K 5/93
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Karol Radziwiłł
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
39
Orzeczenie
z dnia 23 listopada 1993 r.
Sygn. akt (K. 5/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Ferdynand Rymarz
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydium Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) ze względu na niedochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
orzeka:
ustawa z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) została uchwalona zgodnie z ustawowym trybem wymaganym do wydania ustawy, określonym w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) przez to, że tryb zastosowany przez Sejm odnosił się do poprawek Senatu wykraczających poza materię ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm.
UZASADNIENIE
I
W dniu 29 kwietnia 1993 r. Prezydium Senatu zwróciło się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) z Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym ze względu na niedochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca stwierdzał, że uchwalona 16 grudnia 1992 r. przez Sejm ustawa o zmianie ustawy o kombatantach przekazana została 22 grudnia 1992 r. Senatowi. W brzmieniu uchwalonym przez Sejm ustawa zawierała - w ramach nowelizacji art. 27 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach - przepis przedłużający okres weryfikacji uprawnień kombatanckich o jeden rok, tj. do dnia 31 grudnia 1993 r. Senat rozpatrzył ustawę o zmianie ustawy o kombatantach na 31 posiedzeniu w dniu 15 stycznia 1993 r. Nie wnosząc zastrzeżeń do nowelizacji przyjętej przez Sejm, Senat postanowił jednocześnie wprowadzić do jej treści poprawki powodujące rozszerzenie stosowania przepisów ustawy o kombatantach na osoby "które wykonywały przymusowe prace w kopalniach, kamieniołomach, zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranowych, hutach i innych zakładach przemysłu ciężkiego podczas odbywania zastępczej służby wojskowej w batalionach pracy i batalionach budowlanych w latach 1949-1959". Wprowadzając te poprawki Senat nadał nowe brzmienie art. 1 ustawy uchwalonej przez Sejm w dniu 16 grudnia 1992 r., uzupełniając art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o nowy ust. 3 oraz wprowadzając zmiany do art. 9 i art. 12, będące konsekwencją zmiany dokonanej w art. 4. Nadto Senat nadał nowe brzmienie artykułowi 2 ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach. Uchwała Senatu w tej sprawie została w dniu 15 stycznia 1993 r. przekazana do Sejmu (druk nr 708).
Uchwałę Senatu rozpatrywały na posiedzeniu w dniu 5 lutego 1993 r. Komisja Polityki Społecznej oraz Komisja Ustawodawcza Sejmu, które w swoim sprawozdaniu wniosły o odrzucenie poprawek Senatu (druk sejmowy nr 754). W sprawozdaniu na 38 posiedzeniu Sejmu w dniu 18 lutego 1993 r. Komisje uznały, że chociaż problem zawarty w uchwale Senatu jest godzien podjęcia przez Sejm, to jednak uchwala Senatu dotknięta jest wadą formalną. Polegała ona na tym, że Senat wprowadzając poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm w istocie przedstawił nowe rozwiązania legislacyjne, których Sejm w ustawie swojej nie tylko nie zawarł, ale nawet nie rozpatrywał ani w pierwszym, ani w drugim, ani też w trzecim czytaniu projektu ustawy. Takie działanie Senatu, zdaniem Komisji, rodzi niebezpieczeństwo, że Senat w drodze poprawek zacznie zastępować cały proces legislacyjny. W konsekwencji tych ustaleń Komisje postanowiły wnioskować, aby Sejm odrzucił poprawki Senatu.
Po debacie, która odbyła się 18 lutego br., Sejm w dniu 19 lutego przystąpił do głosowania, przy czym Marszałek prowadzący obrady Sejmu poddał pod głosowanie wniosek Prezydium Sejmu o niepoddawanie pod głosowanie poprawek Senatu do ustawy o zmianie ustawy o kombatantach. Prezydium Sejmu uzasadniało wniosek tym, że "zaproponowane przez Senat poprawki... wykraczają poza zakres nowelizacji uchwalonej przez Sejm". W głosowaniu wniosek Prezydium Sejmu został przyjęty. W ten sposób Sejm zdecydował, że nie będzie poddawał pod głosowanie poprawek Senatu do ustawy o zmianie ustawy o kombatantach.
Precyzując w uzasadnieniu treść zarzutów, Wnioskodawca podniósł, że takie postępowanie narusza przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (dalej: Małej Konstytucji), a nadto regulaminu Sejmu w części, w której regulują one ustawowy tryb wydania aktu prawnego. W przypadku niepoddawania poprawek Senatu w ogóle pod głosowanie - zdaniem Wnioskodawcy - wbrew Konstytucji eliminuje się Senat z procedury uchwalania ustawy, co jest mu konstytucyjnie zagwarantowane (art. 13 w zw. z art. 26 oraz art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji). Uchwałę Senatu zawierającą przyjęte przez Senat poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy Sejm, zgodnie z art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji, może odrzucić bezwzględną większością głosów. Jest to, w przekonaniu Wnioskodawcy, jedyna i wyłączna forma zajmowania przez Sejm stanowiska wobec uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy, bez względu na to, czy przesłanki odrzucenia są natury merytorycznej czy też formalno-konstytucyjnej.
Ustawa Konstytucyjna, w ocenie Wnioskodawcy, nie przyznała Sejmowi prawa do dokonywania wstępnej oceny tego, czy uchwała Senatu podjęta jako poprawka do ustawy uchwalonej przez Sejm jest poprawką konstytucyjną czy też nią nie jest. W wypadku negatywnej oceny tej kwestii Sejm nie ma konstytucyjnego prawa do decydowania w uchwale podjętej zwykłą większością głosów, że nie będzie zajmował stanowiska wobec uchwały Senatu w trybie art. 17 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji, aby ustawę uznać za przyjętą, niezbędne jest również stanowisko Senatu. W związku z powyższym wniosek Prezydium Sejmu, przegłosowany przez Sejm, o niepoddawaniu uchwały Senatu w sprawie poprawek pod głosowanie sprawia, że nie można uznać ustawy o zmianie ustawy o kombatantach jako "ustawy przyjętej przez Sejm i Senat". To z kolei powoduje, że ustawa taka nie może być przedstawiona przez Marszałka Sejmu Prezydentowi do podpisu. Za taką wykładnią przemawia również, zdaniem Wnioskodawcy, analiza przepisów regulaminu Sejmu. Z art. 52 regulaminu wynika, że Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Prezydentowi, potwierdzony swoim podpisem, tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu. Jest tu więc mowa o obowiązku rozpatrzenia propozycji Senatu, choćby nawet ostatecznie zostały one odrzucone przez Sejm. Wynika z tego w szczególności, że niepoddanie pod głosowanie poprawek Senatu, czyli ustalenie tekstu ustawy bez rozpatrzenia propozycji Senatu powoduje, że taki tekst ustawy nie może być przesłany Prezydentowi do podpisu.
Według oceny Prezydium Senatu opisane wyżej postępowanie Prezydium Sejmu i całego Sejmu naruszyło przepisy Konstytucji jak również Regulaminu Sejmu, gwarantujące Senatowi udział w uchwalaniu ustaw. Senat zgodnie z art. 1 Małej Konstytucji jest organem państwa w zakresie władzy ustawodawczej. To, że Senat tak jak Sejm, jest organem państwa, który "uchwala ustawy", wynika również, zdaniem Prezydium Senatu, z wykładni art. 26 Małej Konstytucji, który nakazuje stosować do Senatu odpowiednio m.in. art. 13 (12-14) Małej Konstytucji.
Sejm nie zajął osobnego stanowiska w sprawie, Marszałek Sejmu nadesłał natomiast do Trybunału Konstytucyjnego pismo z dnia 24 sierpnia 1993r. zawierające uwagi prof. Janusza Trzcińskiego do wniosku Prezydium Senatu, zaznaczając, że Prezydium Sejmu podziela treść tych uwag. Zdaniem autora uwag stanowisko Prezydium Sejmu i samego Sejmu w przedmiotowej sprawie należy uznać za trafne z następujących powodów:
a) z art. 17 ust. 1 Małej Konstytucji wyraźnie wynika, że to Sejm uchwala ustawy (a nie Sejm i Senat - jak twierdzi wnioskodawca) i "ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi". Gdy zatem mowa jest o przyjęciu ustawy lub jej odrzuceniu w art. 17 ust. 2, to chodzi o tekst uchwalony przez Sejm i przesłany Senatowi. W przedmiotowym przypadku chodzi zatem o tekst ustawy nowelizującej, natomiast Senat przez ustawę chce nagle rozumieć tekst innej ustawy, mianowicie nowelizowanej. Zdaniem autora uwag nie można w tym samym artykule, a ponadto w tym samym ustępie danego artykułu wyrazowi "ustawa" nadawać dwa różne znaczenia. Z treści art. 17 ust. 2 i jego miejsca w systematyce Małej Konstytucji wynika także jasno, że Senat ma prawo wnoszenia poprawek nie tylko do ustawy, która jeszcze nie weszła w życie. Ten tok rozumowania znajduje - zdaniem autora - potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 Regulaminu Sejmu oraz w przepisach Konstytucji z 1921 r. (art. 35 ust. 1) i 1935 r. (art. 35);
b) kompetencje Senatu w procesie ustawodawczym są funkcją przyjętego w Polsce modelu dwuizbowości parlamentu, cechującego się dominacją Sejmu. Uzewnętrznia się to przede wszystkim w procesie ustawodawczym, gdzie wszczęcie postępowania możliwe jest tylko przed Sejmem, procedura czytań toczy się w Sejmie i tylko Sejm uchwala ustawy. Rola Senatu została ograniczona do zgłoszenia poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm lub wniosków o jej przyjęcie lub odrzucenie. Gdyby przyjąć interpretację art. 17 ust. 2 proponowaną przez Senat, wg której Senat w ostatnim stadium postępowania w trybie poprawek "pisze" nowy tekst ustawy, doszłoby w konsekwencji do pominięcia konstytucyjnie i regulaminowo przewidzianych trzech czytań, a nawet naruszenia postanowień o prawie inicjatywy ustawodawczej.
W sprawie wniosku Prezydium Senatu stanowisko zajął Prokurator Generalny. W piśmie do Trybunału z dnia 29 czerwca 1993 r. stanął na stanowisku, że tryb zastosowany przez Sejm przy rozpoznawaniu poprawek Senatu do ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach nie narusza przepisu art. 17 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Na wstępie zwrócił uwagę, że przepisy Małej Konstytucji, jak i regulaminów Sejmu i Senatu wyraźnie nie regulują zagadnień objętych wnioskiem, a ich niejednoznaczność pogłębia niejednolita praktyka Sejmu w tym przedmiocie. Występują w związku z tym m.in. wątpliwości, czy owe poprawki odnoszą się tylko do uchwalanych przez Sejm przepisów ustawy, czy także na ich tle mogą być formułowane dodatkowe przepisy, jednak ściśle z nimi związane, a także w razie uchwalenia przez Sejm zmiany ustawy, czy poprawki te mogą być zgłaszane do całej ustawy, czy tylko do części objętej zmianami, i wreszcie, czy poprawki mogą wykraczać w ogóle poza przedmiot ustawy, jak w ustawie o kombatantach.
Prokurator Generalny odczytując treść art. 17 Małej Konstytucji, a zwłaszcza jego ust. 2 poprzez porównanie go z nieobowiązującym już przepisem art. 27 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego Senat miał prawo zgłaszania do uchwalonej ustawy "propozycji... zmian lub jej odrzucenia", dochodzi do wniosku, że poprawki Senatu mogą odnosić się tylko do konkretnych norm ustawy uchwalonej przez Sejm, nie mogą natomiast być propozycjami dotyczącymi nie tylko tych norm, ale także innych wiążących się z nimi albo z całą ustawą.
Odnosząc się do ustawy o kombatantach z 1991 r. podkreślił, że jej konstrukcja (systematyka) i przedmiot, a zwłaszcza treść ustawy zmieniającej tę ustawę tylko w jednym przepisie o charakterze formalnym (przedłużenie terminu weryfikacji), nie uzasadniały wprowadzenia zupełnie nowej problematyki w drodze poprawek i nie objętej ustawą, a dotyczącej przymusowej pracy żołnierzy w latach 1949-1956.
