Pełny tekst orzeczenia

27

Orzeczenie
z dnia 13 lipca 1993 r.
Sygn. akt (P. 7/92)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Kazimierz Działocha

Sędziowie TK: Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca
Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski
Andrzej Zoll

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 1993 r. z udziałem Prokuratora Generalnego na rozprawie sprawy:
1) pytania prawnego Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie czy przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 475 ze zm.) jest zgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

oraz

2) pytania prawnego Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku o rozstrzygnięcie czy przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) w wyniku pominięcia w nim bezrobotnych, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

orzeka:

1) przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84 i Nr 78, poz. 394) nie jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426);

2) przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84 i Nr 78, poz. 394) w zakresie w jakim pomija bezrobotnych, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu "innej pozarolniczej działalności", jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną powołaną w pkt 1 orzeczenia;

ponadto

Skład Orzekający w niniejszej sprawie przedstawia Prezesowi Trybunału stanowisko o potrzebie wszczęcia z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego postępowania o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60) w zakresie dotyczącym pomocy społecznej dla bezrobotnych, którzy utracili prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

UZASADNIENIE

I

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 6 listopada 1992 r. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne:

Czy przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84 i Nr 78, poz. 394) jest zgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

Przedstawione pytanie prawne co do zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją wyłoniło się w związku z postępowaniem sądowym wszczętym w sprawie Nr WBP-9112-K/151/92 skargą na decyzję administracyjną orzekającą na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 1 grudnia 1992 r.

Przy rozpoznawaniu powyższej sprawy Składowi Orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego nasunęły się istotne wątpliwości co do zgodności art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie postanawiającym o realizacji zasady sprawiedliwości społecznej przez RP.

Zdaniem Składu Orzekającego NSA realizacja zasady sprawiedliwości społecznej wymaga zabezpieczenia warunków egzystencji między innymi także ludziom zdolnym do pracy i gotowym do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, ale nie mającym pracy. Po upływie 12 miesięcy pobierania zasiłku dla bezrobotnych (art. 21 ust. 2 powołanej ustawy) trudno sytuację takich bezrobotnych uznać za jednakową z tymi osobami, które uchylają się od podjęcia zatrudnienia, czy też z osobami, które uchylają się od podjęcia zatrudnienia, czy też z osobami, które z powodu niezdolności do pracy są zmuszone do korzystania z różnych form pomocy społecznej w trybie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60). W ocenie Składu Orzekającego ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu nie zawiera żadnego mechanizmu prawnego powodującego możliwość otrzymania przez bezrobotnych po upływie 12 miesięcznego okresu pobierania zasiłku i niemożności uzyskania żadnej pracy, czy źródła utrzymania, pomocy charytatywnej z określonego funduszu socjalnego. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego do natychmiastowego przejęcia pod stalą opiekę od 1 grudnia 1992 r. być może nawet ponad milionowej rzeczy bezrobotnych, którym minął określony w art. 21 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu termin pobierania zasiłku, nie są dostosowane rozwiązania ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż celem szeregu rozwiązań ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu jest zmuszenie bezrobotnych pobierających zasiłek do aktywności w poszukiwaniu pracy, ale nie pozbawienie tych ludzi na dłuższy, czy krótszy okres czasu jakichkolwiek środków egzystencji i to w skali setek tysięcy, czy nawet milionowej rzeczy obywateli od 1 grudnia 1992 r. Taka sytuacja, zdaniem Składu Orzekającego tego Sądu, prowadzi do wniosku, iż przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu jest niezgodny z art. 1 Konstytucji w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej. W procesie transformacji ustrojowej gospodarki bowiem musi być zapewnione poczucie bezpieczeństwa socjalnego wszystkich obywateli.

Właściwe metody realizacji zasady sprawiedliwości społecznej nie podważają a wręcz odwrotnie, w dłuższej perspektywie służą umocnieniu gospodarki rynkowej.

W związku z tym pytaniem prawnym Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajął stanowisko Prokurator Generalny.

W ocenie Prokuratora Generalnego przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu jest zgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Nawiązując do treści przepisu, który ma następujące brzmienie: "Okres pobierania zasiłku nie może przekroczyć 12 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 3, 4 i 5", Prokurator Generalny stwierdził, że te właśnie zastrzeżenia mają istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

Prokurator Generalny podniósł, że ustawodawca wprowadzając ograniczenia czasowe w wypłacaniu zasiłków, jednocześnie wykazał troskę o osoby posiadające znacznie mniejsze szanse znalezienia pracy, a także i mniejsze możliwości przekwalifikowania się lub przyuczenia do nowego zawodu.

