W 2/92
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:II SA 431/91 II SA 512/91 II SA 77/91 II SA 777/91 II SA 908/91 II SA 963/91 III ARN 20/91 IV SA 1167/90
Pełny tekst orzeczenia
21
Uchwała
z dnia 25 marca 1992 r.
Sygn. akt (W. 2/92)
w sprawie wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175).
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
Andrzej Zoll - sprawozdawca
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 25 marca 1992 r. w trybie art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) wniosku Prokuratora Generalnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175), a w szczególności o ustalenie, czy w świetle wymienionych przepisów dopuszczalne jest wpisanie na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora,
ustalił:
Z art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz Dz. U. z 1989 r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
UZASADNIENIE
Prokurator Generalny wystąpił w dniu 16 stycznia 1992 r z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 i. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz Dz. U. z 1989 r. Nr 33, poz. 175). Prokurator Generalny wniósł o ustalenie w szczególności, że w świetle wymienionych przepisów nie jest dopuszczalne wpisanie na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w rozdziale 3 ustawy o radcach prawnych określono zespół warunków niezbędnych do wykonywania zawodu radcy prawnego. Warunki pozytywne są określone w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 3. Natomiast art. 26 określa przesłankę negatywną będącą przeszkodą w wykonywaniu zawodu radcy prawnego a mianowicie wykonywanie zawodu, m. in. sędziego lub prokuratora Wpis na listę radców prawnych, stanowiący - obok złożenia ślubowania - niezbędną przesłankę wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 23 ust. 1 j jest uwarunkowany wystąpieniem wyżej wymienionych przesłanek pozytywnych i brakiem przesłanki negatywnej. Prokurator Generalny uważa, że uregulowanie zawarte w artykułach od 23 do 26 ustawy o radcach prawnych należy traktować jako normatywną całość, określającą zespół warunków decydujących o możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego przez osoby, które się o to ubiegają.
Niedopuszczalność wpisania sędziego lub prokuratora na listę radców prawnych wynika również - zdaniem Prokuratora Generalnego - z treści art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których osoba wykonująca zawód radcy prawnego lub mająca prawo do wykonywania tego zawodu podejmuje pracę m. in. w organach wymiaru sprawiedliwości oraz w organach ścigania. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, w której sędzia lub prokurator ubiegałby się o uzyskanie wpisu na listę radców prawnych. Takie uregulowanie - zdaniem Prokuratora Generalnego - nie zawiera luki, lecz jest w pełni przez ustawodawcę zamierzone, w tym znaczeniu, że nie było potrzeby normowania kwestii zawieszenia prawa do wykonywania przez sędziego lub prokuratora zawodu radcy prawnego, gdyż zakaz dokonania wpisu takich osób na listę radców prawnych wynika z art. 26 tej ustawy. Przeciwna interpretacja prowadzi, według Prokuratora Generalnego, do sprzeczności polegającej na tym, że sędzia lub prokurator, którzy byliby wpisani na listę radców prawnych, mieliby prawo wykonywania tego zawodu (wniosek z art. 23 ust. 1), prawo to nie mogłoby zostać zawieszone (nie dotyczy tego przypadku art. 28 ust. i pkt 2), a jednocześnie jego realizacja byłaby zakazana z mocy art. 26 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego - za odrzuceniem dopuszczalności dokonywania wpisu sędziów lub prokuratorów na listę radców prawnych przemawia też wykładnia celowościowa. Wnioskodawca podnosi, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uzyskiwania wpisu na listę radców prawnych przez osoby, które w chwili wpisu nie mogą faktycznie wykonywać zawodu radcy prawnego.
W toku postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne uzyskanie stanowiska Krajowej Rady Radców Prawnych. Pismem z dnia 4 marca 1992 r. Krajowa Rada Radców Prawnych przedstawiła Trybunałowi Konstytucyjnemu swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 1992 r. Krajowa Rada Radców Prawnych uważa, że dokonywanie przez organ samorządu radców prawnych wpisu na listę radców prawnych osoby, która w chwili rozpoznawania jej wniosku o wpis wykonuje jeden z zawodów wymienionych w przepisie art. 26 ustawy o radcach prawnych, byłoby sprzeczne z prawidłową wykładnią przepisów art. 23, 24, 26 i 28 ustawy, naruszałoby interes samorządu radców prawnych i mogłoby wpisaną osobę narazić na niebezpieczeństwo utraty zaufania i podważenie opinii o jej bezstronności koniecznej do wykonywania jej zawodu. Tym samym Krajowa Rada Radców Prawnych podzieliła stanowisko zawarte we wniosku Prokuratora Generalnego. Ponadto Krajowa Rada Radców Prawnych uważa, że interpretacja przepisów rozdziału 3 ustawy nie może następować w izolacji od celu istoty samorządu zawodowego. Jeśli o przynależności do samorządu zawodowego decyduje jedynie wpis na listę radców prawnych, to wpis taki winien być dokonywany w celu wykonywania zawodu radcy prawnego. Dokonywanie wpisu na listę radców prawnych osób nie zamierzających wykonywać zawodu radcy prawnego jest w samym założeniu sprzeczne z celami samorządu. Członkowie samorządu radcowskiego prowadzący inną niż radcowską działalność zawodową mogą przynależeć do różnych samorządów, co może prowadzić do wątpliwości w stosowaniu norm samorządowych (np. różnych procedur dyscyplinarnych). Zdaniem Krajowej Rady Radców Prawnych - z pełni praw samorządowych korzystają także członkowie “uśpieni” w zawodzie radcowskim, tj. ci, którym mimo posiadania uprawnień i wpisu na listę - zawieszono prawo wykonywania zawodu radcowskiego. Samorząd radcowski musi - zdaniem Krajowej Rady - zachować rzeczywisty wpływ na kształtowanie składu i zachowanie proporcji liczbowych w grupie tworzących go i rządzących nim członków. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której większość członków stanowiliby radcowie tylko formalnie uprawnieni do wykonywania zawodu, a faktycznie wykonujący inny zawód. Zdaniem Krajowej Rady - wymienione w przedmiotowej ustawie przesłanki nabycia uprawnień radcowskich tworzą jedynie ekspektatywę prawa wykonywania zawodu radcy prawnego. Prawo takie zostaje nadane dopiero decyzją organu samorządu radcowskiego. Decyzja ta ma więc charakter konstytutywny; decyzja ta ma też charakter uznaniowy.