Poprawki Senatu zgłaszane są bowiem w czasie, gdy ustawa przeszła proces legislacyjny i uchwalona została przez Sejm. Senat na tym etapie legislacyjnym nie może więc występować z inicjatywą ustawodawczą, a tylko spełnia rolę organu "refleksji" nad ustawą i jej poszczególnymi rozwiązaniami. Wprawdzie art. 1 Małej Konstytucji określa jednakowo Sejm i Senat jako organy Państwa w zakresie władzy ustawodawczej, to jednak z analizy szczegółowych uprawnień tych organów wyraźnie wynika prymat Sejmu nad Senatem w procesie legislacyjnym. Przemawia za tym m.in. okoliczność, że ostateczny kształt prawny ustawie nadaje Sejm.
W kwestii trybu rozstrzygnięcia o poprawkach Senatu przez Sejm Prokurator Generalny wyraził pogląd, że chociaż przepisy art. 17 ust. 2 i 4 Małej Konstytucji nie przewidują odrzucenia poprawek z przyczyn formalnych, to jednak przepisy te odnoszą się do postępowania z poprawkami zgodnymi z ich istotą. Skoro zatem poprawki wykraczają poza ich istotę, to niepoddanie ich pod merytoryczne głosowanie Sejmu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia niezgodności kwestionowanej ustawy z Konstytucją co do trybu jej uchwalenia. Sejm jako organ władzy ustawodawczej korzysta z szerokiej autonomii zarówno określonej w Regulaminie Sejmu, jak i możliwości podejmowania określonych rozstrzygnięć w konkretnych sprawach, byleby nie godziły one w zasady konstytucyjne, a zwłaszcza w zasady demokratycznego państwa prawnego. W myśl art. 13 Regulaminu pracami Sejmu kieruje Prezydium Sejmu, a w tym m.in. dokonuje wykładni Regulaminu. Skoro więc Prezydium Sejmu powzięło wątpliwość czy poprawki Senatu odpowiadają przepisowi art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji i poddało w związku tym pod głosowanie wniosek odmawiający merytorycznego ich rozpoznania i wniosek ten większością głosów został przyjęty, zadośćuczyniło to zasadom praworządności.
II
Trybunat Konstytucyjny przed przystąpieniem do rozważań nad właściwym przedmiotem wniosku pragnie zwrócić uwagę, że spory o treść kompetencji Senatu, w szczególności o to, czy Senat przy realizacji prawa wnoszenia propozycji zmian do uchwalonych przez Sejm ustaw mieścił się w granicach przyznanych mu kompetencji, występowały w polskiej praktyce parlamentarnej zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak też po reaktywowaniu Senatu w 1989 r. Najbardziej znanym przykładem w okresie II Rzeczypospolitej był spór o treść zmian, jakie Senat zaproponował w trakcie uchwalania tzw. noweli sierpniowej z 1926 r. do Konstytucji Marcowej. Uchwala Senatu zawierała zmiany znacznie rozszerzające przyjęty w Sejmie projekt (m.in. przyznawała inicjatywę ustawodawczą Senatowi, prawo uchylania przez Senat rozporządzeń z mocą ustawy, prawo samorozwiązywania się itp.). Zmiany te zakwalifikowane zostały przez sejmową Komisję Konstytucyjną jako wykraczające poza zakres kompetencji Senatu i z taką opinią poddane pod głosowanie w Sejmie (J. Pietrzak, O poprawkach Senatu - historycznie, w: "Prace Komisji Konstytucyjnej Senatu", z. 1, Warszawa 1990, s. 49). Zauważyć należy, że w całym okresie międzywojennym Senatowi nie przysługiwało prawo inicjatywy ustawodawczej.
Podobnego charakteru spór między Sejmem a Senatem, lecz w sytuacji gdy Senat dysponował już prawem inicjatywy ustawodawczej, powstał wkrótce po utworzeniu Senatu w 1989 r. w trakcie nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a także wprowadzania zmian do Kodeksu karnego i Kodeksu karnego wykonawczego. Obowiązujący wówczas art. 27 ust. 1 Konstytucji wyposażył Senat w prawo zgłaszania do uchwalonej przez Sejm ustawy "propozycji dokonywania w niej zmian, lub jej odrzucenia". Na 14 posiedzeniu Sejmu X kadencji w dniu 1 grudnia 1989 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, której przedmiotem była zmiana roty ślubowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawę tę Sejm przedłożył do rozpatrzenia Senatowi, który na 14 posiedzeniu w dniu 7 grudnia 1989 r. zaakceptował zmianę wprowadzoną przez Sejm, dodając jednocześnie do tekstu ustawy propozycję dokonania dalszych zmian dotyczących głównie uprawnień Senatu oraz obowiązków Trybunału wobec Senatu (m.in. przyznania Senatowi prawa inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nałożenia na Trybunał obowiązku składania informacji także Senatorowi). Próba dodawania przez Senat nowych regulacji do tekstu ustawy przekazanego Senatowi przez Sejm, w sytuacji gdy sprawa dotyczyła nowelizacji ustawy w jednej kwestii, napotkała na sprzeciw sejmowej Komisji Ustawodawczej. Jej zdaniem, propozycje zmian w takim wypadku powinny dotyczyć jedynie tekstu przekazanego Senatowi do rozpatrzenia (tj. ustawy nowelizującej inną ustawę), nie zaś ustawy nowelizowanej, dla zmiany której konieczne jest zrealizowanie przez Senat prawa inicjatywy ustawodawczej. Najpełniej stanowisko to zostało wyrażone przez posła - sprawozdawcę Komisji Sprawiedliwości i Komisji Ustawodawczej na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r. (Spr. sten. łam. 144-146). Znalazło też wyraz w literaturze prawa konstytucyjnego (por. A. Gwiżdż, Sejm i Senat 1989-1990 (zarys referatu), "Studia konstytucyjne” t. VIII, Warszawa 1990, s. 133).
Z kolei Senat stał na stanowisku, że podział na ustawę nowelizowaną i nowelizującą nie znajduje oparcia w Konstytucji i Senat przy wnoszeniu propozycji zmian związany jest jedynie materią określoną tytułem przekazanej mu ustawy. Stanowisko to zostało wyrażone w uchwale senackiej Komisji Konstytucyjnej z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie wykładni art. 27 Konstytucji RP, (w: "Prace Komisji Konstytucyjnej Senatu", j.w., s. 21 -22. Por. również zamieszczone tam opinie rzeczoznawców).
Opierając się na wyżej przedstawionym rozumieniu treści art. 27 ust. 1 Konstytucji Komisja Ustawodawcza Sejmu wydzieliła z uchwały Senatu tylko ten fragment tekstu, który dotyczył zaakceptowania treści ustawy Sejmu, traktując pozostałe poprawki jako zapowiedź nowej inicjatywy ustawodawczej Senatu. W rezultacie takiego stanowiska Komisji Ustawodawczej Marszałek Sejmu zawiadomił Prezydenta o niezgłaszaniu przez Senat poprawek do przekazanej mu przez Sejm ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przeciwko temu zaprotestował Marszałek Senatu zawiadamiając Prezydenta, iż informacja Marszałka Sejmu nie odpowiada rzeczywistości, co spowodowało, że Prezydent ustawy nie podpisał. Wskutek takiej sytuacji grupa posłów wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uwzględniający wszystkie propozycje zgłoszone przez Senat w uchwale z dnia 7 grudnia 1989 r. Wobec tego faktu Senat na 16 posiedzeniu w dniu 11 stycznia 1990 r. podjął uchwałę o braku potrzeby dalszego podtrzymywania swojego stanowiska zajętego w uchwale z dnia 7 grudnia 1989 r. i postanowił zawiadomić Prezydenta, że nie wnosi zastrzeżeń do uchwalonej przez Sejm 1 grudnia 1989 r. ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, którego treść pokrywała się ze zmianami zgłoszonymi przez Senat, przyjęty został na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r., oraz rozpatrzony i przyjęty również przez Senat na jego 18 posiedzeniu w dniu 26 stycznia 1990 r. Uchwalenie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie oznaczało rozstrzygnięcia sporu między Sejmem a Senatem, bowiem każda z izb pozostała przy swoim zdaniu.
Podobnego rodzaju spór toczył się również przy rozpatrywaniu na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r. stanowiska Senatu w sprawie ustawy o zmianie Kodeksu karnego, a także ustawy o zmianie Kodeksu karnego wykonawczego. Podobnie, jak w wyżej opisanej sprawie, Senat do ustaw tych wprowadził szereg zmian dotyczących nie ustawy nowelizującej a nowelizowanej. Sejmowa Komisja Sprawiedliwości oraz Komisja Ustawodawcza, powołując się na fakt naruszenia przez Senat art. 27 Konstytucji, wnioskowały o stwierdzenie, by propozycje do ustawy o zmianie kk "pozostawić bez rozpoznania". Marszałek Sejmu poddał pod głosowanie wniosek o odrzucenie poprawek Senatu. W rezultacie głosowania powstał tzw. "pat legislacyjny": wniosek ten nie uzyskał większości 2/3 głosów, lecz również Sejm nie zdołał uchwalić tych poprawek wymaganą (zwykłą) większością głosów. Również w trakcie rozpoznawania stanowiska Senatu w sprawie zmiany Kodeksu karnego wykonawczego wymienione wyżej komisje zaproponowały podjęcie przez Sejm uchwały o pozostawieniu bez rozpatrywania tych propozycji Senatu, które wykraczają poza zakres ustawy o zmianie kkw Po dyskusji na temat możliwości zajęcia tego rodzaju stanowiska przez Sejm, skierowano wniosek Komisji do Prezydium Sejmu celem dokonania wykładni odpowiednich postanowień Regulaminu Sejmu.
Konieczność dokonania odpowiednich zmian zarówno w Kodeksie karnym jak i kodeksie karnym wykonawczym, niezależnie od utrzymującej się różnicy stanowisk co do wykładni art. 27 Konstytucji, doprowadziła do podjęcia próby merytorycznego uzgodnienia stanowiska Sejmu i Senatu w sprawie zakresu tych zmian. Prezydium Sejmu i Senatu podjęły wspólną uchwałę o powołaniu sejmowo-senackiej Komisji Mediacyjnej, która powtórnie rozpatrzyła poprawki Senatu do kk i kkw Na 22 posiedzeniu Sejmu w dniu 23 lutego 1990 r. Sejm przyjął część poprawek senackich, zaś Senat na 20 posiedzeniu w dniu 2 marca 1990 r. podjął uchwałę o zawiadomieniu Prezydenta, iż nie wnosi zastrzeżeń do tych ustaw.
Spór o zakres kompetencji Senatu, dotyczącej zgłaszania propozycji zmian w ustawie uchwalonej przez Sejm, jak również możliwości prawidłowego sposobu postępowania Sejmu w przypadku powstania wątpliwości, czy postępowanie Senatu mieści się w ramach przyznanej mu kompetencji, pozostał nie rozstrzygnięty. Do końca X kadencji Sejm nie podejmował już prób wszczynania sporu kompetencyjnego, dotyczącego naruszenia przez Senat art. 27 ust. 1 Konstytucji. W szeregu przypadkach komisje rozpatrujące stanowisko Senatu w sprawie ustaw dotyczących zmian w ustawach wskazywały na wyjście przez Senat poza treść ustawy nowelizującej (por. np. Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej o stanowisku senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo celne, Spr. sten. z 68 posiedzenia Sejmu w dniu 20 lipca 1991 r., łam 371, czy też Sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości oraz Komisji Ustawodawczej o stanowisku Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Spr. sten. z 70 posiedzenia Sejmu w dniu 24 sierpnia 1991 r., łam 477), lecz stwierdzenie tego faktu w praktyce było tylko jednym z czynników ważących na decyzji o nieprzyjęciu propozycji Senatu większością 2/3 głosów.
Podobna praktyka występowała również w początkowym okresie działalności Sejmu I kadencji. Wyraźnym wyłomem w tej praktyce - choć sprawa nie dotyczyła bezpośredniego zakresu poprawek senackich - była podjęta na 2 posiedzeniu Sejmu w dniu 29 lipca 1992 r. na wniosek Komisji Ustawodawczej uchwała stwierdzająca, że w przewidzianym konstytucyjnie terminie 30 dni nie wpłynął do Sejmu dokument, który może być uznany za podjętą zgodnie z prawem uchwałę Senatu, zawierającą poprawki do Ustawy Konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP. Sejm bez merytorycznego rozpatrzenia poprawek senackich odmówił jakiegokolwiek waloru prawnego uchwale Senatu podjętej bez większości wymaganej regulaminem Senatu dla zmian w Konstytucji (por. Spr. sten. z 22 posiedzenia Sejmu I kadencji w dniu 27 lipca 1992 r., s. 18-22).