Nie bez znaczenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, jest uregulowanie prawne zawarte w art. 30 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 3 października 1992 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 394). Otóż Rada Ministrów, przyjmując jako podstawowe kryteria stopę bezrobocia i przewidywany jego wzrost, określa w drodze rozporządzenia rejony administracyjne (gminy) zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, w których na podstawie odrębnych przepisów mogą być stosowane szczególne instrumenty ekonomiczno-finansowe i inne preferencje w celu ograniczenia bezrobocia i jego skutków oraz może we wszystkich lub niektórych z tych rejonów administracyjnych (gmin) wprowadzić w drodze rozporządzenia wydłużony okres pobierania zasiłków określając równocześnie okres i dodatkowe warunki wymagane do wydłużonej wypłaty zasiłków. Korzystając z tego uprawnienia Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 19 listopada 1992 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 440) ustanowiła, że bezrobotnym zamieszkałym w rejonach administracyjnych (gminach) uznanych na podstawie odrębnych przepisów za szczególnie zagrożone wysokim bezrobociem strukturalnym wydłuża się okres pobierania zasiłku, o których mowa w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, o 6 miesięcy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 1993 r.

Prokurator Generalny wskazał, że mimo utraty prawa do zasiłku zarówno bezrobotny, jak i członkowie jego rodziny zgodnie z art. 20 ust. 14 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 1992 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 394), zachowują prawo do świadczeń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, przyuczenia do zawodu, pracy interwencyjnej lub przy robotach publicznych. Obejmują one prawo do korzystania na zasadach przewidzianych dla pracowników ze świadczeń zakładów opieki zdrowotnej. Natomiast - na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 10 kwietnia 1989 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 125 ze zm.) prawo do zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych na dzieci i współmałżonka przysługuje bezrobotnym, którzy utracili prawo do zasiłku z powodu upływu okresu, przez który zasiłek ten jest wypłacany na podstawie przepisów o zatrudnieniu i bezrobociu.

Prokurator Generalny przyznając, że powyższe gwarancje nie rozwiązują wszystkich problemów związanych z bezrobociem jednocześnie stwierdził, że ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przewiduje w art. 3 możliwość udzielenia pomocy bezrobotnemu. Odwołując się do praktyki międzynarodowej Prokurator Generalny stwierdził, że istnieje tam tendencja do ograniczenia czasowego wypłacania zasiłku.

Prokurator Generalny wskazał też na fakt, że zasada ograniczenia w czasie wypłacania zasiłków weszła w życie w sposób pozwalający na przygotowanie się do nowej sytuacji, gdyż zgodnie z art. 62 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu okresy pobierania zasiłków, o których mowa w art. 21 ust. 2-4, liczono poczynając od dnia wejścia w życie ustawy.

Z powyższych względów zdaniem Prokuratora Generalnego nie zachodzi niezgodność pomiędzy art. 21 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu z art. 1 Konstytucji, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej.

W pytaniu prawnym Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, które ten skład postanowił w dniu 7 kwietnia 1993 r. przedstawić do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu przedstawione zostało zagadnienie:

Czy przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu w wyniku pominięcia w nim bezrobotnych, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

Postawione pytanie prawne jest powtórzeniem nieformalnego zarzutu skarżącego w sprawie Nr BP 9112/772/92 rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący kwestionując zgodność z prawem decyzji administracyjnej w przedmiocie pozbawienia go z dniem 1 grudnia 1992 r. zasiłku dla bezrobotnych twierdził, iż przepracował "38 lat zawodowo, w tym 10 lat na taxi osobowej".

Jak podaje Skład Orzekający NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 kwietnia 1993 r. zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji opierają się na art. 21 ust. 2 w zw. z art. 62 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Przyjmują zatem, iż udokumentowany przez bezrobotnego łączny okres 35 lat i 10 miesięcy w jakich pozostawał on w stosunku pracy oraz prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych samochodem osobowym nie może uzasadniać zakwalifikowania go do bezrobotnych wymienionych w art. 25 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy. Na przeszkodzie takiego zakwalifikowania stoi bowiem okres prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek.

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznając, że literalne brzmienie przepisów w pełni usprawiedliwia stanowisko organów administracyjnych doszedł jednak do wniosku, że art. 21 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu cechujący się daleko idącą kazuistyką budzi, poprzez pominięcie w nim bezrobotnych którzy prowadzili działalność gospodarczą na własny rachunek i z tytułu tej działalności podlegali ubezpieczeniu społecznemu, poważne wątpliwości co do jego zgodności z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzaj aktywności zawodowej przed przejściem na bezrobocie nie może być podstawą do różnicowania uprawnień bezrobotnych, naruszałoby to bowiem konstytucyjną zasadę równości.

Przesłanką do zróżnicowania nie mogą też być, zdaniem wnioskodawcy, względy fiskalne. Okoliczność, że środki Funduszu Pracy, z którego wypłacane są m.in. zasiłki dla bezrobotnych, nie pokrywają wydatków, a stan budżetu Państwa nie zezwala na zwiększenie dotowania tego Funduszu, byłaby argumentem pozaprawnym.

Dostosowywanie bowiem możliwości finansowych Państwa do jego obowiązków wobec obywateli nie może odbywać się na drodze zróżnicowań dyskryminujących prawnie określone grupy obywateli.

Skład Orzekający analizując kwestionowane uregulowanie prawne wyraził przypuszczenie, że ustawodawca stanowiąc przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu miał na względzie domniemane różnice w źródłach utraty zatrudnienia i zaprzestaniu działalności gospodarczej.