Krajowa Rada Radców Prawnych uważa także, podobnie jak Prokurator Generalny, że art. 28 ust. 1 pkt 2 należy interpretować jako wyjątek od reguły, zgodnie z którą wpis daje równocześnie prawo wykonywania zawodu radcy oraz prawo członkostwa w samorządzie. Tylko to pierwsze prawo ulega zawieszeniu w ściśle określonych ustawą przypadkach. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 nie może mieć zastosowania do osób, które nie miały uprzednio uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Krajowa Rada Radców Prawnych wskazuje w swoim piśmie, że w przypadku odmiennej interpretacji, tzn. dopuszczającej dokonywanie wpisu osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora na listę radców prawnych, samorząd byłby pozbawiony możliwości realizacji przysługującego mu prawa do oceny charakteru i dotychczasowego postępowania wpisywanej osoby, i to zarówno w chwili przystąpienia przez nią, po okresie zawieszenia, do wykonywania zawodu radcy prawnego, jak i przed wpisem. W stosunku do osoby objętej “wpisem ułomnym”, tj. wpisem, który faktycznie nie daje prawa wykonywania zawodu, samorząd nie mógłby dokonać żadnej oceny w chwili ustania przyczyny zawieszenia. W związku z tym Krajowa Rada wyraziła obawę, iż dla osób wykonujących zawód w wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania “wpis ułomny” mógłby stać się możliwością ucieczki przed konsekwencjami etycznie nagannego zachowania się we własnym środowisku, a samorząd radcowski - miejscem azylu w przypadkach wątpliwych moralnie.
Przepisy będące przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego były także podstawą rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.
W wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 1167/90, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przepisy ustawy o radcach prawnych nie tylko nie przewidują możliwości łączenia funkcji radcy prawnego z wykonywaniem innego zawodu prawniczego, lecz wręcz wykluczają łączenie takich funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje w tym wyroku pogląd zbieżny ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do osób, które już wykonują zawód radcy prawnego. Przepis ten nie ma zastosowania do osób, które w ogóle nie zaczęły wykonywać zawodu radcy prawnego w związku z tym, że pełnią funkcję np. w organach ścigania. Rozstrzygnięcie swoje oparł Naczelny Sąd Administracyjny również na art. 25 ust. 1 pkt 3, zwalniającym z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego osoby, która zajmowała stanowiska m. in. sędziego lub prokuratora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu tego wynika, że chodzi o takie osoby, które stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości zajmowały w przeszłości, a więc nie o takie osoby, które stanowisko to zajmują w chwili dokonywania wpisu.
Jednak już w wyroku z dnia 27 lutego 1991 r. II SA 77/91 Naczelny Sąd Administracyjny zajął odmienne stanowisko. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że spełnienie przez osobę wnoszącą o dokonanie jej wpisu na listę radców prawnych warunków przewidzianych w art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych oznacza spełnienie wszystkich ustawowych materialnoprawnych wymogów do uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tym wyroku stanowisko, że ustawa o radcach prawnych nie zawiera przepisu określającego przypadki, w których - mimo spełnienia wszystkich warunków wymienionych w powołanych wyżej artykułach - organ samorządu radcowskiego byłby obowiązany odmówić wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, Ze wpisanie na listę radców pranych osoby wykonującej zawód prokuratora nie narusza art. 23 ust. 1, art. 26 lub art. 28 ustawy o radcach prawnych. Przepisy art. 23 i art. 26 nie odnoszą się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do instytucji wpisu na listę radców prawnych. W szczególności art. 26 odnosi się do przypadków, w których osoba mająca już prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego nie może - z przyczyn wymienionych w tym przepisie - zawodu tego wykonywać. Także art. 28 nie odnosi się do decyzji o wpisie na listę radców prawnych, lecz do sytuacji “historycznie” późniejszych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych rozróżnia dwie sytuacje: nabycie prawa do wykonywania zawodu oraz wykonywanie zawodu radcy prawnego. Rozróżnienie to występuje w tytułach rozdziałów (rozdział 3 i rozdział 2). Nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego nie powoduje automatycznie obowiązku korzystania z tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ustawa przewiduje sytuację, gdy - mimo nabycia i posiadania prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego - realizowanie tego prawa jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zachodzi właśnie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przypadkach określonych w art. 26 lub 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Za dopuszczalnością dokonania wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód m. in. sędziego lub prokuratora przemawia - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - także wykładnia gramatyczna art. 26, w którym jest mowa o niedopuszczalności wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z wykonywaniem innego zawodu wymienionego w tym przepisie. Przepis ten nie mówi natomiast nic na temat nabycia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Jest to ponadto przepis szczególny, i jako taki nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Uznanie, że art. 26 wprowadza zakaz wpisu na listę radców prawnych, oznaczałoby rozszerzenie zakazu ograniczających prawa obywatela. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionym wyroku zajął stanowisko, że interpretacja odmawiająca prawa wpisu na listę radców prawnych osobom, o których mowa w art. 26, prowadzi do sprzeczności z zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa, a to dlatego, że osoby wpisane już na listę radców prawnych mogą wykonywać zawód np. prokuratora, a prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego ulega jedynie zawieszeniu (art. 28 ust. 1 pkt 2), podczas gdy osoby wykonujące zawód prokuratora nie miałyby możliwości uzyskania wpisu na listę radców prawnych z zawieszeniem jednocześnie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego.
Kierunek rozstrzygnięcia przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny Wyroku z dnia 27 lutego 1991 r. jest kontynuowany w następnych orzeczeniach tego sądu (m. in. wyroki: z 27 czerwca 1991 r., II SA 431/91, z 5 sierpnia 1991 r., II SA 512/91, z 5 sierpnia 1991 r., II SA 908/91, z 11 grudnia 1991 r., II SA 963/91).
Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 1991 r., II SA 777/91 podzielił także Sąd Najwyższy, oddalając rewizję nadzwyczajną Prokuratora Generalnego od tego wyroku (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1991 r. III ARN 20/91).
