustawy, jak też co do podniesionych w stosunku do nich zarzutów, postanowił wnioski: OPZZ oraz Komisji Krajowej rozpatrzyć łącznie.
II
Do obydwu wniosków ustosunkował się, jako uczestnik, Prokurator Generalny. Stwierdził on m.in. co następuje:
Z pojęcia “państwo prawne” istotnie wynikają między innymi zasady: ochrony praw nabytych i nie działania prawa wstecz, przy czym zasada ochrony praw nabytych jest elementem ogólniejszej zasady zaufania obywatela do państwa. Mimo, że są to zasady o walorze konstytucyjnym i mogą stanowić podstawę do kontroli ustaw, nie mają one charakteru absolutnego i dlatego nie mogą być respektowane bezwzględnie i bezwarunkowo. Nie sposób zakładać, że praw raz nabytych nigdy nie wolno cofać lub ograniczać. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 4 grudnia 1990 r. sygn. akt K. 12/90 wskazał, że ustawodawca może, jeżeli utrzymanie w zmienionej sytuacji gospodarczej praw nabytych spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego uprzywilejowania kosztem społeczeństwa, ograniczyć te prawa.
W ocenie Prokuratora Generalnego, niektóre z praw nabytych przez obywateli są nie do utrzymania nie ze względu na sprzeczność z zasadami nowego ustroju, ale dlatego że państwo po prostu nie ma pieniędzy na ich realizację. Ostry kryzys finansów publicznych państwa, przejawiający się w drastycznym powiększeniu deficytu budżetowego, spowodował ograniczenie nawet niezbędnych wydatków na takie działy, jak oświata, służba zdrowia, czy kultura. W tej dramatycznej sytuacji finansowej państwa utrzymanie w całej pełni zasad waloryzacji w sferze budżetowej rodziłoby siłą rzeczy konieczność dalszych “cięć” w innych wydatkach z budżetu państwa.
Podkreślić należy, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. nie pozbawiła osób z tzw. sfery budżetowej nabytego prawa do cokwartalnej waloryzacji wynagrodzeń, lecz je tylko zawiesiła na II półrocze 1991; jest to więc ustawa epizodyczna. Co do I półrocza 1991, to ustawodawca w art. 5 ust. 1 zobowiązał się do zapewnienia w ustawie budżetowej na rok 1992 środków na wypłatę jednorazowego dodatku z tytułu rozliczenia wynagrodzenia za ten okres i zgodnie z ustępem drugim - wypłaty te mają nastąpić w terminie do 28 lutego 1992r. Ingerencja w wynagrodzenia osób tzw. sfery budżetowej jest istotnie ograniczeniem nabytych praw, ale o usprawiedliwionym charakterze, gdyż nastąpiła z bardzo ważnych powodów, o których wcześniej wspomniano.
Zasada nie działania prawa wstecz stanowi uznany w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze prawniczej element demokratycznego państwa prawnego, mimo iż expressis verbis w Konstytucji nie została wysłowiona. Trzeba jednakże zauważyć, że nie jest to zasada bezwyjątkowa. Już w pierwszej sprawie rozstrzygniętej przez Trybunał orzeczeniem z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U. 1 /86 znajdujemy z jednej strony potwierdzenie tej zasady konstytucyjnej, a z drugiej strony dopuszczenie od niej wyjątków (“od zasady nieretroakcji powinno się odstępować wyjątkowo z bardzo ważnych powodów i odstępstwo to powinno wynikać zawsze z ustawy”). Pogląd ten potwierdzony w innych orzeczeniach Trybunału. Stanowisko takie znajduje szczególnie silne potwierdzenie w sferze stosunków cywilnoprawnych, a mianowicie w regulacji art. 3 kodeksu cywilnego (“ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu”), który to przepis art. 3 kc został utrzymany w mocy mimo przeprowadzenia gruntownej reformy kodeksu cywilnego ustawą z dnia 28 lipca 1990 r., a więc już pod rządem nowych postanowień Konstytucji RP. Powstaje więc w związku z tym pytanie, czy w rozważanym przypadku zachodzą właśnie takie wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające wsteczne działanie ustawy z dnia 28 września 1991 r. Sądzę, iż - przy uwzględnieniu że wydanie ustawy nastąpiło w warunkach recesji gospodarczej i bardzo ostrego kryzysu budżetowego - są podstawy do udzielenia odpowiedzi pozytywnej.
III
W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania - OPZZ i Komisji Krajowej oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali wcześniej zajęte przez siebie w niniejszej sprawie stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego, a omówione w częściach I i II niniejszego uzasadnienia.
W ustnych wystąpieniach uzasadniających te stanowiska oraz w toku roztrząsania sprawy przed Trybunałem szerzej naświetlili podstawy poszczególnych zarzutów, znaczenie indeksacji dla zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej w stosunku do poziomu wynagrodzeń w innych działach oraz skutki zniesienia indeksacji, w postaci znaczącego obniżenia się poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej.
Do wniosków OPZZ i Komisji Krajowej nie ustosunkował się ani w toku postępowania przed rozprawą, ani nie uczestniczył w rozprawie przedstawiciel Sejmu RP.
IV
1) Przystępując do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawców przepisów Trybunał Konstytucyjny ustalił przede wszystkim istniejący stan prawny w zakresie kształtowania poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.
Najistotniejsze znaczenie w tej kwestii ma ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24, Nr 48, poz. 261 i Nr 64, poz. 389 oraz z 1990 r. Nr 71, poz. 417).
Ustawa ta postawiła sobie za cel zapewnienie poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej w odpowiedniej proporcji do poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej. Powołała w związku z tym swoisty system indeksacji (waloryzacji) wynagrodzeń w sferze budżetowej, polegający na tym, że środki finansowe na wynagrodzenie pracowników sfery budżetowej ustala się z uwzględnieniem “normatywnego wskaźnika wynagrodzeń”. Wskaźnika ten określa proporcje między przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej, a przeciętnym wynagrodzeniem w sferze produkcji materialnej.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej określiła docelowo. Ustaliła mianowicie, iż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej osiągnie na koniec roku 1992 - 106% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, z tym że:
- w 1989 r. wskaźnik ten osiągnie poziom 97% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, zaś
- w latach 1990-1992 wzrastać będzie proporcjonalnie do upływu czasu, tak aby na koniec roku 1992 osiągnąć docelowy poziom 106% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Konkretne wskaźniki normatywne wynagrodzeń w sferze budżetowej na poszczególne lata, w myśl przepisów tej ustawy, określają ustawy budżetowe. Ustawy budżetowe określają te wskaźniki zbiorczo dla wszystkich działów sfery budżetowej. Podziału wynikającego z tych wskaźników środków finansowych na wynagrodzenia w poszczególnych działach sfery budżetowej dokonuje Rada Ministrów. Ona też ustala wysokość wskaźników na poszczególne kwartały w ciągu roku.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. odnosi się do większości pracowników sfery budżetowej. Mechanizm swoistej indeksacji wynagrodzeń pozostałych pracowników tej sfery przewidują ustawy szczególne, mianowicie ustawy dotyczące stosunków służbowych bądź tylko spraw uposażeniowych tych pracowników. Chodzi tu o żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służby więziennej, a także o osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz o sędziów i prokuratorów. Przepisy dotyczące tych funkcjonariuszy i osób ustalają zasadę wzrostu wynagrodzeń tych grup pracowniczych w stopniu nie mniejszym niż “przeciętne wynagrodzenie w przemyśle” lub “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej”.