Rozwijając ten wątek Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż jedynie pozornie wydawać się może, iż trwałość stosunku pracy lub stosunku służbowego uzależniona jest wyłącznie od woli pracodawcy, zaś o zaprzestaniu działalności gospodarczej decyduje wyłącznie ten, kto tę działalność prowadzi. Stosunek pracy (służbowy) może wygasnąć z woli pracownika (wypowiedzenie, porzucenie pracy) i z taką sytuacją ustawodawca nie wiąże żadnych ujemnych skutków dla bezrobotnych, gdy tymczasem zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z zasady nie będzie wynikiem nieracjonalnej bądź aspołecznej decyzji bezrobotnego a może nastąpić z przyczyn obiektywnych, realiów gospodarczych naszego Państwa i wówczas następują ujemne skutki dla bezrobotnego. Chodzi tu zwłaszcza o ludzi w podeszłym wieku, do których adresowany jest kwestionowany przepis.

W ocenie Składu Orzekającego trudności przystosowawcze do warunków gospodarki rynkowej stanowią jeden z najpoważniejszych problemów stojących przed Państwem i ich przezwyciężenie będzie decydowało o losach Państwa. Niemniej jednak trudno wymagać od obywateli mających za sobą 30 lat (kobiety) bądź 35 lat (mężczyźni) aktywności zawodowej, aby przystosowali się do nowych warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez przekwalifikowanie się lub poprzez zmianę miejsca zamieszkania.

Takiego obowiązku, zdaniem wnioskodawcy, nie można nakładać na obywateli którzy przekroczyli 50 rok życia.

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił też uwagę na sprzeczność istniejącą w samej ustawie. Zdaniem wnioskodawcy jest ona paradoksalna w swej niesprawiedliwości. Osoby bowiem podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej muszą partycypować w dochodach Funduszu Pracy na równi z pracodawcami osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego (art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy). Uchybienie temu obowiązkowi zagrożone jest środkami przewidzianymi w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym (art. 55 ust. 1 ustawy), a także innymi środkami dyscyplinującymi (art. 55 ust. 2 i 3 ustawy). Tymczasem nie mogą one z tego, co swoimi nakładami stworzą korzystać, i to na równi z osobami zatrudnionymi na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego.

W odpowiedzi na to pytanie NSA Prokurator Generalny uznał, że przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu jest zgodny z przepisami art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Dokonując oceny zakwestionowanego przepisu Prokurator Generalny zwrócił uwagę na treść art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z którego wynika, że w zakresie warunków wymaganych dla ustalenia prawa do zasiłku uprzednie pozostawanie w stosunku pracy lub w stosunku służbowym traktowane jest na równi z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek i wobec tego zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy bezrobotny spełniający te warunki ma prawo do 12 miesięcznego zasiłku.

Powołany przepis (art. 21 ust. 2) przewiduje pewne wyjątki od tej zasady, dopuszczając możliwość m.in. przedłużenia okresu pobierania zasiłku do 18 miesięcy tym bezrobotnym, którzy do dnia rejestracji pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez co najmniej 25 lat kobiety i 30 lat mężczyźni (art. 21 ust. 3), lub do czasu nabycia prawa do emerytury, jeżeli pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez okres co najmniej 30 lat - kobiety i 35 lat - mężczyźni (art. 25 ust. 5 pkt 1).

Pominięcie w tym przepisie okresu prowadzenia działalności na własny rachunek nie narusza jednak w ocenie Prokuratora Generalnego ani art. 1 ani art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego z istoty wprowadzenia odmiennych uregulowań wynika, że w ściśle określonych przypadkach ustawodawca dopuszcza odstępstwa od ogólnie obowiązującej zasady dwunastomiesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych i nie jest to naruszenie równości gwarantowanej art. 67 ust. 2 Konstytucji. Odstępstwa wyrażone w art. 21 ust. 3, 4 i 5 ustawy miały na celu złagodzenie skutków wynikających z utraty pracy przez pracowników posiadających bardzo długi staż pracy i zostały wprowadzone w wyniku uwzględnienia postulatów związków zawodowych.

W ocenie Prokuratora Generalnego nie doznała też uszczerbku zasada sprawiedliwości wyrażona w art. 1 Konstytucji, a to z tego względu, że w art. 21 ust. 5 pkt 3 ustawy przewidziano ochronę również takich bezrobotnych, którzy uprzednio zajmowali się działalnością gospodarczą na własny rachunek. Każdy bezrobotny bowiem ma prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury, jeżeli do jej uzyskania brakuje nie więcej niż 2 lata.

Jeżeli chodzi o zarzut niesprawiedliwego traktowania osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, zobowiązanych do partycypowania w dochodach Funduszu Pracy na równi z pracodawcami osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego (art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy), to zdaniem Prokuratora Generalnego jest on o tyle nieuzasadniony, że Fundusz ten został utworzony z dniem 1 stycznia 1990 r. i nie można utrzymywać, że w konkretnym przypadku skarżący decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestniczył w jego wypracowaniu.

