K 4/93
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Karol Radziwiłł
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
34
Orzeczenie
z dnia 12 października 1993 r.
Sygn. akt ( K. 4/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Wojciech Łączkowski
Sędziowie TK: Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 12 października 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rad Miejskich: Białogardu, Częstochowy, Gdyni, Golubia-Dobrzynia, Gorlic, Jastrzębia-Zdroju, Legnicy, Leszna, Lędzin, Limanowej, Lubania, Łowicza, Namysłowa, Oławy, Ostrowca Świętokrzyskiego, Piastowa, Przemyśla, Rzeszowa, Rumii, Sępólna Krajeńskiego, Siedlec, Siemianowic Śląskich, Skarżyska-Kamiennej, Starogardu Gdańskiego, Stoczka Łukowskiego, Szczecinka, Tczewa, Torunia, Zambrowa, Zgierza i Żar, reprezentowanych przez prezesa Związku Miast Polskich, prezydenta miasta Poznania z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z art. 1 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
orzeka:
artykuł 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191; zm.: z 1990 r. Nr 43, poz. 253 i Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20 i z 1993 r. Nr 40, poz. 180) dotyczący przejścia zobowiązań rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na właściwe gminy w zakresie obejmującym obciążenia powstałe w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z Uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (MP. z 1983 Nr 4, poz. 24; zm.: z 1983 r. Nr 38, poz. 220; z 1987 r. Nr 23, poz. 132) jest niezgodny z art. 1 przepisu Konstytucji pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości.
UZASADNIENIE
I
We wniosku z dnia 25 listopada 1992 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 lutego 1993 r. Rady Miejskie: Białogardu, Częstochowy, Gdyni, Golubia-Dobrzynia, Gorlic, Jastrzębia-Zdroju, Legnicy, Leszna, Lędzin, Limanowej, Lubania, Łowicza, Namysłowa, Oławy, Ostrowca Świętokrzyskiego, Piastowa, Przemyśla, Rzeszowa, Rumii, Sępólna Krajeńskiego, Siedlec, Siemianowic Śląskich, Skarżyska-Kamiennej, Starogardu Gdańskiego, Stoczka Łukowskiego, Szczecinka, Tczewa, Torunia, Zambrowa, Zgierza i Żar, reprezentowane przez Wojciecha Szczęsnego Kaczmarka, prezesa Związku Miast Polskich wniosły o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku podnieśli, że na podstawie kwestionowanego art. 36 wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązania byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, powstałe przed dniem wejścia w życie tejże ustawy tj. przed dniem 27 maja 1990 r., stały się zobowiązaniami gmin, natomiast zobowiązania byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - stały się zobowiązaniami Skarbu Państwa.
W ocenie wnioskodawców to uregulowanie prawne, zwłaszcza w kontekście uchwały Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 27 grudnia 1982 roku w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodne z Konstytucją.
Wnioskodawcy podnieśli, że w oparciu o wymienioną uchwałę terenowe organy administracji państwowej różnych stopni podejmowały w imieniu Skarbu Państwa zobowiązania wspomagania inwestycji lokalnych. Było to zgodne z przyjętą w tej uchwale zasadą wspomagania inwestycji lokalnych z budżetu Państwa.
Jednocześnie, jak podnoszą Wnioskodawcy, terenowe organy administracji państwowej różnych stopni zaciągały powyższe zobowiązania nie w oparciu o jakikolwiek przepis rozgraniczający między nimi zakres tychże zobowiązań, bo taki przepis nie istniał, "lecz dowolnie, rzeczywiście w oparciu o istniejące układy". Innymi słowy, podjęcie danego zobowiązania przez terenowe organy administracji państwowej nie zależało od rodzaju zobowiązania, "były one bowiem pod każdym względem jednakowe, stanowiąc zobowiązania budżetu Państwa".
Mimo takiego stanu rzeczy, artykułem 36 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. ustanowiono zasadę, zgodnie z którą zobowiązania zaciągnięte przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego zostały przejęte i spłacone przez budżet Państwa, natomiast zobowiązania zaciągnięte przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stały się zobowiązaniami właściwych gmin, czyli de facto obciążyły one budżety gmin.