Sąd Najwyższy uznał, jako zasadę, nieskrępowane prawo pracownika do podejmowania drugiego zatrudnienia. Przepisy zakazujące podejmowania dodatkowych zajęć są więc przepisami ograniczającymi wolność obywateli i - jako wyjątkowe - muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Zdaniem Sądu Najwyższego - z ustawy o radcach prawnych wynika, że ustawodawca zakazał osobom wymienionym w art. 26 wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie zakazał im nabycia prawa do wykonywania tego zawodu, czyli wpisu na listę radców prawnych. Sąd Najwyższy dokonał również interpretacji art. 28 ustawy o radcach prawnych przyjmując, że zawieszenie prawa wykonywania zawodu radcy prawnego dotyczy zarówno radcy podejmującego pracę prokuratora, jak i prokuratora wpisanego na listę radców prawnych. Sąd Najwyższy podzielił w pełni przedstawioną już wyżej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 1991 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. Podstawowym zagadnieniem, którego rozstrzygnięcie umożliwi interpretację wymienionych we wniosku przepisów ustawy o radcach prawnych jest problem rozróżnienia “prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego” i “wykonywania tego zawodu”. Rozróżnienie to akcentują, jako podstawę swoich rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 1991 r. oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 czerwca 1991 r. Zdaniem tych sądów - zakaz wyrażony w art. 26 ustawy o radcach prawnych dotyczy tylko wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z zawodami wymienionymi w tym przepisie, nie dotyczy natomiast prawa do wykonywania zawodu. Wnioskodawca kwestionuje to rozróżnienie. Wprowadzenie w ustawie o radcach prawnych rozróżnienia w tytułach rozdziałów 2 i 3 nie stanowi jeszcze samo przez się wystarczającej podstawy do przyjęcia wniosku, jaki wyprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy. Do rozróżnienia tego nie przywiązuje wagi ustawodawca, skoro w rozdziale 2 reguluje “wykonywanie zawodu”, a w rozdziale 3 “uprawnienia do wykonywania zawodu”. Gdyby rozróżnienie to miało znaczenie interpretacyjne, kolejność powinna być odwrotna. Artykuł 26, wprowadzający zakaz “wykonywania zawodu” został umieszczony w rozdziale 3, a więc wśród regulacji dotyczących uprawnień, i to bezpośrednio przed przepisem określającym przesłankę pozytywną dla uzyskania uprawnień, tj. złożenia ślubowania. Wykładnia systematyczna - wbrew ustaleniom Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego - przemawia za rozumieniem artykułu 26 jako wprowadzającego negatywną przesłankę dla uzyskania uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Decydować jednak muszą inne rodzaje wykładni. Należy przeprowadzić interpretację pojęcia “wykonywanie zawodu radcy prawnego”.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych - wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na obsłudze prawnej państwowych i spółdzielczych jednostek organizacyjnych oraz (ust. 2) organizacji społecznych, spółek z udziałem kapitału państwowego, spółdzielczego lub organizacji społecznych. Zawód radcy ma być wykonywany w ramach stosunku pracy (art. 8) lub w ramach umowy - zlecenia (art. 20 ust. 1). Według art. 24 ustawy o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324, zmiana Dz. U. z 1990 r. Nr 26, poz. 149) - radca prawny świadczy także pomoc prawną innym podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej. Czynności z zakresu obsługi prawnej mogą być podejmowane również przez adwokatów, a także przez inne osoby, które mogą wykonywać czynności związane z obsługą prawną w oparciu o art. 1 ustawy o działalności gospodarczej oraz ogólną zasadę swobody umów. Skuteczność tak wykonywanej obsługi prawnej zapewnia art. 87 kpc. Wobec powyższego - wykonywania zawodu radcy prawnego nie można utożsamiać z wykonywaniem obsługi prawnej. Adwokat, świadczący obsługę jednostki organizacyjnej na podstawie umowy - zlecenia, lub inna osoba będąca pełnomocnikiem procesowym, pozostająca ze stroną w stałym stosunku zlecenia, nie wykonują zawodu radcy prawnego. Wykonywanie zawodu radcy prawnego łączy się z działalnością podmiotu o określonych ustawą uprawnieniach (art. 23 ust. 1). Nie jest więc uzasadnione przeciwstawienie sobie pojęć “wykonywania zawodu radcy prawnego” i “uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego”, a to tym bardziej, że uprawnienia tego nie można utożsamiać z uprawnieniem do obsługi prawnej, skoro - jak wykazano - taka obsługa może być świadczona poza zawodem radcy prawnego. Zatem przez zwrot “wykonywania zawodu radcy prawnego” należy rozumieć wykonywanie obsługi prawnej - na podstawie umowy - zlecenia lub umowy o pracę przez osobę będącą radcą prawnym. Z pojęcia “wykonywanie zawodu radcy prawnego” wynika, że żadna inna osoba nie może wykonywać zawodu radcy prawnego, chociażby nawet to, co robi (charakter przedsiębranych czynności), obejmowało identyczny zakres, jak działalność radcy prawnego.
Skoro wykonywanie czynności z zakresu obsługi prawnej nie wymaga wpisu na listę radców prawnych, to zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego musi łączyć się z zakazem “bycia radcą prawnym”, a więc bycia osobą posiadającą uprawnienia do wykonywania tego zawodu. Nie da się podzielić stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku radców prawnych możliwe jest posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego przy jednoczesnym zakazie wykonywania tego zawodu. Zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego nie oznacza zakazu obsługi prawnej w ogóle, oznacza jedynie zakaz uzyskania uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego. Skoro uprawnienie to nabywa się z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania (art. 23 ust. 1), to należy uznać, że zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego oznacza niedopuszczalność wpisu na listę. Należy podzielić pogląd wyrażony we wniosku o ustalenie wykładni oraz w stanowisku Krajowej Rady Radców Prawnych, że art. 28 ust. 1 pkt 2 reguluje jedynie kwestię zawieszenia uprawnień radcowskich osoby, która podejmuje pracę w organach wymiaru sprawiedliwości, ścigania lub w notariacie. Przepis ten dotyczy więc przypadków, w których wpis na listę dokonał się już wcześniej niż podjęcie nowej pracy. Nie ma on zastosowania do sytuacji, w której osoba wykonująca zawód sędziego lub prokuratora miałaby uzyskać wpis na listę radców prawnych. Za takim rozumieniem przemawia zarówno wykładnia językowa art. 28 ust. 1 pkt 2 (przepis mówi o podjęciu pracy, a nie o wykonywaniu pracy w organach wymiaru sprawiedliwości), jak i wykładnia systematyczna i celowościowa. Brak w artykule 28 regulacji dotyczącej zawieszenia praw wykonywania zawodu radcy prawnego w stosunku do osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora wynika właśnie z zawartego w art. 26 zakazu dokonania w ogóle takiego wpisu. Nie można podzielić argumentu, że przy takim rozumieniu art. 28 ust. 1 pkt 2 miałoby dojść do powstania sprzeczności z zasadą równości wobec prawa. Z punktu widzenia braku możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z innymi zawodami prawniczymi sytuacja prawna osoby, o której mowa w art. 26, i osoby, odnośnie której prawo wykonywania zawodu radcy prawnego zawieszono, jest identyczna. Natomiast zakaz wpisu na listę radców prawnych osoby określonej w art. 26 oraz jedynie zawieszenie prawa do wykonywania tego zawodu odnośnie osoby, o której mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2, bez skreślenia jej z listy nie jest różnicowaniem prowadzącym do naruszenia zasady równości wobec prawa. Mamy tu bowiem do czynienia z różną sytuacją wyjściową takich osób, a mianowicie z nabyciem już określonego statusu przez osoby uprzednio wpisane na listę radców prawnych, a następnie podejmujących pracę w organach wymiaru sprawiedliwości lub organach ścigania. Osoby, o których mowa w art. 26 statusu takiego nie uzyskały.