Prokurator Generalny ponadto podał, że nie bez znaczenia dla sprawy jest mały udział składek na Fundusz Pracy w wydatkach związanych z wypłatą zasiłków dla bezrobotnych. W zasadzie wypłaty zasiłków dla bezrobotnych według informacji Prokuratora w znacznej części obciążają budżet państwa, toteż jego stan nie jest obojętny dla ustalenia zakresu odstępstw od generalnej zasady, że okres wypłacania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 12 miesięcy.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził połączenie obydwu pytań prawnych Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do łącznego rozpoznania.

II

Na rozprawie w dniu 13 lipca 1993 r. przedstawiciele Składów Orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku podtrzymali swoje stanowiska zawarte w uzasadnieniach pytań prawnych. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał również swoje stanowisko zawarte w pismach złożonych w związku z pytaniami prawnymi Składów Orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, na rozprawę nie stawił się i nie zajął też żadnego stanowiska w formie pisemnej w przedmiocie obydwu pytań prawnych.

III

Na podstawie tekstów aktów prawnych i wyników rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:

1. Kwestionowany przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu ma następujące brzmienie: "Okres pobierania zasiłku nie może przekroczyć 12 miesięcy z zastrzeżeniem ust. 3, 4 i 5".

Dokonując zastrzeżeń ustawodawca przyjął, że bezrobotni, którzy do dnia rejestracji pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez co najmniej 25 lat - kobiety i 30 lat - mężczyźni, zachowują prawo do zasiłku przez okres do 18 miesięcy. Przyjął też, że w razie urodzenia dziecka przez kobietę pobierającą zasiłek w okresie o którym mowa w ust. 2 i 3, lub w ciągu 1 miesiąca po jego zakończeniu, okres ten ulega przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński.

Według art. 21 ust. 5 prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury zachowują też ci bezrobotni, którzy:

a) pozostawali w stosunku pracy lub stosunku służbowym przez okres co najmniej 30 lat - kobiety i 35 lat - mężczyźni;
b) wykonywali prace uznane w przepisach emerytalno-rentowych za zatrudnienie w szczególnych warunkach przez okres co najmniej 15 lat w okresach wymienionych ust. 3;
c) którym do uzyskania uprawnień emerytalnych brakuje nie więcej niż 2 lata;
d) spełniają warunki wymienione w art. 25 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.

W przepisie art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu postanawiającym, że prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury zachowują bezrobotni, którzy pozostawali w stosunku pracy (służbowym) przez okres co najmniej 30 lat (kobiety) i 35 lat (mężczyźni) pominięto tych bezrobotnych, którzy prowadzili działalność gospodarczą na własny rachunek i z tytułu tej działalności podlegali ubezpieczeniu społecznemu.

Decyzja administracyjna o której mowa w pytaniu prawnym NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku opierająca się na art. 21 ust. 2 w związku z art. 62 powołanej ustawy przyjęła, iż udokumentowany przez bezrobotnego łączny okres 35 lat i 10 miesięcy w jakich pozostawał on w stosunku pracy i prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych samochodem osobowym nie może uzasadniać zakwalifikowania go do bezrobotnych wymienionych w art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu osoby nie będące pracownikami zakładów pracy a podlegające ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu innej pozarolniczej działalności, opłacają obowiązkową składkę na Fundusz Pracy od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne lub zaopatrzenie emerytalne. Przepis art. 54 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dochodami Funduszu m.in. są obowiązkowe składki od zakładów pracy oraz osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności, o którym mowa w art. 52. Zgodnie z art. 55 ustawy składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania ubezpieczenia społecznego, w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie emerytalne. Poboru składek na Fundusz Pracy dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okresach miesięcznych, łącznie ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie emerytalne oraz przekazuje zebrane tytułem składek kwoty na Fundusz Pracy w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Od składek na Fundusz Pracy nie opłaconych w terminie Zakład Ubezpieczeń Społecznych pobiera odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych przepisami o zobowiązaniach podatkowych. Składki te oraz należności z tytułu odsetek za zwlokę i dodatkowych opłat, nie opłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W razie nieopłacenia składek na Fundusz Pracy lub opłacenia ich w niższej od należnej wysokości, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może obciążyć zakład pracy lub osobę podlegającą ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu innej pozarolniczej działalności dodatkową opłatą w wysokości 100% należnej kwoty składek.

2. Przystępując do oceny przedstawionego w pytaniach prawnych stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć swoje stanowisko w przedmiocie pojęcia i charakteru prawnego zasiłku dla bezrobotnych, wyrażone w orzeczeniu w sprawie sygn. P. 2/92 z dnia 1 czerwca 1993 r.

W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu zasiłek dla bezrobotnych jest takim świadczeniem pieniężnym, który przysługuje bezrobotnemu ex lege ze środków Funduszu Pracy i to pod warunkiem posiadania z reguły określonego okresu zatrudnienia przed dniem zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy i wypłacanym przez określony czas, z reguły przez 12 miesięcy.