Zdaniem wnioskodawców rozróżnienie powyższe dokonane w oparciu o stopień terenowych organów administracji państwowej naruszyło art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny. Jego zdaniem przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Prokurator Generalny powołując się na utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jako równe traktowanie wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą, ocenił kwestionowany artykuł jako traktujący jednakowo wszystkie gminy. Za taką samą wspólną cechę gmin Prokurator Generalny uznał przyjęcie zobowiązań przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, istniejące uprzednio na terenie danej gminy.
Prokurator Generalny przyznał jednocześnie, ii niektóre gminy w związku z kwestionowanym rozwiązaniem prawnym istotnie znalazły się w trudnej sytuacji finansowej. Zaistniała jednakże jego zdaniem nierówność faktyczna, której jednak nie można utożsamiać z nierównością wobec prawa, a tylko taką, wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy Trybunał Konstytucyjny może uznać za niezgodną z Konstytucją.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż wnioskodawcy nie kwestionują przyjętej przez ustawodawcę zasady przejęcia przez gminy zobowiązań byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a jedynie wnoszą o wyłączenie zobowiązań Państwa wynikających z uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. z zobowiązań, o których mowa w kwestionowanym artykule ustawy.
II
Na rozprawie w dniu 12 października 1993 r. przedstawiciel wnioskodawców podtrzymał wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji i nawiązał w wypowiedzi ustnej do pisemnego uzasadnienia wniosku.
Ponadto przedstawiciel wnioskodawców wniósł o zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu ustawy z art. 1 Konstytucji RP. W ocenie przedstawiciela wnioskodawców art. 36 powołanej ustawy naruszył bowiem art. 1 Konstytucji przez niesprawiedliwe rozdzielenie zobowiązań Skarbu Państwa na gminy, które uprzednio podjęto w ramach jednolitej administracji. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawców nie można było także, bez naruszenia zasady pewności prawa, obciążać gminy zobowiązaniami podjętymi w innych warunkach.
Przedstawiciel Sejmu RP zajmując stanowisko w sprawie podał, że kwestionowany przepis ustawy nie wzbudził wątpliwości w czasie prac komisji sejmowych, a wynikało to z tego, iż większość komisji przyjęła treść art. 36 ustawy jako pewną konsekwencję brzmienia jej art. 5, który mówi o przejęciu z mocy prawa przez gminy mienia, które było dotychczas mieniem należącym do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz do rad narodowych stopnia podstawowego. W ocenie przedstawiciela Sejmu RP kwestionowany art. 36 ustawy odpowiada zasadom, które zostały przyjęte w art. 5 ustawy, a mianowicie - skoro przejęto mienie wymienionych organów, to należy też przejąć ich zobowiązania. Zdaniem przedstawiciela Sejmu RP została zastosowana w tym przypadku swoista zasada równości, a mianowicie, że wszystkie gminy na zasadach równych przejmują dotychczasowe zobowiązania organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz rad narodowych.
Przedstawiciel Sejmu RP jednocześnie przyznał, iż niejednokrotnie przejmowane przez gminy mienie wymagało znacznych finansowych nakładów w momencie przejęcia.
Przedstawicielka Prokuratora Generalnego podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, to jest, że art. 1 Konstytucji nie jest właściwym punktem odniesienia do badania zakwestionowanego przepisu, oraz że przez art. 36 ustawy nie została naruszona zasada równości z art. 67 ust. 2 Konstytucji. W tym zakresie przedstawicielka Prokuratora Generalnego posłużyła się argumentacją przytoczoną w pisemnym stanowisku.
Zajmując stanowisko w przedmiocie, podniesionej przez wnioskodawców na rozprawie, niezgodności art. 36 ustawy z art. 1 Konstytucji RP, przedstawicielka Prokuratora Generalnego stwierdziła, że taka niezgodność nie zachodzi i jeżeli można mówić o jakiejś niezgodności to tylko w zakresie faktów, a nie prawa. Zdaniem Prokuratora ewentualnie wchodziłoby w grę naruszenie zasady zaufania do organów państwa, które poprzednio gwarantowano w sposób ogólny finansowanie wszelkich inwestycji w zakresie infrastruktury.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:
1. Przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), znajdujący się w Rozdziale 3 ustawy - Przepisy przejściowe, określa sposób podziału wierzytelności jak też zobowiązań zaciągniętych przez podmioty, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178), pomiędzy Skarb Państwa i gminy.