Wpis na listę radców prawnych, nie stanowiąc przesłanki koniecznej dla wykonywania obsługi prawnej, stanowi konieczny warunek przynależności do samorządu radcowskiego. Należy stwierdzić zasadność argumentów wysuniętych przez Krajową Radę Radców Prawnych, iż dopuszczenie na do wpisu na listę radców prawnych osób nie posiadających prawa rozpoczęcia wykonywania tego zawodu, pozbawiłoby samorząd radcowski możliwości weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
Zadanie odrębne
z dnia 6 kwietnia 1992 r.
sędziego Trybunału Konstytucyjnego Remigiusza Orzechowskiego
do uchwały Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 25 marca 1992 r.
w sprawie wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i 28 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych,
sygn. akt W. 2/92.
1. Nie podzielam ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wymienionej uchwale wykładni, stwierdzającej, iż z przepisów
art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
2. W przeciwieństwie do tego, co zostało stwierdzone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego stoję na stanowisku, iż ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych nie zawiera jakichkolwiek postanowień ustanawiających zakaz wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej w chwili wpisu na tę listę zawód sędziego lub prokuratora, a także wpisu na tę listę innych osób wymienionych w art. 26 tej ustawy, a mianowicie: osób wykonujących zawód - notariusza, komornika, asesora oraz odbywających aplikację - sądową, prokuratorską, notarialną lub adwokacką.
Wymieniając wyżej, obok osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora, także inne osoby wskazane w art. 26 wspomnianej ustawy, pragnę daé wyraz temu, iż sytuacja prawna wszystkich tych osób z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych co do wpisu ich na listę radców prawnych jest taka sama.
Powyższa wzmianka ma znaczenie i z tego powodu, iż zajęcie stanowiska w kwestii wpisu na listę radców prawnych jedynie w stosunku do osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora, jak czyni to wymieniona na wstępie uchwała Trybunału Konstytucyjnego, może nasuwać wątpliwości co do stanowiska w kwestii wpisu na listę radców prawnych pozostałych osób wymienionych w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
3. Przepis art. 26 ustawy z dnia 26 lipca 1982 r. o radcach prawnych ustanawia w stosunku do osób wykonujących wskazane w nim zawody bądź odbywające aplikację tam wskazaną jedynie zakaz jednoczesnego wykonywania tych zawodów (aplikacji) z wykonywaniem zawodu radcy prawnego.
Równocześnie postanowienia tej ustawy pozwalają na konstatację, iż odróżnia ona dwie odrębne sytuacje prawne tyczące się statusu radców prawnych. Po pierwsze - nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, po wtóre - wykonywanie tego zawodu.
Pierwszą z tych sytuacji określają przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 25. Ustalają one wymogi osobowe kandydata na radcę prawnego, których spełnienie przesądza o wpisaniu na listę radców. Wyczerpują przy tym w całości przesłanki stanowiące podstawę wpisu na listę radców prawnych.
Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 omawianej ustawy z chwilą wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania - radca prawny “nabywa prawo do wykonywania zawodu”. Traci zaś to prawo z chwilą skreślenia z listy radców prawnych (art. 23 ust. 2).
Mamy tu zatem do czynienia z prawem do wykonywania zawodu radcy prawnego. Nabycie tego prawa, w przeciwieństwie do tego co twierdzi Prokurator Generalny będący wnioskodawcą w tej sprawie oraz do tego co ustalił w wykładni Trybunał Konstytucyjny, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią przepisów art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawych.
Z wpisem na listę radców prawnych oraz złożeniem ślubowania ustawa ta nie wiąże bynajmniej obowiązku podjęcia przez zainteresowanego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie zawiera w tej mierze w ogóle jakichkolwiek przepisów dotyczących podjęcia i wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie stawia też żadnych przeszkód do podjęcia innej działalności w miejsce działalności w charakterze radcy prawnego, bądź wykonywania takiej działalności obok działalności w charakterze radcy prawnego.
Sprawę wykonywania bądź niewykonywania zawodu radcy prawnego ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych pozostawia wyłącznie woli radcy prawnego. Nie wiążąc w szczególności żadnych skutków z faktem nie podjęcia w ogóle, bądź odstąpienia okresowo lub na stałe od wykonywania zawodu radcy prawnego.
Wyjątkowym pod tym względem przepisem jest jedynie art. 26 wspomnianej ustawy, zakazujący jednoczesnego wykonywania zawodu radcy prawnego i zawodów wymienionych w tym przepisie. Wchodzi tu wszak w grę jedynie zakaz jednoczesnego ich wykonywania.
Brak w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przepisów łączących z wpisem na listę radców prawnych i złożeniem ślubowania obowiązku podjęcia i wykonywania zawodu radcy prawnego potwierdza wprowadzony wcześniej wniosek, iż wpis na listę radców prawnych i złożenie ślubowania oznacza jedynie nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Podjęcie zaś działalności w charakterze radcy prawnego pozostawione zaś zostało uznaniu osoby zainteresowanej.
W konsekwencji ustawa nie stwarza żadnych przeszkód do uzyskania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania osoby wymienionej w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w wypadku powstrzymania się od podjęcia przez nią działalności w charakterze radcy prawnego oraz zawieszenia, ze względów porządkowych, prawa do wykonywania tego zawodu.
Za takim rozumieniem przepisów tej ustawy przemawia wzgląd na drożność między poszczególnymi zawodami prawniczymi oraz łącząca się z tym swoboda wyboru zawodu, a także względy osobiste osób zainteresowanych, które uzyskawszy prawo wykonywania zawodu radcy prawnego w okresie wykonywania innego zawodu prawniczego zwiększają swoją szansę w wyborze zawodu.
W innych kwestiach dotyczących wykładni wspomnianych na wstępie przepisów podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 77/91 oraz stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 1991 r., sygn. akt III ARN 20/91.
(-) Remigiusz Orzechowski
Uchwała
z dnia 25 marca 1992 r.
