W 10/92
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:I PRN 4/91 III SW 33/91 III SW 62/91
Pełny tekst orzeczenia
33
Uchwała
Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 15 października 1992 r.
Sygn. akt (W. 10/92)
w sprawie wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252).
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 15 października 1992 r. w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470), wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252)
ustalił:
użyty w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252) zwrot “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” oznacza te listy okręgowe, z których przynajmniej jeden kandydat na posła zgłoszony został przez Komitet wyborczy na liście ogólnopolskiej.
UZASADNIENIE
I
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. - ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252).
W uzasadnieniu wniosku rzecznik Praw Obywatelskich nie sprecyzował z własnej strony zagadnienia budzącego wątpliwości ani nie przedstawił własnego stanowiska co do rozumienia przepisu art. 102 ust. ordynacji wyborczej a jedynie powołał się na rozbieżną interpretację tego przepisu przez Państwową Komisję Wyborczą i przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91).
II
Państwowa Komisja Wyborcza w wyjaśnieniu z dnia 10 września 1991 r., skierowanym do przewodniczących okręgowych komisji wyborczych i pełnomocników komitetów wyborczych wyjaśniła, że podstawą do ustalenia, które ogólnopolskie listy kandydatów na posłów spełniają warunki określone w art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej do Sejmu dla uczestniczenia w podziale mandatów między te listy, będzie:
1) liczba mandatów uzyskanych w okręgach wyborczych z tych list okręgowych, które powiązane są listą ogólnopolską w sposób, o którym mowa w art. 76 ust. 4 ordynacji wyborczej (...) lub
2) procent liczby ważnie oddanych głosów na wszystkie listy okręgowe danego komitetu wyborczego, który zgłosił listę ogólnopolską, obliczony w stosunku do liczby ważnie oddanych głosów na listy okręgowe wszystkich komitetów wyborczych we wszystkich okręgach wyborczych.
Powyższe stanowisko Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała w piśmie procesowym skierowanym do Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 1991 r. W sprawie III SW 33/91. W piśmie tym Państwowa Komisja Wyborcza uzupełniła to, co zostało powiedziane w wyżej przytoczonym jej wyjaśnieniu z dnia 10 września 1991 r., zwracając uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia “listy okręgowe powiązane z listą ogólnopolską od “list okręgowych danego komitetu wyborczego” (art. 100 ust. 2, art. 101 ust. 1 zdanie pierwsze; art. 101 ust. 2). Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej “nie można natomiast “powiązania” list okręgowych z listą ogólnopolską odnosić do komitetu wyborczego, bowiem komitet wyborczy nie spełniający warunku zarejestrowania list okręgowych w wymaganej liczbie 5 okręgów wyborczych nie mógł skutecznie zgłosić listy ogólnopolskiej. Nie istotne jest przy tym, czy komitet wyborczy nosi oznaczenie “Krajowy”, czy nie”.
Najbardziej dobitnie Państwowa Komisja Wyborcza wypowiedziała swoje stanowisko w sprawie rozumienia przez nią pojęcia “listy powiązane” w powołanym wyżej piśmie procesowym, ilustrując swój pogląd konkretnym przykładem ogólnopolskiej listy Krajowego Komitetu Wyborczego “Chrześcijańska Demokracja”. Komitet ten zgłosił listę ogólnopolską, na której przedstawił 69 kandydatów zarejestrowanych w 31 okręgach wyborczych, z tym że Komitet Wyborczy “Chrześcijańska Demokracja” zarejestrował swoje listy okręgowe we wszystkich 37 okręgach wyborczych. Wspomniany komitet wyborczy uzyskał z list okręgowych 5 mandatów w 5 okręgach wyborczych, jednakże z listy zarejestrowanej w jednym z tych 5 okręgów żaden kandydat nie został umieszczony na liście ogólnopolskiej. Była to więc - zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej - lista okręgowa nie “powiązana” z listą ogólnopolską. W ten sposób Komitet Wyborczy “Chrześcijańska Demokracja” nie uzyskała mandatów z list okręgowych “powiązanych” w co najmniej 5 okręgach (a jedynie w 4 okręgach), co oznaczało niespełnienie warunku określonego w art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej.
Jak widać na tym przykładzie, Państwowa Komisja Wyborcza z zestawienia przepisów art. 100 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 76 ust. 4, art. 101 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 101 ust. 2 wysnuła wniosek, że przez listę okręgową “nie powiązaną” z jej listą ogólnopolską należy rozumieć taką listę, z której żaden z kandydatów nie został umieszczony na liście ogólnopolskiej.
III
W związku z powyższym stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej co do wykładni przez nią przepisu art. 100 ust. 1 Ordynacji Wyborczej w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” i w konsekwencji odmówienia przydziału Komitetowi Wyborczemu “Chrześcijańska Demokracja” mandatów z listy 69 mandatów, przypadających na listę ogólnopolską, wpłynęły dwa protesty do Sądu Najwyższego. Pierwszy protest obok zagadnienia nie mającego znaczenia dla wykładni art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej zawierał zarzut pod adresem Państwowej Komisji Wyborczej, że ta stosując przyjętą przez siebie wykładnię art. 100 ust. 2 wadliwie i sprzecznie z Ordynacją wyborczą rozdzieliła mandaty przypadające na ogólnopolskie listy kandydatów. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 grudnia 1991 r. (III SW 62/91) postanowił wyrazić opinię, że protest jest nieuzasadniony z powodu braku spełnienia przesłanki z art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. Wynikałoby więc, że podzielił stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie interpretacji art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej.
Rozpatrując drugi protest, który także zakwestionował wykładnię art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej stosowaną przez Państwową Komisję Wyborczą Sąd Najwyższy zmienił poprzednio wyrażony pogląd i uznał w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91) drugi protest za uzasadniony. W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wypowiedział odmienny pogląd niż Państwowa Komisja Wyborcza w kwestii rozumienia “powiązania” między wyborczymi listami okręgowymi z ich listami ogólnopolskimi na tle art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. We wstępnej części uzasadnienia Sąd Najwyższy zajął stanowisko w sprawie roli wytycznych i wyjaśnień wydawanych przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 50 ust. 2 Ordynacji wyborczej i wypowiedział w związku z tym pogląd, że wytyczne te i wyjaśnienia wiążą komisje wyborcze niższego stopnia oraz organy administracji rządowej i samorządowej, ale nie są one wiążące dla komitetów wyborczych i niestosowanie się do nich przez komitety wyborcze nie rodzi skutków prawnych.
