Pełny tekst orzeczenia

ORZECZENIE

z dnia 24 stycznia 1995 r.

(Sygn. akt K. 5/94)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Sędziowie TK: Tomasz Dybowski

Ferdynand Rymarz

Wojciech Sokolewicz (sprawozdawca)

Błażej Wierzbowski



Protokolant: Barbara Jagas



po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Olsztynie z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm.Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18 i Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994 r. Nr 86, poz. 397 i Nr 122, poz. 593) z przepisami art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),



o r z e k a:



artykuły 82 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn.zmianami) są zgodne z art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).



Uzasadnienie



I.



1. Zdaniem Wnioskodawcy, przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jako ograniczające samodzielność finansową gminy są niezgodne z art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (zwanej dalej Małą Konstytucją), które przyznają gminie osobowość prawną oraz deklarują, że prawa własności i inne prawa majątkowe gminy stanowią mienie komunalne. Atrybutami osobowości prawnej przyznanej gminie są między innymi samodzielność finansowa oraz swobodne bez ingerencji z zewnątrz podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy.

Naruszenia tych zasad dopuszczono się w ustawie o samorządzie terytorialnym, która w art. 82 ust. 1 nakłada na gminę obowiązek ponoszenia kosztów działalności sejmiku samorządowego poprzez opłacanie składek w wysokości proporcjonalnej do liczby mieszkańców. Ustalanie wysokości składek przez sejmik samorządowy pozbawia gminę jakiegokolwiek wpływu na ich wysokość.Zróżnicowanie wysokości składki w zależności od liczby mieszkańców stanowi ponadto zaprzeczenie zasady równej reprezentacji, wynikającej z treści art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Tryb ustalania wysokości składek określony w art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy nie przewiduje wyrażenia w tej kwestii stanowiska przez zainteresowaną gminę.

Sejmik samorządowy jest wprawdzie w świetle art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym instytucją obligatoryjną powołaną do reprezentowania gmin i stanowiącą forum ich współpracy, ale i w tym charakterze nie może godzić w samodzielność finansową gminy i ograniczać jej możliwości decydowania o sposobie wydatkowania części dochodów.

Uchwalając wysokość składek sejmik samorządowy – nie posiadający osobowości prawnej i będący jedynie reprezentantem interesów gminy – narzuca gminie sposób wydatkowania części środków budżetowych. Ustalanie wysokości kosztów reprezentacji jednostronnie przez reprezentanta wbrew woli gminy jest sprzeczne z gwarantowaną konstytucyjnie zasadą jej samodzielności.

W konkluzji Wnioskodawca stwierdza, że rozwiązania prawne zawarte w art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jako naruszające i ograniczające samodzielność finansową gminy, są niezgodne z gwarantującymi tę samodzielność przepisami art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.



2. Prokurator Generalny w swoim stanowisku – przedstawionym w piśmie z 18 lipca 1994 r. – wyraził pogląd, że zakwestionowane przez Wnioskodawcę przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym są zgodne z art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.

Z treści art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Prokurator Generalny wyprowadza wniosek, że sejmik samorządowy stanowi swoiste ogniwo samorządu terytorialnego na szczeblu wojewódzkim, występujące jako wspólna reprezentacja gmin z obszaru województwa, wyposażone w odrębne ustawowo określone własne zadania i kompetencje. W tym stanie prawnym trudno uznać sejmik samorządowy za organ zewnętrzny w stosunku do samorządu terytorialnego.

Osobowość prawna przyznana jednostkom samorządu terytorialnego przez ustawodawcę konstytucyjnego (art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji) nie może być pojmowana, jak to czyni Wnioskodawca, jako nieograniczona samodzielność gminy, bez możliwości ingerencji z zewnątrz innego organu. Oznacza bowiem jedynie, że jednostki samorządu terytorialnego mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębne podmioty, a więc mogą być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków.

Z art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie wynika, jak to sugeruje Wnioskodawca, zasada równej reprezentacji gmin w sejmiku samorządowym, a odwrotnie, że gminy większe liczebnie wybierają więcej delegatów do sejmiku, co czyni bezzasadnym zarzut niespójności art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy z tym przepisem.