2) Ustawa budżetowa na rok 1991 z dnia 23 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 89) określiła w art. 29 normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej na ten rok na poziomie 103% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Jednakże ustawą z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. wspomniany wyżej przepis art. 29 ustawy budżetowej na 1991 r. został uchylony. Ustawa ta weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 1 października 1991 r. W konsekwencji tego na rok 1991 zniesiony został normatywny wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej.
Podjęta w dwa dni później ustawa z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396) zniosła, poczynając od 1 lipca do 31 grudnia 1991 r., indeksację wynagrodzeń w sferze budżetowej, zaś w miejsce indeksacji w II kwartale 1991 r. wprowadziła jednorazowy dodatek do płac, z odroczonym terminem jego wypłaty na początek roku 1992, nie później niż do 28 lutego tegoż roku. Ta sama ustawa zawiesiła na ten sam czas stosowanie przepisów ośmiu innych ustaw, ustalających zasadę wzrostu wynagrodzeń określonych grup pracowników w proporcji do przeciętnego wynagrodzenia pracowników w sferze materialnej bądź w przemyśle (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy). Była już o tym mowa wcześniej.
Miejsce normatywnego wskaźnika wynagrodzeń, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 28 września 1991 r., zajął limit wynagrodzeń, w ramach którego ustalane są, poczynając od dnia 1 lipca 1991 r., wynagrodzenia w sferze budżetowej.
3) Z punktu widzenia podniesionych przez obu Wnioskodawców zarzutów znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. ma przede wszystkim sposób ich oddziaływania na zastany stan prawny.
Przyjmując za punkt odniesienia datę ogłoszenia tych ustaw, stanowiącą zarazem datę ich wejścia w życie (dla ustawy z dnia 26 września 1991 r. - jest to data 1 października 1991 r., zaś dla ustawy z dnia 28 września 1991 r. - jest to data 4 października 1991 r.) w obydwu wypadkach mamy do czynienia z działaniem, po części z mocą wsteczną, po części z działaniem bez okresu dostosowawczego (vacatio legis).
Z mocą wsteczną: indeksacja wynagrodzeń za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty na początek 1992 r.; zniesiona została, poczynając od 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie wspomnianych ustaw, indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te naruszyły w konsekwencji zaistniałe już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, po części je modyfikując i odsuwając termin wypłaty przyznanego świadczenia zastępczego, po części znosząc to prawo.
Bez okresu dostosowawczego (vacatio legis): poczynając od wejścia w życie wspomnianych ustaw, do 31 grudnia 1991 r. zniesiona została w całości indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te, bez okresu dostosowawczego, na zasadzie bezpośredniego działania, wkroczyły zatem w sferę praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej, mianowicie w sferę prawa do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji przysługującego za okresy przyszłe.
Wprowadzone przez wspomniane ustawy zmiany w systemie wynagradzania pracowników sfery budżetowej odbiły się w znaczący sposób na poziomie wynagrodzeń tej grupy pracowniczej. Potwierdzają to dane statystyczne GUS dotyczące przeciętnych wynagrodzeń za 1990 r. i za 1991 r. w sferze produkcji materialnej oraz w sferze budżetowej. Wynika z nich, iż przeciętne wynagrodzenie w tych sferach wynosiło:
sfera produkcji materialnej sfera budżetowa wskaźnik
1990 r. 1.021,1 1.092,4 107,0
I kw. 91 1.630,9 1.727,0 105,9
II kw. 91 1.692,8 1.661,1 98,1
III kw. 91 1.805,1 1.601,3 88,7
IV kw. 91* 2.148,0 1.600,0 74,5
I - IV kw. 91* 1.813,0 1.648,0 90,9
* dane szacunkowe
Poczynając od II kwartału 1991 r., tj. od faktycznego zniesienia indeksacji, przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej wyraźnie się obniżyło, aby w IV kw. 1991 r. osiągnąć zaledwie wskaźnik 74,5% w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
4) Ustosunkowując się do podniesionych przez wnioskodawców zarzutów naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 Konstytucji RP, a ściślej zasady zaufania obywateli do państwa, której składnikami są - zasada niedziałania prawa wstecz oraz zasada ochrony praw nabytych, należy przypomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny miał już w przeszłości możliwość wyrazić swoje stanowisko co do istoty tych zasad, we wcześniejszych swoich orzeczeniach.
W ocenie Trybunału zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Uznając tę zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wszak dopuszczalności odstąpienia od tej zasady w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna, np. sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny opowiedział się też w swoich wcześniejszych orzeczeniach za ochroną praw nabytych, jako za jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Kładzie zarazem nacisk na prawa sprawiedliwie nabyte, jako uprawnione do korzystania z tej ochrony. U podstaw ochrony praw nabytych leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa. Doceniając w pełni te wartości, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie można jednak nie liczyć się w określonych wypadkach z koniecznością dostosowywania pewnych rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń Konstytucji od rozwiązań dotychczasowych.
5) Istotną okolicznością w rozpatrywanej sprawie, mającą znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., jest fakt, iż zmiany wprowadzone przez nie w zakresie indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej dotykają bezpośrednio osób, dla których dochody z wynagrodzenia - poza nielicznymi wyjątkami - stanowią wyłączne źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę przedsięwzięć i planów o dłuższym horyzoncie czasowym. Okoliczność ta z natury rzeczy przeciwstawia się wprowadzeniu zaskakujących, bez odpowiedniego vacatio legis, zmian pogarszających sytuację płacową pracowników, a tym bardziej wprowadzaniu tego rodzaju zmian z mocą wsteczną.
6) W konsekwencji tego, co zostało powiedziane wyżej w pkt 1-5, a w szczególności tego, iż w wyniku wejścia w życie ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r.
a) z mocą wsteczną indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty do początku 1992 r., a następnie zniesiona w całości, poczynając od dnia 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie tych ustaw,
b) bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego (vacatio legis) indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej zniesiona została w całości od wejścia tych ustaw w życie do dnia 31 grudnia 1991 r.,
c) wprowadzane przez te ustawy zmiany po części z mocą wsteczną, po części bez jakiegokolwiek vacatio legis, dotykają wprost osób, dla których wynagrodzenie stanowi wyłączne źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę zamierzeń i planów o dalszym horyzoncie czasowym,
należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, podzielić stanowisko Wnioskodawców, iż kwestionowane przez nich przepisy tych ustaw, a mianowicie:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. w części dotyczącej uchylenia art. 29 ustawy budżetowej na rok 1991 z dnia 23 lutego 1991.,
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej,
naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych, mających swoje oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa, a w szczególności do stanowionego przez nie prawa. Wywodzą się one z proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Zasadę niedziałania prawa wstecz przepisy te naruszyły w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, gdy zaistniało już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, zaś zasadę ochrony praw nabytych - w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w stosunku do wynagrodzeń za okresy przyszłe, bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego (vacatio legis), to jest z dniem ogłoszenia i wejścia w życie tych przepisów. W obydwu wypadkach ustawodawca nie wziął przy tym pod uwagę, iż zmiany te dotykają bezpośrednio osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi - poza może nielicznymi wyjątkami - jedyne źródło utrzymania siebie i najbliższej rodziny.