Sygn. akt (W. 2/92)
w sprawie wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175).
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
Andrzej Zoll - sprawozdawca
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 25 marca 1992 r. w trybie art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) wniosku Prokuratora Generalnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175), a w szczególności o ustalenie, czy w świetle wymienionych przepisów dopuszczalne jest wpisanie na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora,
ustalił:
Z art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz Dz. U. z 1989 r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
UZASADNIENIE
Prokurator Generalny wystąpił w dniu 16 stycznia 1992 r z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 i. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz Dz. U. z 1989 r. Nr 33, poz. 175). Prokurator Generalny wniósł o ustalenie w szczególności, że w świetle wymienionych przepisów nie jest dopuszczalne wpisanie na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w rozdziale 3 ustawy o radcach prawnych określono zespół warunków niezbędnych do wykonywania zawodu radcy prawnego. Warunki pozytywne są określone w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 3. Natomiast art. 26 określa przesłankę negatywną będącą przeszkodą w wykonywaniu zawodu radcy prawnego a mianowicie wykonywanie zawodu, m. in. sędziego lub prokuratora Wpis na listę radców prawnych, stanowiący - obok złożenia ślubowania - niezbędną przesłankę wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 23 ust. 1 j jest uwarunkowany wystąpieniem wyżej wymienionych przesłanek pozytywnych i brakiem przesłanki negatywnej. Prokurator Generalny uważa, że uregulowanie zawarte w artykułach od 23 do 26 ustawy o radcach prawnych należy traktować jako normatywną całość, określającą zespół warunków decydujących o możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego przez osoby, które się o to ubiegają.
Niedopuszczalność wpisania sędziego lub prokuratora na listę radców prawnych wynika również - zdaniem Prokuratora Generalnego - z treści art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których osoba wykonująca zawód radcy prawnego lub mająca prawo do wykonywania tego zawodu podejmuje pracę m. in. w organach wymiaru sprawiedliwości oraz w organach ścigania. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, w której sędzia lub prokurator ubiegałby się o uzyskanie wpisu na listę radców prawnych. Takie uregulowanie - zdaniem Prokuratora Generalnego - nie zawiera luki, lecz jest w pełni przez ustawodawcę zamierzone, w tym znaczeniu, że nie było potrzeby normowania kwestii zawieszenia prawa do wykonywania przez sędziego lub prokuratora zawodu radcy prawnego, gdyż zakaz dokonania wpisu takich osób na listę radców prawnych wynika z art. 26 tej ustawy. Przeciwna interpretacja prowadzi, według Prokuratora Generalnego, do sprzeczności polegającej na tym, że sędzia lub prokurator, którzy byliby wpisani na listę radców prawnych, mieliby prawo wykonywania tego zawodu (wniosek z art. 23 ust. 1), prawo to nie mogłoby zostać zawieszone (nie dotyczy tego przypadku art. 28 ust. i pkt 2), a jednocześnie jego realizacja byłaby zakazana z mocy art. 26 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego - za odrzuceniem dopuszczalności dokonywania wpisu sędziów lub prokuratorów na listę radców prawnych przemawia też wykładnia celowościowa. Wnioskodawca podnosi, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uzyskiwania wpisu na listę radców prawnych przez osoby, które w chwili wpisu nie mogą faktycznie wykonywać zawodu radcy prawnego.
W toku postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne uzyskanie stanowiska Krajowej Rady Radców Prawnych. Pismem z dnia 4 marca 1992 r. Krajowa Rada Radców Prawnych przedstawiła Trybunałowi Konstytucyjnemu swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 1992 r. Krajowa Rada Radców Prawnych uważa, że dokonywanie przez organ samorządu radców prawnych wpisu na listę radców prawnych osoby, która w chwili rozpoznawania jej wniosku o wpis wykonuje jeden z zawodów wymienionych w przepisie art. 26 ustawy o radcach prawnych, byłoby sprzeczne z prawidłową wykładnią przepisów art. 23, 24, 26 i 28 ustawy, naruszałoby interes samorządu radców prawnych i mogłoby wpisaną osobę narazić na niebezpieczeństwo utraty zaufania i podważenie opinii o jej bezstronności koniecznej do wykonywania jej zawodu. Tym samym Krajowa Rada Radców Prawnych podzieliła stanowisko zawarte we wniosku Prokuratora Generalnego. Ponadto Krajowa Rada Radców Prawnych uważa, że interpretacja przepisów rozdziału 3 ustawy nie może następować w izolacji od celu istoty samorządu zawodowego. Jeśli o przynależności do samorządu zawodowego decyduje jedynie wpis na listę radców prawnych, to wpis taki winien być dokonywany w celu wykonywania zawodu radcy prawnego. Dokonywanie wpisu na listę radców prawnych osób nie zamierzających wykonywać zawodu radcy prawnego jest w samym założeniu sprzeczne z celami samorządu. Członkowie samorządu radcowskiego prowadzący inną niż radcowską działalność zawodową mogą przynależeć do różnych samorządów, co może prowadzić do wątpliwości w stosowaniu norm samorządowych (np. różnych procedur dyscyplinarnych). Zdaniem Krajowej Rady Radców Prawnych - z pełni praw samorządowych korzystają także członkowie “uśpieni” w zawodzie radcowskim, tj. ci, którym mimo posiadania uprawnień i wpisu na listę - zawieszono prawo wykonywania zawodu radcowskiego. Samorząd radcowski musi - zdaniem Krajowej Rady - zachować rzeczywisty wpływ na kształtowanie składu i zachowanie proporcji liczbowych w grupie tworzących go i rządzących nim członków. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której większość członków stanowiliby radcowie tylko formalnie uprawnieni do wykonywania zawodu, a faktycznie wykonujący inny zawód. Zdaniem Krajowej Rady - wymienione w przedmiotowej ustawie przesłanki nabycia uprawnień radcowskich tworzą jedynie ekspektatywę prawa wykonywania zawodu radcy prawnego. Prawo takie zostaje nadane dopiero decyzją organu samorządu radcowskiego. Decyzja ta ma więc charakter konstytutywny; decyzja ta ma też charakter uznaniowy.