Pogląd Wnioskodawcy, że wysokość składek ustalana jest jednostronnie przez sejmik samorządowy, bez uwzględnienia w tej kwestii stanowiska gminy nie ma uzasadnienia wobec faktu, że skoro sejmik składa się z przedstawicieli każdej rady gminy określonego województwa, to gminy poprzez swoich delegatów w sejmiku posiadają wpływ na wysokość ustalanych przez sejmik składek.

Prokurator Generalny odwołał się również w swoim stanowisku do szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w których przyjęto, że zasada samodzielności i samorządności gminy nie może stanowić podstawy do podejmowania przez gminę uchwał sprzecznych z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym regulującymi kwestię składek gmin na rzecz sejmiku samorządowego.



II.



W toku rozprawy przedstawicielka Wnioskodawcy – Rady Miejskiej w Olsztynie reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Olsztyna oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego – podtrzymali wcześniej zajęte w niniejszej sprawie stanowiska odpowiednich uczestników postępowania wyrażone w pismach procesowych jakie wniesiono do Trybunału Konstytucyjnego.

Przedstawicielka Wnioskodawcy ponadto uzupełniła przedstawioną w jego stanowisku argumentację, odnosząc się przy tym polemicznie do argumentów zawartych w stanowisku Prokuratora Generalnego.

Za poglądem, że sejmik samorządowy jest tworem zewnętrznym wobec gminy przemawiają – zdaniem przedstawicielki Wnioskodawcy – przyznane sejmikowi przez art. 77 ust. 1 u.s.t. kompetencje nadzorcze w stosunku do gmin. Dysponując tymi kompetencjami sejmik samorządowy staje się jedną z form politycznej organizacji państwa.

Natomiast zróżnicowanie wysokości składek na rzecz sejmiku odpowiednio do liczby mieszkańców gminy jest nieuzasadnione – a tym samym sprzeczne z art. 70 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji – również dlatego, że korzyści z działań sejmiku nie są różnicowane w taki sam sposób, to znaczy proporcjonalnie do liczby mieszkańców gminy.

Pomimo tego, że poszczególne gminy o większej liczbie mieszkańców są reprezentowane w sejmiku przez większą liczbę delegatów, to wpływ tych gmin na decyzje podejmowane przez sejmik nie jest odpowiednio mocniejszy, ponieważ większość w sejmiku stanowią w sumie delegaci gmin o stosunkowo małej liczbie mieszkańców.

Zdaniem przedstawicielki Wnioskodawcy, cechą osoby prawnej jest możliwość zaskarżenia do sądu jej dotyczących rozstrzygnięć organów zwierzchnich, której to możliwości nie ma gmina w stosunku do uchwały sejmiku samorządowego określającej wysokość składki. Poglądu tego nie należy jednak utożsamiać z twierdzeniem o wynikającej jakoby z przyznania osobowości prawnej absolutnej samodzielności gminy.

Precyzując treść wniosku, przedstawicielka Wnioskodawcy oświadczyła, że zakwestionowane przepisy u.s.t. są niezgodne z konstytucją nie dlatego, iż ustanawiają obowiązek płacenia przez gminy składki na rzecz sejmiku samorządowego, lecz wskutek ograniczającego samodzielność gminy trybu ustalania wysokości tej składki.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił szczególne znaczenie w ustawowej charakterystyce sejmiku samorządowego jako wspólnej reprezentacji gmin (art. 76 ust. 1 u.s.t.) wyrazu „wspólnej”. Oznacza on bowiem powinność reprezentowania przez sejmik wszystkich gmin z obszaru województwa, zarówno mających mniejszą, jak i większą liczbę mieszkańców. Zdaniem przedstawiciela Prokuratora Generalnego przypisywanie gminie – jako osobie prawnej – atrybutu nieograniczonej samodzielności jest prawnie bezzasadne.

Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zgodności zakwestionowanych przepisów u.s.t. z art. 70 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji, wskazując, że powyższe przepisy konstytucyjne odnoszą się do sfery prawa cywilnego, zaś sejmik samorządowy – zgodnie z art. 75 tejże Małej Konstytucji, nie dostrzeżonym przez Wnioskodawcę – jest podmiotem prawa publicznego. Nie powinno też być wątpliwości, że ustawy mogą regulować kwestie samorządu terytorialnego.

W sprawie ustawowej regulacji trybu ustalania wysokości składki przedstawiciel Sejmu RP wyjaśnił, że zgodnie ze współczesnymi poglądami doktryny prawa finansowego – przez równość opodatkowania poszczególnych podmiotów rozumie się opodatkowanie sprawiedliwe, które nie musi oznaczać jednakowej wysokości zobowiązań.

Kryterium zróżnicowania wysokości składki według liczby mieszkańców jest sprawiedliwe i racjonalne, ponieważ sejmik więcej czasu i środków zużywa na sprawy gmin bardziej liczebnych. Wprawdzie, abstrakcyjnie biorąc, wysokość składki mogłaby być ustalana centralnie w drodze ustawowej, w postaci odsetka od dochodów gminy, ale wówczas budżet sejmiku mógłby przekraczać rzeczywiste potrzeby. Obecny tryb ustalania wysokości składki – przez corocznie podejmowaną uchwałę sejmiku – pozwala ustalić budżet sejmiku adekwatnie do rzeczywistych potrzeb, na poziomie minimalnym.



III.



Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje:



1. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (cyt.dalej jako u.s.t.) nadając gminie charakter wspólnoty samorządowej przewidziała zarazem powołanie obowiązkowej reprezentacji gmin z obszaru województwa w postaci sejmiku samorządowego (art. 76 ust. 1). Sejmik został z mocy ustawy (art. 77 ust. 1) wyposażony we własne, jemu tylko przysługujące kompetencje, różnorakiej – o czym będzie mowa w dalszych częściach uzasadnienia – natury prawnej. Koszty działalności sejmiku w myśl art. 82 ust. 1 u.s.t. mają ponosić reprezentowane w nim gminy; ustawa nałożyła bowiem na gminy obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz sejmiku, tzw. składki, ze środków budżetowych gmin.

Równocześnie ustawodawca ustalił zasady określania rozmiarów tego świadczenia obciążającego poszczególne gminy, stanowiąc, po pierwsze, że jego wysokość ma być proporcjonalna do liczby mieszkańców danej gminy (art. 82 ust. 1) i po wtóre, że wysokość składek wnoszonych przez poszczególne gminy uchwala – z uwzględnieniem wyżej wymienionej zasady – sejmik (art. 83 ust. 1).

Zdaniem Wnioskodawcy, powyższe rozstrzygnięcia ustawodawcy zwykłego pozostają w sprzeczności z zasadą samodzielności finansowej gminy wyprowadzoną z treści przepisów konstytucyjnych przyznających gminie osobowość prawną oraz zaliczających do mienia komunalnego przysługujące jej prawa własności i inne prawa majątkowe (art. 70 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim musiał stwierdzić, czy na gruncie prawa pozytywnego występuje konstytucyjna zasada samodzielności gminy, której respektowanie stanowiłoby kryterium oceny zgodności z konstytucją zakwestionowanych przepisów ustawowych.



2. Twierdząca odpowiedź na powyższe pytanie nie budziła wątpliwości na tle przepisów prawnych poprzedzających wejście w życie Małej Konstytucji. Równocześnie bowiem z u.s.t., tj.8.III.1990 r. uchwalono zmiany w ówcześnie obowiązującej Konstytucji, wprowadzając do niej rozdział 6: Samorząd terytorialny. W obrębie tego rozdziału zamieszczono przepisy art. 44 ust. 1 w brzmieniu: „Gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym, na zasadach określonych przez ustawy” oraz art. 44 ust. 2 w brzmieniu: „Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej”.

Między oboma cytowanymi przepisami zachodził ścisły związek merytoryczny, ujawniający się nie tylko w fakcie ich pomieszczenia w jednym artykule, lecz również w ich sekwencji. Samodzielność gminy w sferze prawa cywilnego wynikać miała z osobowości prawnej i podlegać ochronie sądowej, jak w wypadku każdej innej osoby prawnej, natomiast w dziedzinie prawa publicznego – tzn.przy wykonywaniu zadań publicznych w imieniu własnym, na zasadach określonych przez ustawy – podlegać ochronie sądowo-administracyjnej, której tryb określała u.s.t.