Spór o zakres poprawek senackich odżył w nowej sytuacji konstytucyjno-prawnej po wejściu w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w trakcie rozpatrywania stanowiska Senatu do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych na 38 posiedzeniu Sejmu w dniu 18 lutego 1993 r. Treść uchwalonej przez Sejm ustawy sprowadzała się najogólniej do uchylenia przepisów, jakie w zakresie kredytowania budownictwa mieszkaniowego wprowadziła ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw do ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych, i przywrócenia ich pierwotnej wersji. W trakcie rozpatrywania tej ustawy na 32 posiedzeniu w dniu 29 grudnia 1992 r. Senat nie zaproponował odrzucenia tej ustawy, lecz w formie poprawek przedstawił nowe rozwiązanie problemu kredytowania budownictwa, będące w istocie nowelizacją ustawy z 1989 r. W trakcie dyskusji nad powyższm stanowiskiem Senatu wielu posłów wskazywało, że Senat wykroczył poza przewidziane w art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji ("Senat może w ciągu 30 dni ustawę przyjąć lub wprowadzić do jej tekstu poprawki albo ją odrzucić...") prawo wnoszenia poprawek do uchwalonej prze Sejm ustawy, realizując faktycznie prawo inicjatywy ustawodawczej. Pod wpływem tych wypowiedzi i formalnych wniosków poselskich Prezydium Sejmu przekazało ponownie stanowisko Senatu o rozpatrujących je wcześniej komisji Sejmu celem dodatkowego rozpatrzenia i przygotowania uzupełniającego sprawozdania obejmującego również odpowiedzi na pytanie czy poprawki Senatu należy poddać pod głosowanie. W przedstawionym sprawozdaniu Komisje uznały, iż nie są kompetentne do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między Sejmem a Senatem, w szczególności zaś do uznania, że Senat w ogóle nie wniósł poprawek, w związku z czym należałoby nie poddawać ich pod głosowanie. Opierając się na art. 50 ust. 3 Regulaminu Sejmu, określającym zakres uprawnień komisji, zaproponowały one Sejmowi odrzucenie poprawek ze względu na przekroczenie uprawnień przez Senat (Spr. sten. z 40 posiedzenia Sejmu I kadencji w dniu 19 marca 1993 r., s. 193 - 194). Uchwałę o odrzuceniu poprawek Senatu bezwzględną większością głosów Sejm podjął na 40 posiedzeniu w dniu 31 marca 1993 r.
Ostatnim w danym momencie przypadkiem sporu między Sejmem a Senatem o zakres poprawek Senatu jest sprawa rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny.
III
Odpowiedź na pytanie, czy Sejm przy uchwalaniu ustawy o zmianie ustawy o kombatantach spełnił wymogi przewidziane w Małej Konstytucji i w efekcie uwolniony może być (względnie nie) od zarzutu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy, wymagała dokonania przez Trybunał Konstytucyjny ważnych ustaleń co do obowiązującego prawa.
1. Pierwsze ustalenie dotyczy ogólnej roli Sejmu i Senatu w procesie uchwalania ustaw, i wiąże się z postanowieniem art. 1 Małej Konstytucji, iż Sejm i Senat są organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej.
Problem ten był już przedmiotem analizy i ustaleń Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniu z dnia 17 listopada 1992 r. o sygnaturze U. 14/92 w sprawie zgodności niektórych przepisów w Regulaminie Sejmu z Konstytucją. Co prawda, ocena Trybunału dokonywana była w oparciu o nieobowiązujące już przepisy Konstytucji RP, wprowadzone nowelą z dnia 7 kwietnia 1989 r., lecz również analiza kompetencji Sejmu i Senatu w oparciu o obowiązującą obecnie Małą Konstytucję wskazuje na aktualność tez zawartych w powołanym orzeczeniu. W całej rozciągłości zachowuje aktualność w szczególności teza o nierównorzędności Sejmu i Senatu w toku procesu ustawodawczego i szczególnej, decydującej w nim roli Sejmu (Orzecznictwo TK w 1992 r., cz. II, Warszawa 1993, s. 63).
W zakresie regulującym status prawny i rolę Senatu w procesie ustawodawczym Mała Konstytucja kontynuuje - z koniecznymi zmianami, o których później - zasadniczo model ustrojowy drugiej izby ukształtowany nowelą do Konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r. Senat nie jest izbą równorzędną Sejmowi. Uznanie Senatu za jeden z dwóch organów władzy ustawodawczej (art. 1 Małej Konstytucji) nie oznacza, iż jego status zrównany został z pozycją prawną Sejmu. Każda z izb spełnia bowiem różną rolę w procesie wykonywania władzy ustawodawczej. Rola Senatu sprowadza się zasadniczo do możliwości inicjowania procesu ustawodawczego poprzez wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej (art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji) oraz do udziału w rozpatrywaniu ustaw uchwalonych przez Sejm, w wyniku czego Senat, działając na podstawie art. 17 ust. 2, może przyjąć ustawę, wprowadzić do jej tekstu poprawki albo ją odrzucić. Kompetencja z art. 17 ust. 2 ma znaczenie koniecznego stadium w procesie ustawodawczym; wszystkie bowiem uchwalone przez Sejm ustawy Marszałek Sejmu ma obowiązek kierować do Senatu w celu ich rozpatrzenia i ewentualnego skorzystania przez Senat z możliwości zgłoszenia poprawek, bądź ich odrzucenia. Zauważyć jednak należy, że kompetencja ta występuje w postaci uprawnienia, z którego Senat może skorzystać bądź nie. Jeżeli Senat bowiem w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy nie podejmie stosownej uchwały - ustawę uważa się za przyjętą (art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji). Jeżeli natomiast Senat skorzysta z przysługującego mu prawa, uchwałę Senatu odrzucającą ustawę lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą tylko wtedy, gdy Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów (art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji).
Inną rolę w realizacji władzy ustawodawczej spełnia natomiast Sejm RP. Zgodnie z Małą Konstytucją proces ustawodawczy przebiega zasadniczo w Sejmie. Zarówno wszczęcie postępowania ustawodawczego, jak również procedura tzw. czytań możliwe są tylko w tym organie. Sejm może również ostatecznie zadecydować - jak powiedziano - o kształcie ustawy po odrzuceniu poprawek Senatu bezwzględną większością głosów. Podobnie w przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa weta Sejm może ustawę uchwalić ponownie kwalifikowaną większością 2/3 głosów (art. 18 ust. 3). Mając to na uwadze Sejmowi w świetle Małej Konstytucji należy przyznać cechę organu decydującego ostatecznie o uchwaleniu ustawy.
Zaprezentowany we wniosku pogląd neguje w istocie wskazane zróżnicowanie roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym. Opiera się on na wykładni art. 1 i art. 13 (w zw. z art. 26) oraz art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Przepisy te nie dają jednak podstaw do wyprowadzenia z nich poglądu przyjętego we wniosku. Zaliczenie Senatu w art. 1 Małej Konstytucji do "organów Państwa w zakresie władzy ustawodawczej" nie rozstrzyga bowiem stopnia partycypacji Senatu w tej władzy. Decyduje o tym dopiero treść tych przepisów konstytucyjnych (art. 17 ust. 2), które stanowią o konkretnych - wymienionych już - kompetencjach Senatu w toku procesu ustawodawczego.
Również art. 13 Małej Konstytucji, określający wymagania co do quorum i większości potrzebnej do uchwalenia przez Sejm ustawy - powiązany z art. 26 tej Konstytucji, nakazującym przepis art. 13 stosować odpowiednio do Senatu - nie może stanowić dowodu na poparcie przytoczonej tezy wniosku. "Odpowiednie” stosownie w stosunku do Senatu użytego w przytoczonym przepisie art. 13 sformułowania: "Sejm uchwala ustawy", w sytuacji gdy chodzi w nim tylko o określenie quorum i większości przy podejmowaniu uchwał, nie może uzasadniać poglądu, że Senat uchwala ustawy na tych samych zasadach co Sejm. Przepis ten zobowiązuje jedynie Senat do stosowania reguł ściśle określonych w art. 13 przy podejmowaniu uchwał przyjmujących lub odrzucających uchwaloną przez Sejm ustawę czy też wnoszących poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy.
O słuszności postawionej we wniosku tezy nie stanowi wreszcie odwołanie się do treści art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Wykładni tego przepisu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od poprzedzających go przepisów art. 15, 16 i 17, które określają w logicznej kolejności sposób zachowania się uczestników procesu ustawodawczego w poszczególnych jego fazach. Art. 18 dotyczy tej fazy procesu ustawodawczego, która następuje po określonym w art. 17 udziale Senatu w procesie ustawodawczym, a bezpośrednim celem użytego w ust. 1 sformułowania ("Przyjętą przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu") jest właśnie wyraźne określenie początku tej fazy, która związana jest z udziałem Prezydenta w procesie uchwalania ustawy. Jakakolwiek próba autonomicznego odczytania treści art. 18 ust. 1, bez uwzględnienia reguł wykładni systemowej, skazana jest na niepowodzenie. Ten sposób regulacji, podporządkowany wyznaczaniu kolejności należnych zachowań uczestników postępowania ustawodawczego sprawia, że samo pojęcie "ustawa" używane jest w tej części Małej Konstytucji niejednolicie: raz na oznaczenie uchwały Sejmu po przejściu jej przez procedurę poszczególnych czytań projektu ustawy (art. 13 i 17), innym razem zaś na oznaczenie uchwały Sejmu po rozpatrzeniu jej przez Senat i przyjęciu lub odrzuceniu poprawek Senatu (art. 18).
2. Drugie ustalenie dokonane prze Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie, na którym opiera się orzeczenie, odnosi się do pojęcia poprawek, jakie Senat może w trybie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji wprowadzić do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. Prócz zasadniczej zmiany w sposobie głosowania nad uchwałami Senatu dotyczącymi rozpatrywanych przez niego ustaw i uzasadnionej potrzebą eliminacji powstawania tzw. pata legislacyjnego, wprowadzono mianowicie zmianę polegającą na zastąpieniu pojęcia "propozycji dokonania... określonych zmian" w ustawie (art. 27 ust. 1 Konstytucji RP) pojęciem "poprawek... do tekstu" ustawy (art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji).
Wychodząc z jedynie możliwego założenia o racjonalności przedmiotowej regulacji, przyjąć należy, że była to zmiana zamierzona. Zrywa ona z występującym wcześniej mało precyzyjnym i szerokim pojęciem "zmian w ustawie” i wprowadza węższe, mające bardziej jednoznaczne znaczenie w prawie parlamentarnym, pojęcie "poprawek do ustawy". Mała Konstytucja odróżnia w sposób wyraźny "ustawę" przekazaną Senatowi przez Marszałka Sejmu (art. 17 ust. 1) od poprawki do jej tekstu, którą może wprowadzić Senat (art. 17 ust. 2). Poprawki Senatu dotyczyć mogą zatem jedynie tekstu ustawy przekazanego mu przez Sejm. Jak słusznie zwrócono uwagę w stanowisku Sejmu w niniejszej sprawie, Senat ma prawo wnoszenia poprawek tylko do ustawy, która jeszcze nie weszła w życie, lecz została już przegłosowana przez Sejm.
Z ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że w przeciwieństwie do wniesionego w trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy, poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. Przy czym jedynym wyznacznikiem zachowania przez Senat formy poprawki nie może być sam tytuł ustawy, czy też ogólnie określony jej cel, jak to przyjęto w uchwale Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie wykładni b. art. 27 Konstytucji RP.
Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, którą po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm. Problem powstaje natomiast wówczas, gdy ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku niezbędne jest, by Senat ograniczał się do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu przekazany do rozpatrzenia. Wyjście poza ten tekst nie może być uznane za poprawkę do ustawy. Dotyczyć może bowiem spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej.
Analiza treści poprawek, jakie Senat zaproponował do ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach, jak również analiza dokumentów związanych z procesem ich uchwalania przez Senat i rozpatrywania przez Sejm doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że Senat wniósł w istocie nie poprawki, lecz projekt nowej regulacji prawnej, która powinna przejść przez wszystkie fazy procesu ustawodawczego.
