K 10/94
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Barbara Jagas
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
O R Z E C Z E N I E
z dnia 4 kwietnia 1995 r.
Sygn. akt K. 10/94
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Tomasz Dybowski
Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Stefan Jaworski
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Protokolant: Barbara Jagas
po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosków: Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” i Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.368) z Konstytucją
o r z e k a :
1. Art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 68, poz. 368) jest – w zakresie dotyczącym opłat sankcyjnych za przekroczenia limitu wypłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, które wystąpiły przed datą wejścia w życie tej ustawy to jest do dnia 31 lipca 1994 r. – niezgodny z zasadą nie działania prawa wstecz, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz.426).
2.Przepisy zaskarżonej ustawy nie są niezgodne z art. 3, 6 i 68 przepisów konstytucyjnych powołanych w pkt 1.
Uzasadnienie
I.
Krajowa Komisja NSZZ „Solidarność” wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 1994 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.388) zwanej dalej „ustawą neopopiwkową”.
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” zarzuca zaskarżonej ustawie: 1. naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do pracy za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy, wyrażonej w art. 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz.426); 2. naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz.234) poprzez zaniechanie skierowania projektu ustawy do zaopiniowania przez statutowe władze NSZZ „Solidarność” z zachowaniem co najmniej 30-dniowego terminu na przedstawienie opinii; 3. naruszenie fundamentalnej w polskim systemie prawa zasady niedziałania prawa wstecz poprzez przyjęcie za podstawę obliczania wartości normatywnych wynagrodzeń wskaźników ekonomicznych z okresu nieobowiązywania ustawy.
W uzasadnieniu wniosku Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” podnosi, że ustawa o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze... ogranicza samodzielność wymienionych w art. 2 jednostek gospodarczych w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę pracowników zatrudnionych w tych jednostkach. Przekroczenie bowiem dopuszczalnych wielkości wynagrodzeń obliczonych według zasad określonych w ustawie naraża podmioty gospodarcze na dotkliwe opłaty sankcyjne, a w konsekwencji tego narusza konstytucyjną zasadę wynagradzania według ilości i jakości pracy. Ograniczenia te powodują bowiem, że zakłady pracy nie wypłacają pracownikom wynagrodzeń w wysokości odpowiadającej wartości wykonywanej pracy i udziałowi w zyskach przedsiębiorstwa.
Przewidziany powołaną ustawą o związkach zawodowych tryb opiniowania „ustawy neopopiwkowej” nie został zachowany, choć sprawy uregulowane w ustawie należą niewątpliwie do zakresu spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Projekt ustawy został przesłany do Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” w dniu 4 maja 1994 r., a więc po uchwaleniu w dniu 23 kwietnia 1994 r. przez Sejm.
Niekorzystne działanie przepisów ustawy wstecz przejawia się w ustaleniu wielkości bazowych w ustawie na podstawie wielkości i proporcji wynagrodzeń z 1993 r., na które oddziaływały ograniczająco przepisy poprzednio obowiązującej „ustawy popiwkowej”. W konsekwencji tego znalazły się w gorszej sytuacji wyjściowej te podmioty gospodarcze, które w 1993 r. tak kształtowały wynagrodzenia, aby nie przekroczyć obowiązujące wtedy normy, kształtowane ówcześnie obowiązującą ustawą o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 1 września 1994 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją tej samej ustawy. Rada OPZZ zarzuca zaskarżonej ustawie naruszenie art. 1 Konstytucji stanowiącego, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ustawa wprowadza bowiem kary w postaci opłat sankcyjnych za przekroczenie wysokości wynagrodzeń (środków na wynagrodzenia) określonych na podstawie jej przepisów. Wprowadzone tą ustawą metody kształtowania wynagrodzeń powodują, iż do uiszczania opłat sankcyjnych będą zobowiązane także podmioty gospodarcze, które nie wprowadziły wzrostu wynagrodzeń po dniu wejścia tej ustawy w życie.
Samo wprowadzenie kar za wypłaty wynagrodzeń powyżej określonej wysokości w stosunku do niektórych podmiotów gospodarczych, a mianowicie państwowych ogranicza swobodę działalności gospodarczej ze względu na formę własności przez co narusza art. 6 Konstytucji i ogranicza bądź nawet uniemożliwia stosowanie art. 68 Konstytucji.