7) Trybunał Konstytucyjny podzielił takie stanowisko Komisji Krajowej, iż wymienione wyżej w pkt 6 przepisy wskazanych tam ustaw w odniesieniu do wynagrodzeń należnych za okresy przed dniem wejścia tych ustaw w życie naruszają także postanowienie art. 7 Konstytucji RP w części odnoszącej się do ochrony własności osobistej. Ustawy te, znosząc z mocą wsteczną indeksację w sferze budżetowej, zniosły w konsekwencji zaistniałe już prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia pracowników tej grupy zawodowej.
Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia w przedstawionych wyżej warunkach, jako składnik własności osobistej korzysta z ochrony, jakiej udziela tej własności art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji tego wspomniane wyżej przepisy znoszące prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia naruszają także art. 7 Konstytucji RP.
8) Ustosunkowując się z kolei do podniesionych przez OPZZ zarzutów niezgodności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. z postanowieniami art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W sprawie pierwszego z tych zarzutów Trybunał Konstytucyjny pragnie przede wszystkim podkreślić, czemu dawał już niejednokrotnie wyraz we wcześniejszym orzecznictwie, iż wynikająca z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP zasada równości ma charakter zasady podstawowej i ma zastosowanie nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa i obowiązki obywateli należących do tej samej kategorii (klasy) podmiotów. Istotą tej zasady jest równe traktowanie przez prawo podmiotów (adresatów) norm prawnych należących do tej samej kategorii, a w konsekwencji przeciwstawienie się tak faworyzowaniu jak też dyskryminacji w sferze praw i obowiązków podmiotów należących do tej samej kategorii.
Wychodząc z takiego pojmowania zasady równości Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przypisania ustawom z dnia 26 i 28 września 1991 r. naruszenia tej zasady.
Ustanowione bowiem przez te ustawy normy prawne wywierają bezpośrednio skutki prawne jedynie w zakresie praw pracowników sfery budżetowej, jako że oni są adresatami tych norm. Wywierają zatem bezpośrednio skutki prawne jedynie w stosunku do podmiotów należących do tej samej kategorii podmiotów prawnych.
Nie zmienia pod tym względem sytuacji fakt, iż rozstrzygnięcia normatywne wspomnianych ustaw w kwestiach indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej nawiązują do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej. Pracownicy sfery budżetowej i sfery produkcji materialnej z punktu widzenia zasady równości tworzą w rozpatrywanym wypadu dwie odrębne kategorie podmiotów. Ma to swoje źródło w różnym charakterze pracy osób zatrudnionych w tych sferach aktywności zawodowej. Nawiązywanie zaś przy ustalaniu normatywnego wskaźnika wynagrodzeń dla sfery budżetowej do przeciętnego poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej uznać należy jedynie za swoistą metodę wartościowania pracy poprzez określenie stosunkowego poziomu przeciętnego wynagrodzenia w obydwu sferach aktywności zawodowej.
W konsekwencji zarzut naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny.
W wypadku zarzutu naruszenia przez wspomniane ustawy przepisu art. 68 Konstytucji RP (prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy) jego podstawę stanowił fakt znaczącego obniżenia się przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej na skutek zniesienia indeksacji.
Oceniając zasadność tego zarzutu należy przede wszystkim mieć na uwadze, iż treścią przepisu art. 68 Konstytucji RP jest: po pierwsze - dyrektywa stwarzania przez państwo warunków do powstawania, w miarę występującej w tej mierze potrzeby, nowych miejsc pracy; po wtóre - dyrektywa co do zachowania właściwego stosunku (proporcji) między ilością i jakością pracy, a wynagrodzeniem za pracę, w sferach w których państwo normuje sprawy wynagrodzenia za pracę.
Przepis art. 68 Konstytucji RP ustala zatem dwie istotne dyrektywy w kwestiach polityki w dziedzinie zatrudnienia i wynagradzania za pracę. Obydwie te dyrektywy mają charakter nader ogólny, a dyrektywa dotycząca wynagrodzenia za pracę - zajmuje się jedynie, chociaż bardzo istotnymi, dwoma tylko czynnikami odgrywającymi rolę przy określaniu wynagrodzenia za pracę. Z tej też przyczyny, gdy ma się na myśli konkretny system wynagradzania pracowników - a to stanowi przedmiot zainteresowania w niniejszej sprawie - przepis art. 68 Konstytucji nie stwarza podstawy do pełnej oceny takiego systemu. Nie zajmuje się np. takimi czynnikami, jak rodzaj pracy oraz wymagane kwalifikacje zawodowe i predyspozycje osobiste pracowników, mające znaczenie dla określenia wynagrodzenia za pracę.
Kwestionowane przez OPZZ ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r., chociaż wpływają w istotny sposób na ogólny poziom wynagrodzeń, nie dotykają bezpośrednio ani problematyki zatrudnienia ani też systemów wynagradzania pracowników sfery budżetowej, a tym bardziej relacji w tych systemach między ilością i jakością pracy, a wynagrodzeniem za pracę.
Z tych też powodów, biorąc pod uwagę z jednej strony treść normatywną art. 68 Konstytucji RP, z drugiej zaś treść przepisów ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., zarzut naruszenia przez te ustawy wspomnianego art. 68 Konstytucji RP uznać należy także za bezzasadny.
9) Problem znaczącego obniżenia się poziomu wynagrodzeń na skutek zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej mający niewątpliwie w określonym stopniu swoją przyczynę w zarysowującej się od pewnego czasu recesji w sferze gospodarki oraz finansów publicznych, wymaga rozpatrzenia także z punktu widzenia sprawiedliwego rozłożenia wynikających stąd dolegliwości na poszczególne grupy zawodowe.
Punkt odniesienia w tej kwestii stanowić powinien ustanawiany w drodze ustawodawczej, normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej. Określając wskaźnikiem procentowym przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej ustawodawca nie czyni tego w sposób przypadkowy, arbitralny. Jest on niewątpliwie ustalany przez ustawodawcę wedle przyjętych przez niego racjonalnych kryteriów. W konsekwencji stanowi swoisty miernik wartości pracy pracowników sfery budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Wychodząc z tego założenia oraz upatrując m.in. w sytuacji gospodarczej i budżetowej przyczyn tak znacznego w stosunku do sfery produkcji materialnej obniżania się poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dojść do wniosku, iż skutki zarysowującej się recesji w nieproporcjonalnie wyższym stopniu obciążają pracowników sfery budżetowej w stosunku do pracowników sfery produkcji materialnej.
W związku z tym także i w tym sensie przepisy ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., znosząc indeksację wynagrodzeń w sferze budżetowej, naruszają zasadę sprawiedliwości społecznej, proklamowaną przez art. 1 Konstytucji RP.
10) Konsekwencją naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 i 7 Konstytucji RP, co podniosła Komisja Krajowa, jest naruszeniem przez te ustawy także art. 3 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on, iż przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa.
Przepis ten adresowany do “każdego organu państwa” adresowany jest, ponad wszelką wątpliwość, także do Sejmu RP. Przy tym obowiązek “przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej” obejmuje niewątpliwie także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP.
W konsekwencji pozostając w sprzeczności z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, ustawy z dnia 26 i 28 września naruszają także przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.
11) U podstaw zniesienia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej legła napięta sytuacja w budżecie państwa. Wynika to z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 września 1991 r. Wedle zawartych w nim oświadczeń indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej w I kwartale 1991 r. wyczerpała prawie w całości środki przeznaczone na ten cel na cały rok 1991. Kontynuowanie indeksacji przez następne kwartały pociągnęłoby za sobą wydatki rzędu 9-10 bln zł. O kwotę taką musiałyby zostać zmniejszone inne wydatki.