Dokonanie takiego podziału wymaga przyjęcia w ustawie odpowiedniego kryterium o charakterze generalno-abstrakcyjnym będącym podstawą podziału.
Ustawodawca w kwestionowanym przepisie przyjął kryterium podmiotowe, na podstawie którego jedne gminy przejmują zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej a zobowiązania i wierzytelności innych gmin z tego samego tytułu przeszły na Skarb Państwa.
Ocena zgodności z Konstytucją powyższego uregulowania prawnego wymaga przedstawienia stanu prawnego jaki istniał przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 1991 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 34, poz. 151 ).
Na terenie obecnych gmin funkcjonowały wówczas dwustopniowe organy przedstawicielskie oraz dwustopniowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej miały podwójny charakter: organów administracji rządowej i organów wykonawczych rad narodowych.
Dla oceny sytuacji zasadnicze znaczenie ma fakt, iż wszystkie wskazane organy zaciągały zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa. Było to możliwe ponieważ istniała w tym względzie uznaniowość. Nie istniały bowiem przepisy prawa określające, który z terenowych organów o właściwości ogólnej powinien w konkretnym przypadku zaciągać zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa.
W związku z powyższym sytuacja gmin powstałych na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym przedstawia się następująco:
1 ) istnieją gminy na terenie których zobowiązania były zaciągane w równym zakresie przez terenowe organy administracji państwowej obu stopni;
2) istnieją gminy na terenie których zobowiązania były zaciągane w większym zakresie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego i tym samym nie obciążają one gmin, które odpowiadają jedynie za zobowiązania terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
3) istnieją gminy w których sytuacja przedstawia się odwrotnie jak w punkcie drugim;
Obciążenie gmin zależy zatem od rodzaju podmiotu funkcjonującego na ich terenie, który zaciągnął zobowiązania. Brak prawnej regulacji dotyczącej zasad zaciągania tych zobowiązań powoduje, że obecnie w sposób przypadkowy dochodzi do obciążenia dotychczasowymi zobowiązaniami Skarbu Państwa jednych gmin, podczas gdy inne są z tego obowiązku zwolnione.
W wyniku uregulowań prawnych przyjętych w kwestionowanym art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. doszło do poważnego obciążenia budżetów wielu gmin kosztami spłaty zobowiązań zaciąganych przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Dotyczy to w większej mierze kredytów związanych z finansowaniem m.in. infrastruktury technicznej budowanych na ich terenie osiedli.
Przykładowo należy podać, iż budżet miast Gorlic (w dniu 17 grudnia 1992 r.) obciążony był spłatą 5500000000 złotych, a budżet miasta Łowicza (w dniu 25 września 1992 r.) spłatą 21057762600 złotych z tytułu finansowania budowy infrastruktury technicznej osiedli.
Na spłatę powyższych zobowiązań gminy mogą otrzymać środki m.in. z subwencji ogólnej (art. 15 ust. 8 i art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i w 1992 r.) O udzieleniu powyższej pomocy może zadecydować Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego na wniosek zainteresowanych gmin. Jednak - jak wynika to z załączonych do akt sprawy pism - gminy bezskutecznie zabiegały o uzyskanie z budżetu Państwa środków na spłatę powyższych zobowiązań. Tak więc w rzeczywistości spłata powyższych zobowiązań obciążała w całości budżety właściwych gmin.
Należy też przypomnieć, iż obecnie do właściwości organów gmin przeszło jako zadania własne m.in. wyposażenie gruntów wchodzących do zasobów w urządzenia komunalne oraz niezbędne sieci uzbrojenia terenu (art. 1 pkt 29 lit. e ustawy z dnia 17 maja 1990 o podziale zadań kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej - Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).
Należy wskazać na Uchwałę Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 28 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (M.P. Nr 4, poz. 24). W oparciu o tę Uchwałę terenowe organy administracji państwowej różnych stopni podejmowały w imieniu Skarbu Państwa zobowiązania zgodnie z przyjętą w tej Uchwale zasadą wspomagania inwestycji lokalnych z budżetu Państwa, konkretnie z budżetu centralnego.
Jednocześnie terenowe organy administracji państwowej różnych stopni zaciągały wszystkie te zobowiązania, o czym już poprzednio wspomniano, nie w oparciu o jakikolwiek przepis rozgraniczający między nimi zakres tychże zobowiązań, lecz dowolnie, w rzeczywistości na podstawie istniejących układów.
2. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze dokonane ustalenia co do założeń i treści przepisu ustawy kwestionowanego we wniosku, doszedł do przekonania, że podstawą oceny (kontroli) zgodności tego przepisu z Konstytucją powinien być art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazuje na to charakter materii objętej regulacją przepisu ustawy i treść powołanego postanowienia Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że powołany przez wnioskodawców art. 67 ust. 2 Konstytucji nie jest właściwym punktem odniesienia do badania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ustawy. Nie jest bowiem możliwe poddanie ocenie kwestionowanego we wniosku przepisu z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, gdy w grę wchodzi zagadnienie czy prawnie jest uzasadnione obciążenie właściwych gmin zobowiązaniami rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Trybunał Konstytucyjny uznając za w pełni zasadne poddanie ocenie przepisu art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości stwierdza co następuje.
Zasada sprawiedliwości jest wyrażona przez określone formuły i ich zastosowanie w danej regulacji prawnej co przesądza o zgodności tego regulowania z zasadą równego traktowania. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem aby zróżnicowanie osób fizycznych i podmiotów prawnych pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji.
Gdy idzie o treść art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zakresie dotyczącym przejęcia, z dniem wejścia w życie powyższej ustawy tj. od 27 maja 1990 r., zobowiązań i wierzytelności, a bardziej szczegółowo w części bezzwrotnych form finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z uchwały Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 27 grudnia 1982 r. - to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego powinna była być co najmniej zastosowana formuła (zasada) proporcjonalności. Obciążenie gminy zobowiązaniami, o ile w ogóle powinno nastąpić z tytułu korzyści uzyskanych w oparciu o powołaną wyżej Uchwałę Rady Ministrów, powinno było nastąpić proporcjonalnie do odniesionych już wspomnianych korzyści zaciągniętych na jej terenie. Przyjęta w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada sprawiedliwości jest rozumiana jako równe traktowanie, a więc stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcanie równej wagi ich potrzebom i interesom (vide: orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U. 7/87).
Zasada proporcjonalności zakłada istnienie proporcji między istotnymi cechami poszczególnych kategorii, a należnym im traktowaniem. Zastosowanie tego kryterium, gdy idzie o obciążenia zobowiązaniami gmin i proporcjonalne przejęcie przez Skarb Państwa ich zobowiązań z tytułu bezzwrotnych form finansowania w oparciu o Uchwałę Nr 268 Rady Ministrów, stanowiłoby realizację konstytucyjnej zasady równego traktowania. Zasada ta nie została jednakże zrealizowana z tego względu, że przy podziale zobowiązań i przejmowaniu tych zobowiązań przez Skarb Państwa przyjęto kryterium podmiotowe, nie mające przed 1990 rokiem znaczenia dla zaciągniętych zobowiązań.
Tym samym w ustawie dokonano podziału zobowiązań Skarbu Państwa dla gmin posługując się kryterium, które nie odpowiada zasadzie sprawiedliwości. To wadliwe kryterium powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości, prowadzi do arbitralnego obciążenia zobowiązaniami gmin. Preferencyjnie przejmuje zobowiązania tylko niektórych gmin przez Skarb Państwa.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Prokuratora Generalnego wyrażonego w odpowiedzi na wniosek, w myśl którego w tej sprawie mamy do czynienia z nierównością faktyczną, a nie z nierównością w prawie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd ten nie jest do zaakceptowania, bowiem z nierównością faktyczną mielibyśmy do czynienia tylko wówczas gdyby dało się ją usunąć w ramach obowiązującego prawa. Tymczasem jest to niemożliwe przy obecnym brzmieniu art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Występuje tu zatem nie tylko nierówność faktyczna, lecz także nierówność wobec prawa.
Stanowiąc kwestionowany art. 36 i ustalając prawnie relewantny zakres elementów sytuacji faktycznej ustawodawca pominął kwestię związku zobowiązań przejętych przez gminy z korzyściami odniesionymi z tytułu tych zobowiązań. Wątpliwa jest też zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podstawa obciążenia zobowiązaniami, co do których gminy nie mogły liczyć się z obowiązkiem ich spłacenia.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych stawiający arbitralnie gminy w nierównej sytuacji poprzez określenie w sposób wadliwy istotnego elementu na podstawie którego dokonano zróżnicowania obciążeń jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Z wyżej podanych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie
z dnia 12 października 1993 r.