Przechodząc do oceny wykładni dokonanej przez Państwową Komisję Wyborczą Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wykładnia dokonana przez państwową Komisję Wyborczą w sposób nieuzasadniony rozszerza warunki, od których zależy zakwalifikowanie okręgowej listy wyborczej danego komitetu wyborczego jako “powiązanej” z listą ogólnopolską tego komitetu. Zdaniem Sądu Najwyższego nie ma w obowiązującej ordynacji wyborczej przepisu “który by wyraźnie ustalił, w jakiej formie, w jakim czasie i w jakim trybie następuje “powiązanie” list ogólnopolskich z okręgowymi listami kandydatów na posłów”.
Następnie Sąd Najwyższy stwierdza, że - jego zdaniem - jako “powiązane” traktuje się listy okręgowe zgłoszone przez ten sam komitet wyborczy, pod tym samym numerem, jeżeli na liście ogólnopolskiej zgłoszeni są ci sami kandydaci, którzy figurują na listach okręgowych (warunek z art. 76 ust. 4). Ordynacja nie zawiera jednak nigdzie wymogu, zgodnie z którym powiązanie listy okręgowej z listą krajową oznaczać ma, by przynajmniej jeden z kandydatów tej listy okręgowej kandydował także z listy ogólnopolskiej”. I Sąd Najwyższy dodaje, że warunek taki (...) w żadnym razie nie może być ukształtowany w drodze interpretacji. W powiązaniu z powyższym poglądem Sąd Najwyższy wypowiedział zdanie, że “art. 76 ust. 4 ordynacji (...) ustala (...) tryb zgłoszenia na liście ogólnopolskiej kandydatów z list okręgowych, nie zaś odwrotnie”.
Należy dodać, że z uzasadnienia wspomnianego postanowienia SN wynika, iż Prokurator Ministerstwa Sprawiedliwości przedstawił na sprawie rozstrzyganej przez Sąd najwyższy pogląd podobny do tego, jaki wypowiedziała Państwowa Komisja Wyborcza.
IV
W związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisko Prokurator Generalny. Stosownie do niego a odmiennie niż w sprawie, którą rozstrzygał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 grudnia 1991 r., według Prokuratora Generalnego “przez “powiązanie” list okręgowych z ogólnopolską listą kandydatów, o którym mówi w art. 100 ust. 2 (...) ordynacja wyborcza (...), należy rozumieć tożsamość komitetów wyborczych oraz tożsamość numerów, pod którymi dany komitet wyborczy zgłasza listy okręgowe i listę ogólnopolską kandydatów na posłów; powiązanie to nie może być odczytywane poprzez treść art. 76 ust. 4 ordynacji, a więc poprzez uznanie personalnego związku między listami okręgowymi i listą ogólnopolską”.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny stwierdził, że ordynacja wyborcza nie zawiera definicji “powiązania”. Również nie można znaleźć jego wyjaśnienia w sprawozdaniu stenograficznym z plenarnej debaty sejmowej. Stąd Prokurator Generalny wyciąga wniosek, że mamy do czynienia z luką w ustawie.
V
Przystępując do wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej, a w szczególności do ustalenia znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne dokonać trzech stwierdzeń wstępnych.
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w jego postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91), że wytyczne i wyjaśnienia, jakie stosownie do art. 50 ust. 2 ordynacji wyborczej wydaje Państwowa Komisja Wyborcza są jedynie wiążące dla komisji wyborczych niższego stopnia oraz organów rządowych i samorządowych, natomiast nie są one wiążące dla komitetów wyborczych. Trybunał Konstytucyjny uzupełnia to twierdzenie dodając, że nie są one wiążące również dla wyborców, kandydatów, głosujących, a także dla sądów i tym bardziej dla Trybunału Konstytucyjnego, dokonującego powszechnie obowiązującej wykładni.
Co więcej, jedynie tekst Ordynacji wyborczej i wyniki liczbowe wyrobów spełniające warunki przewidziane przez Ordynację wyborczą przesądzają o przyznaniu mandatów a nie wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej.
Należy w tym miejscu z całym naciskiem podkreślić, że jedynym i podstawowym obowiązkiem komitetów wyborczych i głosujących jest wyłącznie znajomość ordynacji wyborczej, która ich wiąże bezwzględnie. Natomiast, jeżeli wnioski wyciągnięte przez komitety wyborcze i głosujących kolidują z wytycznymi i wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej, mogą oni, aby uniknąć głosowania, które by okazało się niezgodne z ich przekonaniem i wolą, korzystać z rady wszystkich kompetentnych podmiotów. W szczególności powinny to uczynić komitety wyborcze, które zawsze mogą zwrócić się do wszystkich podmiotów legitymujących się znajomością i umiejętnością odczytywania przepisów o wyjaśnienie powstałych wątpliwości.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu zawartego w powołanym orzeczeniu SN, że conditio iuris wyprowadzone z przepisu jakiejkolwiek ustawy, w tym i ordynacji wyborczej, nie może być ustalane w drodze wykładni, ponieważ oznaczałoby to, że sam przepis nie podlega wykładni. Jest to twierdzenie nie do przyjęcia, ponieważ każdy przepis przy jego stosowaniu podlega w jakimś stopniu wykładni przez organ go stosujący, a w szczególności wtedy, gdy przepis sformułowany jest nieprecyzyjnie, a tak jest w wypadku zwrotu normatywnego “listy powiązane”. Dlatego sam fakt, że Państwowa Komisja Wyborcza dokonała wykładni tego przepisu nie może być przedmiotem zarzutu. Zresztą Sąd Najwyższy także nie uczynił nic innego jak tylko dokonał takiej wykładni stosownie do rozumianego przez siebie zwrotu normatywnego “listy powiązane”.
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Prokuratora Generalnego w jego piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, wyrażającym stanowisko w sprawie, a stosownie do którego brak sprecyzowania przez ustawodawcę pojęcia “listy powiązane” oznacza lukę w prawie. Jest prawdą, że niestety ustawa, posługując się tak niezmiernie ważnym dla rozumienia jej najistotniejszych postanowień pojęciem “list powiązanych”, nie zawiera bezpośredniego określenia, co to są “listy powiązane”, jednak nie oznacza to jeszcze luki w prawie. Gdyby w związku z omawianą kwestią istniała luka w prawie, trzeba by było uciec się albo do analogii legis albo do analogii iuris. Ten pierwszy zabieg byłby niemożliwy, brak jest bowiem ustaw w prawie polskim, które by dawały możliwość odwołania się do nich jako tych, które regulują sytuację podobną do unormowanej w art. 2 pkt 2, art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. Nie daje takich możliwości zwłaszcza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja Wyborcza do Rad Gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96; z 1991 r. Nr 53, poz. 227). Gdyby chodziło o zastosowanie analogii iuris, byłoby to przy dokonywaniu wykładni przepisu, o który chodzi w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, niezmiernie trudne, ale konieczne, ponieważ nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 25.IV.1991 r. I PRN 4/91 i w powoływanym wyżej orzeczeniu z dnia 19.XII.1991 r. III SW 33/91, że “nie można uznać za wiążącą treści przepisu prawa, który jest zupełnie niejasny lub niemożliwy do rozszyfrowania”. Oznaczałoby to traktowanie przepisu prawa przez organ zobligowany do jego stosowania per non est, a to jest niedopuszczalne. Jedynym wyjściem w takim wypadku jest właściwa, z wykorzystaniem wszystkich środków dostępnych stosującemu prawo, wykładnia. Zresztą tak właśnie w wypadku ustalenia treści art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej postąpił - wbrew swoim słowom - Sąd Najwyższy.