Nadto przepisy tej ustawy – art. 35 ust. 4 i art. 38 naruszają zasadę, iż prawo nie działa wstecz. Pierwszy z tych przepisów, który dotyczy trzech spośród czterech metod kształtowania środków na wynagrodzenia uzależnia możliwości płacowe podmiotów gospodarczych od relacji między wynagrodzeniami a wynikiem finansowym w całym roku 1994. Drugi zaś wprowadza reglamentację świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za cały rok 1994.
Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu obydwu wniosków na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 1994 r. postanowił nadać wnioskom dalszy bieg, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego Zarządzeniem z dnia 3 października 1994 r. skierował je do łącznego rozpoznania.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 5 grudnia 1994 r. przedstawił stanowisko, iż przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze i zmianie niektórych ustaw nie są niezgodne z art. 1, 6 i 68 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny wskazał, iż ustawa neopopiwkowa jest kolejną ustawą przewidującą sankcję za wypłaty wynagrodzeń powyżej określonej wysokości. Poprzednio obowiązująca w tym przedmiocie ustawa z dnia 22 grudnia 1990 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 1, poz.1 ze zm.) była poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją przez Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn.akt K. 7/93). Nie kwestionowano jednak dotychczas samej dopuszczalności stosowania „popiwku” z punktu widzenia zgodności tej sankcji za przekroczenie skali wzrostu wynagrodzeń ponad określone normatywy z Konstytucją. Jakkolwiek można uznać za trafny zarzut, że „ustawa neopopiwkowa”, podobnie jak poprzednio „ustawa popiwkowa” ogranicza swobodę działalności gospodarczej w zależności od formy własności podmiotu prowadzącego tę działalność, to ograniczenia tego nie można uznać jako sprzecznego z Konstytucją, gdyż zostało ono wprowadzone ustawą. Art. 6 przepisów konstytucyjnych gwarantuje co prawda swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, ale równocześnie zastrzega, że ograniczenie tej swobody może nastąpić tylko w ustawie.
Inicjatywa zaś Sejmu objęcia systemem tych sankcji wszystkich podmiotów gospodarczych, bez względu na formę własności w ustawie z 18 marca 1994 r. stała się przyczyną skutecznego jej zawetowania przez Prezydenta RP.
Ustawa ta była konsultowana ze związkami zawodowymi. Na nowo zaś uchwalona ustawa z 23 maja 1994 r. powtarza w zasadzie jej postanowienia, z wyjątkiem postanowień zawetowanych przez Prezydenta. Wobec tego choć można postawić formalny zarzut braku konsultacji ustawy z 22 maja 1991 r. ze związkami zawodowymi, to w istocie jej założenia zostały poddane konsultacji w trybie konsultacji ustawy uchwalonej dwa miesiące wcześniej, a zawetowanej przez Prezydenta. To formalne uchybienie nie daje zdaniem Prokuratura Generalnego podstawy do kwestionowania konstytucyjności ustawy neopopiwkowej.
Poprzednio obowiązująca ustawa o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń utraciła moc z dniem 31 marca 1994 r. Jeszcze w czasie jej obowiązywania Sejm uchwalił w dniu 18 marca 1994 r. nową ustawę o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń. Konieczność ponownego uchwalenia tej ustawy po skutecznym wecie Prezydenta spowodowała wystąpienie luki czasowej między utratą mocy poprzedniej ustawy, a datą wejścia w życie nowej ustawy, a mianowicie z dnia 23 maja 1994 r. Aby zapobiec wstecznemu działaniu tej ustawy zamieszczono w niej art. 40 stanowiący, iż wchodzi ona w życie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona. Nie stanowi natomiast zdaniem Prokuratora Generalnego naruszenia zasady nie działania prawa wstecz przyjęcie do obliczenia relacji wynikających z metod kształtowania wynagrodzeń rachunku narastającego od dnia 1 stycznia 1994 r. wynagrodzeń obciążających koszty działalności i wynik finansowy brutto. Ma on bowiem znaczenie tylko dla przyjęcia któregoś z wariantów kształtowania wynagrodzeń określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Nie są więc związane z tym rachunkiem żadne sankcje za okres przed wejściem ustawy w życie.