Treść uchwały Senatu sprowadzającej się do rozszerzenia stosowania przepisów ustawy nowelizowanej na nową kategorię podmiotów (określonych w ust. 3 art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. w brzmieniu zaproponowanym w powołanej uchwale Senatu z dnia 15 stycznia 1993 r.) trudno bowiem uznać za poprawki do ustawy o nader lakonicznej treści. Treść ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie cytowanej ustawy sprowadza się bowiem do tego, że w art. 27 wyrazy "31 grudnia 1992 r." zastępuje się wyrazami "31 grudnia 1993 r.". Uchwała Senatu z dnia 15 stycznia 1993 r. nie wniosła żadnych poprawek do powyższej treści art. 27; zaakceptowała je w pełni zamieszczając identyczny tekst w art. 1 pkt 4. W uzasadnieniu tej uchwały zawarte jest potwierdzenie tego faktu ("Senat zaakceptował uchwaloną przez Sejm 16 grudnia 1992 r. zmianę ustawy o kombatantach..."). Akceptując (przyjmując) ustawę uchwaloną przez Sejm, Senat jednocześnie w uchwale tej zawarł nowe regulacje nazywając je poprawkami do tekstu ustawy. Zrodziło to uzasadnione wątpliwości, czy Senat działał w obrębie jedynie art. 17 ust. 2, czy również art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji. Konstrukcja art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji w interesującej nas części oparta jest bowiem na alternatywie ("Senat może... ustawę przyjąć lub wprowadzić do jej tekstu poprawki..."). Nie ma w niej miejsca dla zastępowania poprawek inną postacią wniosków Senatu dającą mu wpływ na kształt ustawy przekazanej przez Sejm.
Problem dopuszczalności poprawek zaproponowanych w uchwale Senatu do przedmiotowej ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. był punktem spornym również w samym Senacie. Już w trakcie rozpatrywania ustawy w komisjach Senatu pojawiły się dwa różne projekty uchwal. Jeden Komisji Praworządności i Praw Człowieka, zawierający przytoczone wyżej poprawki, i drugi - Komisji Polityki Społecznej i Zdrowia, przyjmujący przekazaną Senatowi ustawę bez poprawek (Spr. sten. z 31 posiedzenia Senatu RP w dniu 14 stycznia 1993r., s. 22-25). Zasadniczym wątpliwościom związanym z konstytucyjnością takiej uchwały Senatu dali też wyraz niektórzy senatorowie w trakcie debaty nad projektem uchwały. Uczynił to senator W. Piotrowski, kwalifikujący poprawki jako swoistą inicjatywę ustawodawczą i optujący za podjęciem formalnej inicjatywy ustawodawczej (j.w., s. 26), oraz senator J. Chmura apelujący o zachowanie przez Senat wyznaczonej mu Konstytucją roli w procesie ustawodawczym (j.w., s. 30-31). Pod wpływem zgłoszonych wątpliwości Komisja Praw Człowieka i Praworządności Senatu powtórnie rozpatrzyła problem upoważnień Senatu do wnoszenia poprawek do tekstu ustawy nowelizowanej. Referując stanowisko komisji, jej sprawozdawca (senator K. Piesiewicz) uznał obie, rozbieżne interpretacje tego zagadnienia za równoprawne. O wyborze wykładni prowadzącej do szerokiego rozumienia zasięgu uprawnień Senatu, winno - jego zdaniem - decydować to, że Senat nie powinien samoograniczać swoich uprawnień (j.w., s. 47).
3. Trzecią przesłanką, na której Trybunał Konstytucyjny oparł orzeczenie, jest ustalenie właściwej, wyznaczonej przez prawo parlamentarne, funkcji poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego.
Władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizowanego prawa ustawodawczego, składającego się z poszczególnych stadiów (faz), w ramach których poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań dających wpływ na treść lub formę ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorzystanie z niego wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jego przeznaczeniem, czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego, zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzenia prawa.
Senatowi jako uczestnikowi procesu ustawodawczego przysługują trzy wskazane wyżej możliwości działania: prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo wnoszenia poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm oraz prawo odrzucenia uchwalonej przez Sejm ustawy. Każde z nich ma swój własny, odrębny cel, a skorzystanie z niego rodzi określone skutki prawne. Realizowane są też one w różnych stadiach procesu ustawodawczego wg ściśle określonej kolejności.
Prawo wnoszenia przez Senat poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy, jak również jej odrzucenie, wykonywane jest w jednej z końcowych faz procesu ustawodawczego, przedzielonej od realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej stadium rozpatrzenia projektu w tzw. czytaniach i jego przyjęciem (uchwaleniem) przez Sejm. Jakiekolwiek ominięcie któregoś ze stadiów stanowiłoby naruszenie Konstytucji - normy art. 14 Małej Konstytucji przekazującej regulacje procesu ustawodawczego, z zachowaniem nadrzędnych rozstrzygnięć tego procesu w Konstytucji, do autonomicznej władzy parlamentu.
Zjawisko nadużywania w praktyce parlamentarnej formy poprawki dla faktycznej realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej dostrzegane jest w nauce prawa konstytucyjnego. Przeciwdziałające mu normy regulaminowe ustanawiać mogą pewne bariery uniemożliwiające wniesienie np. kontrpropozycji w tych stadiach postępowania ustawodawczego, które poświęcone są szczegółowemu rozpatrzeniu projektu ustawy. W warunkach parlamentu dwuizbowego powodować to może poważne ujemne następstwa konstytucyjne.
Prowadzić mogą one bowiem do wykształcenia się takiej praktyki, w której rola pierwszej izby w wielu sprawach sprowadzona zostanie do rozpatrywania i przegłosowywania trudniejszą, bo bezwzględną, czy kwalifikowaną większością "poprawek" drugiej izby. Prowadzić też to może do omijania przez niektóre podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej (np. rząd), wcześniejszych stadiów procesu ustawodawczego w obawie przed tym, że jego propozycje nie zostaną przyjęte w normalnym postępowaniu. W efekcie może to prowadzić do zniekształcenia konstytucyjnego układu stosunków między naczelnymi organami państwa, nie tylko między dwoma izbami parlamentu.
Jakakolwiek argumentacja a maioriad minus (por. Uchwałę Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r., s. 22) wychodzącą z przesłanki, że skoro Senatowi wolno więcej (prawo do wniesienia projektu ustawy), to tym bardziej wolno mu mniej (formułowanie w poprawkach nowych propozycji) jest zatem, przy uwzględnieniu konstytucyjnych założeń procesu ustawodawczego, chybiona. Przeciwstawiać jej należy inny punkt widzenia: skoro Mała Konstytucja wyróżnia i przyznaje Senatowi dwie różne kompetencje: prawo inicjatywy i zgłaszania poprawek, to Senat powinien je realizować w odpowiednich formach i właściwych dla nich fazach procesu ustawodawczego. Na możliwość realizacji postulatu rozciągnięcia zakresu ustawy o kombatantach z 1991 r. na nowe grupy osób poprzez odrębną inicjatywę ustawodawczą, a nawet na opracowywane w tej materii projekty, zwracano uwagę podczas obrad zarówno w Sejmie, jak i w Senacie.
4. Na podstawie dokonanych tutaj ustaleń Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że naruszenie przez Senat w rozpatrzonej sprawie przepisów konstytucyjnych dotyczących poprawek Senatu nie budzi wątpliwości. Bardziej złożone było rozstrzygnięcie ważnej w tej sprawie kwestii, w jakim trybie Sejm może stwierdzić, czy poprawka Senatu odpowiada warunkom przewidzianym w przepisach prawa. Wnioskodawca wyeksponował zarzut, że Sejm nie miał prawa odrzucić poprawki Senatu inaczej niż w trybie art. 17 ust. 4, tj. głosując bezwzględną większością głosów. Zarzucił Sejmowi, że postąpił inaczej - większością zwykłą postanowił w ogóle nie poddawać poprawek Senatu pod głosowanie, uznając je za niedopuszczalne w świetle Konstytucji. By rozstrzygnąć powyższą kwestię Trybunał Konstytucyjny musiał zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie i w jakim zakresie Sejm może kontrolować, czy poprawka Senatu, nad którą ma głosować, mieści się w ramach dozwolonych przez Małą Konstytucję. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie stanowi czwartą, ostatnią przesłankę orzeczenia.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że obie izby parlamentu są autonomiczne i nie badają nawzajem konstytucyjności swojego postępowania. Sejm jednak ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek oceny, czy podejmowane przez niego działania w obrębie procesu ustawodawczego są zgodne z Konstytucją. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 3 Konstytucji RP. Przestrzeganie praw RP w działalności organu ustawodawczego to przede wszystkim przestrzeganie Konstytucji i realizacja podstawowego obowiązku płynącego z jej charakteru prawnego, jakim jest zakaz wydawania ustaw sprzecznych z Konstytucją. Kontrola konstytucyjności własnych zachowań Sejmu w procesie ustawodawczym przed ostatecznym uchwaleniem ustawy przez Sejm jest jednym ze środków prowadzących do realizacji tego obowiązku. Gdyby więc Sejm głosował nad poprawką Senatu, która wykracza poza kompetencje tej izby, dopuściłby się naruszenia Konstytucji polegającego w szczególności na pominięciu wcześniejszych faz procesu ustawodawczego.
Ustanowienie instytucji Trybunału Konstytucyjnego - wg powszechnej opinii nauki prawa - nie zwolniło organów prawotwórczych, a w szczególności Sejmu, od obowiązku kontroli zgodności z Konstytucją tworzonego przez nie prawa. O istnieniu takiego obowiązku kontroli po stronie Sejmu świadczą także przepisy jego Regulaminu, które stanowią o kierowaniu przez Prezydium Sejmu projektów ustaw czy uchwał, co do których istnieje wątpliwość czy nie są sprzeczne z prawem, do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia opinii (art. 31 ust. 6).
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, iż Sejm posiadał prawo stwierdzenia w trybie zwykłym, czy poprawki Senatu, wniesione do uchwalonej przez Sejm ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach, materialnie odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu poprawek Senatu do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie kwestii, czy poprawka spełnia wymagania przewidziane przepisami konstytucyjnymi, warunkuje poddanie jej szczególnemu trybowi rozpatrzenia (głosowania), przewidzianemu w art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji i przesądza o dochowaniu przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw.
Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko zawarte we wniosku Prezydium Senatu (s. 3), że "uchwała określona w art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji jest jedyną i wyłączną formą zajmowania przez Sejm stanowiska wobec uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy". Z całokształtu wywodów Trybunału wynika jednak, że warunkiem rozpatrzenia poprawki Senatu w tym trybie jest to, że uchwała Senatu istotnie podjęta została na podstawie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji. W przeciwnym przypadku - tak jak to było w rozpatrywanej ustawie - Sejm ma prawo nie rozpatrywać jej z przyczyn formalnych, decydując o tym w trybie uchwały podjętej zwykłą większością głosów.
Na zakończenie tych rozważań Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak wyraźnie podkreślić, że nie można kategorycznie twierdzić, że każda wątpliwość co do treści uchwały Senatu i utrzymania jego wniosku w ramach podjęcia poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm wymusza niejako automatycznie decyzję Sejmu o niepoddawaniu tego wniosku pod głosowanie w kwalifikowanym trybie art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji. Byłaby to praktyka niebezpieczna, która zdeformować mogłaby układ stosunków między Sejmem i Senatem w toku procesu ustawodawczego i wypaczyć sens procedury zawartej w art. 17 ust. 4. Niepoddanie poprawek Senatu procedurze z art. 17 ust. 4 rozpatrywać należy w kategorii uprawnienia Sejmu, uzasadnionego dogłębną oceną treści poprawek Senatu.
Skorzystanie zatem przez Sejm z takiego uprawnienia powinno być wystarczająco uzasadnione, tj. uwarunkowane charakterem treści poprawek Senatu do ustawy. By uznać je za wykraczające poza poprawki z art. 17 ust. 2, a zatem za niedopuszczalne konstytucyjnie, muszą one uchybiać temu przepisowi w sposób niewątpliwy. Wymaga to po stronie Sejmu oceny wniosków Senatu casu ad casum. Wykazane wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny uchybienia zakwestionowanej uchwały Senatu z dnia 15 stycznia 1993r. w sprawie ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach warunek ten spełniają i Sejm nie poddając jej pod głosowanie w trybie art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji nie naruszył ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie
z dnia 23 listopada 1993 r.