Sygn. akt ( K. 4/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Wojciech Łączkowski
Sędziowie TK: Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 12 października 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rad Miejskich: Białogardu, Częstochowy, Gdyni, Golubia-Dobrzynia, Gorlic, Jastrzębia-Zdroju, Legnicy, Leszna, Lędzin, Limanowej, Lubania, Łowicza, Namysłowa, Oławy, Ostrowca Świętokrzyskiego, Piastowa, Przemyśla, Rzeszowa, Rumii, Sępólna Krajeńskiego, Siedlec, Siemianowic Śląskich, Skarżyska-Kamiennej, Starogardu Gdańskiego, Stoczka Łukowskiego, Szczecinka, Tczewa, Torunia, Zambrowa, Zgierza i Żar, reprezentowanych przez prezesa Związku Miast Polskich, prezydenta miasta Poznania z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z art. 1 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
orzeka:
artykuł 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191; zm.: z 1990 r. Nr 43, poz. 253 i Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20 i z 1993 r. Nr 40, poz. 180) dotyczący przejścia zobowiązań rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na właściwe gminy w zakresie obejmującym obciążenia powstałe w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z Uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (MP. z 1983 Nr 4, poz. 24; zm.: z 1983 r. Nr 38, poz. 220; z 1987 r. Nr 23, poz. 132) jest niezgodny z art. 1 przepisu Konstytucji pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości.
UZASADNIENIE
I
We wniosku z dnia 25 listopada 1992 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 lutego 1993 r. Rady Miejskie: Białogardu, Częstochowy, Gdyni, Golubia-Dobrzynia, Gorlic, Jastrzębia-Zdroju, Legnicy, Leszna, Lędzin, Limanowej, Lubania, Łowicza, Namysłowa, Oławy, Ostrowca Świętokrzyskiego, Piastowa, Przemyśla, Rzeszowa, Rumii, Sępólna Krajeńskiego, Siedlec, Siemianowic Śląskich, Skarżyska-Kamiennej, Starogardu Gdańskiego, Stoczka Łukowskiego, Szczecinka, Tczewa, Torunia, Zambrowa, Zgierza i Żar, reprezentowane przez Wojciecha Szczęsnego Kaczmarka, prezesa Związku Miast Polskich wniosły o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku podnieśli, że na podstawie kwestionowanego art. 36 wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązania byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, powstałe przed dniem wejścia w życie tejże ustawy tj. przed dniem 27 maja 1990 r., stały się zobowiązaniami gmin, natomiast zobowiązania byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - stały się zobowiązaniami Skarbu Państwa.
W ocenie wnioskodawców to uregulowanie prawne, zwłaszcza w kontekście uchwały Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 27 grudnia 1982 roku w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodne z Konstytucją.
Wnioskodawcy podnieśli, że w oparciu o wymienioną uchwałę terenowe organy administracji państwowej różnych stopni podejmowały w imieniu Skarbu Państwa zobowiązania wspomagania inwestycji lokalnych. Było to zgodne z przyjętą w tej uchwale zasadą wspomagania inwestycji lokalnych z budżetu Państwa.
Jednocześnie, jak podnoszą Wnioskodawcy, terenowe organy administracji państwowej różnych stopni zaciągały powyższe zobowiązania nie w oparciu o jakikolwiek przepis rozgraniczający między nimi zakres tychże zobowiązań, bo taki przepis nie istniał, "lecz dowolnie, rzeczywiście w oparciu o istniejące układy". Innymi słowy, podjęcie danego zobowiązania przez terenowe organy administracji państwowej nie zależało od rodzaju zobowiązania, "były one bowiem pod każdym względem jednakowe, stanowiąc zobowiązania budżetu Państwa".
Mimo takiego stanu rzeczy, artykułem 36 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. ustanowiono zasadę, zgodnie z którą zobowiązania zaciągnięte przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego zostały przejęte i spłacone przez budżet Państwa, natomiast zobowiązania zaciągnięte przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stały się zobowiązaniami właściwych gmin, czyli de facto obciążyły one budżety gmin.