Prokurator Generalny wyraził też pogląd, iż wejście w życie z dniem 1 sierpnia 1994 r. ustawy neopopiwkowej nie mogło spowodować, aby z tą datą mógł być przekroczony przez podmioty gospodarcze limit wydatków z zakładowego funduszu nagród wolny od sankcji, skoro do 31 marca obowiązywała bardziej restrykcyjna ustawa popiwkowa. Sankcja przewidziana w art. 21 ust. 2 ustawy ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w rozliczeniu kwartalnym wypłaty z tego funduszu przekraczają czterokrotnie w przeliczeniu na jednego pracownika odpis podstawowy na ten fundusz. Przy czym do kwoty stanowiącej sumę wypłat pieniężnych oraz równowartość świadczeń rzeczowych przyznanych z tego funduszu nie zalicza się środków przeznaczonych na pomoc dla emerytów i rencistów, dopłat do indywidualnych skierowań zorganizowanego wypoczynku dla dzieci i młodzieży, środków przekazanych na utrzymanie i prowadzenie działalności ośrodków wczasowych, kolonijnych, żłobków, przedszkoli, sanatoriów, ogródków działkowych i obiektów służących działalności kulturalnej, a także pożyczek przekazanych do spółdzielni mieszkaniowej i na zakładowe budownictwo mieszkaniowe.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżona ustawa nie narusza także sformułowanej w art. 68 Konstytucji zasady wynagradzania według ilości i jakości pracy. Pozostawia bowiem podmiotem gospodarczym, które regulują terminowo składki na ubezpieczenia społeczne oraz zobowiązania podatkowe możliwość wyboru metody kształtowania wynagrodzenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).
Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że ustawa neopopiwkowa jest znacznie mniej rygorystyczna od poprzednio obowiązującej ustawy o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń. Wyraża się to zarówno w tym, że nowe opłaty sankcyjne są znacznie niższe – 150% przekroczenia płac wobec 500% w poprzedniej regulacji, jak i w pozostawieniu możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia w ramach kontraktu menażerskiego na podstawie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym, kontraktu zawieranego między organem założycielskim i zarządcą przedsiębiorstwa oraz w ramach porozumienia zarządcy przedsiębiorstwa z izbą skarbową.
II.
Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 1995 r. uczestnicy postępowania: Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność”, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych jako Wnioskodawcy oraz Prokurator Generalny podtrzymali swoje stanowiska wyrażone na piśmie.
III.
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.
Najdalej idący zarzut sformułowany wobec zaskarżonej ustawy we wniosku Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych zmierza do wykazania, że samo wprowadzenie opłat sankcyjnych wobec państwowych podmiotów gospodarczych za przekroczenie określonych normatywów środków na wynagrodzenia narusza Konstytucję, gdyż stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej ze względu na formę własności.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona ustawa ogranicza swobodę działalności gospodarczej państwowych jednostek gospodarczych w przedmiocie kształtowania wysokości wynagrodzeń za pracę. Taki jest cel tej ustawy. Nie budzi także wątpliwości, że art. 6 przepisów konstytucyjnych afirmuje zasadę swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności.
Przedmiotem kontrowersji jest natomiast, czy odstąpienie we wskazanym zakresie przez zaskarżoną ustawę od tej zasady w stosunku do państwowych jednostek gospodarczych narusza postanowienia Konstytucji.
Tenże sam artykuł 6 ustawy konstytucyjnej, który ustanawia zasadę ustroju gospodarczego – gwarancji swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności, zezwala na wprowadzanie wyjątków od tej reguły. Stanowi bowiem równocześnie, że ograniczenie tej swobody może nastąpić w ustawie.
Zasada ustroju gospodarczego – swobody działalności bez względu na formę własności nie może być ograniczona w drodze innego aktu prawnego, a tylko ustawą. Przepis ten, ani inne postanowienia przepisów konstytucyjnych nie określają przesłanek dopuszczalności ograniczenia w drodze ustawowej swobody działalności gospodarczej. Kolejny art. 7 przepisów konstytucyjnych ustanawia zaś zasadę ochrony własności.
Właścicielem państwowych jednostek gospodarczych jest Skarb Państwa. W stosunku do przedsiębiorstw państwowych uprawnienia właścicielskie realizują organy założycielskie. Uprawnienia te zostały ograniczone ustawą o przedsiębiorstwach państwowych. Przedsiębiorstwo państwowe jednak mimo,iż przysługuje jemu osobowość prawna pozostaje własnością Skarbu Państwa. Rozróżnienie pozycji prawnej przedsiębiorstw państwowych i prywatnych legło u podstaw skutecznego weta Prezydenta RP wobec ustawy z 18 marca 1994 r. o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń..., która przewidywała stosowanie opłat sankcyjnych za nieuzasadniony w jej rozumieniu wzrost wynagrodzeń także wobec prywatnych podmiotów gospodarczych.