3. Te stosunkowo jasne sformułowania uległy zmianie po wejściu w życie MK, która dotychczasowe przepisy mocy konstytucyjnej regulujące ustrój samorządu terytorialnego zastąpiła nowymi (art. 70-75) ujętymi w rozdziale 5: Samorząd terytorialny. Wyraźna zasada samodzielności gminy i ochrony sądowej tejże samodzielności (art. 44 ust. 2 Konstytucji w brzmieniu noweli z 8 marca 1990 r.) nie została powtórzona, natomiast na poziomie ustawodawstwa zwykłego utrzymano ją w art. 2 ust. 3 u.s.t.. Nastąpiła zatem dekonstytucjonalizacja pewnego słownego wyrażenia zasady samodzielności gminy, co zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do samej zasady. Zasada ta bowiem daje się wyprowadzić również z obecnie obowiązujących przepisów MK.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że najogólniejszej przesłanki do sformułowania zasady samodzielności gminy dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego (art. 70 i 71 MK oraz art. 5 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez MK). Doktryna jest zgodna co do tego, iż istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań (zob. np. Agopszowicz: Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1991, s.9 i nast.). Wyrażenie „samorząd terytorialny” jakim posługuje się ustawodawca konstytucyjny implikuje zatem, że chodzi o strukturę, której przysługuje przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, a w szczególności – organów administracji rządowej.

Do tego samego wniosku prowadzi bardziej szczegółowa analiza przepisów art. 70 ust. 2 i 3 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji.

W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej ponadto wiąże się immanentnie z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi (art. 70 ust. 2 i 3).

W sferze prawa publicznego należy wyprowadzić zasadę samodzielności gminy także i z postanowień, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym, co stanowi powtórzenie sformułowania z dawnego art. 44 ust. 1 Konstytucji i na własną odpowiedzialność, co jest sformułowaniem nowym (art. 71 ust. 2). Istotne ograniczenie samodzielności powodowałoby ograniczenie lub nawet zniesienie odpowiedzialności, która ma być – co zostało podkreślone w MK -odpowiedzialnością własną jednostki samorządu terytorialnego.

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie nie wolno jednak absolutyzować, skoro samorząd terytorialny – w myśl art. 71 ust. 1 MK – wykonuje zadania publiczne „w ramach ustaw”. W formie ustaw, ale też tylko ustaw, mogą być zatem stwarzane prawne ramy działalności samorządu terytorialnego polegającej na wykonywaniu zadań określonych jako „publiczne”, ale – jak to już wyjaśniał Trybunał Konstytucyjny w sprawie W. 10/93 – charakter publiczny mają w zasadzie wszystkie zadania odniesione do właściwości samorządu. Nie oznacza to, aby w powyższym zakresie ustawodawca mógł działać całkowicie dowolnie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza bowiem, że także w obecnym stanie prawnym utrzymana jest konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego przy wykonywaniu jego zadań, która wiąże również organy państwa w zakresie władzy ustawodawczej. Samodzielność samorządu może być przez nie ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach lub konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedłożenie nad ochroną samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy. Jak bowiem skonstatował już wcześniej Trybunał Konstytucyjny, „ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać” (K. 6/94).



4. Na tle dotychczasowego wywodu powstaje pytanie, czy nakaz świadczenia (opłacania składki) na rzecz sejmiku samorządowego przez reprezentowane w nim gminy oraz określenie trybu ustalania wysokości tego świadczenia zawarte w zakwestionowanych przepisach u.s.t. znajdują uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych.

Podkreślenia wymaga, że sama Mała Konstytucja w art. 75 stanowi, że „zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa”. Przyjąć zatem należy, że już ustawodawca konstytucyjny:

1) przewidział tworzenie zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego,

2) określił jedną z funkcji zrzeszeń – najistotniejszą z jego punktu widzenia – jako reprezentowanie interesów tych jednostek wobec władz państwowych,

3) określenie zasad tak zrzeszania się, jak wypełniania powyższej funkcji odesłał do uregulowania w ustawie zwykłej. Taką ustawą jest obecnie u.s.t.