Powstaje w związku z tym dylemat, czy i o ile sytuacja budżetowa może stanowić usprawiedliwienie dla dokonanych przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. zmian w indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej i to w stopniu usuwającym zarzut naruszenia art. 1 Konstytucji RP.
Dylemat ten jest o tyle aktualny, iż z tego co zostało powiedziane wcześniej na temat zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych wynika, iż nie można wykluczyć, w szczególnych okolicznościach, dojścia do skutku ustawy z mocą wsteczną, jak też ustawy modyfikującej bądź ograniczającej wcześniej nabyte prawa. W obydwu wypadkach chodzi o rozwiązania pogarszające sytuację adresatów norm prawnych w stosunku do stanu dotychczasowego, jednakże bez naruszania zasad Konstytucji.
Mówiąc o szczególnych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny ma na myśli sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP, np. przed zasadą ochrony praw nabytych, czy też zasadą niedziałania prawa wstecz. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Tak np. w szczególności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, poza innymi okolicznościami, trzeba mieć na uwadze, na co już wskazywano wcześniej, iż indeksacja wynagrodzeń dotyczy osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi jedyne źródło utrzymania siebie i rodziny.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można wykluczyć, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowe] może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Jednakże może to nastąpić z zachowaniem określonych warunków.
Przede wszystkim ze względu na przedmiotowy i podmiotowy charakter stosunków, w sprawie niniejszej nie powinny wchodzić w grę ograniczenia bądź przejściowe zniesienia indeksacji wynagrodzeń bez odpowiedniego vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną.
Po wtóre - ograniczenia bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej.
Po trzecie wreszcie, ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji mogłoby dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki rozchodów (wydatków) oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Ocena prawidłowości rozdziału środków budżetowych oraz możliwości zwiększenia dochodów budżetowych należy do parlamentu. Ocena w tym zakresie wykracza bowiem poza granice właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
Wszystkie przedstawione wyżej przesłanki powinny być brane pod uwagę w toku prac nad projektami ustaw zmierzającymi do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń, jak też w toku ich uchwalania.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia i okoliczności należało orzec jak w sentencji orzeczenia.
z dnia 29 stycznia 1992 r.
Sygn. akt (K. 15/91)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha
Tomasz Dybowski
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski - sprawozdawca
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Piotr Jankowerny
po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosków: Ogólnopolskiego Porozumienia związków Zawodowych oraz Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” z udziałem uczestników postępowania: przedstawicieli Wnioskodawców oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisów:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391),
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396),
z postanowieniami art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
orzeka:
1) przepisy:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391), w części uchylającej art. 29 ustawy budżetowej na rok 1991 r. z dnia 23 lutego 1991 r.,
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r (Dz.U. Nr 87, poz. 396),
w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia ich w życie są niezgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wymienione wyżej w pkt. 1 przepisy powołanych tam ustaw w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu ich w życie są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji RP z powodu nieustanowienia odpowiedniego vacatio legis;
3) wymienione wyżej w pkt 1 przepisy powołanych tam ustaw nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1) W swoich wystąpieniach do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy domagali się:
- Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (nazywane dalej w skrócie “OPZZ”): stwierdzenia niezgodności art. 1 i następnych ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396), w związku z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 391) - z art. 67 ust. 2 i art. 68, w związku z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku zawodowego “Solidarność” (nazywana dalej w skrócie “Komisją Krajową”): stwierdzenia niezgodności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 wymienionej już wcześniej ustawy z dnia 28 września 1991 r. - z art. 1 i 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2) W uzasadnieniu swojego wniosku OPZZ podniosło przede wszystkim, iż kwestionowana ustawa, odnosząca się do około 2,5 mln pracowników sfery budżetowej, naruszyła wynikające z art. 1 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych. OPZZ dopatruje się też niezgodności ustawy z dnia 28 września 1991 r. z art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP. Nie uzasadniła jednakże swojego stanowiska w tych kwestiach.
Do wspomnianych naruszeń, w ocenie OPZZ, doszło w wyniku tego, iż wbrew postanowieniom ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24, Nr 48, poz. 261 i Nr 64, poz. 389 oraz z 1990 r. Nr 71, poz. 417) Rada Ministrów nie ustaliła normatywnego wskaźnika wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej na II i III kwartał 1991 r. Pociągnęło to za sobą nader ujemne konsekwencje. Najpierw nie mogła dojść do skutku wypłata części wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej za II kwartał 1991 r. (średnio 120,8 tys. miesięcznie), zaś w dalszym etapie nastąpiło przesunięcie wypłaty tej części wynagrodzenia na początek roku 1992. Następnie nie doszła i nie dojdzie do skutku “indeksacja” (waloryzacja) wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, w związku z formalnym jej zniesieniem poczynając od 1 lipca do 31 grudnia 1991 r.
Przesunięcia na początek roku 1992 terminu wypłaty części wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej za II kwartał 1991 r. oraz formalnego zniesienia indeksacji wynagrodzeń za drugie półrocze 1991 r. dokonała kwestionowana ustawa z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.
Przesunięcie terminu wypłaty części wynagrodzenia za II kwartał 1991 r. oraz zaniechanie indeksacji wynagrodzeń w drugim półroczu 1991 r. spowodowało, w ocenie OPZZ, radykalne obniżenie poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.
3) Komisja Krajowa w uzasadnieniu swojego wniosku podkreśla przede wszystkim znaczenie, jakie spełnia ustanowiony przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. mechanizm ustalania poziomu wynagrodzeń (mechanizm “indeksacji”) w sferze budżetowej. Jego znaczenie wynika z faktu, iż stanowi on gwarancję zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń tej grupy pracowników, z zachowaniem zarazem właściwej proporcji do poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej. Z drugiej zaś strony dla poszczególnych pracowników stanowi realną przesłankę do planowania własnych przedsięwzięć i zamierzeń życiowych.
Gwarancja zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, w ocenie Komisji Krajowej, mu swoje oparcie w art. 1 Konstytucji RP, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez nowelę ustawy zasadniczej z 1989 r., stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Jedną z istotnych cech państwa prawnego jest pewność prawa. Pewność prawa rozumiana jednak nie jako jego stałość i niezmienność, a jako pewność tego, iż w oparciu o prawo można kształtować swoje stosunki życiowe. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. tę pewność praw narusza. Zapewne bez specjalnych trudności można by wskazać szereg przypadków obywateli, pracowników tzw. “sfery budżetowej”, którzy działając w oparciu o zaufanie do obowiązującego i znanego prawa podjęli decyzje, które obecnie jawią się jako nieracjonalne, np. zaciągnęli krótkoterminowe kredyty, których spłata miała nastąpić z podwyższonych, zgodnie z określonymi i obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji zasadami kształtowania zarobków.