Jest oczywiście niedobrze, że ustawa z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja wyborcza nie zawiera ustawowego określenia pojęcia “listy powiązane”, które jest pojęciem nowym, nieznanym poprzednim ordynacjom wyborczym, ani poprzedzającym wydanie tej ustawy projektom i dokumentom parlamentarnym odzwierciedlającym przebieg prac ustawodawczych nad obowiązującą ordynacją wyborczą. Jednakże - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przepisy ordynacji wyborczej dają wystarczającą podstawę do wyjaśnienia zwrotu użytego przez wspomnianą ordynację, który stał się przedmiotem pytania skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego.
Należy zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r., że takiej wystarczającej podstawy nie stanowi przepis art. 76 ust. 4 ordynacji. Można bowiem z niego wyczytać jedynie, że zgłaszani na listach ogólnopolskich kandydaci muszą być jednocześnie zarejestrowani na okręgowych listach kandydatów. Nie wynika jednak wprost z tego przepisu wniosek, że aby lista okręgowa mogła być potraktowana jako “powiązana” z listą ogólnopolską, musi przynajmniej jeden kandydat z tej listy okręgowej być umieszczony na liście ogólnopolskiej.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że wobec tego treść przepisu art. 76 ust. 4 ordynacji nie stanowi sama wystarczającej podstawy do wyjaśnienia treści przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji. Natomiast sam przepis wspomnianego art. 100 ust. 2 daje w tym względzie zasadnicze wskaźniki, które uzupełniane są przez przepisy art. 2 pkt 2, art. 64 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 67, art. 68 ust. 1 i ust. 3, art. 76 ust. 1 -5, art. 78, art. 100 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1, 3, 5 pkt 2.
Z wymienionych przepisów do wykładni zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” wystarczające są - jak to wynika z dalszych wywodów uzasadnienia - przepisy art. 2 pkt 2, art. 64 ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 76 ust. 4, art. 78, art. 100 ust. 2 i art. 101 ust. 1 ordynacji wyborczej.
Spośród wymienionych przepisów termin “powiązani” występuje jedynie w trzech przepisach, a mianowicie w art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej, w art. 100 ust. 2 i w art. 101 ust. 1 W art. 100 ust. 2 wyraźnie jest mowa o “listach okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi”. “Powiązanie” dotyczy więc dwóch rodzajów list, a mianowicie okręgowej i ogólnopolskiej zgłoszonych przez ten sam komitet wyborczy. 0 tym ostatnim świadczy użyty zaimek “ich”.
Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej nie jest w tym względzie tak jednoznaczny, ponieważ “powiązanie” może być rozumiane dwojako: albo jako związek pomiędzy dwiema listami: ogólnopolską i okręgową, albo jako związek pomiędzy kandydatami na posłów wystawionymi na liście ogólnopolskiej z listami okręgowymi. W tym drugim wypadku przepis art. 2 ust. 2 oznaczałby tyle, że każdy z kandydatów figurujący na liście ogólnopolskiej musiałby jednocześnie figurować na jakiejkolwiek liście okręgowej. Jednakże warunek figurowania kandydata z listy ogólnopolskiej na “jakiejkolwiek” liście okręgowej nie harmonizowałby z przepisem art. 76 ust. 4, z którego wynika, że nie może tu chodzić o “jakąkolwiek” listę okręgową, lecz o listę zgłoszoną przez ten sam komitet wyborczy, który zgłosił listę ogólnopolską, na której figuruje dany kandydat na posła. Przepis art. 76 ust. 4 wypowiada to w słowach: “Na ogólnopolskiej liście mogą być zgłaszani tylko kandydaci, którzy zarejestrowani zostali na okręgowych listach kandydatów na posłów zgłoszonych w imieniu danego komitetu wyborczego”.
Z zestawienia przepisów art. 2 ust. 2 i art. 76 ust. 4 wynika więc, że przepis art. 2 pkt 2, mówiąc o “powiązaniu” ma na myśli związek między listami okręgowymi i listą ogólnopolską zgłoszonymi przez ten sam komitet wyborczy. To samo wynika z art. 101 ust. 1 część wstępna.
Z przepisu art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej wynika również, że wśród list okręgowych danego komitetu należy odróżnić listy okręgowe “powiązane” z jego listą ogólnokrajową i listy okręgowe nie “powiązane”. W przeciwnym razie mówienie przez ustawę o listach “powiązanych” nie byłoby zrozumiałe i nie miałoby sensu, gdyż wówczas każda lista okręgowa opatrzona numerem, który został przyznany w drodze losowania danemu komitetowi wyborczemu byłaby “powiązana” z listą ogólnokrajową. Należy tu mieć na względzie przepis art. 67, z którego wynika, że poszczególne listy okręgowe i lista ogólnopolska zgłoszone przez dany komitet wyborczy mają jeden i ten sam numer ustalony w drodze losowania. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że o fakcie “powiązania” list nie decyduje - jak to utrzymuje w swoim stanowisku wyraźnie Prokurator Generalny a mniej jasno Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 19 grudnia 1991 r. - sam fakt “tożsamości komitetów wyborczych oraz tożsamości numerów, pod którymi dany komitet wyborczy zgłasza listy okręgowe i listę ogólnopolską kandydatów na posłów” nie przesądza jeszcze o “powiązaniu” list. Należy zwrócić uwagę na to, że tożsamość taka istnieje zawsze, ale przy istnieniu tej tożsamości ordynacja wyborcza przewiduje dwa rodzaje list okręgowych, a mianowicie tych, które są “powiązane” z listą ogólnopolską i tych, które “powiązane” z nią nie są.
Jeszcze dobitniej fakt możliwości jednoczesnego istnienia list “powiązanych” i “niepowiązanych” zaznaczony jest przez ustawę w przepisie art. 100 ust. 2, który określa dwa niezależne od siebie kryteria, jakie decydują o tym, którym spośród list ogólnopolskich zgłoszonych przez komitety wyborcze przyznane zostaną mandaty. Kryterium pierwsze określone jest w pierwszej części zdania zawartego w art. 100 ust. 2, stosownie do którego mandaty przeznaczone do podziału przydzielane są tym listom ogólnokrajowym zgłaszanym przez komitety wyborcze, “które z list okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi, uzyskały mandaty poselskie w co najmniej 5 okręgach”. Ta część zdania mówi wyraźnie o listach okręgowych “powiązanych” z ich listami ogólnopolskimi.