Krajowa Rada Radców Prawnych uważa także, podobnie jak Prokurator Generalny, że art. 28 ust. 1 pkt 2 należy interpretować jako wyjątek od reguły, zgodnie z którą wpis daje równocześnie prawo wykonywania zawodu radcy oraz prawo członkostwa w samorządzie. Tylko to pierwsze prawo ulega zawieszeniu w ściśle określonych ustawą przypadkach. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 nie może mieć zastosowania do osób, które nie miały uprzednio uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Krajowa Rada Radców Prawnych wskazuje w swoim piśmie, że w przypadku odmiennej interpretacji, tzn. dopuszczającej dokonywanie wpisu osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora na listę radców prawnych, samorząd byłby pozbawiony możliwości realizacji przysługującego mu prawa do oceny charakteru i dotychczasowego postępowania wpisywanej osoby, i to zarówno w chwili przystąpienia przez nią, po okresie zawieszenia, do wykonywania zawodu radcy prawnego, jak i przed wpisem. W stosunku do osoby objętej “wpisem ułomnym”, tj. wpisem, który faktycznie nie daje prawa wykonywania zawodu, samorząd nie mógłby dokonać żadnej oceny w chwili ustania przyczyny zawieszenia. W związku z tym Krajowa Rada wyraziła obawę, iż dla osób wykonujących zawód w wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania “wpis ułomny” mógłby stać się możliwością ucieczki przed konsekwencjami etycznie nagannego zachowania się we własnym środowisku, a samorząd radcowski - miejscem azylu w przypadkach wątpliwych moralnie.
Przepisy będące przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego były także podstawą rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.
W wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 1167/90, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przepisy ustawy o radcach prawnych nie tylko nie przewidują możliwości łączenia funkcji radcy prawnego z wykonywaniem innego zawodu prawniczego, lecz wręcz wykluczają łączenie takich funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje w tym wyroku pogląd zbieżny ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do osób, które już wykonują zawód radcy prawnego. Przepis ten nie ma zastosowania do osób, które w ogóle nie zaczęły wykonywać zawodu radcy prawnego w związku z tym, że pełnią funkcję np. w organach ścigania. Rozstrzygnięcie swoje oparł Naczelny Sąd Administracyjny również na art. 25 ust. 1 pkt 3, zwalniającym z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego osoby, która zajmowała stanowiska m. in. sędziego lub prokuratora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu tego wynika, że chodzi o takie osoby, które stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości zajmowały w przeszłości, a więc nie o takie osoby, które stanowisko to zajmują w chwili dokonywania wpisu.
Jednak już w wyroku z dnia 27 lutego 1991 r. II SA 77/91 Naczelny Sąd Administracyjny zajął odmienne stanowisko. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że spełnienie przez osobę wnoszącą o dokonanie jej wpisu na listę radców prawnych warunków przewidzianych w art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych oznacza spełnienie wszystkich ustawowych materialnoprawnych wymogów do uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tym wyroku stanowisko, że ustawa o radcach prawnych nie zawiera przepisu określającego przypadki, w których - mimo spełnienia wszystkich warunków wymienionych w powołanych wyżej artykułach - organ samorządu radcowskiego byłby obowiązany odmówić wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, Ze wpisanie na listę radców pranych osoby wykonującej zawód prokuratora nie narusza art. 23 ust. 1, art. 26 lub art. 28 ustawy o radcach prawnych. Przepisy art. 23 i art. 26 nie odnoszą się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do instytucji wpisu na listę radców prawnych. W szczególności art. 26 odnosi się do przypadków, w których osoba mająca już prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego nie może - z przyczyn wymienionych w tym przepisie - zawodu tego wykonywać. Także art. 28 nie odnosi się do decyzji o wpisie na listę radców prawnych, lecz do sytuacji “historycznie” późniejszych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych rozróżnia dwie sytuacje: nabycie prawa do wykonywania zawodu oraz wykonywanie zawodu radcy prawnego. Rozróżnienie to występuje w tytułach rozdziałów (rozdział 3 i rozdział 2). Nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego nie powoduje automatycznie obowiązku korzystania z tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ustawa przewiduje sytuację, gdy - mimo nabycia i posiadania prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego - realizowanie tego prawa jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zachodzi właśnie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przypadkach określonych w art. 26 lub 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Za dopuszczalnością dokonania wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód m. in. sędziego lub prokuratora przemawia - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - także wykładnia gramatyczna art. 26, w którym jest mowa o niedopuszczalności wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z wykonywaniem innego zawodu wymienionego w tym przepisie. Przepis ten nie mówi natomiast nic na temat nabycia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Jest to ponadto przepis szczególny, i jako taki nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Uznanie, że art. 26 wprowadza zakaz wpisu na listę radców prawnych, oznaczałoby rozszerzenie zakazu ograniczających prawa obywatela. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionym wyroku zajął stanowisko, że interpretacja odmawiająca prawa wpisu na listę radców prawnych osobom, o których mowa w art. 26, prowadzi do sprzeczności z zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa, a to dlatego, że osoby wpisane już na listę radców prawnych mogą wykonywać zawód np. prokuratora, a prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego ulega jedynie zawieszeniu (art. 28 ust. 1 pkt 2), podczas gdy osoby wykonujące zawód prokuratora nie miałyby możliwości uzyskania wpisu na listę radców prawnych z zawieszeniem jednocześnie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego.
Kierunek rozstrzygnięcia przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny Wyroku z dnia 27 lutego 1991 r. jest kontynuowany w następnych orzeczeniach tego sądu (m. in. wyroki: z 27 czerwca 1991 r., II SA 431/91, z 5 sierpnia 1991 r., II SA 512/91, z 5 sierpnia 1991 r., II SA 908/91, z 11 grudnia 1991 r., II SA 963/91).
Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 1991 r., II SA 777/91 podzielił także Sąd Najwyższy, oddalając rewizję nadzwyczajną Prokuratora Generalnego od tego wyroku (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1991 r. III ARN 20/91).