Zmiana prawa nie może następować w momentach dowolnych, czy dokładniej nie jest tak, aby w państwie prawnym mogłyby być stanowione jakiekolwiek prawa w jakimkolwiek momencie. W sytuacji walącego się budżetu, niewątpliwie zmiana prawa znajduje usprawiedliwienie. Nie znaczy to jednak, iż dokonana przez ustawę z dnia 28 września 1991 r zmiana jest zgodna ze standardem państwa prawnego i samym prawem, a to z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana w tej mierze jest bowiem usprawiedliwiona, ale nie jako zmiana odbierająca obywatelom uprawnienia, które już nabyli. Nic tu nie zmienia treść art. 5 ust. 1 skarżonej ustawy. Obywatele bowiem stracili także część zarobków, do których nabyli uprawnienia, a których wypłata następowałaby w 1992r. oraz możność bieżącego dysponowania pieniędzmi, co do których zasadnie mogą twierdzić, iż je zarobili. Co do utraty możliwości uzyskania świadczeń w przyszłości, do których uprawnienie zostało nabyte, skarżący, nie zgadzają się z treścią samej decyzji. Twierdzą, iż jest ona prawnie dopuszczalna, jako zmiana prawa na przyszłość, aczkolwiek wydźwięk społeczny tej decyzji jest negatywny. Mamy tu do czynienia z naruszeniem pewności prawa, zatem jednego z elementów konstytuujących państwo prawne, a stąd - z naruszeniem art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżona ustawa obarczona jest jeszcze jedną wadą, istotną ze względu na treść art. 1 Konstytucji. Stwierdzić bowiem należy, co zresztą jasno wynika z powyższych wywodów, iż jest ona, w części dotyczącej odebrania uprawnienia zaktualizowanego do odbioru podwyższonych wynagrodzeń, aktem prawotwórczym o charakterze retroaktywnym. Przy przyjmowaniu modelu państwa prawnego, mimo iż zakaz retroaktywności nie jest wysłowiony w żadnej normie konstytucyjnej stwierdzić należy, iż w systemie prawa polskiego obowiązuje, a to na mocy art. 1 Konstytucji, względny zakaz retroakcji. Zakaz ten jest o tyle względny o ile treść danego prawa była niegodziwa lub społecznie szkodliwa. W tym jednak przypadku żadna z tych okoliczności nie zachodzi, a ponieważ stwierdzić należy, że wskazane w skardze artykuły, wbrew brzmieniu artykułu końcowego, nadają ustawie w pewnym zakresie charakter retroaktywny, stąd też są one sprzeczne z art. 1 Konstytucji i z tego powodu.
Prawo w państwie prawnym, zachowując swój walor utylitarny, nie może być pojmowane jako instrument doraźnej polityki, a tym bardziej “polityki jednorazowego zastosowania”, bez liczenia się z jego wartościami wewnętrznymi. Tego rodzaju postępowania prowadzą do kompromitacji prawa, a co za tym idzie samego ideału państwa prawnego. Dlatego też skarżący z całym naciskiem podkreśla, iż Sejm, mając kompetencję do zareagowania na zaistniałą sytuację dramatycznego załamywania się budżetu państwa, miał nie tyle prawo, ale i obowiązek zareagować także przez zmianę dysfunkcjonalnego od określonego momentu prawa. Trzeba jednak stwierdzić, że reakcja ta, w przypadku wydania aktu, który stał się powodem niniejszej skargi, jak wyraźnie widać po treści skarżonej ustawy, jest, zdaniem samego Sejmu, spóźniona.
Obowiązkiem Sejmu jest czuwać nad stanem prawa oraz nad jego adekwatnością do zmieniających się warunków społecznych. Zaniedbując te obowiązki Sejm przestaje być wyrazicielem woli Narodu, urzeczywistniającym jego suwerenne prawa.
W przypadku skarżonych przepisów mamy zatem do czynienia z ich podwójną bezprawnością: po pierwsze ze względu na to, iż naruszają art. 1 Konstytucji poprzez naruszenie prawnego standardu państwa prawnego, po drugie z wyżej określonych względów wydane zostały przez organ niekompetentny, co narusza art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.
4) Analiza treści wniosków OPZZ i Komisji Krajowej wskazuje, iż mimo różnicy w ich werbalnym ujęciu, kwestionują one w istocie te same rozwiązania ustawy z dnia 28 września 1991 r.
W obydwu wnioskach kwestionuje się zniesienie przez ustawę z dnia 28 września 1991 r. indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, a w konsekwencji jej przepisów - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy.
Jedynie OPZZ kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisu art. 1 pkt9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. Wnioskodawca powołuje wprawdzie ten przepis “w związku” z zakwestionowaną ustawą z dnia 28 września 1991 r., to jednak biorąc pod uwagę, że jego treścią jest zniesienie normatywnego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej na 1991 r. oznacza, iż jest on kwestionowany na równi z przepisami wspomnianej ustawy z dnia 28 września 1991 r.
Obydwaj wnioskodawcy upatrują niezgodność wspomnianych przepisów z art. 1 Konstytucji RP. Jedynie OPZZ upatruje ich niezgodność także z przepisami art. 67 ust. 2 i art. 68 zaś Komisja Krajowa - z art. 7 Konstytucji RP. Komisja Krajowa ten ostatni zarzut podniosła w toku rozprawy.
W konsekwencji w sprawie niniejszej zakwestionowana została zgodność przepisów:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r.
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę zbieżność tak gdy chodzi o zakwestionowane ustawy, jak też co do podniesionych w stosunku do nich zarzutów, postanowił wnioski: OPZZ oraz Komisji Krajowej rozpatrzyć łącznie.
II
Do obydwu wniosków ustosunkował się, jako uczestnik, Prokurator Generalny. Stwierdził on m.in. co następuje:
Z pojęcia “państwo prawne” istotnie wynikają między innymi zasady: ochrony praw nabytych i nie działania prawa wstecz, przy czym zasada ochrony praw nabytych jest elementem ogólniejszej zasady zaufania obywatela do państwa. Mimo, że są to zasady o walorze konstytucyjnym i mogą stanowić podstawę do kontroli ustaw, nie mają one charakteru absolutnego i dlatego nie mogą być respektowane bezwzględnie i bezwarunkowo. Nie sposób zakładać, że praw raz nabytych nigdy nie wolno cofać lub ograniczać. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 4 grudnia 1990 r. sygn. akt K. 12/90 wskazał, że ustawodawca może, jeżeli utrzymanie w zmienionej sytuacji gospodarczej praw nabytych spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego uprzywilejowania kosztem społeczeństwa, ograniczyć te prawa.
W ocenie Prokuratora Generalnego, niektóre z praw nabytych przez obywateli są nie do utrzymania nie ze względu na sprzeczność z zasadami nowego ustroju, ale dlatego że państwo po prostu nie ma pieniędzy na ich realizację. Ostry kryzys finansów publicznych państwa, przejawiający się w drastycznym powiększeniu deficytu budżetowego, spowodował ograniczenie nawet niezbędnych wydatków na takie działy, jak oświata, służba zdrowia, czy kultura. W tej dramatycznej sytuacji finansowej państwa utrzymanie w całej pełni zasad waloryzacji w sferze budżetowej rodziłoby siłą rzeczy konieczność dalszych “cięć” w innych wydatkach z budżetu państwa.
Podkreślić należy, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. nie pozbawiła osób z tzw. sfery budżetowej nabytego prawa do cokwartalnej waloryzacji wynagrodzeń, lecz je tylko zawiesiła na II półrocze 1991; jest to więc ustawa epizodyczna. Co do I półrocza 1991, to ustawodawca w art. 5 ust. 1 zobowiązał się do zapewnienia w ustawie budżetowej na rok 1992 środków na wypłatę jednorazowego dodatku z tytułu rozliczenia wynagrodzenia za ten okres i zgodnie z ustępem drugim - wypłaty te mają nastąpić w terminie do 28 lutego 1992r. Ingerencja w wynagrodzenia osób tzw. sfery budżetowej jest istotnie ograniczeniem nabytych praw, ale o usprawiedliwionym charakterze, gdyż nastąpiła z bardzo ważnych powodów, o których wcześniej wspomniano.