Drugie kryterium zawarte jest w drugiej części zdania zawartego w art. 100 ust. 2. Stosownie do tego kryterium “mandaty przypadające do podziału między ogólnopolskie listy kandydatów na posłów dzieli się między te listy zgłoszone przez komitety wyborcze (...), których listy okręgowe otrzymały w sumie liczbę ważnie oddanych głosów nie mniejszą niż 5% listy ważnie oddanych głosów na wszystkie listy okręgowe we wszystkich okręgach wyborczych”. W tej części zdania dwukrotnie mówi się o okręgowych listach wyborczych i dwukrotnie nie został do nich dodany przymiotnik “powiązane”. Natomiast należy podkreślić, że zdanie drugie art. 100 ust. 2 mówi o wszystkich listach okręgowych. A więc w przepisie art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej drugi raz obok przepisu art. 2 pkt 2 potwierdzone zostało, że jednocześnie ten sam komitet wyborczy może wystawić okręgowe listy wyborcze, spośród których jedne są “powiązane” z og6Inopoiską listą wyborczą a inne nie są “powiązane”.
Z kolei należy rozważyć pytanie, czy zarejestrowanie przez komitet ogólnokrajowy list okręgowych przynajmniej w pięciu okręgach i zgłoszenie listy ogólnopolskiej nie oznacza samo przez się, że wszystkie listy okręgowe zarejestrowane przez ten komitet krajowy stają się “powiązane” z listą ogólnopolską danego komitetu. Odpowiedź na tak postawione pytanie musi być negatywna, ponieważ przy przyjęciu takiego rozwiązania druga część zdania art. 100 ust. 2 staje się zbędna i bezprzedmiotowa, a tego w ustawie nie można sugerować.
Jeśli więc zarejestrowanie przez komitet wyborczy list kandydatów na posłów w przynajmniej 5 okręgach i zgłoszenie ogólnopolskiej listy kandydatów nie jest wystarczające dla powstania “powiązania” między wszystkimi listami okręgowymi i listą ogólnopolską, to powstaje następne pytanie, co w takim wypadku decyduje o tym “powiązaniu”. Odpowiedź mieści się w pierwszej części przepisu zamieszczonego w art. 100 ust. 2 ordynacji. Przepis ten, stanowi, że “mandaty (...) dzieli się między listy zgłoszone przez komitety wyborcze, które z list okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi, uzyskały mandaty poselskie w co najmniej 5 okręgach wyborczych”. Poszukując odpowiedzi na postawione pytanie wystarczy rozważyć przypadek, kiedy komitet wyborczy zarejestrował minimalną liczbę list okręgowych, to znaczy pięć i zgłosił ogólnopolską listę wyborczą. Aby komitet ten mógł uzyskaé mandaty poselskie z listy ogólnopolskiej musi on uzyskać mandaty we wszystkich pięciu okręgach, w których zarejestrował swoje listy. Z kolei z art. 76 ust. 4 wynika, że na ogólnopolskiej liście mogą być zgłoszeni tylko kandydaci, którzy zarejestrowani zostali na okręgowych listach, a jak stwierdzone zostało wyżej samo zarejestrowanie w najmniej pięciu listach okręgowych i zgłoszenie listy ogólnopolskiej przez dany komitet wyborczy nie wystarcza aby uznać listy okręgowe za “powiązane” z listą ogólnopolską. Dodatkowo należy uwzględnić treść art. 78 ordynacji wyborczej, który m.in. stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza po zarejestrowaniu wszystkich ogólnopolskich list kandydatów na posłów obowiązana jest podać do wiadomości publicznej w formie obwieszczenia nie tylko dane dotyczące zarejestrowanych list ogólnopolskich kandydatów na posłów, ich numerów, lecz również - co jest ważne - podać informacje o kandydatach na posłów zgłoszonych na tych listach. Tak więc nie tyle określenie numerów list jest tu ważne, ponieważ jest to truizm, lecz identyfikacja kandydatów na posłów. Decyduje wobec tego personifikacja a nie numeracja. Dla wyborcy, merytorycznie rzecz biorąc, nie tyle jest ważna informacja o numerach list (chociaż jest ona konieczna), lecz to, jakie osoby kandydują i które z nich wiążą listę okręgową z listą ogólnopolską. Wobec tego nie pozostaje nic innego jak przyjąć wniosek, że z “powiązaniem” list mamy do czynienia tylko wtedy, gdy z każdej z zarejestrowanych pięciu list okręgowych przynajmniej jeden z kandydatów umieszczony jest na liście ogólnopolskiej. Tertium non est datur. Stąd też Trybunał Konstytucyjny uznał, dokonując wykładni art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej że o “powiązaniu__ list okręgowych z listą ogólnokrajową decyduje personalny związek między listami okręgowymi i listą ogólnopolską. Jest to konkluzja zgodna ze stanowiskiem, jakie zajęła Państwowa Komisja Wyborcza, ale Trybunał Konstytucyjny doszedł do tego wniosku dokonując wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej na innej drodze niż to uczyniła Państwowa Komisja Wyborcza. Nie podważa to w niczym znaczenia wniosku Państwowej Komisji Wyborczej, ponieważ jak trybunał Konstytucyjny stwierdził na wstępie swoich rozważań, decyduje treść ordynacji wyborczej a nie argumentacja, jaką posłużyła się Państwowa Komisja Wyborcza.
Jeżeli więc wniosek Państwowej Komisji Wyborczej jest zgodny z treścią ordynacji wyborczej, to chociaż uzasadnienie wniosku, do jakiego doszła Państwowa Komisja Wyborcza, nie zostało uznane za w pełni zadowalające przez Trybunał Konstytucyjny, niemniej jednak wniosek ten jest prawidłowy i w konsekwencji rozdział mandatów przeznaczonych do podziału między ogólnopolskie listy wyborcze, oparty na takim wnioskowaniu, również jest prawidłowy.
Przepis art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej przesądza o tym tylko, które spośród zgłoszonych list ogólnopolskich mogą uczestniczyć w podziale mandatów przypadających ogólnie na listy ogólnopolskie stosownie do art. 2 pkt 2. Natomiast ile mandatów przypadnie na poszczególne listy ogólnopolskie i którzy spośród kandydatów zostaną wybrani na posłów, o tym decydują przepisy art. 101 ordynacji wyborczej.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny ustala, że użyty w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1991 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252) zwrot “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” oznacza te listy okręgowe, z których przynajmniej jeden kandydat na posła zgłoszony został przez komitet wyborczy na liście ogólnopolskiej.
Uchwała
Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 15 października 1992 r.
Sygn. akt (W. 10/92)
w sprawie wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252).
