Pełny tekst orzeczenia

11

Orzeczenie
z dnia 16 marca 1992 r.
Sygn. akt (U. 6/91)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK: Czesław Bakalarski

Sędziowie TK: Tomasz Dybowski
Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca

Protokolant: Ewa Popławska-Kośla

po rozpoznaniu w dniu 16 marca 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmiku Samorządowego Województwa Białostockiego oraz pytania prawnego Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem uczestników postępowania: przedstawicieli wnioskodawców, Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) z art. 69 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm. Dz.U. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464) w związku z art. 104 § 2 Kpa oraz z art. 7 ust. 2, i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz.U. Nr 34, poz. 199a; Nr 43, poz. 253; Nr 79, poz. 467; Nr 89, poz. 518; z 1991 r Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473) a w konsekwencji z art. 41 pkt 8 i art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

orzeka:

1) § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) jest niezgodny z art. 69 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm. Dz.U. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464) w związku z art. 104 § 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz.U. Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253; Nr 79, poz. 467; Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473) i z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) przepisy § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie są niezgodne z art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 sentencji orzeczenia, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podlegają zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Radzie Ministrów. W przeciwnym razie przepisy te w zakresie objętym orzeczeniem tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.

UZASADNIENIE

I

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP a następnie Rzecznik Praw Obywatelskich złożyli wnioski o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), twierdząc iż przedmiotowe przepisy zostały wydane poza granicami upoważnienia służącego Radzie Ministrów na podstawie wymienionego przepisu ustawy.

Ponadto Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP wniósł o uznanie § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów za sprzeczny z art. 48 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 104 § 2 Kpa.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne:

czy przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest zgodny z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podając, że przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie sygn. akt IV SA 942/91.

Sejmik Samorządowy województwa białostockiego wnosząc o stwierdzenie niezgodności § 8 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z art. 48 i art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podniósł ponadto, że kwestionowany przepis jest również niezgodny z art. 7 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) ponieważ nakłada na organ gminy, poza ustawą, obowiązek wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem wnioskodawców w art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Upoważnienie to nie obejmuje więc zasad i trybu samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem powołując się na wymieniony przepis ustawy Rada Ministrów wydała wymienione rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r., którego § 9 ust. 2 stanowi, że decyzje o zwrocie nieruchomości wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a § 8 stanowi, iż zarząd gminy wydaje decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ocenie wnioskodawców § 9 ust. 2 jest zbędnym powtórzeniem art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości natomiast § 8 wprowadza obowiązek orzekania w drodze decyzji o przesłance warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez inny organ niż powołany przez ustawę do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i to w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie stanowią o takim orzekaniu ani też nie zawierają upoważnienia dla Rady Ministrów aby w drodze rozporządzenia ustanowiła taki tryb.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uznanie wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 wymienionej ustawy z 12 marca 1958 r. stanowi przesłankę wydania - na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części). Decyzje o zwrocie takiej nieruchomości wydaje się tylko wówczas - na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami - kiedy zostanie wykazana owa “zbędność”. Tym samym w ocenie Pierwszego Prezesa SN niedopuszczalne jest wiążące ustalenie “zbędności” w odrębnym postępowaniu przed jakimkolwiek innym organem, niż organ właściwy do wydania decyzji, o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalenie owej “zbędności” mogłoby być natomiast przedmiotem decyzji wstępnej w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy wydanie takiej decyzji było dopuszczalne na gruncie Kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera jednak przepisu odpowiadającego art. 318 kpc. (Art. 104 § 2 Kpa, w którym stwierdza się, iż “decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty, w całości lub części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji”, wydaje się zawierać jedynie treści zbliżone do zawartych w art. 316 i 317 kpc, nie zaś w art. 318 kpc).

W konsekwencji, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, należy przyjmować, iż o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości może orzekać jedynie organ właściwy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - odpowiedni rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w I instancji - wydając decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (jej części) lub odmawiając zwrotu takiej nieruchomości.

Kompetencje zarządów gmin wykreowane przez Radę Ministrów w przedmiotowym § 8 powołanego rozporządzenia stanowią zatem upoważnienie do działania w ramach kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, upoważnienie do rozstrzygania o słuszności - co do zasady - żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zarówno Pierwszy Prezes SN, Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i skład orzekający NSA podnieśli, iż kompetencyjne rozwiązania przyjęte w wymienionym rozporządzeniu Rady Ministrów nasuwają wątpliwości na tle art. 27a Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201). Stwierdza on, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwiania sprawy, w której stroną jest gmina. Okoliczność taka występuje niewątpliwie w przypadku decyzji o uznaniu za zbędną nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie umowy cywilno-prawnej. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zarząd gminy powinien brać udział jako reprezentant osoby prawnej - gminy, będącej stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, która w przypadku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) będzie zobowiązana dokonać odpowiedniego zwrotu i rozliczenia się z osobą wywłaszczoną lub jej następcą prawnym.

Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów działający z upoważnienia Rady Ministrów w odpowiedzi na wniosek Pierwszego Prezesa SN wniósł o orzeczenie, że przepisy § 8 i § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia RM z dnia 16 lipca 1991 r. są zgodne z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zostały wydane w granicach ustawowego upoważnienia.

Przedstawiciel uczestnika postępowania podał, że Rada Ministrów wykonując upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. brała pod uwagę przepisy ustawowe obowiązujące w tym zakresie tj.:

1) art. 48 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. mówiący o właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

2) art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn.zm.) przekazujący kompetencje z zakresu planowania przestrzennego organom gmin.

W ocenie uczestnika postępowania kwestionowany § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia nie jest sprzeczny z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zbędny. Przepis ten całkowicie zgodny z przepisem ustawowym uściśla ponadto jego treść określając tryb orzekania - w drodze decyzji.

Gdy idzie o kompetencje do orzekania w zakresie planowania przestrzennego, w tym wydawania wskazań i decyzji lokalizacyjnych to należą one do organów gmin. Podstawową przesłanką przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie zbędności tej nieruchomości na cel uprzednio określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stwierdzenie zaś zbędności wiąże się ściśle z kompetencjami w zakresie planowania przestrzennego.

Podsekretarz Stanu uznał również za chybiony zarzut niedopuszczalności, w świetle art. 104 § 2 Kpa, ustalania zbędności nieruchomości w odrębnym postępowaniu przed innym organem. Wniosek Pierwszego Prezesa SN nie uwzględnia, zdaniem uczestnika postępowania, faktu ustawowego podziału kompetencji w sprawach lokalizacji i w sprawach wywłaszczeń pomiędzy dwa niezależne od siebie organy, w wyniku czego decyzja rejonowego organu rządowej administracji ogólnej o zwrocie nieruchomości powinna być poprzedzona decyzją organu gminy uznającą nieruchomość za zbędną, co ustala przepis § 8 przedmiotowego rozporządzenia.

Prokurator Generalny ustosunkowując się do wniosków Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił następujące stanowisko:

1) przepis § 8 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów został wydany poza granicami upoważnienia służącego Radzie Ministrów na podstawie art. 69 ust. 3 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz jest sprzeczny z art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 tej ustawy;

2) przepis § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia powtarza treść art. 48 ust. 1 ustaw o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego jest zbędny. Przepis ten został wydany poza granicami upoważnienia służącego Radzie Ministrów na podstawie art. 69 ust. 3 wymienionej ustawy.

Prokurator Generalny podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu obydwu wniosków.

Zdaniem Prokuratora Generalnego Rada Ministrów zobowiązując w § 8 rozporządzenia organy samorządowe do wydania decyzji o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu niesłusznie określa odrębny tryb postępowania w części sprawy dotyczącej jednego zagadnienia - to jest zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Słuszniejszym jest przyjęcie, że o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu orzekać może organ właściwy do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Za zasadne uznał Prokurator Generalny argument wniosków, że zgodnie z art. 27a Kpa organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów potwierdza kompetencje rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, które już wcześniej zostały określone w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego jest przepisem zbędnym. Zamieszczenie tego przepisu w rozporządzeniu Rady Ministrów nastąpiło w wyniku naruszenia upoważnienia na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż Rada Ministrów upoważniona została jedynie do określenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nie do wskazywania organu administracji właściwego do wydawania decyzji.

Z tych powodów w ocenie Prokuratora Generalnego zasadne są wnioski, że § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały wydane poza granicami upoważnienia służącego Radzie Ministrów, nadto przepis § 8 tego rozporządzenia jest sprzeczny z art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 powołanej ustawy a przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia jest zbędny.

II

Na rozprawie w dniu 16 marca 1992 r. wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowiska zawarte we wnioskach a przedstawiciel Sejmiku Samorządowego województwa białostockiego sprecyzował wniosek dochodząc stwierdzenia niezgodności § 8 przedmiotowego rozporządzenia z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., z art. 39 ust. 1 tej ustawy oraz z art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto przedstawiciel Sejmiku wnosił o rozszerzenie badania kwestionowanego przepisu § 8 z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, iż została naruszona zasada wynikająca z postanowienia Konstytucji, że rozporządzenie może być wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy oraz zbadanie tego przepisu z art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę samodzielności gmin wykluczającej wszelką poza ustawową ingerencję w określony ustawami zakres ich samodzielności.