Zasada nie działania prawa wstecz stanowi uznany w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze prawniczej element demokratycznego państwa prawnego, mimo iż expressis verbis w Konstytucji nie została wysłowiona. Trzeba jednakże zauważyć, że nie jest to zasada bezwyjątkowa. Już w pierwszej sprawie rozstrzygniętej przez Trybunał orzeczeniem z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U. 1 /86 znajdujemy z jednej strony potwierdzenie tej zasady konstytucyjnej, a z drugiej strony dopuszczenie od niej wyjątków (“od zasady nieretroakcji powinno się odstępować wyjątkowo z bardzo ważnych powodów i odstępstwo to powinno wynikać zawsze z ustawy”). Pogląd ten potwierdzony w innych orzeczeniach Trybunału. Stanowisko takie znajduje szczególnie silne potwierdzenie w sferze stosunków cywilnoprawnych, a mianowicie w regulacji art. 3 kodeksu cywilnego (“ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu”), który to przepis art. 3 kc został utrzymany w mocy mimo przeprowadzenia gruntownej reformy kodeksu cywilnego ustawą z dnia 28 lipca 1990 r., a więc już pod rządem nowych postanowień Konstytucji RP. Powstaje więc w związku z tym pytanie, czy w rozważanym przypadku zachodzą właśnie takie wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające wsteczne działanie ustawy z dnia 28 września 1991 r. Sądzę, iż - przy uwzględnieniu że wydanie ustawy nastąpiło w warunkach recesji gospodarczej i bardzo ostrego kryzysu budżetowego - są podstawy do udzielenia odpowiedzi pozytywnej.
III
W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania - OPZZ i Komisji Krajowej oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali wcześniej zajęte przez siebie w niniejszej sprawie stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego, a omówione w częściach I i II niniejszego uzasadnienia.
W ustnych wystąpieniach uzasadniających te stanowiska oraz w toku roztrząsania sprawy przed Trybunałem szerzej naświetlili podstawy poszczególnych zarzutów, znaczenie indeksacji dla zachowania odpowiedniego poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej w stosunku do poziomu wynagrodzeń w innych działach oraz skutki zniesienia indeksacji, w postaci znaczącego obniżenia się poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej.
Do wniosków OPZZ i Komisji Krajowej nie ustosunkował się ani w toku postępowania przed rozprawą, ani nie uczestniczył w rozprawie przedstawiciel Sejmu RP.
IV
1) Przystępując do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawców przepisów Trybunał Konstytucyjny ustalił przede wszystkim istniejący stan prawny w zakresie kształtowania poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.
Najistotniejsze znaczenie w tej kwestii ma ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24, Nr 48, poz. 261 i Nr 64, poz. 389 oraz z 1990 r. Nr 71, poz. 417).
Ustawa ta postawiła sobie za cel zapewnienie poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej w odpowiedniej proporcji do poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej. Powołała w związku z tym swoisty system indeksacji (waloryzacji) wynagrodzeń w sferze budżetowej, polegający na tym, że środki finansowe na wynagrodzenie pracowników sfery budżetowej ustala się z uwzględnieniem “normatywnego wskaźnika wynagrodzeń”. Wskaźnika ten określa proporcje między przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej, a przeciętnym wynagrodzeniem w sferze produkcji materialnej.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej określiła docelowo. Ustaliła mianowicie, iż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej osiągnie na koniec roku 1992 - 106% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, z tym że:
- w 1989 r. wskaźnik ten osiągnie poziom 97% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, zaś
- w latach 1990-1992 wzrastać będzie proporcjonalnie do upływu czasu, tak aby na koniec roku 1992 osiągnąć docelowy poziom 106% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Konkretne wskaźniki normatywne wynagrodzeń w sferze budżetowej na poszczególne lata, w myśl przepisów tej ustawy, określają ustawy budżetowe. Ustawy budżetowe określają te wskaźniki zbiorczo dla wszystkich działów sfery budżetowej. Podziału wynikającego z tych wskaźników środków finansowych na wynagrodzenia w poszczególnych działach sfery budżetowej dokonuje Rada Ministrów. Ona też ustala wysokość wskaźników na poszczególne kwartały w ciągu roku.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. odnosi się do większości pracowników sfery budżetowej. Mechanizm swoistej indeksacji wynagrodzeń pozostałych pracowników tej sfery przewidują ustawy szczególne, mianowicie ustawy dotyczące stosunków służbowych bądź tylko spraw uposażeniowych tych pracowników. Chodzi tu o żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służby więziennej, a także o osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz o sędziów i prokuratorów. Przepisy dotyczące tych funkcjonariuszy i osób ustalają zasadę wzrostu wynagrodzeń tych grup pracowniczych w stopniu nie mniejszym niż “przeciętne wynagrodzenie w przemyśle” lub “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej”.
2) Ustawa budżetowa na rok 1991 z dnia 23 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 89) określiła w art. 29 normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej na ten rok na poziomie 103% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Jednakże ustawą z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonania budżetu państwa w 1991 r. wspomniany wyżej przepis art. 29 ustawy budżetowej na 1991 r. został uchylony. Ustawa ta weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 1 października 1991 r. W konsekwencji tego na rok 1991 zniesiony został normatywny wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej.
Podjęta w dwa dni później ustawa z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz.U. Nr 87, poz. 396) zniosła, poczynając od 1 lipca do 31 grudnia 1991 r., indeksację wynagrodzeń w sferze budżetowej, zaś w miejsce indeksacji w II kwartale 1991 r. wprowadziła jednorazowy dodatek do płac, z odroczonym terminem jego wypłaty na początek roku 1992, nie później niż do 28 lutego tegoż roku. Ta sama ustawa zawiesiła na ten sam czas stosowanie przepisów ośmiu innych ustaw, ustalających zasadę wzrostu wynagrodzeń określonych grup pracowników w proporcji do przeciętnego wynagrodzenia pracowników w sferze materialnej bądź w przemyśle (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy). Była już o tym mowa wcześniej.
Miejsce normatywnego wskaźnika wynagrodzeń, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 28 września 1991 r., zajął limit wynagrodzeń, w ramach którego ustalane są, poczynając od dnia 1 lipca 1991 r., wynagrodzenia w sferze budżetowej.
3) Z punktu widzenia podniesionych przez obu Wnioskodawców zarzutów znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. ma przede wszystkim sposób ich oddziaływania na zastany stan prawny.
Przyjmując za punkt odniesienia datę ogłoszenia tych ustaw, stanowiącą zarazem datę ich wejścia w życie (dla ustawy z dnia 26 września 1991 r. - jest to data 1 października 1991 r., zaś dla ustawy z dnia 28 września 1991 r. - jest to data 4 października 1991 r.) w obydwu wypadkach mamy do czynienia z działaniem, po części z mocą wsteczną, po części z działaniem bez okresu dostosowawczego (vacatio legis).
Z mocą wsteczną: indeksacja wynagrodzeń za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty na początek 1992 r.; zniesiona została, poczynając od 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie wspomnianych ustaw, indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te naruszyły w konsekwencji zaistniałe już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, po części je modyfikując i odsuwając termin wypłaty przyznanego świadczenia zastępczego, po części znosząc to prawo.