Sygn. akt (K. 5/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Ferdynand Rymarz
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydium Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) ze względu na niedochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
orzeka:
ustawa z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) została uchwalona zgodnie z ustawowym trybem wymaganym do wydania ustawy, określonym w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) przez to, że tryb zastosowany przez Sejm odnosił się do poprawek Senatu wykraczających poza materię ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm.
UZASADNIENIE
I
W dniu 29 kwietnia 1993 r. Prezydium Senatu zwróciło się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1993 r. Nr 29, poz. 133) z Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym ze względu na niedochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca stwierdzał, że uchwalona 16 grudnia 1992 r. przez Sejm ustawa o zmianie ustawy o kombatantach przekazana została 22 grudnia 1992 r. Senatowi. W brzmieniu uchwalonym przez Sejm ustawa zawierała - w ramach nowelizacji art. 27 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach - przepis przedłużający okres weryfikacji uprawnień kombatanckich o jeden rok, tj. do dnia 31 grudnia 1993 r. Senat rozpatrzył ustawę o zmianie ustawy o kombatantach na 31 posiedzeniu w dniu 15 stycznia 1993 r. Nie wnosząc zastrzeżeń do nowelizacji przyjętej przez Sejm, Senat postanowił jednocześnie wprowadzić do jej treści poprawki powodujące rozszerzenie stosowania przepisów ustawy o kombatantach na osoby "które wykonywały przymusowe prace w kopalniach, kamieniołomach, zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranowych, hutach i innych zakładach przemysłu ciężkiego podczas odbywania zastępczej służby wojskowej w batalionach pracy i batalionach budowlanych w latach 1949-1959". Wprowadzając te poprawki Senat nadał nowe brzmienie art. 1 ustawy uchwalonej przez Sejm w dniu 16 grudnia 1992 r., uzupełniając art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o nowy ust. 3 oraz wprowadzając zmiany do art. 9 i art. 12, będące konsekwencją zmiany dokonanej w art. 4. Nadto Senat nadał nowe brzmienie artykułowi 2 ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach. Uchwała Senatu w tej sprawie została w dniu 15 stycznia 1993 r. przekazana do Sejmu (druk nr 708).
Uchwałę Senatu rozpatrywały na posiedzeniu w dniu 5 lutego 1993 r. Komisja Polityki Społecznej oraz Komisja Ustawodawcza Sejmu, które w swoim sprawozdaniu wniosły o odrzucenie poprawek Senatu (druk sejmowy nr 754). W sprawozdaniu na 38 posiedzeniu Sejmu w dniu 18 lutego 1993 r. Komisje uznały, że chociaż problem zawarty w uchwale Senatu jest godzien podjęcia przez Sejm, to jednak uchwala Senatu dotknięta jest wadą formalną. Polegała ona na tym, że Senat wprowadzając poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm w istocie przedstawił nowe rozwiązania legislacyjne, których Sejm w ustawie swojej nie tylko nie zawarł, ale nawet nie rozpatrywał ani w pierwszym, ani w drugim, ani też w trzecim czytaniu projektu ustawy. Takie działanie Senatu, zdaniem Komisji, rodzi niebezpieczeństwo, że Senat w drodze poprawek zacznie zastępować cały proces legislacyjny. W konsekwencji tych ustaleń Komisje postanowiły wnioskować, aby Sejm odrzucił poprawki Senatu.
Po debacie, która odbyła się 18 lutego br., Sejm w dniu 19 lutego przystąpił do głosowania, przy czym Marszałek prowadzący obrady Sejmu poddał pod głosowanie wniosek Prezydium Sejmu o niepoddawanie pod głosowanie poprawek Senatu do ustawy o zmianie ustawy o kombatantach. Prezydium Sejmu uzasadniało wniosek tym, że "zaproponowane przez Senat poprawki... wykraczają poza zakres nowelizacji uchwalonej przez Sejm". W głosowaniu wniosek Prezydium Sejmu został przyjęty. W ten sposób Sejm zdecydował, że nie będzie poddawał pod głosowanie poprawek Senatu do ustawy o zmianie ustawy o kombatantach.
Precyzując w uzasadnieniu treść zarzutów, Wnioskodawca podniósł, że takie postępowanie narusza przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (dalej: Małej Konstytucji), a nadto regulaminu Sejmu w części, w której regulują one ustawowy tryb wydania aktu prawnego. W przypadku niepoddawania poprawek Senatu w ogóle pod głosowanie - zdaniem Wnioskodawcy - wbrew Konstytucji eliminuje się Senat z procedury uchwalania ustawy, co jest mu konstytucyjnie zagwarantowane (art. 13 w zw. z art. 26 oraz art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji). Uchwałę Senatu zawierającą przyjęte przez Senat poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy Sejm, zgodnie z art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji, może odrzucić bezwzględną większością głosów. Jest to, w przekonaniu Wnioskodawcy, jedyna i wyłączna forma zajmowania przez Sejm stanowiska wobec uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy, bez względu na to, czy przesłanki odrzucenia są natury merytorycznej czy też formalno-konstytucyjnej.
Ustawa Konstytucyjna, w ocenie Wnioskodawcy, nie przyznała Sejmowi prawa do dokonywania wstępnej oceny tego, czy uchwała Senatu podjęta jako poprawka do ustawy uchwalonej przez Sejm jest poprawką konstytucyjną czy też nią nie jest. W wypadku negatywnej oceny tej kwestii Sejm nie ma konstytucyjnego prawa do decydowania w uchwale podjętej zwykłą większością głosów, że nie będzie zajmował stanowiska wobec uchwały Senatu w trybie art. 17 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji, aby ustawę uznać za przyjętą, niezbędne jest również stanowisko Senatu. W związku z powyższym wniosek Prezydium Sejmu, przegłosowany przez Sejm, o niepoddawaniu uchwały Senatu w sprawie poprawek pod głosowanie sprawia, że nie można uznać ustawy o zmianie ustawy o kombatantach jako "ustawy przyjętej przez Sejm i Senat". To z kolei powoduje, że ustawa taka nie może być przedstawiona przez Marszałka Sejmu Prezydentowi do podpisu. Za taką wykładnią przemawia również, zdaniem Wnioskodawcy, analiza przepisów regulaminu Sejmu. Z art. 52 regulaminu wynika, że Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Prezydentowi, potwierdzony swoim podpisem, tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu. Jest tu więc mowa o obowiązku rozpatrzenia propozycji Senatu, choćby nawet ostatecznie zostały one odrzucone przez Sejm. Wynika z tego w szczególności, że niepoddanie pod głosowanie poprawek Senatu, czyli ustalenie tekstu ustawy bez rozpatrzenia propozycji Senatu powoduje, że taki tekst ustawy nie może być przesłany Prezydentowi do podpisu.
Według oceny Prezydium Senatu opisane wyżej postępowanie Prezydium Sejmu i całego Sejmu naruszyło przepisy Konstytucji jak również Regulaminu Sejmu, gwarantujące Senatowi udział w uchwalaniu ustaw. Senat zgodnie z art. 1 Małej Konstytucji jest organem państwa w zakresie władzy ustawodawczej. To, że Senat tak jak Sejm, jest organem państwa, który "uchwala ustawy", wynika również, zdaniem Prezydium Senatu, z wykładni art. 26 Małej Konstytucji, który nakazuje stosować do Senatu odpowiednio m.in. art. 13 (12-14) Małej Konstytucji.
Sejm nie zajął osobnego stanowiska w sprawie, Marszałek Sejmu nadesłał natomiast do Trybunału Konstytucyjnego pismo z dnia 24 sierpnia 1993r. zawierające uwagi prof. Janusza Trzcińskiego do wniosku Prezydium Senatu, zaznaczając, że Prezydium Sejmu podziela treść tych uwag. Zdaniem autora uwag stanowisko Prezydium Sejmu i samego Sejmu w przedmiotowej sprawie należy uznać za trafne z następujących powodów:
a) z art. 17 ust. 1 Małej Konstytucji wyraźnie wynika, że to Sejm uchwala ustawy (a nie Sejm i Senat - jak twierdzi wnioskodawca) i "ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi". Gdy zatem mowa jest o przyjęciu ustawy lub jej odrzuceniu w art. 17 ust. 2, to chodzi o tekst uchwalony przez Sejm i przesłany Senatowi. W przedmiotowym przypadku chodzi zatem o tekst ustawy nowelizującej, natomiast Senat przez ustawę chce nagle rozumieć tekst innej ustawy, mianowicie nowelizowanej. Zdaniem autora uwag nie można w tym samym artykule, a ponadto w tym samym ustępie danego artykułu wyrazowi "ustawa" nadawać dwa różne znaczenia. Z treści art. 17 ust. 2 i jego miejsca w systematyce Małej Konstytucji wynika także jasno, że Senat ma prawo wnoszenia poprawek nie tylko do ustawy, która jeszcze nie weszła w życie. Ten tok rozumowania znajduje - zdaniem autora - potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 Regulaminu Sejmu oraz w przepisach Konstytucji z 1921 r. (art. 35 ust. 1) i 1935 r. (art. 35);
b) kompetencje Senatu w procesie ustawodawczym są funkcją przyjętego w Polsce modelu dwuizbowości parlamentu, cechującego się dominacją Sejmu. Uzewnętrznia się to przede wszystkim w procesie ustawodawczym, gdzie wszczęcie postępowania możliwe jest tylko przed Sejmem, procedura czytań toczy się w Sejmie i tylko Sejm uchwala ustawy. Rola Senatu została ograniczona do zgłoszenia poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm lub wniosków o jej przyjęcie lub odrzucenie. Gdyby przyjąć interpretację art. 17 ust. 2 proponowaną przez Senat, wg której Senat w ostatnim stadium postępowania w trybie poprawek "pisze" nowy tekst ustawy, doszłoby w konsekwencji do pominięcia konstytucyjnie i regulaminowo przewidzianych trzech czytań, a nawet naruszenia postanowień o prawie inicjatywy ustawodawczej.
W sprawie wniosku Prezydium Senatu stanowisko zajął Prokurator Generalny. W piśmie do Trybunału z dnia 29 czerwca 1993 r. stanął na stanowisku, że tryb zastosowany przez Sejm przy rozpoznawaniu poprawek Senatu do ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach nie narusza przepisu art. 17 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Na wstępie zwrócił uwagę, że przepisy Małej Konstytucji, jak i regulaminów Sejmu i Senatu wyraźnie nie regulują zagadnień objętych wnioskiem, a ich niejednoznaczność pogłębia niejednolita praktyka Sejmu w tym przedmiocie. Występują w związku z tym m.in. wątpliwości, czy owe poprawki odnoszą się tylko do uchwalanych przez Sejm przepisów ustawy, czy także na ich tle mogą być formułowane dodatkowe przepisy, jednak ściśle z nimi związane, a także w razie uchwalenia przez Sejm zmiany ustawy, czy poprawki te mogą być zgłaszane do całej ustawy, czy tylko do części objętej zmianami, i wreszcie, czy poprawki mogą wykraczać w ogóle poza przedmiot ustawy, jak w ustawie o kombatantach.
Prokurator Generalny odczytując treść art. 17 Małej Konstytucji, a zwłaszcza jego ust. 2 poprzez porównanie go z nieobowiązującym już przepisem art. 27 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego Senat miał prawo zgłaszania do uchwalonej ustawy "propozycji... zmian lub jej odrzucenia", dochodzi do wniosku, że poprawki Senatu mogą odnosić się tylko do konkretnych norm ustawy uchwalonej przez Sejm, nie mogą natomiast być propozycjami dotyczącymi nie tylko tych norm, ale także innych wiążących się z nimi albo z całą ustawą.
Odnosząc się do ustawy o kombatantach z 1991 r. podkreślił, że jej konstrukcja (systematyka) i przedmiot, a zwłaszcza treść ustawy zmieniającej tę ustawę tylko w jednym przepisie o charakterze formalnym (przedłużenie terminu weryfikacji), nie uzasadniały wprowadzenia zupełnie nowej problematyki w drodze poprawek i nie objętej ustawą, a dotyczącej przymusowej pracy żołnierzy w latach 1949-1956.