Sąd Najwyższy uznał, jako zasadę, nieskrępowane prawo pracownika do podejmowania drugiego zatrudnienia. Przepisy zakazujące podejmowania dodatkowych zajęć są więc przepisami ograniczającymi wolność obywateli i - jako wyjątkowe - muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Zdaniem Sądu Najwyższego - z ustawy o radcach prawnych wynika, że ustawodawca zakazał osobom wymienionym w art. 26 wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie zakazał im nabycia prawa do wykonywania tego zawodu, czyli wpisu na listę radców prawnych. Sąd Najwyższy dokonał również interpretacji art. 28 ustawy o radcach prawnych przyjmując, że zawieszenie prawa wykonywania zawodu radcy prawnego dotyczy zarówno radcy podejmującego pracę prokuratora, jak i prokuratora wpisanego na listę radców prawnych. Sąd Najwyższy podzielił w pełni przedstawioną już wyżej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 1991 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. Podstawowym zagadnieniem, którego rozstrzygnięcie umożliwi interpretację wymienionych we wniosku przepisów ustawy o radcach prawnych jest problem rozróżnienia “prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego” i “wykonywania tego zawodu”. Rozróżnienie to akcentują, jako podstawę swoich rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 1991 r. oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 czerwca 1991 r. Zdaniem tych sądów - zakaz wyrażony w art. 26 ustawy o radcach prawnych dotyczy tylko wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z zawodami wymienionymi w tym przepisie, nie dotyczy natomiast prawa do wykonywania zawodu. Wnioskodawca kwestionuje to rozróżnienie. Wprowadzenie w ustawie o radcach prawnych rozróżnienia w tytułach rozdziałów 2 i 3 nie stanowi jeszcze samo przez się wystarczającej podstawy do przyjęcia wniosku, jaki wyprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy. Do rozróżnienia tego nie przywiązuje wagi ustawodawca, skoro w rozdziale 2 reguluje “wykonywanie zawodu”, a w rozdziale 3 “uprawnienia do wykonywania zawodu”. Gdyby rozróżnienie to miało znaczenie interpretacyjne, kolejność powinna być odwrotna. Artykuł 26, wprowadzający zakaz “wykonywania zawodu” został umieszczony w rozdziale 3, a więc wśród regulacji dotyczących uprawnień, i to bezpośrednio przed przepisem określającym przesłankę pozytywną dla uzyskania uprawnień, tj. złożenia ślubowania. Wykładnia systematyczna - wbrew ustaleniom Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego - przemawia za rozumieniem artykułu 26 jako wprowadzającego negatywną przesłankę dla uzyskania uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Decydować jednak muszą inne rodzaje wykładni. Należy przeprowadzić interpretację pojęcia “wykonywanie zawodu radcy prawnego”.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych - wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na obsłudze prawnej państwowych i spółdzielczych jednostek organizacyjnych oraz (ust. 2) organizacji społecznych, spółek z udziałem kapitału państwowego, spółdzielczego lub organizacji społecznych. Zawód radcy ma być wykonywany w ramach stosunku pracy (art. 8) lub w ramach umowy - zlecenia (art. 20 ust. 1). Według art. 24 ustawy o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324, zmiana Dz. U. z 1990 r. Nr 26, poz. 149) - radca prawny świadczy także pomoc prawną innym podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej. Czynności z zakresu obsługi prawnej mogą być podejmowane również przez adwokatów, a także przez inne osoby, które mogą wykonywać czynności związane z obsługą prawną w oparciu o art. 1 ustawy o działalności gospodarczej oraz ogólną zasadę swobody umów. Skuteczność tak wykonywanej obsługi prawnej zapewnia art. 87 kpc. Wobec powyższego - wykonywania zawodu radcy prawnego nie można utożsamiać z wykonywaniem obsługi prawnej. Adwokat, świadczący obsługę jednostki organizacyjnej na podstawie umowy - zlecenia, lub inna osoba będąca pełnomocnikiem procesowym, pozostająca ze stroną w stałym stosunku zlecenia, nie wykonują zawodu radcy prawnego. Wykonywanie zawodu radcy prawnego łączy się z działalnością podmiotu o określonych ustawą uprawnieniach (art. 23 ust. 1). Nie jest więc uzasadnione przeciwstawienie sobie pojęć “wykonywania zawodu radcy prawnego” i “uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego”, a to tym bardziej, że uprawnienia tego nie można utożsamiać z uprawnieniem do obsługi prawnej, skoro - jak wykazano - taka obsługa może być świadczona poza zawodem radcy prawnego. Zatem przez zwrot “wykonywania zawodu radcy prawnego” należy rozumieć wykonywanie obsługi prawnej - na podstawie umowy - zlecenia lub umowy o pracę przez osobę będącą radcą prawnym. Z pojęcia “wykonywanie zawodu radcy prawnego” wynika, że żadna inna osoba nie może wykonywać zawodu radcy prawnego, chociażby nawet to, co robi (charakter przedsiębranych czynności), obejmowało identyczny zakres, jak działalność radcy prawnego.
Skoro wykonywanie czynności z zakresu obsługi prawnej nie wymaga wpisu na listę radców prawnych, to zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego musi łączyć się z zakazem “bycia radcą prawnym”, a więc bycia osobą posiadającą uprawnienia do wykonywania tego zawodu. Nie da się podzielić stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku radców prawnych możliwe jest posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego przy jednoczesnym zakazie wykonywania tego zawodu. Zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego nie oznacza zakazu obsługi prawnej w ogóle, oznacza jedynie zakaz uzyskania uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego. Skoro uprawnienie to nabywa się z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania (art. 23 ust. 1), to należy uznać, że zakaz wykonywania zawodu radcy prawnego oznacza niedopuszczalność wpisu na listę. Należy podzielić pogląd wyrażony we wniosku o ustalenie wykładni oraz w stanowisku Krajowej Rady Radców Prawnych, że art. 28 ust. 1 pkt 2 reguluje jedynie kwestię zawieszenia uprawnień radcowskich osoby, która podejmuje pracę w organach wymiaru sprawiedliwości, ścigania lub w notariacie. Przepis ten dotyczy więc przypadków, w których wpis na listę dokonał się już wcześniej niż podjęcie nowej pracy. Nie ma on zastosowania do sytuacji, w której osoba wykonująca zawód sędziego lub prokuratora miałaby uzyskać wpis na listę radców prawnych. Za takim rozumieniem przemawia zarówno wykładnia językowa art. 28 ust. 1 pkt 2 (przepis mówi o podjęciu pracy, a nie o wykonywaniu pracy w organach wymiaru sprawiedliwości), jak i wykładnia systematyczna i celowościowa. Brak w artykule 28 regulacji dotyczącej zawieszenia praw wykonywania zawodu radcy prawnego w stosunku do osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora wynika właśnie z zawartego w art. 26 zakazu dokonania w ogóle takiego wpisu. Nie można podzielić argumentu, że przy takim rozumieniu art. 28 ust. 1 pkt 2 miałoby dojść do powstania sprzeczności z zasadą równości wobec prawa. Z punktu widzenia braku możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego jednocześnie z innymi zawodami prawniczymi sytuacja prawna osoby, o której mowa w art. 26, i osoby, odnośnie której prawo wykonywania zawodu radcy prawnego zawieszono, jest identyczna. Natomiast zakaz wpisu na listę radców prawnych osoby określonej w art. 26 oraz jedynie zawieszenie prawa do wykonywania tego zawodu odnośnie osoby, o której mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2, bez skreślenia jej z listy nie jest różnicowaniem prowadzącym do naruszenia zasady równości wobec prawa. Mamy tu bowiem do czynienia z różną sytuacją wyjściową takich osób, a mianowicie z nabyciem już określonego statusu przez osoby uprzednio wpisane na listę radców prawnych, a następnie podejmujących pracę w organach wymiaru sprawiedliwości lub organach ścigania. Osoby, o których mowa w art. 26 statusu takiego nie uzyskały.