W świetle u.s.t. sejmik samorządowy jest – obok związków i porozumień komunalnych – szczególną postacią zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego, o jakim mowa w cytowanym art. 75 MK. Uzasadnieniem takiej klasyfikacji sejmiku jest okoliczność, iż wedle art. 76 u.s.t. stanowi on wspólną reprezentację gmin z obszaru województwa powoływaną m.in. dla reprezentowania interesów gmin wobec administracji rządowej (art. 77 ust. 1 pkt 10), a zatem dla wypełniania funkcji zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 75 MK.

Na marginesie można zauważyć, że konstytucyjna nazwa „jednostka samorządu terytorialnego” ma inny krąg desygnatów, niż ustawowa nazwa „komunalna osoba prawna”. Błędem byłoby identyfikowanie tych dwóch pojęć.

Jednostka samorządu terytorialnego spełniać musi – zgodnie z art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji – trzy warunki, a to:

1) stanowić wspólnotę mieszkańców danego terytorium,

2) istnieć z mocy samego prawa,

3) mieć osobowość prawną.

W obecnym stanie prawnym wszystkie trzy warunki spełnia gmina.

Według u.s.t. komunalną osobą prawną jest gmina, związek gmin oraz przedsiębiorstwo komunalne (art. 43). Jak widać, o ile każda jednostka samorządu terytorialnego jest równocześnie komunalną osobą prawną, o tyle nie każda komunalna osoba prawna odpowiada konstytucyjnej charakterystyce jednostki samorządu terytorialnego.

Klasyfikacja sejmiku samorządowego jako zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego czyni zeń instytucję wprawdzie pośrednio ale umocowaną w konstytucji, i w tym znaczeniu konstytucyjną. Przy odmiennej wykładni MK sejmik tego przymiotu byłby pozbawiony; nie jest bowiem „jednostką samorządu terytorialnego”, skoro nie będąc istniejącą z mocy prawa wspólnotą mieszkańców danego terytorium i nie mając osobowości prawnej nie odpowiada charakterystyce takiej jednostki zawartej w art. 70 ust. 2 MK.

Nie będąc „jednostką samorządu terytorialnego” – w znaczeniu w jakim tej nazwy używa się w MK – sejmik samorządowy stanowi „ustrojową strukturę systemu samorządowego”, jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w sprawie W.1/94, przy czym „pierwotną funkcję kreatywną” w stosunku do sejmiku wypełniają gminy, zaś tryb powoływania delegatów do sejmiku (przez rady gmin spośród ich członków) czyni z sejmiku swoistą emanację rad gmin (z art. 78 u.s.t.). W żadnym razie sejmik nie jest więc instytucją wobec samorządu zewnętrzną, której funkcje mogłyby być przeciwstawiane funkcjom gmin, zaś zadania mogłyby być postrzegane jako konkurencyjne w stosunku do zadań gmin.

Co więcej, ustawowo określone – zwłaszcza w art. 77 ust. 1 u.s.t. – zadania sejmiku samorządowego pozwalają przypisać tej instytucji funkcję umacniania i gwarantowania samodzielności gmin.

Po pierwsze, sejmik samorządowy wykonuje szeroko rozumiany nadzór nad działalnością gmin jako jednostek samorządu terytorialnego (m.in. dokonując oceny tej działalności, wyrażając zgodę na niektóre uchwały w trybie art. 45 ust. 2 u.s.t., podejmując uchwały w sprawie rozwiązania zarządu gminy w trybie art. 96 ust. 2 u.s.t. oraz powołując kolegium odwoławcze od decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach należących do zadań własnych gminy). Powyższa funkcja sejmiku może być określona jako – w ujęciu systemowym – specyficzna forma samo nadzorowania się gmin, ograniczająca przez ten sam fakt zakres przedmiotowy nadzoru sprawowanego nad samorządem terytorialnym przez organy administracji rządowej, a więc przewidzianego w art. 85 i następnym u.s.t. nadzoru w znaczeniu ścisłym.