Poprawki Senatu zgłaszane są bowiem w czasie, gdy ustawa przeszła proces legislacyjny i uchwalona została przez Sejm. Senat na tym etapie legislacyjnym nie może więc występować z inicjatywą ustawodawczą, a tylko spełnia rolę organu "refleksji" nad ustawą i jej poszczególnymi rozwiązaniami. Wprawdzie art. 1 Małej Konstytucji określa jednakowo Sejm i Senat jako organy Państwa w zakresie władzy ustawodawczej, to jednak z analizy szczegółowych uprawnień tych organów wyraźnie wynika prymat Sejmu nad Senatem w procesie legislacyjnym. Przemawia za tym m.in. okoliczność, że ostateczny kształt prawny ustawie nadaje Sejm.
W kwestii trybu rozstrzygnięcia o poprawkach Senatu przez Sejm Prokurator Generalny wyraził pogląd, że chociaż przepisy art. 17 ust. 2 i 4 Małej Konstytucji nie przewidują odrzucenia poprawek z przyczyn formalnych, to jednak przepisy te odnoszą się do postępowania z poprawkami zgodnymi z ich istotą. Skoro zatem poprawki wykraczają poza ich istotę, to niepoddanie ich pod merytoryczne głosowanie Sejmu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia niezgodności kwestionowanej ustawy z Konstytucją co do trybu jej uchwalenia. Sejm jako organ władzy ustawodawczej korzysta z szerokiej autonomii zarówno określonej w Regulaminie Sejmu, jak i możliwości podejmowania określonych rozstrzygnięć w konkretnych sprawach, byleby nie godziły one w zasady konstytucyjne, a zwłaszcza w zasady demokratycznego państwa prawnego. W myśl art. 13 Regulaminu pracami Sejmu kieruje Prezydium Sejmu, a w tym m.in. dokonuje wykładni Regulaminu. Skoro więc Prezydium Sejmu powzięło wątpliwość czy poprawki Senatu odpowiadają przepisowi art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji i poddało w związku tym pod głosowanie wniosek odmawiający merytorycznego ich rozpoznania i wniosek ten większością głosów został przyjęty, zadośćuczyniło to zasadom praworządności.
II
Trybunat Konstytucyjny przed przystąpieniem do rozważań nad właściwym przedmiotem wniosku pragnie zwrócić uwagę, że spory o treść kompetencji Senatu, w szczególności o to, czy Senat przy realizacji prawa wnoszenia propozycji zmian do uchwalonych przez Sejm ustaw mieścił się w granicach przyznanych mu kompetencji, występowały w polskiej praktyce parlamentarnej zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak też po reaktywowaniu Senatu w 1989 r. Najbardziej znanym przykładem w okresie II Rzeczypospolitej był spór o treść zmian, jakie Senat zaproponował w trakcie uchwalania tzw. noweli sierpniowej z 1926 r. do Konstytucji Marcowej. Uchwala Senatu zawierała zmiany znacznie rozszerzające przyjęty w Sejmie projekt (m.in. przyznawała inicjatywę ustawodawczą Senatowi, prawo uchylania przez Senat rozporządzeń z mocą ustawy, prawo samorozwiązywania się itp.). Zmiany te zakwalifikowane zostały przez sejmową Komisję Konstytucyjną jako wykraczające poza zakres kompetencji Senatu i z taką opinią poddane pod głosowanie w Sejmie (J. Pietrzak, O poprawkach Senatu - historycznie, w: "Prace Komisji Konstytucyjnej Senatu", z. 1, Warszawa 1990, s. 49). Zauważyć należy, że w całym okresie międzywojennym Senatowi nie przysługiwało prawo inicjatywy ustawodawczej.
Podobnego charakteru spór między Sejmem a Senatem, lecz w sytuacji gdy Senat dysponował już prawem inicjatywy ustawodawczej, powstał wkrótce po utworzeniu Senatu w 1989 r. w trakcie nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a także wprowadzania zmian do Kodeksu karnego i Kodeksu karnego wykonawczego. Obowiązujący wówczas art. 27 ust. 1 Konstytucji wyposażył Senat w prawo zgłaszania do uchwalonej przez Sejm ustawy "propozycji dokonywania w niej zmian, lub jej odrzucenia". Na 14 posiedzeniu Sejmu X kadencji w dniu 1 grudnia 1989 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, której przedmiotem była zmiana roty ślubowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawę tę Sejm przedłożył do rozpatrzenia Senatowi, który na 14 posiedzeniu w dniu 7 grudnia 1989 r. zaakceptował zmianę wprowadzoną przez Sejm, dodając jednocześnie do tekstu ustawy propozycję dokonania dalszych zmian dotyczących głównie uprawnień Senatu oraz obowiązków Trybunału wobec Senatu (m.in. przyznania Senatowi prawa inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nałożenia na Trybunał obowiązku składania informacji także Senatorowi). Próba dodawania przez Senat nowych regulacji do tekstu ustawy przekazanego Senatowi przez Sejm, w sytuacji gdy sprawa dotyczyła nowelizacji ustawy w jednej kwestii, napotkała na sprzeciw sejmowej Komisji Ustawodawczej. Jej zdaniem, propozycje zmian w takim wypadku powinny dotyczyć jedynie tekstu przekazanego Senatowi do rozpatrzenia (tj. ustawy nowelizującej inną ustawę), nie zaś ustawy nowelizowanej, dla zmiany której konieczne jest zrealizowanie przez Senat prawa inicjatywy ustawodawczej. Najpełniej stanowisko to zostało wyrażone przez posła - sprawozdawcę Komisji Sprawiedliwości i Komisji Ustawodawczej na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r. (Spr. sten. łam. 144-146). Znalazło też wyraz w literaturze prawa konstytucyjnego (por. A. Gwiżdż, Sejm i Senat 1989-1990 (zarys referatu), "Studia konstytucyjne” t. VIII, Warszawa 1990, s. 133).
Z kolei Senat stał na stanowisku, że podział na ustawę nowelizowaną i nowelizującą nie znajduje oparcia w Konstytucji i Senat przy wnoszeniu propozycji zmian związany jest jedynie materią określoną tytułem przekazanej mu ustawy. Stanowisko to zostało wyrażone w uchwale senackiej Komisji Konstytucyjnej z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie wykładni art. 27 Konstytucji RP, (w: "Prace Komisji Konstytucyjnej Senatu", j.w., s. 21 -22. Por. również zamieszczone tam opinie rzeczoznawców).
Opierając się na wyżej przedstawionym rozumieniu treści art. 27 ust. 1 Konstytucji Komisja Ustawodawcza Sejmu wydzieliła z uchwały Senatu tylko ten fragment tekstu, który dotyczył zaakceptowania treści ustawy Sejmu, traktując pozostałe poprawki jako zapowiedź nowej inicjatywy ustawodawczej Senatu. W rezultacie takiego stanowiska Komisji Ustawodawczej Marszałek Sejmu zawiadomił Prezydenta o niezgłaszaniu przez Senat poprawek do przekazanej mu przez Sejm ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przeciwko temu zaprotestował Marszałek Senatu zawiadamiając Prezydenta, iż informacja Marszałka Sejmu nie odpowiada rzeczywistości, co spowodowało, że Prezydent ustawy nie podpisał. Wskutek takiej sytuacji grupa posłów wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uwzględniający wszystkie propozycje zgłoszone przez Senat w uchwale z dnia 7 grudnia 1989 r. Wobec tego faktu Senat na 16 posiedzeniu w dniu 11 stycznia 1990 r. podjął uchwałę o braku potrzeby dalszego podtrzymywania swojego stanowiska zajętego w uchwale z dnia 7 grudnia 1989 r. i postanowił zawiadomić Prezydenta, że nie wnosi zastrzeżeń do uchwalonej przez Sejm 1 grudnia 1989 r. ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, którego treść pokrywała się ze zmianami zgłoszonymi przez Senat, przyjęty został na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r., oraz rozpatrzony i przyjęty również przez Senat na jego 18 posiedzeniu w dniu 26 stycznia 1990 r. Uchwalenie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie oznaczało rozstrzygnięcia sporu między Sejmem a Senatem, bowiem każda z izb pozostała przy swoim zdaniu.
Podobnego rodzaju spór toczył się również przy rozpatrywaniu na 18 posiedzeniu Sejmu w dniu 19 stycznia 1990 r. stanowiska Senatu w sprawie ustawy o zmianie Kodeksu karnego, a także ustawy o zmianie Kodeksu karnego wykonawczego. Podobnie, jak w wyżej opisanej sprawie, Senat do ustaw tych wprowadził szereg zmian dotyczących nie ustawy nowelizującej a nowelizowanej. Sejmowa Komisja Sprawiedliwości oraz Komisja Ustawodawcza, powołując się na fakt naruszenia przez Senat art. 27 Konstytucji, wnioskowały o stwierdzenie, by propozycje do ustawy o zmianie kk "pozostawić bez rozpoznania". Marszałek Sejmu poddał pod głosowanie wniosek o odrzucenie poprawek Senatu. W rezultacie głosowania powstał tzw. "pat legislacyjny": wniosek ten nie uzyskał większości 2/3 głosów, lecz również Sejm nie zdołał uchwalić tych poprawek wymaganą (zwykłą) większością głosów. Również w trakcie rozpoznawania stanowiska Senatu w sprawie zmiany Kodeksu karnego wykonawczego wymienione wyżej komisje zaproponowały podjęcie przez Sejm uchwały o pozostawieniu bez rozpatrywania tych propozycji Senatu, które wykraczają poza zakres ustawy o zmianie kkw Po dyskusji na temat możliwości zajęcia tego rodzaju stanowiska przez Sejm, skierowano wniosek Komisji do Prezydium Sejmu celem dokonania wykładni odpowiednich postanowień Regulaminu Sejmu.
Konieczność dokonania odpowiednich zmian zarówno w Kodeksie karnym jak i kodeksie karnym wykonawczym, niezależnie od utrzymującej się różnicy stanowisk co do wykładni art. 27 Konstytucji, doprowadziła do podjęcia próby merytorycznego uzgodnienia stanowiska Sejmu i Senatu w sprawie zakresu tych zmian. Prezydium Sejmu i Senatu podjęły wspólną uchwałę o powołaniu sejmowo-senackiej Komisji Mediacyjnej, która powtórnie rozpatrzyła poprawki Senatu do kk i kkw Na 22 posiedzeniu Sejmu w dniu 23 lutego 1990 r. Sejm przyjął część poprawek senackich, zaś Senat na 20 posiedzeniu w dniu 2 marca 1990 r. podjął uchwałę o zawiadomieniu Prezydenta, iż nie wnosi zastrzeżeń do tych ustaw.
Spór o zakres kompetencji Senatu, dotyczącej zgłaszania propozycji zmian w ustawie uchwalonej przez Sejm, jak również możliwości prawidłowego sposobu postępowania Sejmu w przypadku powstania wątpliwości, czy postępowanie Senatu mieści się w ramach przyznanej mu kompetencji, pozostał nie rozstrzygnięty. Do końca X kadencji Sejm nie podejmował już prób wszczynania sporu kompetencyjnego, dotyczącego naruszenia przez Senat art. 27 ust. 1 Konstytucji. W szeregu przypadkach komisje rozpatrujące stanowisko Senatu w sprawie ustaw dotyczących zmian w ustawach wskazywały na wyjście przez Senat poza treść ustawy nowelizującej (por. np. Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej o stanowisku senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo celne, Spr. sten. z 68 posiedzenia Sejmu w dniu 20 lipca 1991 r., łam 371, czy też Sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości oraz Komisji Ustawodawczej o stanowisku Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Spr. sten. z 70 posiedzenia Sejmu w dniu 24 sierpnia 1991 r., łam 477), lecz stwierdzenie tego faktu w praktyce było tylko jednym z czynników ważących na decyzji o nieprzyjęciu propozycji Senatu większością 2/3 głosów.
Podobna praktyka występowała również w początkowym okresie działalności Sejmu I kadencji. Wyraźnym wyłomem w tej praktyce - choć sprawa nie dotyczyła bezpośredniego zakresu poprawek senackich - była podjęta na 2 posiedzeniu Sejmu w dniu 29 lipca 1992 r. na wniosek Komisji Ustawodawczej uchwała stwierdzająca, że w przewidzianym konstytucyjnie terminie 30 dni nie wpłynął do Sejmu dokument, który może być uznany za podjętą zgodnie z prawem uchwałę Senatu, zawierającą poprawki do Ustawy Konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP. Sejm bez merytorycznego rozpatrzenia poprawek senackich odmówił jakiegokolwiek waloru prawnego uchwale Senatu podjętej bez większości wymaganej regulaminem Senatu dla zmian w Konstytucji (por. Spr. sten. z 22 posiedzenia Sejmu I kadencji w dniu 27 lipca 1992 r., s. 18-22).