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 15 października 1992 r. w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470), wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252)
ustalił:
użyty w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1991 r. Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252) zwrot “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” oznacza te listy okręgowe, z których przynajmniej jeden kandydat na posła zgłoszony został przez Komitet wyborczy na liście ogólnopolskiej.
UZASADNIENIE
I
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. - ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252).
W uzasadnieniu wniosku rzecznik Praw Obywatelskich nie sprecyzował z własnej strony zagadnienia budzącego wątpliwości ani nie przedstawił własnego stanowiska co do rozumienia przepisu art. 102 ust. ordynacji wyborczej a jedynie powołał się na rozbieżną interpretację tego przepisu przez Państwową Komisję Wyborczą i przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91).
II
Państwowa Komisja Wyborcza w wyjaśnieniu z dnia 10 września 1991 r., skierowanym do przewodniczących okręgowych komisji wyborczych i pełnomocników komitetów wyborczych wyjaśniła, że podstawą do ustalenia, które ogólnopolskie listy kandydatów na posłów spełniają warunki określone w art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej do Sejmu dla uczestniczenia w podziale mandatów między te listy, będzie:
1) liczba mandatów uzyskanych w okręgach wyborczych z tych list okręgowych, które powiązane są listą ogólnopolską w sposób, o którym mowa w art. 76 ust. 4 ordynacji wyborczej (...) lub
2) procent liczby ważnie oddanych głosów na wszystkie listy okręgowe danego komitetu wyborczego, który zgłosił listę ogólnopolską, obliczony w stosunku do liczby ważnie oddanych głosów na listy okręgowe wszystkich komitetów wyborczych we wszystkich okręgach wyborczych.
Powyższe stanowisko Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała w piśmie procesowym skierowanym do Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 1991 r. W sprawie III SW 33/91. W piśmie tym Państwowa Komisja Wyborcza uzupełniła to, co zostało powiedziane w wyżej przytoczonym jej wyjaśnieniu z dnia 10 września 1991 r., zwracając uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia “listy okręgowe powiązane z listą ogólnopolską od “list okręgowych danego komitetu wyborczego” (art. 100 ust. 2, art. 101 ust. 1 zdanie pierwsze; art. 101 ust. 2). Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej “nie można natomiast “powiązania” list okręgowych z listą ogólnopolską odnosić do komitetu wyborczego, bowiem komitet wyborczy nie spełniający warunku zarejestrowania list okręgowych w wymaganej liczbie 5 okręgów wyborczych nie mógł skutecznie zgłosić listy ogólnopolskiej. Nie istotne jest przy tym, czy komitet wyborczy nosi oznaczenie “Krajowy”, czy nie”.
Najbardziej dobitnie Państwowa Komisja Wyborcza wypowiedziała swoje stanowisko w sprawie rozumienia przez nią pojęcia “listy powiązane” w powołanym wyżej piśmie procesowym, ilustrując swój pogląd konkretnym przykładem ogólnopolskiej listy Krajowego Komitetu Wyborczego “Chrześcijańska Demokracja”. Komitet ten zgłosił listę ogólnopolską, na której przedstawił 69 kandydatów zarejestrowanych w 31 okręgach wyborczych, z tym że Komitet Wyborczy “Chrześcijańska Demokracja” zarejestrował swoje listy okręgowe we wszystkich 37 okręgach wyborczych. Wspomniany komitet wyborczy uzyskał z list okręgowych 5 mandatów w 5 okręgach wyborczych, jednakże z listy zarejestrowanej w jednym z tych 5 okręgów żaden kandydat nie został umieszczony na liście ogólnopolskiej. Była to więc - zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej - lista okręgowa nie “powiązana” z listą ogólnopolską. W ten sposób Komitet Wyborczy “Chrześcijańska Demokracja” nie uzyskała mandatów z list okręgowych “powiązanych” w co najmniej 5 okręgach (a jedynie w 4 okręgach), co oznaczało niespełnienie warunku określonego w art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej.
Jak widać na tym przykładzie, Państwowa Komisja Wyborcza z zestawienia przepisów art. 100 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 76 ust. 4, art. 101 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 101 ust. 2 wysnuła wniosek, że przez listę okręgową “nie powiązaną” z jej listą ogólnopolską należy rozumieć taką listę, z której żaden z kandydatów nie został umieszczony na liście ogólnopolskiej.
III
W związku z powyższym stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej co do wykładni przez nią przepisu art. 100 ust. 1 Ordynacji Wyborczej w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” i w konsekwencji odmówienia przydziału Komitetowi Wyborczemu “Chrześcijańska Demokracja” mandatów z listy 69 mandatów, przypadających na listę ogólnopolską, wpłynęły dwa protesty do Sądu Najwyższego. Pierwszy protest obok zagadnienia nie mającego znaczenia dla wykładni art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej zawierał zarzut pod adresem Państwowej Komisji Wyborczej, że ta stosując przyjętą przez siebie wykładnię art. 100 ust. 2 wadliwie i sprzecznie z Ordynacją wyborczą rozdzieliła mandaty przypadające na ogólnopolskie listy kandydatów. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 grudnia 1991 r. (III SW 62/91) postanowił wyrazić opinię, że protest jest nieuzasadniony z powodu braku spełnienia przesłanki z art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. Wynikałoby więc, że podzielił stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie interpretacji art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej.
Rozpatrując drugi protest, który także zakwestionował wykładnię art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej stosowaną przez Państwową Komisję Wyborczą Sąd Najwyższy zmienił poprzednio wyrażony pogląd i uznał w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91) drugi protest za uzasadniony. W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wypowiedział odmienny pogląd niż Państwowa Komisja Wyborcza w kwestii rozumienia “powiązania” między wyborczymi listami okręgowymi z ich listami ogólnopolskimi na tle art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. We wstępnej części uzasadnienia Sąd Najwyższy zajął stanowisko w sprawie roli wytycznych i wyjaśnień wydawanych przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 50 ust. 2 Ordynacji wyborczej i wypowiedział w związku z tym pogląd, że wytyczne te i wyjaśnienia wiążą komisje wyborcze niższego stopnia oraz organy administracji rządowej i samorządowej, ale nie są one wiążące dla komitetów wyborczych i niestosowanie się do nich przez komitety wyborcze nie rodzi skutków prawnych.
Przechodząc do oceny wykładni dokonanej przez Państwową Komisję Wyborczą Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wykładnia dokonana przez państwową Komisję Wyborczą w sposób nieuzasadniony rozszerza warunki, od których zależy zakwalifikowanie okręgowej listy wyborczej danego komitetu wyborczego jako “powiązanej” z listą ogólnopolską tego komitetu. Zdaniem Sądu Najwyższego nie ma w obowiązującej ordynacji wyborczej przepisu “który by wyraźnie ustalił, w jakiej formie, w jakim czasie i w jakim trybie następuje “powiązanie” list ogólnopolskich z okręgowymi listami kandydatów na posłów”.