Przedstawiciele Rady Ministrów wnosili o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia tj. § 8 i § 9 z wymienionymi przez wnioskodawców przepisami ustaw oraz z art. 41 pkt 8 i art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podnieśli, że kwestionowany § 8 przedmiotowego rozporządzenia znajduje podstawę wydania w kompetencjach przyznanych gminie w sferze planowania przestrzennego ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, zaś § 9 jest powtórzeniem przepisu ustawy w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych.

Jednocześnie przedstawiciel Rady Ministrów przyznał, że równie dobrze formuła decyzji o “zbędności” nieruchomości przyjęta w kwestionowanym § 8 mogła być zastąpiona taką formułą, która ułatwiałaby kierownikom urzędu rejonowego rozstrzygnięcie co do tej podstawowej przesłanki zwrotu jaką jest zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości i mogła być to oczywiście formuła “opinii” a nie “decyzji”.

Prokurator Generalny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego w odpowiedzi na wniosek Prezesa Sądu Najwyższego i Rzecznika Praw Obywatelskich i powtórzył argumentację tam zawartą a ustosunkowując się do pozostałych wniosków na rozprawie podzielił stanowisko przedstawiciela Sejmiku Samorządowego województwa białostockiego co do niezgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie rozliczeń w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., z art. 39 ust. 1 tej ustawy oraz z art. 41 pkt 8 i 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

III

Na podstawie tekstów zakwestionowanych aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył co następuje:

Według art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 zm. Dz.U. z 1991 r. Nr 105, poz. 446 i Nr 107, poz. 464) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 2 określa, jaką treść ma zawierać decyzja o zwrocie, natomiast ust. 3 tego przepisu zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Z kolei art. 48 ust. 1 powołanej ustawy postanawia, iż o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy. Artykuł 5 pkt 21 ppkt 1 lit. “c” ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) stanowi, iż orzekanie o wywłaszczeniu, odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.

Tymczasem w dniu 16 lipca 1991 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315), w którym powołując się na upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowała nie tylko sprawę zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, lecz również kwestie kompetencyjne, które zostały uregulowane w wymienionym art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 5 pkt 21 ppkt 1 lit. “c” ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej.

W szczególności § 8 rozporządzenia Rady Ministrów stanowi: “Zarząd gminy wydaje decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości” (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z kolei § 9 ust. 1, stanowi, iż decyzja o zwrocie nieruchomości powinna również określać sposób i terminy zwrotu należności a § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, że decyzje o których mowa w ust. 1, wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, że ustawodawca określił w nim zakres uregulowania, jaki w drodze rozporządzenia powierzył Radzie Ministrów. Jednoznacznie wynika z tego przepisu, że Rada Ministrów została upoważniona do określenia w rozporządzeniu zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego przedmiotem regulacji prawnej opartej o powyższe upoważnienie nie mogło być ponadto powierzenie zarządom gmin wydawania decyzji o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak słusznie wnoszą wnioskodawcy kwestie kompetencyjne zostały już wcześniej uregulowane w art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wynikają z art. 5 pkt 21 ppkt 1 lit. “c” ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepisy te nie stanowią o dwuetapowym orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wyraźnie określają podstawy materialno-prawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również właściwość organów upoważnionych do orzekania w tym przedmiocie.

Z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości expressis verbis wynika, iż w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są właściwe rejonowe organy rządowej administracji ogólnej reprezentowane przez kierowników urzędów rejonowych tej administracji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123) kierownicy urzędów rejonowych wykonują określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej.

Organ orzekający o zwrocie nieruchomości ocenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej na podstawie całokształtu okoliczności, w tym związanych z planem zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości stanowi zasadniczą przesłankę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawierające materialno-prawną podstawę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie własność gminy, gmina staje się stroną tego postępowania jako osoba prawna będąca właścicielem i w świetle art. 27a Kpa w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201) organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy.

Niewątpliwie organy gminy są kompetentne do orzekania w sprawach dotyczących planowania przestrzennego (vide art. 1 pkt 25 lit. “a-o” ustawy z 17 maja 1990 r.). Nie oznacza to jednakże, że organy gminy muszą również orzekać o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Pierwszego Prezesa SN, że przyznanie takich kompetencji gminie byłoby sprzeczne z zasadą ustawowego uregulowania uprawnień do podejmowania działań władczych, tak przez organy państwa, jak i inne jednostki organizacyjne.