Charakter prawny zasiłku nie jest jednoznaczny. Zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem publiczno-prawnym z Funduszu Pracy, zbliżonym najbardziej do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Jak trafnie zauważa W. Sanetra w artykule pt. "W sprawie konstrukcji prawnej zasiłku dla bezrobotnych", PiZS Nr 1 z 1993 r., zasiłek dla bezrobotnych nie zastępuje wynagrodzenia za pracę ani nie stanowi jego surogatu, nie jest także według ustawy świadczeniem typu ubezpieczeniowego i nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, a wykazując pewne cechy takiego typu świadczenia z pomocy społecznej poprzez zerwanie uzależnienia wysokości zasiłku dla bezrobotnych z wysokością zarobku otrzymywanego w ostatnim zakładzie pracy, jest jednak najbardziej zbliżony do świadczeń przewidzianych w prawie ubezpieczenia społecznego.

Podobny jest bowiem sposób gromadzenia środków na wypłatę tych zasiłków. Służy do tego mianowicie fundusz celowy, tj. Fundusz Pracy, który tworzy się ze składek zakładów pracy, ale też ze składek osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności, o których mowa w art. 52 ustawy. Od bezrobotnego, tak jak i od ubezpieczonego, wymaga się ponadto przepracowania pewnego okresu czasu (staż zasiłkowy).

3. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając przedstawione w pytaniach prawnych zagadnienia prawne uznał za konieczne rozpatrzyć charakter prawa do zasiłku dla bezrobotnych na tle zasad i norm Konstytucji.

Dla rozważań o konstytucyjnym charakterze zabezpieczenia społecznego podstawą musi być konstatacja, że ustawa zasadnicza zawiera skierowany do państwa nakaz zapewnienia obywatelom minimum socjalnego. Podstawę obowiązywania normy o takiej treści stanowi art. 68 w zw. z art. 70 ust. 1 i 2 i art. 79 (w zakresie rodziny jako prawnie chronionego dobra). Normę powyższą należy interpretować mając na uwadze wyrażoną art. 1 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej. Ta ostatnia zawiera formułę każdemu według jego potrzeb i formułę tą należy stosować właśnie do osób, których minimum socjalne jest zagrożone.

a) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, tj. przepis, który ogranicza czas pobierania zasiłku zasadniczo do okresu 12 miesięcy, nie jest niezgodny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1). Uczynił to uwzględniając z jednej strony treść konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, z drugiej zaś strony charakter i funkcję prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zdeterminowane obowiązkiem państwa wynikającym z art. 68 Konstytucji.

Zasadę sprawiedliwości społecznej w odniesieniu do problemów społecznych jakie niesie za sobą zjawisko bezrobocia, rozumieć należy jako zasadę postępowania w stosunkach między grupami społecznymi, w tym wypadku między najszerszą grupą społeczną jaką jest wspólnota narodowa reprezentowana przez państwo a kategorią ludzi bezrobotnych. Nakazem postępowania jest tutaj obowiązek państwa w sferze jego działalności socjalnej zapewnienia jednostce będącej bez pracy warunków realizacji jej prawa do egzystencji i wolności z uwagi na niezbywalną, przyrodzoną godność człowieka. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że służące temu zabezpieczenie społeczne gwarantowane przez państwo bezrobotnym powinno wyrażać się w zapewnieniu im co najmniej minimum socjalnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w rozumieniu orzecznictwa konstytucyjnego polskiego zawiera w sobie bowiem m.in. formułę rozdzielczą - każdemu według jego potrzeb, w rozumieniu potrzeb podstawowych, i formułę tę należy stosować przede wszystkim do osób, których minimum socjalne na skutek utraty pracy jako źródła dochodu jest zagrożone.

Zasada sprawiedliwości ze względu na jej ogólny i prawnie zasadniczo niezdefiniowany charakter, nie określa jednak formy prawnej realizacji wspomnianej formuły sprawiedliwości w odniesieniu do kategorii bezrobotnych.

Formą, instrumentem prawnym jej realizacji jest zasiłek dla bezrobotnych. Jego charakter i funkcja zdeterminowane zostały, jak już wspomniano, bezpośrednio przez przepisy art. 68 Konstytucji, a jego szczegółowa konstrukcja prawna określona została najpierw przez ustawę z 1989 r. o zatrudnieniu, a następnie obowiązującą aktualnie ustawę z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Zgodnie z wykładnią tego przepisu Konstytucji zawartą w orzeczeniu w sprawie P. 2/92, uwzględniającą także normy prawa międzynarodowego, oznacza on dzisiaj - po zmianach zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej - obowiązek państwa prowadzenia polityki pełnego (racjonalnego) zatrudnienia a korelatem ściśle związanym z tym obowiązkiem jest prawo obywatela będącego bezrobotnym do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia (nie jest nim natomiast prawo do ubezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia ze względu na brzmienie art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji). Przepisy ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu uznać należy za aktualną realizację dyrektywy prawnej wynikającej z art. 68 Konstytucji. Według art. 1 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu określa ona bowiem "zadania państwa w zakresie zatrudnienia, przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków". Z dalszych przepisów ustawy wynika, że podstawowym instrumentem prawnym służącym łagodzeniu skutków bezrobocia jest właśnie zasiłek dla bezrobotnych. Wybór takiego a nie innego, co do zasady, instrumentu prawnego dla tego celu jest swobodnym prawem ustawodawcy.