Następnie Sąd Najwyższy stwierdza, że - jego zdaniem - jako “powiązane” traktuje się listy okręgowe zgłoszone przez ten sam komitet wyborczy, pod tym samym numerem, jeżeli na liście ogólnopolskiej zgłoszeni są ci sami kandydaci, którzy figurują na listach okręgowych (warunek z art. 76 ust. 4). Ordynacja nie zawiera jednak nigdzie wymogu, zgodnie z którym powiązanie listy okręgowej z listą krajową oznaczać ma, by przynajmniej jeden z kandydatów tej listy okręgowej kandydował także z listy ogólnopolskiej”. I Sąd Najwyższy dodaje, że warunek taki (...) w żadnym razie nie może być ukształtowany w drodze interpretacji. W powiązaniu z powyższym poglądem Sąd Najwyższy wypowiedział zdanie, że “art. 76 ust. 4 ordynacji (...) ustala (...) tryb zgłoszenia na liście ogólnopolskiej kandydatów z list okręgowych, nie zaś odwrotnie”.
Należy dodać, że z uzasadnienia wspomnianego postanowienia SN wynika, iż Prokurator Ministerstwa Sprawiedliwości przedstawił na sprawie rozstrzyganej przez Sąd najwyższy pogląd podobny do tego, jaki wypowiedziała Państwowa Komisja Wyborcza.
IV
W związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisko Prokurator Generalny. Stosownie do niego a odmiennie niż w sprawie, którą rozstrzygał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 grudnia 1991 r., według Prokuratora Generalnego “przez “powiązanie” list okręgowych z ogólnopolską listą kandydatów, o którym mówi w art. 100 ust. 2 (...) ordynacja wyborcza (...), należy rozumieć tożsamość komitetów wyborczych oraz tożsamość numerów, pod którymi dany komitet wyborczy zgłasza listy okręgowe i listę ogólnopolską kandydatów na posłów; powiązanie to nie może być odczytywane poprzez treść art. 76 ust. 4 ordynacji, a więc poprzez uznanie personalnego związku między listami okręgowymi i listą ogólnopolską”.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny stwierdził, że ordynacja wyborcza nie zawiera definicji “powiązania”. Również nie można znaleźć jego wyjaśnienia w sprawozdaniu stenograficznym z plenarnej debaty sejmowej. Stąd Prokurator Generalny wyciąga wniosek, że mamy do czynienia z luką w ustawie.
V
Przystępując do wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej, a w szczególności do ustalenia znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne dokonać trzech stwierdzeń wstępnych.
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w jego postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r. (III SW 33/91), że wytyczne i wyjaśnienia, jakie stosownie do art. 50 ust. 2 ordynacji wyborczej wydaje Państwowa Komisja Wyborcza są jedynie wiążące dla komisji wyborczych niższego stopnia oraz organów rządowych i samorządowych, natomiast nie są one wiążące dla komitetów wyborczych. Trybunał Konstytucyjny uzupełnia to twierdzenie dodając, że nie są one wiążące również dla wyborców, kandydatów, głosujących, a także dla sądów i tym bardziej dla Trybunału Konstytucyjnego, dokonującego powszechnie obowiązującej wykładni.
Co więcej, jedynie tekst Ordynacji wyborczej i wyniki liczbowe wyrobów spełniające warunki przewidziane przez Ordynację wyborczą przesądzają o przyznaniu mandatów a nie wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej.
Należy w tym miejscu z całym naciskiem podkreślić, że jedynym i podstawowym obowiązkiem komitetów wyborczych i głosujących jest wyłącznie znajomość ordynacji wyborczej, która ich wiąże bezwzględnie. Natomiast, jeżeli wnioski wyciągnięte przez komitety wyborcze i głosujących kolidują z wytycznymi i wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej, mogą oni, aby uniknąć głosowania, które by okazało się niezgodne z ich przekonaniem i wolą, korzystać z rady wszystkich kompetentnych podmiotów. W szczególności powinny to uczynić komitety wyborcze, które zawsze mogą zwrócić się do wszystkich podmiotów legitymujących się znajomością i umiejętnością odczytywania przepisów o wyjaśnienie powstałych wątpliwości.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu zawartego w powołanym orzeczeniu SN, że conditio iuris wyprowadzone z przepisu jakiejkolwiek ustawy, w tym i ordynacji wyborczej, nie może być ustalane w drodze wykładni, ponieważ oznaczałoby to, że sam przepis nie podlega wykładni. Jest to twierdzenie nie do przyjęcia, ponieważ każdy przepis przy jego stosowaniu podlega w jakimś stopniu wykładni przez organ go stosujący, a w szczególności wtedy, gdy przepis sformułowany jest nieprecyzyjnie, a tak jest w wypadku zwrotu normatywnego “listy powiązane”. Dlatego sam fakt, że Państwowa Komisja Wyborcza dokonała wykładni tego przepisu nie może być przedmiotem zarzutu. Zresztą Sąd Najwyższy także nie uczynił nic innego jak tylko dokonał takiej wykładni stosownie do rozumianego przez siebie zwrotu normatywnego “listy powiązane”.
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Prokuratora Generalnego w jego piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, wyrażającym stanowisko w sprawie, a stosownie do którego brak sprecyzowania przez ustawodawcę pojęcia “listy powiązane” oznacza lukę w prawie. Jest prawdą, że niestety ustawa, posługując się tak niezmiernie ważnym dla rozumienia jej najistotniejszych postanowień pojęciem “list powiązanych”, nie zawiera bezpośredniego określenia, co to są “listy powiązane”, jednak nie oznacza to jeszcze luki w prawie. Gdyby w związku z omawianą kwestią istniała luka w prawie, trzeba by było uciec się albo do analogii legis albo do analogii iuris. Ten pierwszy zabieg byłby niemożliwy, brak jest bowiem ustaw w prawie polskim, które by dawały możliwość odwołania się do nich jako tych, które regulują sytuację podobną do unormowanej w art. 2 pkt 2, art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej. Nie daje takich możliwości zwłaszcza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja Wyborcza do Rad Gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96; z 1991 r. Nr 53, poz. 227). Gdyby chodziło o zastosowanie analogii iuris, byłoby to przy dokonywaniu wykładni przepisu, o który chodzi w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, niezmiernie trudne, ale konieczne, ponieważ nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 25.IV.1991 r. I PRN 4/91 i w powoływanym wyżej orzeczeniu z dnia 19.XII.1991 r. III SW 33/91, że “nie można uznać za wiążącą treści przepisu prawa, który jest zupełnie niejasny lub niemożliwy do rozszyfrowania”. Oznaczałoby to traktowanie przepisu prawa przez organ zobligowany do jego stosowania per non est, a to jest niedopuszczalne. Jedynym wyjściem w takim wypadku jest właściwa, z wykorzystaniem wszystkich środków dostępnych stosującemu prawo, wykładnia. Zresztą tak właśnie w wypadku ustalenia treści art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej postąpił - wbrew swoim słowom - Sąd Najwyższy.