Spór o zakres poprawek senackich odżył w nowej sytuacji konstytucyjno-prawnej po wejściu w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w trakcie rozpatrywania stanowiska Senatu do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych na 38 posiedzeniu Sejmu w dniu 18 lutego 1993 r. Treść uchwalonej przez Sejm ustawy sprowadzała się najogólniej do uchylenia przepisów, jakie w zakresie kredytowania budownictwa mieszkaniowego wprowadziła ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw do ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych, i przywrócenia ich pierwotnej wersji. W trakcie rozpatrywania tej ustawy na 32 posiedzeniu w dniu 29 grudnia 1992 r. Senat nie zaproponował odrzucenia tej ustawy, lecz w formie poprawek przedstawił nowe rozwiązanie problemu kredytowania budownictwa, będące w istocie nowelizacją ustawy z 1989 r. W trakcie dyskusji nad powyższm stanowiskiem Senatu wielu posłów wskazywało, że Senat wykroczył poza przewidziane w art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji ("Senat może w ciągu 30 dni ustawę przyjąć lub wprowadzić do jej tekstu poprawki albo ją odrzucić...") prawo wnoszenia poprawek do uchwalonej prze Sejm ustawy, realizując faktycznie prawo inicjatywy ustawodawczej. Pod wpływem tych wypowiedzi i formalnych wniosków poselskich Prezydium Sejmu przekazało ponownie stanowisko Senatu o rozpatrujących je wcześniej komisji Sejmu celem dodatkowego rozpatrzenia i przygotowania uzupełniającego sprawozdania obejmującego również odpowiedzi na pytanie czy poprawki Senatu należy poddać pod głosowanie. W przedstawionym sprawozdaniu Komisje uznały, iż nie są kompetentne do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między Sejmem a Senatem, w szczególności zaś do uznania, że Senat w ogóle nie wniósł poprawek, w związku z czym należałoby nie poddawać ich pod głosowanie. Opierając się na art. 50 ust. 3 Regulaminu Sejmu, określającym zakres uprawnień komisji, zaproponowały one Sejmowi odrzucenie poprawek ze względu na przekroczenie uprawnień przez Senat (Spr. sten. z 40 posiedzenia Sejmu I kadencji w dniu 19 marca 1993 r., s. 193 - 194). Uchwałę o odrzuceniu poprawek Senatu bezwzględną większością głosów Sejm podjął na 40 posiedzeniu w dniu 31 marca 1993 r.
Ostatnim w danym momencie przypadkiem sporu między Sejmem a Senatem o zakres poprawek Senatu jest sprawa rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny.
III
Odpowiedź na pytanie, czy Sejm przy uchwalaniu ustawy o zmianie ustawy o kombatantach spełnił wymogi przewidziane w Małej Konstytucji i w efekcie uwolniony może być (względnie nie) od zarzutu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy, wymagała dokonania przez Trybunał Konstytucyjny ważnych ustaleń co do obowiązującego prawa.
1. Pierwsze ustalenie dotyczy ogólnej roli Sejmu i Senatu w procesie uchwalania ustaw, i wiąże się z postanowieniem art. 1 Małej Konstytucji, iż Sejm i Senat są organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej.
Problem ten był już przedmiotem analizy i ustaleń Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniu z dnia 17 listopada 1992 r. o sygnaturze U. 14/92 w sprawie zgodności niektórych przepisów w Regulaminie Sejmu z Konstytucją. Co prawda, ocena Trybunału dokonywana była w oparciu o nieobowiązujące już przepisy Konstytucji RP, wprowadzone nowelą z dnia 7 kwietnia 1989 r., lecz również analiza kompetencji Sejmu i Senatu w oparciu o obowiązującą obecnie Małą Konstytucję wskazuje na aktualność tez zawartych w powołanym orzeczeniu. W całej rozciągłości zachowuje aktualność w szczególności teza o nierównorzędności Sejmu i Senatu w toku procesu ustawodawczego i szczególnej, decydującej w nim roli Sejmu (Orzecznictwo TK w 1992 r., cz. II, Warszawa 1993, s. 63).
W zakresie regulującym status prawny i rolę Senatu w procesie ustawodawczym Mała Konstytucja kontynuuje - z koniecznymi zmianami, o których później - zasadniczo model ustrojowy drugiej izby ukształtowany nowelą do Konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r. Senat nie jest izbą równorzędną Sejmowi. Uznanie Senatu za jeden z dwóch organów władzy ustawodawczej (art. 1 Małej Konstytucji) nie oznacza, iż jego status zrównany został z pozycją prawną Sejmu. Każda z izb spełnia bowiem różną rolę w procesie wykonywania władzy ustawodawczej. Rola Senatu sprowadza się zasadniczo do możliwości inicjowania procesu ustawodawczego poprzez wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej (art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji) oraz do udziału w rozpatrywaniu ustaw uchwalonych przez Sejm, w wyniku czego Senat, działając na podstawie art. 17 ust. 2, może przyjąć ustawę, wprowadzić do jej tekstu poprawki albo ją odrzucić. Kompetencja z art. 17 ust. 2 ma znaczenie koniecznego stadium w procesie ustawodawczym; wszystkie bowiem uchwalone przez Sejm ustawy Marszałek Sejmu ma obowiązek kierować do Senatu w celu ich rozpatrzenia i ewentualnego skorzystania przez Senat z możliwości zgłoszenia poprawek, bądź ich odrzucenia. Zauważyć jednak należy, że kompetencja ta występuje w postaci uprawnienia, z którego Senat może skorzystać bądź nie. Jeżeli Senat bowiem w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy nie podejmie stosownej uchwały - ustawę uważa się za przyjętą (art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji). Jeżeli natomiast Senat skorzysta z przysługującego mu prawa, uchwałę Senatu odrzucającą ustawę lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą tylko wtedy, gdy Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów (art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji).
Inną rolę w realizacji władzy ustawodawczej spełnia natomiast Sejm RP. Zgodnie z Małą Konstytucją proces ustawodawczy przebiega zasadniczo w Sejmie. Zarówno wszczęcie postępowania ustawodawczego, jak również procedura tzw. czytań możliwe są tylko w tym organie. Sejm może również ostatecznie zadecydować - jak powiedziano - o kształcie ustawy po odrzuceniu poprawek Senatu bezwzględną większością głosów. Podobnie w przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa weta Sejm może ustawę uchwalić ponownie kwalifikowaną większością 2/3 głosów (art. 18 ust. 3). Mając to na uwadze Sejmowi w świetle Małej Konstytucji należy przyznać cechę organu decydującego ostatecznie o uchwaleniu ustawy.
Zaprezentowany we wniosku pogląd neguje w istocie wskazane zróżnicowanie roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym. Opiera się on na wykładni art. 1 i art. 13 (w zw. z art. 26) oraz art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Przepisy te nie dają jednak podstaw do wyprowadzenia z nich poglądu przyjętego we wniosku. Zaliczenie Senatu w art. 1 Małej Konstytucji do "organów Państwa w zakresie władzy ustawodawczej" nie rozstrzyga bowiem stopnia partycypacji Senatu w tej władzy. Decyduje o tym dopiero treść tych przepisów konstytucyjnych (art. 17 ust. 2), które stanowią o konkretnych - wymienionych już - kompetencjach Senatu w toku procesu ustawodawczego.
Również art. 13 Małej Konstytucji, określający wymagania co do quorum i większości potrzebnej do uchwalenia przez Sejm ustawy - powiązany z art. 26 tej Konstytucji, nakazującym przepis art. 13 stosować odpowiednio do Senatu - nie może stanowić dowodu na poparcie przytoczonej tezy wniosku. "Odpowiednie” stosownie w stosunku do Senatu użytego w przytoczonym przepisie art. 13 sformułowania: "Sejm uchwala ustawy", w sytuacji gdy chodzi w nim tylko o określenie quorum i większości przy podejmowaniu uchwał, nie może uzasadniać poglądu, że Senat uchwala ustawy na tych samych zasadach co Sejm. Przepis ten zobowiązuje jedynie Senat do stosowania reguł ściśle określonych w art. 13 przy podejmowaniu uchwał przyjmujących lub odrzucających uchwaloną przez Sejm ustawę czy też wnoszących poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy.
O słuszności postawionej we wniosku tezy nie stanowi wreszcie odwołanie się do treści art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Wykładni tego przepisu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od poprzedzających go przepisów art. 15, 16 i 17, które określają w logicznej kolejności sposób zachowania się uczestników procesu ustawodawczego w poszczególnych jego fazach. Art. 18 dotyczy tej fazy procesu ustawodawczego, która następuje po określonym w art. 17 udziale Senatu w procesie ustawodawczym, a bezpośrednim celem użytego w ust. 1 sformułowania ("Przyjętą przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu") jest właśnie wyraźne określenie początku tej fazy, która związana jest z udziałem Prezydenta w procesie uchwalania ustawy. Jakakolwiek próba autonomicznego odczytania treści art. 18 ust. 1, bez uwzględnienia reguł wykładni systemowej, skazana jest na niepowodzenie. Ten sposób regulacji, podporządkowany wyznaczaniu kolejności należnych zachowań uczestników postępowania ustawodawczego sprawia, że samo pojęcie "ustawa" używane jest w tej części Małej Konstytucji niejednolicie: raz na oznaczenie uchwały Sejmu po przejściu jej przez procedurę poszczególnych czytań projektu ustawy (art. 13 i 17), innym razem zaś na oznaczenie uchwały Sejmu po rozpatrzeniu jej przez Senat i przyjęciu lub odrzuceniu poprawek Senatu (art. 18).
2. Drugie ustalenie dokonane prze Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie, na którym opiera się orzeczenie, odnosi się do pojęcia poprawek, jakie Senat może w trybie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji wprowadzić do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. Prócz zasadniczej zmiany w sposobie głosowania nad uchwałami Senatu dotyczącymi rozpatrywanych przez niego ustaw i uzasadnionej potrzebą eliminacji powstawania tzw. pata legislacyjnego, wprowadzono mianowicie zmianę polegającą na zastąpieniu pojęcia "propozycji dokonania... określonych zmian" w ustawie (art. 27 ust. 1 Konstytucji RP) pojęciem "poprawek... do tekstu" ustawy (art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji).
Wychodząc z jedynie możliwego założenia o racjonalności przedmiotowej regulacji, przyjąć należy, że była to zmiana zamierzona. Zrywa ona z występującym wcześniej mało precyzyjnym i szerokim pojęciem "zmian w ustawie” i wprowadza węższe, mające bardziej jednoznaczne znaczenie w prawie parlamentarnym, pojęcie "poprawek do ustawy". Mała Konstytucja odróżnia w sposób wyraźny "ustawę" przekazaną Senatowi przez Marszałka Sejmu (art. 17 ust. 1) od poprawki do jej tekstu, którą może wprowadzić Senat (art. 17 ust. 2). Poprawki Senatu dotyczyć mogą zatem jedynie tekstu ustawy przekazanego mu przez Sejm. Jak słusznie zwrócono uwagę w stanowisku Sejmu w niniejszej sprawie, Senat ma prawo wnoszenia poprawek tylko do ustawy, która jeszcze nie weszła w życie, lecz została już przegłosowana przez Sejm.
Z ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że w przeciwieństwie do wniesionego w trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy, poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. Przy czym jedynym wyznacznikiem zachowania przez Senat formy poprawki nie może być sam tytuł ustawy, czy też ogólnie określony jej cel, jak to przyjęto w uchwale Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie wykładni b. art. 27 Konstytucji RP.
Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, którą po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm. Problem powstaje natomiast wówczas, gdy ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku niezbędne jest, by Senat ograniczał się do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu przekazany do rozpatrzenia. Wyjście poza ten tekst nie może być uznane za poprawkę do ustawy. Dotyczyć może bowiem spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej.
Analiza treści poprawek, jakie Senat zaproponował do ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach, jak również analiza dokumentów związanych z procesem ich uchwalania przez Senat i rozpatrywania przez Sejm doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że Senat wniósł w istocie nie poprawki, lecz projekt nowej regulacji prawnej, która powinna przejść przez wszystkie fazy procesu ustawodawczego.