Charakterystyczną cechą prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest jego ograniczenie w czasie - w zasadzie (poza wyjątkami ściśle określonymi w ustawie) do 12 miesięcy. Ograniczenie w czasie prawa do pobierania zasiłku jest uzasadnione na gruncie Konstytucji, bowiem ściśle wiąże się z funkcją (celem) zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą jego wypłacania jest fakt utraty pracy i zarejestrowanie się w charakterze bezrobotnego oraz gotowość podjęcia pracy (albo propozycji i przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania) a celem zapewnienie bezrobotnemu środków egzystencji na ten czas. Jednocześnie jednak ograniczenie w czasie prawa pobierania zasiłku ma pobudzać bezrobotnego do poszukiwania pracy. Zasiłek pełni więc ważną społecznie i psychologicznie funkcję motywacyjną w społeczeństwie, w którym jednostka jest zasadniczo odpowiedzialna za swój los. Należy przy tym zaznaczyć, że po ewentualnej ponownej utracie uzyskanej przez bezrobotnego pracy ma on prawo - po spełnieniu takich samych warunków jak za pierwszym razem - nabyć ponownie prawo do zasiłku (art. 21 ust. 6 ustawy). Ograniczenie w czasie prawa do zasiłku uzasadnione jest także tym, że w sytuacji bezrobocia trwającego przez dłuższy czas z powodów obiektywnych bądź niezależnie od innych przyczyn leżących po stronie bezrobotnych, sytuacja bezrobotnych i zadania państwa polegające na łagodzeniu skutków bezrobocia ulegają zmianie i wymagają innych instrumentów prawnych. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji tzw. bezrobocia strukturalnego. Potwierdzają to także doświadczenia i rozwiązania prawne innych państw o gospodarce rynkowej. Także wybór okresu czasu, w ciągu którego ma przysługiwać prawo do zasiłku (czy to będzie np. 2 1/2 roku - jak w Danii, czy 2 - 8 miesięcy jak w Grecji) należy do sfery swobodnej decyzji ustawodawcy.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uznania art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu za niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji). Harmonizuje natomiast ten przepis ustawy, zdaniem Trybunału, z art. 68 Konstytucji, jako bezpośrednią podstawą wykładni ustawowej konstrukcji prawa do zasiłku.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że ani zasada sprawiedliwości społecznej, którą Rzeczpospolita Polska ma realizować, ani dyrektywy wynikające z art. 68 Konstytucji nie zwalniają państwa od obowiązku zabezpieczenia społecznego dla bezrobotnych na poziomie minimum socjalnego po upływie okresu uprawniającego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli pozostają oni nadal bez pracy nie z własnej winy lub nie mają innych źródeł utrzymania. Jeżeli spośród zarejestrowanych na koniec maja 1993 roku bezrobotnych prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie ma 1 milion 318,8 tysięcy (informacja Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej), to - gdyby nawet przyjąć, że tylko część z nich nie ma zabezpieczenia społecznego na poziomie minimalnym (z tytułu pomocy społecznej w styczniu 1993 r. zasiłki pobierało zaledwie 110.861 osób) - nie można mówić, że państwo realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej i obowiązki wynikające z obowiązującego art. 68 Konstytucji. W tej zasadniczej kwestii Trybunał Konstytucyjny podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Ponieważ jednak na gruncie polskiego ustawodawstwa socjalnego zabezpieczenie społeczne dla bezrobotnych po okresie pobierania zasiłków dla bezrobotnych realizować ma się przy pomocy przepisów i instytucji wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60) - Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że postawiony w pytaniu prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niezapewnienia przez państwo środków utrzymania bezrobotnym po upływie 12 miesięcznego terminu pobierania zasiłku dla bezrobotnych zbadany powinien zostać nie w odniesieniu do przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, lecz w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Prawdą jest, że zasiłek dla bezrobotnych nie ma na celu spełnienia funkcji socjalnych i w tym zakresie można się zgodzić z poglądem Prokuratora Generalnego zawartym w odpowiedzi na pytanie prawne Składu Orzekającego NSA w Warszawie, zwłaszcza że pełni on także funkcję aktywizacji bezrobotnego jeżeli chodzi o poszukiwanie zatrudnienia, ale nie można zgodzić się z tą częścią wywodów Prokuratora Generalnego zawartą w wymienionym piśmie, w której Prokurator odwołuje się w tym względzie do praktyki międzynarodowej ograniczania wypłacania zasiłku. Tam bowiem (w krajach wolnego rynku), w odróżnieniu od mechanizmów które wprowadziła ustawa o pomocy społecznej, istnieje realna możliwość zabezpieczenia osób i rodzin przed trudnymi sytuacjami życiowymi, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W naszym Państwie takie mechanizmy nie zostały stworzone.