Jest oczywiście niedobrze, że ustawa z dnia 28 czerwca 1991 r. Ordynacja wyborcza nie zawiera ustawowego określenia pojęcia “listy powiązane”, które jest pojęciem nowym, nieznanym poprzednim ordynacjom wyborczym, ani poprzedzającym wydanie tej ustawy projektom i dokumentom parlamentarnym odzwierciedlającym przebieg prac ustawodawczych nad obowiązującą ordynacją wyborczą. Jednakże - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przepisy ordynacji wyborczej dają wystarczającą podstawę do wyjaśnienia zwrotu użytego przez wspomnianą ordynację, który stał się przedmiotem pytania skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego.
Należy zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 19 grudnia 1991 r., że takiej wystarczającej podstawy nie stanowi przepis art. 76 ust. 4 ordynacji. Można bowiem z niego wyczytać jedynie, że zgłaszani na listach ogólnopolskich kandydaci muszą być jednocześnie zarejestrowani na okręgowych listach kandydatów. Nie wynika jednak wprost z tego przepisu wniosek, że aby lista okręgowa mogła być potraktowana jako “powiązana” z listą ogólnopolską, musi przynajmniej jeden kandydat z tej listy okręgowej być umieszczony na liście ogólnopolskiej.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że wobec tego treść przepisu art. 76 ust. 4 ordynacji nie stanowi sama wystarczającej podstawy do wyjaśnienia treści przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji. Natomiast sam przepis wspomnianego art. 100 ust. 2 daje w tym względzie zasadnicze wskaźniki, które uzupełniane są przez przepisy art. 2 pkt 2, art. 64 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 67, art. 68 ust. 1 i ust. 3, art. 76 ust. 1 -5, art. 78, art. 100 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1, 3, 5 pkt 2.
Z wymienionych przepisów do wykładni zwrotu normatywnego “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” wystarczające są - jak to wynika z dalszych wywodów uzasadnienia - przepisy art. 2 pkt 2, art. 64 ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 76 ust. 4, art. 78, art. 100 ust. 2 i art. 101 ust. 1 ordynacji wyborczej.
Spośród wymienionych przepisów termin “powiązani” występuje jedynie w trzech przepisach, a mianowicie w art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej, w art. 100 ust. 2 i w art. 101 ust. 1 W art. 100 ust. 2 wyraźnie jest mowa o “listach okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi”. “Powiązanie” dotyczy więc dwóch rodzajów list, a mianowicie okręgowej i ogólnopolskiej zgłoszonych przez ten sam komitet wyborczy. 0 tym ostatnim świadczy użyty zaimek “ich”.
Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej nie jest w tym względzie tak jednoznaczny, ponieważ “powiązanie” może być rozumiane dwojako: albo jako związek pomiędzy dwiema listami: ogólnopolską i okręgową, albo jako związek pomiędzy kandydatami na posłów wystawionymi na liście ogólnopolskiej z listami okręgowymi. W tym drugim wypadku przepis art. 2 ust. 2 oznaczałby tyle, że każdy z kandydatów figurujący na liście ogólnopolskiej musiałby jednocześnie figurować na jakiejkolwiek liście okręgowej. Jednakże warunek figurowania kandydata z listy ogólnopolskiej na “jakiejkolwiek” liście okręgowej nie harmonizowałby z przepisem art. 76 ust. 4, z którego wynika, że nie może tu chodzić o “jakąkolwiek” listę okręgową, lecz o listę zgłoszoną przez ten sam komitet wyborczy, który zgłosił listę ogólnopolską, na której figuruje dany kandydat na posła. Przepis art. 76 ust. 4 wypowiada to w słowach: “Na ogólnopolskiej liście mogą być zgłaszani tylko kandydaci, którzy zarejestrowani zostali na okręgowych listach kandydatów na posłów zgłoszonych w imieniu danego komitetu wyborczego”.
Z zestawienia przepisów art. 2 ust. 2 i art. 76 ust. 4 wynika więc, że przepis art. 2 pkt 2, mówiąc o “powiązaniu” ma na myśli związek między listami okręgowymi i listą ogólnopolską zgłoszonymi przez ten sam komitet wyborczy. To samo wynika z art. 101 ust. 1 część wstępna.
Z przepisu art. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej wynika również, że wśród list okręgowych danego komitetu należy odróżnić listy okręgowe “powiązane” z jego listą ogólnokrajową i listy okręgowe nie “powiązane”. W przeciwnym razie mówienie przez ustawę o listach “powiązanych” nie byłoby zrozumiałe i nie miałoby sensu, gdyż wówczas każda lista okręgowa opatrzona numerem, który został przyznany w drodze losowania danemu komitetowi wyborczemu byłaby “powiązana” z listą ogólnokrajową. Należy tu mieć na względzie przepis art. 67, z którego wynika, że poszczególne listy okręgowe i lista ogólnopolska zgłoszone przez dany komitet wyborczy mają jeden i ten sam numer ustalony w drodze losowania. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że o fakcie “powiązania” list nie decyduje - jak to utrzymuje w swoim stanowisku wyraźnie Prokurator Generalny a mniej jasno Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 19 grudnia 1991 r. - sam fakt “tożsamości komitetów wyborczych oraz tożsamości numerów, pod którymi dany komitet wyborczy zgłasza listy okręgowe i listę ogólnopolską kandydatów na posłów” nie przesądza jeszcze o “powiązaniu” list. Należy zwrócić uwagę na to, że tożsamość taka istnieje zawsze, ale przy istnieniu tej tożsamości ordynacja wyborcza przewiduje dwa rodzaje list okręgowych, a mianowicie tych, które są “powiązane” z listą ogólnopolską i tych, które “powiązane” z nią nie są.
Jeszcze dobitniej fakt możliwości jednoczesnego istnienia list “powiązanych” i “niepowiązanych” zaznaczony jest przez ustawę w przepisie art. 100 ust. 2, który określa dwa niezależne od siebie kryteria, jakie decydują o tym, którym spośród list ogólnopolskich zgłoszonych przez komitety wyborcze przyznane zostaną mandaty. Kryterium pierwsze określone jest w pierwszej części zdania zawartego w art. 100 ust. 2, stosownie do którego mandaty przeznaczone do podziału przydzielane są tym listom ogólnokrajowym zgłaszanym przez komitety wyborcze, “które z list okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi, uzyskały mandaty poselskie w co najmniej 5 okręgach”. Ta część zdania mówi wyraźnie o listach okręgowych “powiązanych” z ich listami ogólnopolskimi.