Zdaniem wnioskodawców rozróżnienie powyższe dokonane w oparciu o stopień terenowych organów administracji państwowej naruszyło art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny. Jego zdaniem przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Prokurator Generalny powołując się na utrwalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jako równe traktowanie wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą, ocenił kwestionowany artykuł jako traktujący jednakowo wszystkie gminy. Za taką samą wspólną cechę gmin Prokurator Generalny uznał przyjęcie zobowiązań przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, istniejące uprzednio na terenie danej gminy.
Prokurator Generalny przyznał jednocześnie, ii niektóre gminy w związku z kwestionowanym rozwiązaniem prawnym istotnie znalazły się w trudnej sytuacji finansowej. Zaistniała jednakże jego zdaniem nierówność faktyczna, której jednak nie można utożsamiać z nierównością wobec prawa, a tylko taką, wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy Trybunał Konstytucyjny może uznać za niezgodną z Konstytucją.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż wnioskodawcy nie kwestionują przyjętej przez ustawodawcę zasady przejęcia przez gminy zobowiązań byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a jedynie wnoszą o wyłączenie zobowiązań Państwa wynikających z uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. z zobowiązań, o których mowa w kwestionowanym artykule ustawy.
II
Na rozprawie w dniu 12 października 1993 r. przedstawiciel wnioskodawców podtrzymał wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji i nawiązał w wypowiedzi ustnej do pisemnego uzasadnienia wniosku.
Ponadto przedstawiciel wnioskodawców wniósł o zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu ustawy z art. 1 Konstytucji RP. W ocenie przedstawiciela wnioskodawców art. 36 powołanej ustawy naruszył bowiem art. 1 Konstytucji przez niesprawiedliwe rozdzielenie zobowiązań Skarbu Państwa na gminy, które uprzednio podjęto w ramach jednolitej administracji. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawców nie można było także, bez naruszenia zasady pewności prawa, obciążać gminy zobowiązaniami podjętymi w innych warunkach.
Przedstawiciel Sejmu RP zajmując stanowisko w sprawie podał, że kwestionowany przepis ustawy nie wzbudził wątpliwości w czasie prac komisji sejmowych, a wynikało to z tego, iż większość komisji przyjęła treść art. 36 ustawy jako pewną konsekwencję brzmienia jej art. 5, który mówi o przejęciu z mocy prawa przez gminy mienia, które było dotychczas mieniem należącym do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz do rad narodowych stopnia podstawowego. W ocenie przedstawiciela Sejmu RP kwestionowany art. 36 ustawy odpowiada zasadom, które zostały przyjęte w art. 5 ustawy, a mianowicie - skoro przejęto mienie wymienionych organów, to należy też przejąć ich zobowiązania. Zdaniem przedstawiciela Sejmu RP została zastosowana w tym przypadku swoista zasada równości, a mianowicie, że wszystkie gminy na zasadach równych przejmują dotychczasowe zobowiązania organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz rad narodowych.
Przedstawiciel Sejmu RP jednocześnie przyznał, iż niejednokrotnie przejmowane przez gminy mienie wymagało znacznych finansowych nakładów w momencie przejęcia.
Przedstawicielka Prokuratora Generalnego podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, to jest, że art. 1 Konstytucji nie jest właściwym punktem odniesienia do badania zakwestionowanego przepisu, oraz że przez art. 36 ustawy nie została naruszona zasada równości z art. 67 ust. 2 Konstytucji. W tym zakresie przedstawicielka Prokuratora Generalnego posłużyła się argumentacją przytoczoną w pisemnym stanowisku.
Zajmując stanowisko w przedmiocie, podniesionej przez wnioskodawców na rozprawie, niezgodności art. 36 ustawy z art. 1 Konstytucji RP, przedstawicielka Prokuratora Generalnego stwierdziła, że taka niezgodność nie zachodzi i jeżeli można mówić o jakiejś niezgodności to tylko w zakresie faktów, a nie prawa. Zdaniem Prokuratora ewentualnie wchodziłoby w grę naruszenie zasady zaufania do organów państwa, które poprzednio gwarantowano w sposób ogólny finansowanie wszelkich inwestycji w zakresie infrastruktury.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:
1. Przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), znajdujący się w Rozdziale 3 ustawy - Przepisy przejściowe, określa sposób podziału wierzytelności jak też zobowiązań zaciągniętych przez podmioty, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178), pomiędzy Skarb Państwa i gminy.
Dokonanie takiego podziału wymaga przyjęcia w ustawie odpowiedniego kryterium o charakterze generalno-abstrakcyjnym będącym podstawą podziału.