Zawężenie podstaw pobierania zasiłku dla bezrobotnych i uchwalenie ustawy o pomocy społecznej miało stanowić racjonalizację działań w zakresie zabezpieczenia sfery socjalnej obywateli. Zasiłek dla bezrobotnych jest instrumentem nieadekwatnym do wypełniania funkcji instrumentu gwarantującego szersze zabezpieczenie społeczne ze względu na tryb jego przyznawania ("automatyzm"), ograniczone ramy oceny rzeczywistej sytuacji materialnej obywateli, cel jego wprowadzenia do systemu prawa.

Realizacja obowiązku nałożonego na państwo odbywa się poprzez różne instytucje prawne. Instytucją taką jest bez wątpienia instytucja ubezpieczeń społecznych czy też zasiłków dla bezrobotnych. Natomiast w przypadkach, gdy żadna z tych instytucji prawnych nie może być podstawą dla zapewnienia minimum bezpieczeństwa socjalnego obywatela, powinno być ono realizowane poprzez instytucję pomocy społecznej. Ma to szczególne znaczenie w kraju, który dysponuje ograniczonymi środkami na wszelkie działania gwarantujące minimum bezpieczeństwa socjalnego.

Powyższa konstatacja nie stanowi jednakże podstawy do stwierdzenia, że państwo wywiązało się z obowiązku pomocy bezrobotnym. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej wyraża prawo bezrobotnego do pomocy (art. 3 pkt 1 ustawy) na zasadach właściwych instytucji pomocy (w szczególności przepisów art. 4 ust. 1 ustawy), lecz prawo to pozbawione jest właściwej treści normatywnej, dlatego, że ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku zagwarantowania bezrobotnemu stałego źródła utrzymania. Inaczej było przed zmianą ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. ustawą nowelizacyjną z dnia 1 sierpnia 1992 r. W szczególności z przepisów art. 27 ustawy, który określa komu przysługuje stały zasiłek pieniężny, nie wynika, że prawo do takiego zasiłku na zasadach określonych w ustawie ma bezrobotny, któremu wygasło prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 3 stanowi o możliwości przyznania zasiłku okresowego osobom i rodzinom w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na brak możliwości zatrudnienia.

Gwarancyjna funkcja prawa wymaga, by prawo do tego rodzaju zasiłku wynikało z ustawy i uprawnionemu przysługiwało roszczenie, którego spełnienia można dochodzić przed sądem.

Mając to na uwadze Trybunał Konstytucyjny w składzie niniejszym postanowił zwrócić się w trybie art. 24 uchwały o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym do Prezesa Trybunału o wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie zarzutu postawionego przez Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzut ten winien być bowiem skierowany przeciwko przepisom ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim ustawa ta pomija prawo bezrobotnego do stałego zasiłku z pomocy społecznej po utracie prawa do zasiłku na podstawie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu;

b) gdy idzie o tę część sentencji orzeczenia, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdza niezgodność art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji to przesłanki rozstrzygnięcia są następujące.

W art. 20 ust. 1 ustawy ukształtowane są jednolite zasady uzyskania prawa do zasiłku (2 pozytywne przesłanki) zarówno dla byłych pracowników jak i osób które prowadziły pozarolniczą działalność.

Podstawę dla określenia długości wypłacania zasiłku bezrobotnym stanowi art. 21 ust. 2 ustawy. Cytowany przepis wprowadza zasadę, w myśl której okres pobierania zasiłku nie może przekroczyć 12 miesięcy. Od zasady tej dopuszczalne są - jak napisano - wyjątki enumeratywnie wyliczone w ust. 3, 4 i 5 art. 21. Odstępstwa te uzasadnione są szczególną sytuacją wskazanych kategorii podmiotów co do możliwości znalezienia nowej pracy lub innego źródła utrzymania. Dzięki przedłużeniu okresu pobierania zasiłku przez bezrobotnych o których mowa w art. 21 ust. 3, 4 i 5, ma nastąpić zrównanie ich sytuacji faktycznej z pozostałymi bezrobotnymi. Przedstawiona konstrukcja ustawowa koresponduje z konstytucyjną zasadą równości.

Zróżnicowanie pojawia się dopiero w treści art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy który określił, że prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury zachowują bezrobotni którzy pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez okres co najmniej 30 lat (kobiety) i 35 lat (mężczyźni), gdyż przepis ten nie reguluje nie tylko tak samo, ale w żaden inny podobny sposób sytuacji bezrobotnych, którzy w przyszłości prowadzili pozarolniczą działalność.

W związku z powyższym pojawia się zagadnienie słuszności pominięcia omawianej grupy osób, skoro ich status jako osoby bezrobotnej jest taki sam jak status bezrobotnego byłego pracownika.