Skoro jednak przedsiębiorstwom państwowym została przyznana osobowość prawna, a art. 6 przepisów konstytucyjnych gwarantuje swobodę działalności gospodarczej wszystkim podmiotom bez względu na formę własności, to w demokratycznym państwie prawa ingerencja organów państwa także ustawodawczych nie może zmierzać do dyskryminacji przedsiębiorstw państwowych. Nie oznacza to jednak zakazu oddziaływania na te przedsiębiorstwa w celu dyscyplinowania prowadzonej przez nie polityki wynagradzania pracowników. Ingerencję tę może uzasadniać wzgląd na interesy gospodarcze państwa. Zakres i formy tej ingerencji powinny być współmierne do zamierzonych celów.
Poszukiwanie metod skutecznego i równocześnie najmniej dotkliwego oddziaływania na przedsiębiorstwa państwowe w celu dyscyplinowania prowadzonej przez nie polityki wynagradzania pracowników jest zadaniem rządu a przede wszystkim organów ustawodawczych, bo tylko one mogą zgodnie z art. 6 przepisów konstytucyjnych ograniczyć w drodze ustawy swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorstw państwowych. Ocena merytoryczna trafności przyjętych w ustawie rozwiązań prawnych wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.
Zaskarżona ustawa jest mniej restrykcyjna, niż obowiązująca w 1993 r. „ustawa popiwkowa”. Pozostawia ona państwowym podmiotom gospodarczym, które terminowo realizują zobowiązania podatkowe i zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych możliwości wariantowego uzgodnienia metod wynagradzania pracowników: w ramach kontraktu menażerskiego na podstawie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych albo w drodze kontraktu między organem założycielskim. a zarządcą przedsiębiorstwa bądź porozumienia zarządcy przedsiębiorstwa z Izbą Skarbową. Ustanawia opłaty sankcyjne za nieuzasadnione w jej rozumieniu podwyżki wynagrodzeń za pracę na poziomie znacznie niższym, niż poprzednio przewidziane – 150% w miejsce 500%.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zaskarżona ustawa nie zmierza do dyskryminacji państwowych jednostek gospodarczych, a wobec tego nie narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przez zaskarżoną ustawę art. 68 przepisów konstytucyjnych, zapewniającego obywatelom prawo do pracy, to znaczy prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Zdaniem wnioskodawcy ograniczone postanowieniami zaskarżonej ustawy zakłady pracy, nie mogą wypłacać pracownikom wynagrodzeń w wysokości odpowiadającej wartości wykonanej pracy i udziałowi w zyskach przedsiębiorstwa, a przez to ustawa pozbawia pracowników prawa do wynagrodzenia za wykonywaną pracę odpowiednio do jej jakości i ilości.
Ustawa nie reguluje bezpośrednio wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, które powinno być ustalane odpowiednio do jakości i ilości pracy. Oddziałuje jedynie na wysokość funduszu przeznaczanego na wynagrodzenia. Związek zaskarżonej ustawy z tą konstytucyjną zasadą może więc być tylko pośredni.
Ustawa przewidując możliwość wariantowego ustalania wskaźnika wzrostu płac w drodze określonych kontraktów i porozumień przez zakłady pracy, które terminowo realizują zobowiązania podatkowe i zobowiązania wobec ZUS, nie ogranicza udziału w zyskach pracowników. Nie można bowiem uznać, iż uzyskują zyski zakłady pracy, które nie wywiązują się ze swoich podstawowych zobowiązań publicznoprawnych. Limitowanie zaś wzrostu wynagrodzeń za pracę w zakładach pracy, które są deficytowe nie narusza zasady wynagradzania według ilości i jakości pracy. Zasada ta odnosi się bowiem do wypracowanego przez zakład pracy funduszu, który zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki a więc po odliczeniu kosztów ich uzyskania na które składają się także zobowiązania publicznoprawne może być przeznaczona na podwyżki wynagrodzeń za pracę.
W obydwu wnioskach zarzuca się zaskarżonej ustawie, że działa ona z mocą wsteczną.