Po drugie, sejmik samorządowy reprezentuje interesy gmin wobec administracji rządowej (art. 77 ust. 1 pkt 10 u.s.t.), a przy tym dysponuje skutecznymi środkami prawnymi ochrony tych interesów, m.in. poprzez wyrażanie opinii w istotnych sprawach województwa (pkt 8 cyt.przepisu), dokonywanie oceny działalności administracji rządowej w województwie (pkt.7 cyt.przepisu), a nawet opiniowanie kandydatów na wojewodów oraz występowanie z wnioskami o uchylenie zarządzeń wojewody naruszających interesy lokalne (pkt 7 i 9 cyt.przepisu). Nie podlega wątpliwości, że jednym z głównych motywów podejmowania przez sejmik powyższych środków może i powinna być ochrona samodzielności poszczególnych gmin.

Dla praktycznej realizacji wyżej wspomnianych zadań sejmik samorządowy potrzebuje środków finansowych, bez których prawem określone kompetencje przemieniają się w pustą, bo nie dającą się zrealizować deklarację. Ustawodawca takie środki finansowe zapewnił w postaci tzw.składki płaconej przez poszczególne – reprezentowane w sejmiku przez swoich delegatów – gminy (art. 82 ust. 1 u.s.t.).

Konsekwentnym w stosunku do rozstrzygnięcia ustawowego ustanawiającego sejmik samorządowy obowiązkową formą zrzeszania się gmin z obszaru województwa dla zapewnienia im wspólnej reprezentacji (art. 76 ust. 1 u.s.t.) jest inne rozstrzygnięcie (art. 82 ust. 1 u.s.t.) wprowadzające obowiązek gmin ponoszenia kosztów działalności sejmiku. W literaturze naukowej powyższą sytuację opisuje się następująco: „Przynależność” gminy do sejmiku samorządowego i związany z tym obowiązek opłacania składek są z mocy ustawy obligatoryjne (...) Oznacza to, że gmina jest zobowiązana zarówno do uczestnictwa w pracach sejmiku, jak i opłacania składek na jego działalność. Gmina nie ma tym samym możliwości „wystąpienia z sejmiku”, a ściślej rzecz ujmując rezygnacji z delegowania swojego przedstawiciela do sejmiku ani też zaprzestania opłacania składek” (Z.Niewiadomski: Ustrój gminy, Gminne i ponadgminne instytucje samorządu terytorialnego (w) A. Piekara, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1992, s.178).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego obowiązkowość świadczenia przez gminy na rzecz sejmiku samorządowego w którym są zrzeszone stanowi konsekwencję obowiązkowego charakteru instytucji sejmiku, która to instytucja posiada – jak wykazano wyżej – należyte umocowanie w przepisach konstytucji jako forma zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego (art. 75 MK) oraz jako jedna z gwarancji konstytucyjnej zasady samodzielności tych jednostek (art. 71 ust. 1 i 2 MK).



5. Wprawdzie wszelkie – także ustawowe – nałożenie obowiązku wiąże się z ograniczeniem samodzielności zobowiązanego, ale też – jak zauważono wyżej – samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego nie należy – na gruncie prawa polskiego – absolutyzować. Za niesprzeczne z konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymogom konstytucyjnym zarówno pod względem formalno-proceduralnym jak i materialnym.

Podstawowym wymogiem formalno-proceduralnym jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 i 2 MK samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne wprawdzie „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” (ust. 2), ale z istotnym warunkiem pozostawania „w ramach ustaw” (ust. 1). Polska regulacja prawnokonstytucyjna koresponduje w tym względzie z przepisami art. 4 ust. 4 w zw.z art. 9 ust. 1 już wiążącej Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Gwarancją wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach ustaw jest przewidziany w art. 74 Małej Konstytucji nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. W wypadku rozpatrywanej obecnie sprawy konstytucyjny wymóg formy ustawy dla wprowadzenia do systemu prawa przepisów powodujących ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego został dochowany.