Treść uchwały Senatu sprowadzającej się do rozszerzenia stosowania przepisów ustawy nowelizowanej na nową kategorię podmiotów (określonych w ust. 3 art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. w brzmieniu zaproponowanym w powołanej uchwale Senatu z dnia 15 stycznia 1993 r.) trudno bowiem uznać za poprawki do ustawy o nader lakonicznej treści. Treść ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie cytowanej ustawy sprowadza się bowiem do tego, że w art. 27 wyrazy "31 grudnia 1992 r." zastępuje się wyrazami "31 grudnia 1993 r.". Uchwała Senatu z dnia 15 stycznia 1993 r. nie wniosła żadnych poprawek do powyższej treści art. 27; zaakceptowała je w pełni zamieszczając identyczny tekst w art. 1 pkt 4. W uzasadnieniu tej uchwały zawarte jest potwierdzenie tego faktu ("Senat zaakceptował uchwaloną przez Sejm 16 grudnia 1992 r. zmianę ustawy o kombatantach..."). Akceptując (przyjmując) ustawę uchwaloną przez Sejm, Senat jednocześnie w uchwale tej zawarł nowe regulacje nazywając je poprawkami do tekstu ustawy. Zrodziło to uzasadnione wątpliwości, czy Senat działał w obrębie jedynie art. 17 ust. 2, czy również art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji. Konstrukcja art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji w interesującej nas części oparta jest bowiem na alternatywie ("Senat może... ustawę przyjąć lub wprowadzić do jej tekstu poprawki..."). Nie ma w niej miejsca dla zastępowania poprawek inną postacią wniosków Senatu dającą mu wpływ na kształt ustawy przekazanej przez Sejm.
Problem dopuszczalności poprawek zaproponowanych w uchwale Senatu do przedmiotowej ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. był punktem spornym również w samym Senacie. Już w trakcie rozpatrywania ustawy w komisjach Senatu pojawiły się dwa różne projekty uchwal. Jeden Komisji Praworządności i Praw Człowieka, zawierający przytoczone wyżej poprawki, i drugi - Komisji Polityki Społecznej i Zdrowia, przyjmujący przekazaną Senatowi ustawę bez poprawek (Spr. sten. z 31 posiedzenia Senatu RP w dniu 14 stycznia 1993r., s. 22-25). Zasadniczym wątpliwościom związanym z konstytucyjnością takiej uchwały Senatu dali też wyraz niektórzy senatorowie w trakcie debaty nad projektem uchwały. Uczynił to senator W. Piotrowski, kwalifikujący poprawki jako swoistą inicjatywę ustawodawczą i optujący za podjęciem formalnej inicjatywy ustawodawczej (j.w., s. 26), oraz senator J. Chmura apelujący o zachowanie przez Senat wyznaczonej mu Konstytucją roli w procesie ustawodawczym (j.w., s. 30-31). Pod wpływem zgłoszonych wątpliwości Komisja Praw Człowieka i Praworządności Senatu powtórnie rozpatrzyła problem upoważnień Senatu do wnoszenia poprawek do tekstu ustawy nowelizowanej. Referując stanowisko komisji, jej sprawozdawca (senator K. Piesiewicz) uznał obie, rozbieżne interpretacje tego zagadnienia za równoprawne. O wyborze wykładni prowadzącej do szerokiego rozumienia zasięgu uprawnień Senatu, winno - jego zdaniem - decydować to, że Senat nie powinien samoograniczać swoich uprawnień (j.w., s. 47).
3. Trzecią przesłanką, na której Trybunał Konstytucyjny oparł orzeczenie, jest ustalenie właściwej, wyznaczonej przez prawo parlamentarne, funkcji poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego.
Władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizowanego prawa ustawodawczego, składającego się z poszczególnych stadiów (faz), w ramach których poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań dających wpływ na treść lub formę ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorzystanie z niego wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jego przeznaczeniem, czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego, zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzenia prawa.
Senatowi jako uczestnikowi procesu ustawodawczego przysługują trzy wskazane wyżej możliwości działania: prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo wnoszenia poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm oraz prawo odrzucenia uchwalonej przez Sejm ustawy. Każde z nich ma swój własny, odrębny cel, a skorzystanie z niego rodzi określone skutki prawne. Realizowane są też one w różnych stadiach procesu ustawodawczego wg ściśle określonej kolejności.
Prawo wnoszenia przez Senat poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy, jak również jej odrzucenie, wykonywane jest w jednej z końcowych faz procesu ustawodawczego, przedzielonej od realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej stadium rozpatrzenia projektu w tzw. czytaniach i jego przyjęciem (uchwaleniem) przez Sejm. Jakiekolwiek ominięcie któregoś ze stadiów stanowiłoby naruszenie Konstytucji - normy art. 14 Małej Konstytucji przekazującej regulacje procesu ustawodawczego, z zachowaniem nadrzędnych rozstrzygnięć tego procesu w Konstytucji, do autonomicznej władzy parlamentu.
Zjawisko nadużywania w praktyce parlamentarnej formy poprawki dla faktycznej realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej dostrzegane jest w nauce prawa konstytucyjnego. Przeciwdziałające mu normy regulaminowe ustanawiać mogą pewne bariery uniemożliwiające wniesienie np. kontrpropozycji w tych stadiach postępowania ustawodawczego, które poświęcone są szczegółowemu rozpatrzeniu projektu ustawy. W warunkach parlamentu dwuizbowego powodować to może poważne ujemne następstwa konstytucyjne.
Prowadzić mogą one bowiem do wykształcenia się takiej praktyki, w której rola pierwszej izby w wielu sprawach sprowadzona zostanie do rozpatrywania i przegłosowywania trudniejszą, bo bezwzględną, czy kwalifikowaną większością "poprawek" drugiej izby. Prowadzić też to może do omijania przez niektóre podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej (np. rząd), wcześniejszych stadiów procesu ustawodawczego w obawie przed tym, że jego propozycje nie zostaną przyjęte w normalnym postępowaniu. W efekcie może to prowadzić do zniekształcenia konstytucyjnego układu stosunków między naczelnymi organami państwa, nie tylko między dwoma izbami parlamentu.
Jakakolwiek argumentacja a maioriad minus (por. Uchwałę Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r., s. 22) wychodzącą z przesłanki, że skoro Senatowi wolno więcej (prawo do wniesienia projektu ustawy), to tym bardziej wolno mu mniej (formułowanie w poprawkach nowych propozycji) jest zatem, przy uwzględnieniu konstytucyjnych założeń procesu ustawodawczego, chybiona. Przeciwstawiać jej należy inny punkt widzenia: skoro Mała Konstytucja wyróżnia i przyznaje Senatowi dwie różne kompetencje: prawo inicjatywy i zgłaszania poprawek, to Senat powinien je realizować w odpowiednich formach i właściwych dla nich fazach procesu ustawodawczego. Na możliwość realizacji postulatu rozciągnięcia zakresu ustawy o kombatantach z 1991 r. na nowe grupy osób poprzez odrębną inicjatywę ustawodawczą, a nawet na opracowywane w tej materii projekty, zwracano uwagę podczas obrad zarówno w Sejmie, jak i w Senacie.
4. Na podstawie dokonanych tutaj ustaleń Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że naruszenie przez Senat w rozpatrzonej sprawie przepisów konstytucyjnych dotyczących poprawek Senatu nie budzi wątpliwości. Bardziej złożone było rozstrzygnięcie ważnej w tej sprawie kwestii, w jakim trybie Sejm może stwierdzić, czy poprawka Senatu odpowiada warunkom przewidzianym w przepisach prawa. Wnioskodawca wyeksponował zarzut, że Sejm nie miał prawa odrzucić poprawki Senatu inaczej niż w trybie art. 17 ust. 4, tj. głosując bezwzględną większością głosów. Zarzucił Sejmowi, że postąpił inaczej - większością zwykłą postanowił w ogóle nie poddawać poprawek Senatu pod głosowanie, uznając je za niedopuszczalne w świetle Konstytucji. By rozstrzygnąć powyższą kwestię Trybunał Konstytucyjny musiał zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie i w jakim zakresie Sejm może kontrolować, czy poprawka Senatu, nad którą ma głosować, mieści się w ramach dozwolonych przez Małą Konstytucję. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie stanowi czwartą, ostatnią przesłankę orzeczenia.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że obie izby parlamentu są autonomiczne i nie badają nawzajem konstytucyjności swojego postępowania. Sejm jednak ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek oceny, czy podejmowane przez niego działania w obrębie procesu ustawodawczego są zgodne z Konstytucją. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 3 Konstytucji RP. Przestrzeganie praw RP w działalności organu ustawodawczego to przede wszystkim przestrzeganie Konstytucji i realizacja podstawowego obowiązku płynącego z jej charakteru prawnego, jakim jest zakaz wydawania ustaw sprzecznych z Konstytucją. Kontrola konstytucyjności własnych zachowań Sejmu w procesie ustawodawczym przed ostatecznym uchwaleniem ustawy przez Sejm jest jednym ze środków prowadzących do realizacji tego obowiązku. Gdyby więc Sejm głosował nad poprawką Senatu, która wykracza poza kompetencje tej izby, dopuściłby się naruszenia Konstytucji polegającego w szczególności na pominięciu wcześniejszych faz procesu ustawodawczego.
Ustanowienie instytucji Trybunału Konstytucyjnego - wg powszechnej opinii nauki prawa - nie zwolniło organów prawotwórczych, a w szczególności Sejmu, od obowiązku kontroli zgodności z Konstytucją tworzonego przez nie prawa. O istnieniu takiego obowiązku kontroli po stronie Sejmu świadczą także przepisy jego Regulaminu, które stanowią o kierowaniu przez Prezydium Sejmu projektów ustaw czy uchwał, co do których istnieje wątpliwość czy nie są sprzeczne z prawem, do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia opinii (art. 31 ust. 6).
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, iż Sejm posiadał prawo stwierdzenia w trybie zwykłym, czy poprawki Senatu, wniesione do uchwalonej przez Sejm ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach, materialnie odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu poprawek Senatu do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie kwestii, czy poprawka spełnia wymagania przewidziane przepisami konstytucyjnymi, warunkuje poddanie jej szczególnemu trybowi rozpatrzenia (głosowania), przewidzianemu w art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji i przesądza o dochowaniu przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw.
Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko zawarte we wniosku Prezydium Senatu (s. 3), że "uchwała określona w art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji jest jedyną i wyłączną formą zajmowania przez Sejm stanowiska wobec uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy". Z całokształtu wywodów Trybunału wynika jednak, że warunkiem rozpatrzenia poprawki Senatu w tym trybie jest to, że uchwała Senatu istotnie podjęta została na podstawie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji. W przeciwnym przypadku - tak jak to było w rozpatrywanej ustawie - Sejm ma prawo nie rozpatrywać jej z przyczyn formalnych, decydując o tym w trybie uchwały podjętej zwykłą większością głosów.
Na zakończenie tych rozważań Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak wyraźnie podkreślić, że nie można kategorycznie twierdzić, że każda wątpliwość co do treści uchwały Senatu i utrzymania jego wniosku w ramach podjęcia poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm wymusza niejako automatycznie decyzję Sejmu o niepoddawaniu tego wniosku pod głosowanie w kwalifikowanym trybie art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji. Byłaby to praktyka niebezpieczna, która zdeformować mogłaby układ stosunków między Sejmem i Senatem w toku procesu ustawodawczego i wypaczyć sens procedury zawartej w art. 17 ust. 4. Niepoddanie poprawek Senatu procedurze z art. 17 ust. 4 rozpatrywać należy w kategorii uprawnienia Sejmu, uzasadnionego dogłębną oceną treści poprawek Senatu.
Skorzystanie zatem przez Sejm z takiego uprawnienia powinno być wystarczająco uzasadnione, tj. uwarunkowane charakterem treści poprawek Senatu do ustawy. By uznać je za wykraczające poza poprawki z art. 17 ust. 2, a zatem za niedopuszczalne konstytucyjnie, muszą one uchybiać temu przepisowi w sposób niewątpliwy. Wymaga to po stronie Sejmu oceny wniosków Senatu casu ad casum. Wykazane wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny uchybienia zakwestionowanej uchwały Senatu z dnia 15 stycznia 1993r. w sprawie ustawy z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach warunek ten spełniają i Sejm nie poddając jej pod głosowanie w trybie art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji nie naruszył ustawowego trybu wymaganego do wydania tej ustawy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.