Bez okresu dostosowawczego (vacatio legis): poczynając od wejścia w życie wspomnianych ustaw, do 31 grudnia 1991 r. zniesiona została w całości indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te, bez okresu dostosowawczego, na zasadzie bezpośredniego działania, wkroczyły zatem w sferę praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej, mianowicie w sferę prawa do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji przysługującego za okresy przyszłe.
Wprowadzone przez wspomniane ustawy zmiany w systemie wynagradzania pracowników sfery budżetowej odbiły się w znaczący sposób na poziomie wynagrodzeń tej grupy pracowniczej. Potwierdzają to dane statystyczne GUS dotyczące przeciętnych wynagrodzeń za 1990 r. i za 1991 r. w sferze produkcji materialnej oraz w sferze budżetowej. Wynika z nich, iż przeciętne wynagrodzenie w tych sferach wynosiło:
sfera produkcji materialnej sfera budżetowa wskaźnik
1990 r. 1.021,1 1.092,4 107,0
I kw. 91 1.630,9 1.727,0 105,9
II kw. 91 1.692,8 1.661,1 98,1
III kw. 91 1.805,1 1.601,3 88,7
IV kw. 91* 2.148,0 1.600,0 74,5
I - IV kw. 91* 1.813,0 1.648,0 90,9
* dane szacunkowe
Poczynając od II kwartału 1991 r., tj. od faktycznego zniesienia indeksacji, przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej wyraźnie się obniżyło, aby w IV kw. 1991 r. osiągnąć zaledwie wskaźnik 74,5% w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
4) Ustosunkowując się do podniesionych przez wnioskodawców zarzutów naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 Konstytucji RP, a ściślej zasady zaufania obywateli do państwa, której składnikami są - zasada niedziałania prawa wstecz oraz zasada ochrony praw nabytych, należy przypomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny miał już w przeszłości możliwość wyrazić swoje stanowisko co do istoty tych zasad, we wcześniejszych swoich orzeczeniach.
W ocenie Trybunału zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Uznając tę zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wszak dopuszczalności odstąpienia od tej zasady w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna, np. sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny opowiedział się też w swoich wcześniejszych orzeczeniach za ochroną praw nabytych, jako za jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Kładzie zarazem nacisk na prawa sprawiedliwie nabyte, jako uprawnione do korzystania z tej ochrony. U podstaw ochrony praw nabytych leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa. Doceniając w pełni te wartości, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie można jednak nie liczyć się w określonych wypadkach z koniecznością dostosowywania pewnych rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń Konstytucji od rozwiązań dotychczasowych.
5) Istotną okolicznością w rozpatrywanej sprawie, mającą znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., jest fakt, iż zmiany wprowadzone przez nie w zakresie indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej dotykają bezpośrednio osób, dla których dochody z wynagrodzenia - poza nielicznymi wyjątkami - stanowią wyłączne źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę przedsięwzięć i planów o dłuższym horyzoncie czasowym. Okoliczność ta z natury rzeczy przeciwstawia się wprowadzeniu zaskakujących, bez odpowiedniego vacatio legis, zmian pogarszających sytuację płacową pracowników, a tym bardziej wprowadzaniu tego rodzaju zmian z mocą wsteczną.
6) W konsekwencji tego, co zostało powiedziane wyżej w pkt 1-5, a w szczególności tego, iż w wyniku wejścia w życie ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r.
a) z mocą wsteczną indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty do początku 1992 r., a następnie zniesiona w całości, poczynając od dnia 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie tych ustaw,
b) bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego (vacatio legis) indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej zniesiona została w całości od wejścia tych ustaw w życie do dnia 31 grudnia 1991 r.,
c) wprowadzane przez te ustawy zmiany po części z mocą wsteczną, po części bez jakiegokolwiek vacatio legis, dotykają wprost osób, dla których wynagrodzenie stanowi wyłączne źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę zamierzeń i planów o dalszym horyzoncie czasowym,
należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, podzielić stanowisko Wnioskodawców, iż kwestionowane przez nich przepisy tych ustaw, a mianowicie:
- art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na 1991 r. oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. w części dotyczącej uchylenia art. 29 ustawy budżetowej na rok 1991 z dnia 23 lutego 1991.,
- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej,
naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych, mających swoje oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa, a w szczególności do stanowionego przez nie prawa. Wywodzą się one z proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Zasadę niedziałania prawa wstecz przepisy te naruszyły w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, gdy zaistniało już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, zaś zasadę ochrony praw nabytych - w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w stosunku do wynagrodzeń za okresy przyszłe, bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego (vacatio legis), to jest z dniem ogłoszenia i wejścia w życie tych przepisów. W obydwu wypadkach ustawodawca nie wziął przy tym pod uwagę, iż zmiany te dotykają bezpośrednio osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi - poza może nielicznymi wyjątkami - jedyne źródło utrzymania siebie i najbliższej rodziny.
7) Trybunał Konstytucyjny podzielił takie stanowisko Komisji Krajowej, iż wymienione wyżej w pkt 6 przepisy wskazanych tam ustaw w odniesieniu do wynagrodzeń należnych za okresy przed dniem wejścia tych ustaw w życie naruszają także postanowienie art. 7 Konstytucji RP w części odnoszącej się do ochrony własności osobistej. Ustawy te, znosząc z mocą wsteczną indeksację w sferze budżetowej, zniosły w konsekwencji zaistniałe już prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia pracowników tej grupy zawodowej.
Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia w przedstawionych wyżej warunkach, jako składnik własności osobistej korzysta z ochrony, jakiej udziela tej własności art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji tego wspomniane wyżej przepisy znoszące prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia naruszają także art. 7 Konstytucji RP.
8) Ustosunkowując się z kolei do podniesionych przez OPZZ zarzutów niezgodności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. z postanowieniami art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W sprawie pierwszego z tych zarzutów Trybunał Konstytucyjny pragnie przede wszystkim podkreślić, czemu dawał już niejednokrotnie wyraz we wcześniejszym orzecznictwie, iż wynikająca z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP zasada równości ma charakter zasady podstawowej i ma zastosowanie nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa i obowiązki obywateli należących do tej samej kategorii (klasy) podmiotów. Istotą tej zasady jest równe traktowanie przez prawo podmiotów (adresatów) norm prawnych należących do tej samej kategorii, a w konsekwencji przeciwstawienie się tak faworyzowaniu jak też dyskryminacji w sferze praw i obowiązków podmiotów należących do tej samej kategorii.
Wychodząc z takiego pojmowania zasady równości Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przypisania ustawom z dnia 26 i 28 września 1991 r. naruszenia tej zasady.
Ustanowione bowiem przez te ustawy normy prawne wywierają bezpośrednio skutki prawne jedynie w zakresie praw pracowników sfery budżetowej, jako że oni są adresatami tych norm. Wywierają zatem bezpośrednio skutki prawne jedynie w stosunku do podmiotów należących do tej samej kategorii podmiotów prawnych.