Pod względem materialnym ustawowe ograniczenia nie mogą być dowolne, lecz – jak już wyżej skonstatowano – muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucji. I ten warunek został dochowany, ponieważ obowiązek świadczenia na rzecz sejmiku samorządowego jest konsekwencją obowiązku przewidzianego w MK zrzeszania się gmin i stanowi swoistą gwarancję samodzielności gmin reprezentowanych w sejmiku.

Zrzeszanie się gmin implikuje ze swej istoty ograniczenie ich samodzielności. Warunkiem koniecznym przy wprowadzaniu ograniczeń jest adekwatność celu jaki uzasadnia ograniczenia do środka jakim posługuje się prawodawca. W przedmiotowej regulacji i ten warunek został spełniony. Celem regulacji ustawowej jest takie określenie statusu organów gminy, aby mogły one efektywnie wykonywać swe zadania wynikające z przepisów konstytucyjnych i ustaw. Oznacza to m.in. konieczność zinstytucjonalizowania współpracy organów administracji rządowej i samorządowej. Ze względu na odmienność obu struktur administracyjnych, konieczne było powołanie organu, który na szczeblu wojewódzkim reprezentowałby gminy wobec administracji rządowej. Sejmik samorządowy jest instytucją optymalną, z punktu widzenia wskazanego celu, przede wszystkim ze względu na:

– swój skład, niezależny od administracji rządowej,

– sposób finansowania, dzięki któremu niezależność materialna tego organu jest gwarantowana przez gminy.



6. Okoliczność posiadania przez gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego osobowości prawnej nie ma wpływu na ocenę związania jej obowiązkami nałożonymi przez przepisy ustawowe należące do prawa publicznego (np. konstytucyjnego, administracyjnego czy finansowego). Osobowość prawna wywołuje ten skutek, że gmina występuje jako odrębny od innych i w tym znaczeniu samodzielny podmiot uprawnień i obowiązków w sferze prawa cywilnego, w szczególności zaś uprawnień i obowiązków związanych z pozostającym w jej władaniu mieniem komunalnym. Stwarza to gminie możliwość równoprawnego w stosunku do innych podmiotów stosunków cywilnoprawnych uczestnictwa w obrocie prawnym. Jednak i w tym zakresie samodzielność gminy jest ograniczona – choć praktycznie w mniejszym stopniu, niż w sferze prawa publicznego – zarówno przez ustawy regulujące stosunki cywilnoprawne, jak i przez u.s.t.

Wniosek taki daje się wyprowadzić ze stylistyki art. 45 ust. 1 u.s.t., w którym to przepisie powiada się, że wprawdzie podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, to jednak przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa i z uwzględnieniem zastrzeżenia sformułowanego w ust. 2 tegoż artykułu. Zastrzeżenie to uzależnia niektóre uchwały organów gminy dotyczące zmiany przeznaczenia oraz zbycie mienia komunalnego od zgody sejmiku samorządowego, jeżeli wojewoda zgłosi sprzeciw wobec uchwały.

Z zakresu samodzielności gminy w dziedzinie stosunków cywilnoprawnych nie wynikają żadne wnioski dla określenia jej sytuacji jako podmiotu prawa publicznego. Natomiast nałożenie na gminę w drodze ustawy obowiązku o charakterze publicznoprawnym nie jest samo przez się sprzeczne z art. 70 ust. 2 MK, o ile tylko nie godzi w istotę praw majątkowych, o których mowa w art. 70 ust. 3 MK, co zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w wypadku badanych przepisów ustawowych nie nastąpiło.



7. Trybunał Konstytucyjny zbadał następnie kwestię zgodności z konstytucją ustalonego w u.s.t. trybu określania wysokości składki gmin na rzecz sejmiku samorządowego.

Okoliczność, że wysokość składek (zawsze proporcjonalną do liczby mieszkańców gminy) uchwala sejmik samorządowy (art. 83 ust. 1 u.s.t.) nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą samodzielności gminy przy przyjęciu wyżej podanej interpretacji tej zasady.