W tym względzie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaloną w orzecznictwie Trybunału wykładnią zasadę równości należy rozumieć w taki sposób, że równych należy traktować równo, a nierównych - nierówno. Ustalenie czy zasada ta jest przestrzegana przez ustawodawcę wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się norma postępowania i opisanie elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Takie określenie pozwala na stwierdzenie, kto jest równy, bądź nierówny względem innych.

Jeżeli mamy do czynienia z takim samym traktowaniem adresatów prawnych posiadających istotną cechę wspólną nie ma wątpliwości w kwestii zgodności takich norm z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości powstają, gdy ustawodawca różnicuje sytuację prawną adresatów. Aby ustalić czy zróżnicowanie jest zgodne z Konstytucją należy poddać analizie kryterium (kryteria) w oparciu o które dokonano zróżnicowania. Innymi słowy trzeba stwierdzić, czy wprowadzone kryterium zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione, ostatecznie - czy jest sprawiedliwe.

Powstaje w związku z tym pytanie: jakie kryterium leży u podstaw zróżnicowania o którym mowa w art. 21 ust. 5? Ustawodawca przyjął, iż prawo do zasiłku do czasu nabycia praw do emerytury zachowują m.in. bezrobotni, którzy pozostawali w stosunku pracy lub stosunku służbowym przez co najmniej 30 lat - kobiety i 35 lat - mężczyźni (art. 21 ust. 5 pkt 1). W związku z tak określonym zakresem zastosowania cytowanego przepisu wątpliwości budzi uzależnienie prawa do zasiłku od pozostawania w stosunku pracy, bądź stosunku służbowym, a wyłączenie z zakresu jego obowiązywania tych, którzy pozostawali w stosunku ubezpieczenia społecznego z tytułu (innej) pozarolniczej działalności gospodarczej, chociaż objęci są oni przepisem art. 20 ust. 1 pkt 2 dającym prawo do zasiłku dla bezrobotnych (przez okres 12 miesięcy). Ratio legis wprowadzonej tutaj preferencji polega na zapewnieniu źródła stałego utrzymania bezrobotnym z długoletnim stażem pracy, co do których zasadnie można domniemywać, że przekwalifikowanie zawodowe, czy znalezienie nowej pracy sprawi im szczególną trudność. Powyższe rozumowanie w pełni jest zgodne ze wspomnianym wcześniej konstytucyjnym rozumieniem równości. Powstaje jednak pytanie: czy ograniczenie uprawnień z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy tylko do osób pozostających w stosunku pracy lub stosunku służbowym należy uznać za usprawiedliwione?

Trybunał Konstytucyjny w odpowiedzi na to pytanie wziął pod uwagę przede wszystkim argumenty powołane przez Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznał zatem, że nie można wskazać racjonalnego uzasadnienia dla zróżnicowania obywateli ze względu na formę w jakiej przejawiali wcześniej swą aktywność zawodową. Za szczególnie trafny należy uznać w tym względzie zwłaszcza pogląd Składu Orzekającego, w myśl którego dostosowanie możliwości finansowych państwa do jego obowiązków wobec obywateli nie może odbywać się na drodze zróżnicowań dyskryminujących prawnie określonych grup obywateli. Dyskryminacja w tym przypadku wynika z tego, iż ustawodawca apriorycznie założył, że osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej nie będą znajdować się w sytuacji utraty pracy i niemożności rozpoczęcia innego rodzaju działalności zawodowej, albo prowadząc kiedyś w swoim życiu taką działalność nagromadziły dostatecznie dużo środków finansowych gwarantujących im bezpieczeństwo socjalne do emerytury. Jak słusznie podnosi Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności dostosowawcze do warunków gospodarki rynkowej mogą dotyczyć również wskazanej grupy obywateli. Wreszcie zwrócić należy uwagę na tę okoliczność, że osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej muszą partycypować w dochodach Funduszu Pracy, co wykazano w ustaleniach uzasadnienia, tak samo jak pracodawcy osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego (art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy). Uchybienie temu obowiązkowi zagrożone jest środkami przewidzianymi w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym (art. 55 ust. 1 ustawy), a także innymi środkami dyscyplinującymi (art. 55 ust. 2 i 3 ustawy). Nie mogą one jednak z tego, co swoimi nakładami stworzą, korzystać na równi z osobami zatrudnionymi na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego.

Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazane ratio legis ustawy usprawiedliwia dokonane w art. 21 ust. 5 pkt 1 zróżnicowanie okresu pobierania zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy osób w tym przepisie wymienionych w porównaniu z okresem 12-miesięcznym jako regułą. Jednakże w sposób wadliwy została w ustawie określona cecha istotna na podstawie której dokonano zróżnicowania. Spowodowało to dyskryminujące pozbawienie prawa do zasiłku do czasu przejścia na emeryturę grupy obywateli, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu (innej) pozarolniczej działalności. Nieusprawiedliwione ograniczenie z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu spowodowało nierówność w prawie, co oznacza, że wspomniany przepis jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji, a poprzez naruszenie kryterium sprawiedliwego różnicowania adresatów prawa także niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.