Wpis na listę radców prawnych, nie stanowiąc przesłanki koniecznej dla wykonywania obsługi prawnej, stanowi konieczny warunek przynależności do samorządu radcowskiego. Należy stwierdzić zasadność argumentów wysuniętych przez Krajową Radę Radców Prawnych, iż dopuszczenie na do wpisu na listę radców prawnych osób nie posiadających prawa rozpoczęcia wykonywania tego zawodu, pozbawiłoby samorząd radcowski możliwości weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989 r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisania na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
Zadanie odrębne
z dnia 6 kwietnia 1992 r.
sędziego Trybunału Konstytucyjnego Remigiusza Orzechowskiego
do uchwały Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 25 marca 1992 r.
w sprawie wykładni art. 23 ust. 1, art. 26 i 28 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych,
sygn. akt W. 2/92.
1. Nie podzielam ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wymienionej uchwale wykładni, stwierdzającej, iż z przepisów
art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz z 1989r. Nr 33, poz. 175) wynika niedopuszczalność wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej zawód sędziego lub prokuratora.
2. W przeciwieństwie do tego, co zostało stwierdzone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego stoję na stanowisku, iż ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych nie zawiera jakichkolwiek postanowień ustanawiających zakaz wpisu na listę radców prawnych osoby wykonującej w chwili wpisu na tę listę zawód sędziego lub prokuratora, a także wpisu na tę listę innych osób wymienionych w art. 26 tej ustawy, a mianowicie: osób wykonujących zawód - notariusza, komornika, asesora oraz odbywających aplikację - sądową, prokuratorską, notarialną lub adwokacką.
Wymieniając wyżej, obok osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora, także inne osoby wskazane w art. 26 wspomnianej ustawy, pragnę daé wyraz temu, iż sytuacja prawna wszystkich tych osób z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych co do wpisu ich na listę radców prawnych jest taka sama.
Powyższa wzmianka ma znaczenie i z tego powodu, iż zajęcie stanowiska w kwestii wpisu na listę radców prawnych jedynie w stosunku do osób wykonujących zawód sędziego lub prokuratora, jak czyni to wymieniona na wstępie uchwała Trybunału Konstytucyjnego, może nasuwać wątpliwości co do stanowiska w kwestii wpisu na listę radców prawnych pozostałych osób wymienionych w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
3. Przepis art. 26 ustawy z dnia 26 lipca 1982 r. o radcach prawnych ustanawia w stosunku do osób wykonujących wskazane w nim zawody bądź odbywające aplikację tam wskazaną jedynie zakaz jednoczesnego wykonywania tych zawodów (aplikacji) z wykonywaniem zawodu radcy prawnego.
Równocześnie postanowienia tej ustawy pozwalają na konstatację, iż odróżnia ona dwie odrębne sytuacje prawne tyczące się statusu radców prawnych. Po pierwsze - nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, po wtóre - wykonywanie tego zawodu.
Pierwszą z tych sytuacji określają przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 25. Ustalają one wymogi osobowe kandydata na radcę prawnego, których spełnienie przesądza o wpisaniu na listę radców. Wyczerpują przy tym w całości przesłanki stanowiące podstawę wpisu na listę radców prawnych.
Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 omawianej ustawy z chwilą wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania - radca prawny “nabywa prawo do wykonywania zawodu”. Traci zaś to prawo z chwilą skreślenia z listy radców prawnych (art. 23 ust. 2).
Mamy tu zatem do czynienia z prawem do wykonywania zawodu radcy prawnego. Nabycie tego prawa, w przeciwieństwie do tego co twierdzi Prokurator Generalny będący wnioskodawcą w tej sprawie oraz do tego co ustalił w wykładni Trybunał Konstytucyjny, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią przepisów art. 26 i art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawych.
Z wpisem na listę radców prawnych oraz złożeniem ślubowania ustawa ta nie wiąże bynajmniej obowiązku podjęcia przez zainteresowanego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie zawiera w tej mierze w ogóle jakichkolwiek przepisów dotyczących podjęcia i wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie stawia też żadnych przeszkód do podjęcia innej działalności w miejsce działalności w charakterze radcy prawnego, bądź wykonywania takiej działalności obok działalności w charakterze radcy prawnego.
Sprawę wykonywania bądź niewykonywania zawodu radcy prawnego ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych pozostawia wyłącznie woli radcy prawnego. Nie wiążąc w szczególności żadnych skutków z faktem nie podjęcia w ogóle, bądź odstąpienia okresowo lub na stałe od wykonywania zawodu radcy prawnego.
Wyjątkowym pod tym względem przepisem jest jedynie art. 26 wspomnianej ustawy, zakazujący jednoczesnego wykonywania zawodu radcy prawnego i zawodów wymienionych w tym przepisie. Wchodzi tu wszak w grę jedynie zakaz jednoczesnego ich wykonywania.
Brak w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przepisów łączących z wpisem na listę radców prawnych i złożeniem ślubowania obowiązku podjęcia i wykonywania zawodu radcy prawnego potwierdza wprowadzony wcześniej wniosek, iż wpis na listę radców prawnych i złożenie ślubowania oznacza jedynie nabycie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Podjęcie zaś działalności w charakterze radcy prawnego pozostawione zaś zostało uznaniu osoby zainteresowanej.
W konsekwencji ustawa nie stwarza żadnych przeszkód do uzyskania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania osoby wymienionej w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w wypadku powstrzymania się od podjęcia przez nią działalności w charakterze radcy prawnego oraz zawieszenia, ze względów porządkowych, prawa do wykonywania tego zawodu.
Za takim rozumieniem przepisów tej ustawy przemawia wzgląd na drożność między poszczególnymi zawodami prawniczymi oraz łącząca się z tym swoboda wyboru zawodu, a także względy osobiste osób zainteresowanych, które uzyskawszy prawo wykonywania zawodu radcy prawnego w okresie wykonywania innego zawodu prawniczego zwiększają swoją szansę w wyborze zawodu.
W innych kwestiach dotyczących wykładni wspomnianych na wstępie przepisów podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 77/91 oraz stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 1991 r., sygn. akt III ARN 20/91.
(-) Remigiusz Orzechowski