Ustawodawca w kwestionowanym przepisie przyjął kryterium podmiotowe, na podstawie którego jedne gminy przejmują zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej a zobowiązania i wierzytelności innych gmin z tego samego tytułu przeszły na Skarb Państwa.
Ocena zgodności z Konstytucją powyższego uregulowania prawnego wymaga przedstawienia stanu prawnego jaki istniał przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 1991 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 34, poz. 151 ).
Na terenie obecnych gmin funkcjonowały wówczas dwustopniowe organy przedstawicielskie oraz dwustopniowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej miały podwójny charakter: organów administracji rządowej i organów wykonawczych rad narodowych.
Dla oceny sytuacji zasadnicze znaczenie ma fakt, iż wszystkie wskazane organy zaciągały zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa. Było to możliwe ponieważ istniała w tym względzie uznaniowość. Nie istniały bowiem przepisy prawa określające, który z terenowych organów o właściwości ogólnej powinien w konkretnym przypadku zaciągać zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa.
W związku z powyższym sytuacja gmin powstałych na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym przedstawia się następująco:
1 ) istnieją gminy na terenie których zobowiązania były zaciągane w równym zakresie przez terenowe organy administracji państwowej obu stopni;
2) istnieją gminy na terenie których zobowiązania były zaciągane w większym zakresie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego i tym samym nie obciążają one gmin, które odpowiadają jedynie za zobowiązania terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
3) istnieją gminy w których sytuacja przedstawia się odwrotnie jak w punkcie drugim;
Obciążenie gmin zależy zatem od rodzaju podmiotu funkcjonującego na ich terenie, który zaciągnął zobowiązania. Brak prawnej regulacji dotyczącej zasad zaciągania tych zobowiązań powoduje, że obecnie w sposób przypadkowy dochodzi do obciążenia dotychczasowymi zobowiązaniami Skarbu Państwa jednych gmin, podczas gdy inne są z tego obowiązku zwolnione.
W wyniku uregulowań prawnych przyjętych w kwestionowanym art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. doszło do poważnego obciążenia budżetów wielu gmin kosztami spłaty zobowiązań zaciąganych przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Dotyczy to w większej mierze kredytów związanych z finansowaniem m.in. infrastruktury technicznej budowanych na ich terenie osiedli.
Przykładowo należy podać, iż budżet miast Gorlic (w dniu 17 grudnia 1992 r.) obciążony był spłatą 5500000000 złotych, a budżet miasta Łowicza (w dniu 25 września 1992 r.) spłatą 21057762600 złotych z tytułu finansowania budowy infrastruktury technicznej osiedli.
Na spłatę powyższych zobowiązań gminy mogą otrzymać środki m.in. z subwencji ogólnej (art. 15 ust. 8 i art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i w 1992 r.) O udzieleniu powyższej pomocy może zadecydować Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego na wniosek zainteresowanych gmin. Jednak - jak wynika to z załączonych do akt sprawy pism - gminy bezskutecznie zabiegały o uzyskanie z budżetu Państwa środków na spłatę powyższych zobowiązań. Tak więc w rzeczywistości spłata powyższych zobowiązań obciążała w całości budżety właściwych gmin.
Należy też przypomnieć, iż obecnie do właściwości organów gmin przeszło jako zadania własne m.in. wyposażenie gruntów wchodzących do zasobów w urządzenia komunalne oraz niezbędne sieci uzbrojenia terenu (art. 1 pkt 29 lit. e ustawy z dnia 17 maja 1990 o podziale zadań kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej - Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).
Należy wskazać na Uchwałę Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 28 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (M.P. Nr 4, poz. 24). W oparciu o tę Uchwałę terenowe organy administracji państwowej różnych stopni podejmowały w imieniu Skarbu Państwa zobowiązania zgodnie z przyjętą w tej Uchwale zasadą wspomagania inwestycji lokalnych z budżetu Państwa, konkretnie z budżetu centralnego.
Jednocześnie terenowe organy administracji państwowej różnych stopni zaciągały wszystkie te zobowiązania, o czym już poprzednio wspomniano, nie w oparciu o jakikolwiek przepis rozgraniczający między nimi zakres tychże zobowiązań, lecz dowolnie, w rzeczywistości na podstawie istniejących układów.
2. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze dokonane ustalenia co do założeń i treści przepisu ustawy kwestionowanego we wniosku, doszedł do przekonania, że podstawą oceny (kontroli) zgodności tego przepisu z Konstytucją powinien być art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazuje na to charakter materii objętej regulacją przepisu ustawy i treść powołanego postanowienia Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że powołany przez wnioskodawców art. 67 ust. 2 Konstytucji nie jest właściwym punktem odniesienia do badania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ustawy. Nie jest bowiem możliwe poddanie ocenie kwestionowanego we wniosku przepisu z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, gdy w grę wchodzi zagadnienie czy prawnie jest uzasadnione obciążenie właściwych gmin zobowiązaniami rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Trybunał Konstytucyjny uznając za w pełni zasadne poddanie ocenie przepisu art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości stwierdza co następuje.
Zasada sprawiedliwości jest wyrażona przez określone formuły i ich zastosowanie w danej regulacji prawnej co przesądza o zgodności tego regulowania z zasadą równego traktowania. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem aby zróżnicowanie osób fizycznych i podmiotów prawnych pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji.
Gdy idzie o treść art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zakresie dotyczącym przejęcia, z dniem wejścia w życie powyższej ustawy tj. od 27 maja 1990 r., zobowiązań i wierzytelności, a bardziej szczegółowo w części bezzwrotnych form finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z uchwały Nr 268 Rady Ministrów PRL z dnia 27 grudnia 1982 r. - to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego powinna była być co najmniej zastosowana formuła (zasada) proporcjonalności. Obciążenie gminy zobowiązaniami, o ile w ogóle powinno nastąpić z tytułu korzyści uzyskanych w oparciu o powołaną wyżej Uchwałę Rady Ministrów, powinno było nastąpić proporcjonalnie do odniesionych już wspomnianych korzyści zaciągniętych na jej terenie. Przyjęta w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada sprawiedliwości jest rozumiana jako równe traktowanie, a więc stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcanie równej wagi ich potrzebom i interesom (vide: orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U. 7/87).
Zasada proporcjonalności zakłada istnienie proporcji między istotnymi cechami poszczególnych kategorii, a należnym im traktowaniem. Zastosowanie tego kryterium, gdy idzie o obciążenia zobowiązaniami gmin i proporcjonalne przejęcie przez Skarb Państwa ich zobowiązań z tytułu bezzwrotnych form finansowania w oparciu o Uchwałę Nr 268 Rady Ministrów, stanowiłoby realizację konstytucyjnej zasady równego traktowania. Zasada ta nie została jednakże zrealizowana z tego względu, że przy podziale zobowiązań i przejmowaniu tych zobowiązań przez Skarb Państwa przyjęto kryterium podmiotowe, nie mające przed 1990 rokiem znaczenia dla zaciągniętych zobowiązań.
Tym samym w ustawie dokonano podziału zobowiązań Skarbu Państwa dla gmin posługując się kryterium, które nie odpowiada zasadzie sprawiedliwości. To wadliwe kryterium powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości, prowadzi do arbitralnego obciążenia zobowiązaniami gmin. Preferencyjnie przejmuje zobowiązania tylko niektórych gmin przez Skarb Państwa.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Prokuratora Generalnego wyrażonego w odpowiedzi na wniosek, w myśl którego w tej sprawie mamy do czynienia z nierównością faktyczną, a nie z nierównością w prawie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd ten nie jest do zaakceptowania, bowiem z nierównością faktyczną mielibyśmy do czynienia tylko wówczas gdyby dało się ją usunąć w ramach obowiązującego prawa. Tymczasem jest to niemożliwe przy obecnym brzmieniu art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Występuje tu zatem nie tylko nierówność faktyczna, lecz także nierówność wobec prawa.
Stanowiąc kwestionowany art. 36 i ustalając prawnie relewantny zakres elementów sytuacji faktycznej ustawodawca pominął kwestię związku zobowiązań przejętych przez gminy z korzyściami odniesionymi z tytułu tych zobowiązań. Wątpliwa jest też zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podstawa obciążenia zobowiązaniami, co do których gminy nie mogły liczyć się z obowiązkiem ich spłacenia.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych stawiający arbitralnie gminy w nierównej sytuacji poprzez określenie w sposób wadliwy istotnego elementu na podstawie którego dokonano zróżnicowania obciążeń jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Z wyżej podanych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.