Nie zmienia pod tym względem sytuacji fakt, iż rozstrzygnięcia normatywne wspomnianych ustaw w kwestiach indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej nawiązują do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej. Pracownicy sfery budżetowej i sfery produkcji materialnej z punktu widzenia zasady równości tworzą w rozpatrywanym wypadu dwie odrębne kategorie podmiotów. Ma to swoje źródło w różnym charakterze pracy osób zatrudnionych w tych sferach aktywności zawodowej. Nawiązywanie zaś przy ustalaniu normatywnego wskaźnika wynagrodzeń dla sfery budżetowej do przeciętnego poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej uznać należy jedynie za swoistą metodę wartościowania pracy poprzez określenie stosunkowego poziomu przeciętnego wynagrodzenia w obydwu sferach aktywności zawodowej.
W konsekwencji zarzut naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny.
W wypadku zarzutu naruszenia przez wspomniane ustawy przepisu art. 68 Konstytucji RP (prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy) jego podstawę stanowił fakt znaczącego obniżenia się przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej na skutek zniesienia indeksacji.
Oceniając zasadność tego zarzutu należy przede wszystkim mieć na uwadze, iż treścią przepisu art. 68 Konstytucji RP jest: po pierwsze - dyrektywa stwarzania przez państwo warunków do powstawania, w miarę występującej w tej mierze potrzeby, nowych miejsc pracy; po wtóre - dyrektywa co do zachowania właściwego stosunku (proporcji) między ilością i jakością pracy, a wynagrodzeniem za pracę, w sferach w których państwo normuje sprawy wynagrodzenia za pracę.
Przepis art. 68 Konstytucji RP ustala zatem dwie istotne dyrektywy w kwestiach polityki w dziedzinie zatrudnienia i wynagradzania za pracę. Obydwie te dyrektywy mają charakter nader ogólny, a dyrektywa dotycząca wynagrodzenia za pracę - zajmuje się jedynie, chociaż bardzo istotnymi, dwoma tylko czynnikami odgrywającymi rolę przy określaniu wynagrodzenia za pracę. Z tej też przyczyny, gdy ma się na myśli konkretny system wynagradzania pracowników - a to stanowi przedmiot zainteresowania w niniejszej sprawie - przepis art. 68 Konstytucji nie stwarza podstawy do pełnej oceny takiego systemu. Nie zajmuje się np. takimi czynnikami, jak rodzaj pracy oraz wymagane kwalifikacje zawodowe i predyspozycje osobiste pracowników, mające znaczenie dla określenia wynagrodzenia za pracę.
Kwestionowane przez OPZZ ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r., chociaż wpływają w istotny sposób na ogólny poziom wynagrodzeń, nie dotykają bezpośrednio ani problematyki zatrudnienia ani też systemów wynagradzania pracowników sfery budżetowej, a tym bardziej relacji w tych systemach między ilością i jakością pracy, a wynagrodzeniem za pracę.
Z tych też powodów, biorąc pod uwagę z jednej strony treść normatywną art. 68 Konstytucji RP, z drugiej zaś treść przepisów ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., zarzut naruszenia przez te ustawy wspomnianego art. 68 Konstytucji RP uznać należy także za bezzasadny.
9) Problem znaczącego obniżenia się poziomu wynagrodzeń na skutek zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej mający niewątpliwie w określonym stopniu swoją przyczynę w zarysowującej się od pewnego czasu recesji w sferze gospodarki oraz finansów publicznych, wymaga rozpatrzenia także z punktu widzenia sprawiedliwego rozłożenia wynikających stąd dolegliwości na poszczególne grupy zawodowe.
Punkt odniesienia w tej kwestii stanowić powinien ustanawiany w drodze ustawodawczej, normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej. Określając wskaźnikiem procentowym przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej ustawodawca nie czyni tego w sposób przypadkowy, arbitralny. Jest on niewątpliwie ustalany przez ustawodawcę wedle przyjętych przez niego racjonalnych kryteriów. W konsekwencji stanowi swoisty miernik wartości pracy pracowników sfery budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Wychodząc z tego założenia oraz upatrując m.in. w sytuacji gospodarczej i budżetowej przyczyn tak znacznego w stosunku do sfery produkcji materialnej obniżania się poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dojść do wniosku, iż skutki zarysowującej się recesji w nieproporcjonalnie wyższym stopniu obciążają pracowników sfery budżetowej w stosunku do pracowników sfery produkcji materialnej.
W związku z tym także i w tym sensie przepisy ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., znosząc indeksację wynagrodzeń w sferze budżetowej, naruszają zasadę sprawiedliwości społecznej, proklamowaną przez art. 1 Konstytucji RP.
10) Konsekwencją naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 i 7 Konstytucji RP, co podniosła Komisja Krajowa, jest naruszeniem przez te ustawy także art. 3 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on, iż przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa.
Przepis ten adresowany do “każdego organu państwa” adresowany jest, ponad wszelką wątpliwość, także do Sejmu RP. Przy tym obowiązek “przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej” obejmuje niewątpliwie także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP.
W konsekwencji pozostając w sprzeczności z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, ustawy z dnia 26 i 28 września naruszają także przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.
11) U podstaw zniesienia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej legła napięta sytuacja w budżecie państwa. Wynika to z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 września 1991 r. Wedle zawartych w nim oświadczeń indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej w I kwartale 1991 r. wyczerpała prawie w całości środki przeznaczone na ten cel na cały rok 1991. Kontynuowanie indeksacji przez następne kwartały pociągnęłoby za sobą wydatki rzędu 9-10 bln zł. O kwotę taką musiałyby zostać zmniejszone inne wydatki.
Powstaje w związku z tym dylemat, czy i o ile sytuacja budżetowa może stanowić usprawiedliwienie dla dokonanych przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. zmian w indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej i to w stopniu usuwającym zarzut naruszenia art. 1 Konstytucji RP.
Dylemat ten jest o tyle aktualny, iż z tego co zostało powiedziane wcześniej na temat zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych wynika, iż nie można wykluczyć, w szczególnych okolicznościach, dojścia do skutku ustawy z mocą wsteczną, jak też ustawy modyfikującej bądź ograniczającej wcześniej nabyte prawa. W obydwu wypadkach chodzi o rozwiązania pogarszające sytuację adresatów norm prawnych w stosunku do stanu dotychczasowego, jednakże bez naruszania zasad Konstytucji.
Mówiąc o szczególnych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny ma na myśli sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP, np. przed zasadą ochrony praw nabytych, czy też zasadą niedziałania prawa wstecz. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Tak np. w szczególności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, poza innymi okolicznościami, trzeba mieć na uwadze, na co już wskazywano wcześniej, iż indeksacja wynagrodzeń dotyczy osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi jedyne źródło utrzymania siebie i rodziny.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można wykluczyć, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowe] może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Jednakże może to nastąpić z zachowaniem określonych warunków.
Przede wszystkim ze względu na przedmiotowy i podmiotowy charakter stosunków, w sprawie niniejszej nie powinny wchodzić w grę ograniczenia bądź przejściowe zniesienia indeksacji wynagrodzeń bez odpowiedniego vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną.
Po wtóre - ograniczenia bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej.
Po trzecie wreszcie, ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji mogłoby dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki rozchodów (wydatków) oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Ocena prawidłowości rozdziału środków budżetowych oraz możliwości zwiększenia dochodów budżetowych należy do parlamentu. Ocena w tym zakresie wykracza bowiem poza granice właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
Wszystkie przedstawione wyżej przesłanki powinny być brane pod uwagę w toku prac nad projektami ustaw zmierzającymi do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń, jak też w toku ich uchwalania.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia i okoliczności należało orzec jak w sentencji orzeczenia.