Należy w szczególności zauważyć, że zakwestionowany przepis wymaga dla określenia wysokości składek ich uchwalenia, a zatem podjęcia przez sejmik stosownej uchwały. Uchwała sejmiku stanowi sformalizowaną formę podejmowania rozstrzygnięć w trybie określonym w regulaminie przez sam sejmik (art. 76 ust. 2 u.s.t.), ale zawsze na posiedzeniu (sesji) będącym ogólnym zebraniem wszystkich delegatów. Określenie wysokości składek gmin nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do tych zadań sejmiku, które – na podstawie art. 77 ust. 3 u.s.t. – mogą być wykonywane między posiedzeniami (sesjami) przez prezydium sejmiku. Dlatego w rozpatrzeniu sprawy a następnie podjęciu uchwały mogą a nawet powinni uczestniczyć delegaci do sejmiku nie tylko reprezentujący poszczególne zainteresowane gminy, ale przy tym będący członkami rad tych gmin (art. 78 ust. 1 u.s.t.). Delegat do sejmiku jest obowiązany w sejmiku reprezentować i wyrażać interesy gminy, która go delegowała. Wniosek taki wynika ze stworzonej przez ustawę w art. 78 ust. 3 możliwości przedterminowego odwołania delegata przez macierzystą radę gminy. W ten sposób interesy poszczególnych gmin są artykułowane i mogą być uwzględnione w toku podejmowania przez sejmik samorządowy uchwały określającej wysokość składek.

Wątpliwości Wnioskodawcy powstały natomiast, jak można przypuszczać, skutkiem niepełnego zrozumienia omówionego szczegółowo wyżej, w poprzednich częściach uzasadnienia, charakteru prawnego sejmiku, jako w aspekcie genetycznym swoistej emanacji rad gmin z obszaru województwa, zaś w aspekcie funkcjonalnym – formy zrzeszania się gmin służącej w ostatecznym rachunku zapewnieniu im samodzielności, jak również za przyczyną pominięcia przez Wnioskodawcę trybu postępowania zakładającego bezpośredni i obowiązkowy udział przedstawicieli gminy w podejmowaniu uchwały o wysokości obciążających ją składek.

Sejmik samorządowy jest ustawowo obowiązany do ustalania kwoty składek w wysokości proporcjonalnej do liczby mieszkańców danej gminy (art. 82 ust. 1 u.s.t.), co wprawdzie nie pozostaje w sprzeczności z konstytucją, lecz zdaniem Wnioskodawcy jest niezgodne z zawartą jakoby w art. 76 ust. 1 tejże ustawy zasadą równej reprezentacji gmin.

Trybunał Konstytucyjny już uprzednio wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach, że nie jest właściwy do orzekania o zgodności ustawy zwykłej z innymi ustawami, bowiem nie przewidują takiej kompetencji Trybunału ani art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez MK ani art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn.zmianami). Powyższa konkluzja odnosi się także do oceny zgodności wzajemnej przepisów tej samej ustawy. W wypadku stwierdzenia uchybień lub luk w ustawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Trybunał Konstytucyjny może – w trybie art. 6 cyt.ustawy o TK – przedstawić odpowiednie uwagi Sejmowi. W rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek dla takiego wystąpienia (sygnalizacji).

Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 76 ust. 1 u.s..t. nie odczytał zasady równej reprezentacji gmin, a tym bardziej w takiej interpretacji, która miałaby implikować nakaz płacenia przez gminy o różnej liczbie mieszkańców (co jest z reguły równoznaczne z różnym potencjałem ekonomicznym) składek na rzecz sejmiku samorządowego w równej wysokości. Analizując przepisy u.s.t. w ich całokształcie i we wzajemnym powiązaniu należy dojść do wniosku, że idea ustanowienia zasady arytmetycznie równej reprezentacji gmin była ustawodawcy całkowicie obca. Wskazuje na to przepis art. 78 ust. 1 u.s.t., który różnicuje liczbę delegatów do sejmiku z poszczególnych gmin według kryterium liczby mieszkańców danej gminy.

Można ponadto zauważyć, że ustanowienie jednakowych kwot składek od gmin o zgoła różnej skali przychodów mogłoby być uznane za godzące w zasady sprawiedliwości społecznej.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.