Słusznie też zauważa Pierwszy Prezes SN, że o istnieniu reguły ustawowego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych świadczą przepisy szczególne dopuszczające możliwość działania w zastępstwie organu wymienionego w ustawie.

Za wadliwe zatem należy uznać takie założenia, i to w akcie wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, iż skoro organ gminy podejmuje decyzje o lokalizacji inwestycji, której następstwem może być postępowanie wywłaszczeniowe, to tym samym również organ gminy powinien orzekać o tym, czy wywłaszczona nieruchomość (lub jej część) jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (a zarazem w decyzji o lokalizacji inwestycji).

Przyznanie zarządom gmin w kwestionowanych przepisach rozporządzenia zadania podejmowania decyzji o zbędności nieruchomości na cel określony decyzją o wywłaszczeniu bądź umową zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakładałoby na gminy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 Kpa z czym wiążą się dalsze konsekwencje tego postępowania.

Tymczasem owa zbędność nieruchomości może być wykazana tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed rejonowym organem rządowej administracji ogólnej i gdy zostanie udowodniona wówczas na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydana zostaje decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub odmowie jej zwrotu bez potrzeby wydawania decyzji wstępnej.

Z art. 104 Kpa wynika, iż decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu odpowiadającego art. 318 kpc, na podstawie którego sąd może wydać wyrok wstępny co do zasady.

Zatem na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wstępnej w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego § 8 rozporządzenia, nakładając na zarząd gminy obowiązek wydania decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną, narusza również art. 104 § 2 Kpa pozostający w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa do modyfikacji ustawowo określonej kompetencji organów administracji rządowej i do wydawania decyzji w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (jej części) oraz stwierdził, że żaden inny przepis rangi ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do modyfikacji kompetencji służących organom administracji rządowej. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia RM z 16 lipca 1991 r. z art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 w związku z art. 104 § 2 Kpa i art. 69 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany § 8 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który ustanowił zasadę nakładania na gminy obowiązków wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej tylko ustawą. Trybunał Konstytucyjny poza tym stwierdził, że gdyby nawet przyjąć - tak jak stanowi kwestionowany § 8 rozporządzenia - że zarząd gminy jest powołany do wydawania decyzji “wstępnych” w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to należałoby uznać, że § 8 rozporządzenia byłby niezgodny z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z którego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej - a takimi są sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - wydaje wójt lub burmistrz. Zarząd gminy jest organem powołanym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego tylko wyjątkowo (vide - art. 21 ust. 3 i 4, art. 26 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd przedstawiciela Sejmiku Samorządowego województwa białostockiego, że kwestionowane przepisy rozporządzenia na skutek naruszenia powołanych ustaw naruszyły równocześnie art. 41 pkt 8 Konstytucji stanowiący, iż Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach wypowiadał się co do konstytucyjności i legalności rozporządzeń (np. U. 1/86, U. 5/86, P. 1/87, K. 1/87) i nadal stwierdza, że nie można wykonać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie.

Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Rada Ministrów w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie uzyskała upoważnienia do samodzielnego uregulowania kompetencji zawartych w art. 48 ust. 1 tej ustawy, ani też do uściślenia jej postanowień. Przepis § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia zawiera uregulowania prawne, które ze względu na treść art. 69 ust. 2 powołanej ustawy są całkowicie zbędne. Ponadto przepis § 8 tego rozporządzenia wyposażający zarządy gmin w kompetencje nie przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niezgodny z poprzednio wymienionymi przepisami tej ustawy oraz wymienionymi przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym i z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne wskazać, że intencje Rady Ministrów, którymi się kierowała wydając § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia mogą być zrealizowane bez naruszenia art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez wysłuchanie w czasie rozprawy przed rejonowym organem administracji ogólnej przedstawiciela gminy jako strony, jeżeli ona jest właścicielem gruntu wywłaszczonego albo przez zasięgnięcie jej opinii w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu przedstawiciela Sejmiku Samorządowego, że przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia naruszają art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że: “Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej”, ponieważ treść tego przepisu Konstytucji nie łączy się z rozpatrywanym zagadnieniem, a ponadto kwestionowane przepisy raczej rozszerzają niż ograniczają samodzielność gminy.

Mając na względzie wszystkie przytoczone wyżej okoliczności sprawy Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jedn. tekst Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) orzekł jak w sentencji.