Drugie kryterium zawarte jest w drugiej części zdania zawartego w art. 100 ust. 2. Stosownie do tego kryterium “mandaty przypadające do podziału między ogólnopolskie listy kandydatów na posłów dzieli się między te listy zgłoszone przez komitety wyborcze (...), których listy okręgowe otrzymały w sumie liczbę ważnie oddanych głosów nie mniejszą niż 5% listy ważnie oddanych głosów na wszystkie listy okręgowe we wszystkich okręgach wyborczych”. W tej części zdania dwukrotnie mówi się o okręgowych listach wyborczych i dwukrotnie nie został do nich dodany przymiotnik “powiązane”. Natomiast należy podkreślić, że zdanie drugie art. 100 ust. 2 mówi o wszystkich listach okręgowych. A więc w przepisie art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej drugi raz obok przepisu art. 2 pkt 2 potwierdzone zostało, że jednocześnie ten sam komitet wyborczy może wystawić okręgowe listy wyborcze, spośród których jedne są “powiązane” z og6Inopoiską listą wyborczą a inne nie są “powiązane”.
Z kolei należy rozważyć pytanie, czy zarejestrowanie przez komitet ogólnokrajowy list okręgowych przynajmniej w pięciu okręgach i zgłoszenie listy ogólnopolskiej nie oznacza samo przez się, że wszystkie listy okręgowe zarejestrowane przez ten komitet krajowy stają się “powiązane” z listą ogólnopolską danego komitetu. Odpowiedź na tak postawione pytanie musi być negatywna, ponieważ przy przyjęciu takiego rozwiązania druga część zdania art. 100 ust. 2 staje się zbędna i bezprzedmiotowa, a tego w ustawie nie można sugerować.
Jeśli więc zarejestrowanie przez komitet wyborczy list kandydatów na posłów w przynajmniej 5 okręgach i zgłoszenie ogólnopolskiej listy kandydatów nie jest wystarczające dla powstania “powiązania” między wszystkimi listami okręgowymi i listą ogólnopolską, to powstaje następne pytanie, co w takim wypadku decyduje o tym “powiązaniu”. Odpowiedź mieści się w pierwszej części przepisu zamieszczonego w art. 100 ust. 2 ordynacji. Przepis ten, stanowi, że “mandaty (...) dzieli się między listy zgłoszone przez komitety wyborcze, które z list okręgowych powiązanych z ich listami ogólnopolskimi, uzyskały mandaty poselskie w co najmniej 5 okręgach wyborczych”. Poszukując odpowiedzi na postawione pytanie wystarczy rozważyć przypadek, kiedy komitet wyborczy zarejestrował minimalną liczbę list okręgowych, to znaczy pięć i zgłosił ogólnopolską listę wyborczą. Aby komitet ten mógł uzyskaé mandaty poselskie z listy ogólnopolskiej musi on uzyskać mandaty we wszystkich pięciu okręgach, w których zarejestrował swoje listy. Z kolei z art. 76 ust. 4 wynika, że na ogólnopolskiej liście mogą być zgłoszeni tylko kandydaci, którzy zarejestrowani zostali na okręgowych listach, a jak stwierdzone zostało wyżej samo zarejestrowanie w najmniej pięciu listach okręgowych i zgłoszenie listy ogólnopolskiej przez dany komitet wyborczy nie wystarcza aby uznać listy okręgowe za “powiązane” z listą ogólnopolską. Dodatkowo należy uwzględnić treść art. 78 ordynacji wyborczej, który m.in. stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza po zarejestrowaniu wszystkich ogólnopolskich list kandydatów na posłów obowiązana jest podać do wiadomości publicznej w formie obwieszczenia nie tylko dane dotyczące zarejestrowanych list ogólnopolskich kandydatów na posłów, ich numerów, lecz również - co jest ważne - podać informacje o kandydatach na posłów zgłoszonych na tych listach. Tak więc nie tyle określenie numerów list jest tu ważne, ponieważ jest to truizm, lecz identyfikacja kandydatów na posłów. Decyduje wobec tego personifikacja a nie numeracja. Dla wyborcy, merytorycznie rzecz biorąc, nie tyle jest ważna informacja o numerach list (chociaż jest ona konieczna), lecz to, jakie osoby kandydują i które z nich wiążą listę okręgową z listą ogólnopolską. Wobec tego nie pozostaje nic innego jak przyjąć wniosek, że z “powiązaniem” list mamy do czynienia tylko wtedy, gdy z każdej z zarejestrowanych pięciu list okręgowych przynajmniej jeden z kandydatów umieszczony jest na liście ogólnopolskiej. Tertium non est datur. Stąd też Trybunał Konstytucyjny uznał, dokonując wykładni art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej że o “powiązaniu__ list okręgowych z listą ogólnokrajową decyduje personalny związek między listami okręgowymi i listą ogólnopolską. Jest to konkluzja zgodna ze stanowiskiem, jakie zajęła Państwowa Komisja Wyborcza, ale Trybunał Konstytucyjny doszedł do tego wniosku dokonując wykładni przepisu art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej na innej drodze niż to uczyniła Państwowa Komisja Wyborcza. Nie podważa to w niczym znaczenia wniosku Państwowej Komisji Wyborczej, ponieważ jak trybunał Konstytucyjny stwierdził na wstępie swoich rozważań, decyduje treść ordynacji wyborczej a nie argumentacja, jaką posłużyła się Państwowa Komisja Wyborcza.
Jeżeli więc wniosek Państwowej Komisji Wyborczej jest zgodny z treścią ordynacji wyborczej, to chociaż uzasadnienie wniosku, do jakiego doszła Państwowa Komisja Wyborcza, nie zostało uznane za w pełni zadowalające przez Trybunał Konstytucyjny, niemniej jednak wniosek ten jest prawidłowy i w konsekwencji rozdział mandatów przeznaczonych do podziału między ogólnopolskie listy wyborcze, oparty na takim wnioskowaniu, również jest prawidłowy.
Przepis art. 100 ust. 2 ordynacji wyborczej przesądza o tym tylko, które spośród zgłoszonych list ogólnopolskich mogą uczestniczyć w podziale mandatów przypadających ogólnie na listy ogólnopolskie stosownie do art. 2 pkt 2. Natomiast ile mandatów przypadnie na poszczególne listy ogólnopolskie i którzy spośród kandydatów zostaną wybrani na posłów, o tym decydują przepisy art. 101 ordynacji wyborczej.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny ustala, że użyty w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1991 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252) zwrot “listy okręgowe powiązane z ich listami ogólnopolskimi” oznacza te listy okręgowe, z których przynajmniej jeden kandydat na posła zgłoszony został przez komitet wyborczy na liście ogólnopolskiej.