Ustawa ta weszła w życie począwszy od miesiąca następującego po jej ogłoszeniu. Generalnie ujmując nie działa więc ona z mocą wsteczną. Zasada ta nie oznacza natomiast, iż rozwiązania ustawowe nie mogą uwzględniać okoliczności, które miały miejsce przed wejściem ustawy w życie. Okoliczności te nie mogą być jedynie podstawą stosowania sankcji po wejściu ustawy w życie. Wskaźniki dopuszczalnego wzrostu wynagrodzeń ustalane były jednak w drodze rozporządzeń Rady Ministrów, na każdy miesiąc począwszy od daty wejścia ustawy w życie. Dopiero przekroczenie tych wskaźników stanowi podstawę stosowania opłat sankcyjnych.
Wyjątek od tej reguły dotyczy wypłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Art. 38 ustawy stanowi bowiem, że w 1994 r. sumuje się wypłaty pieniężne i równowartości świadczeń rzeczowych przyznane z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych dokonane od 1 stycznia 1994 r. Świadczenia przyznane z tego funduszu rozlicza się zgodnie z art. 13 ustawy kwartalnie, stosując sankcje przewidziane w art. 21 ust. 2 ustawy wówczas, gdy w przeliczeniu na jednego przeciętnie zatrudnionego przekraczają one czterokrotność odpisu podstawowego na ten fundusz, po odliczeniu kwot przeznaczonych na określone cele, jak pomoc dla emerytów i rencistów itp. O ile więc doszłoby do zastosowania opłat sankcyjnych z tytułu takiego przekroczenia limitu wypłat z funduszu socjalnego przed datą wejścia w życie ustawy, to powinna ona ulec zwrotowi. W tym bowiem zakresie, a mianowicie sankcjonowania nadmiernych wypłat – w rozumieniu ustawy z funduszu socjalnego, zaskarżona ustawa narusza zasadę nie działania prawa wstecz.
Obydwa wnioski zarzucają zaskarżonej ustawie także naruszenie trybu konsultacji ze związkami zawodowymi. Ustawa ta została bowiem przesłana do konsultacji związkom zawodowym dopiero po jej uchwaleniu przez Sejm.
Tryb konsultacji ze związkami zawodowymi założeń i projektów ustaw określa art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Obowiązek przeprowadzenia tej konsultacji nie został natomiast sformułowany w przepisach Konstytucji. Naruszenie trybu konsultacji założeń i projektów ustaw ze związkami zawodowymi narusza więc ustawę o związkach zawodowych. Podlega zaś ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia art. 3 przepisów konstytucyjnych, nakładającego na organy państwa obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej. Jakkolwiek formalnie rzecz ujmując projekt zaskarżonej ustawy nie został przekazany do konsultacji związków zawodowych, to założenia tej ustawy zostały poddane konsultacji w trybie uchwalania wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r. skutecznie zawetowanej przez Prezydenta. Istota konsultacji ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów normatywnych wyraża się w umożliwieniu związkom zawodowym wyrażenia stanowiska co do proponowanych rozwiązań prawnych. Związki zawodowe miały możliwość i wyraziły negatywne stanowisko do założeń aktu normatywnego, przewidującego opłaty sankcyjne za przekroczenie określonych normatywów wydatków na wynagrodzenia za pracę w 1994 r. Proces legislacyjny w wyniku którego uchwalono zaskarżoną ustawę był pod względem merytorycznym kontynuacją procesu legislacyjnego zakończonego formalnie skutecznym wetem Prezydenta do wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r. Z tych względów samo nie skierowanie do konsultacji projektu zaskarżonej ustawy, wobec wcześniejszego poddania konsultacji związków zawodowych projektu poprzedzającej ją ustawy z 18 marca 1994 r., nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia naruszenia obowiązku przestrzegania przez organy państwa praw Rzeczypospolitej przewidzianego w art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przewidziany bowiem w art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych obowiązek konsultacji może być spełniony przez poddanie konsultacji projektu ustawy, jak i jej założeń.
Sformułowany w uzasadnieniu wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” zarzut uprzywilejowanej pozycji wyjściowej zakładów pracy, które w 1993 r. podnosiły wynagrodzenia ponad limity ograniczeń obowiązujących w tym roku z mocy „ustawy popiwkowej” nie jest przekonywujący. Ustawa ta przewidywała bowiem ponad trzykrotnie wyższe opłaty sankcyjne niż zaskarżona ustawa – 500% wobec 150%. Nie zostały poddane sankcjom jedynie podwyżki wynagrodzeń przeprowadzone w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 1994 r., tj. po utracie mocy „ustawy popiwkowej”, a przed wejściem w życie „ustawy neopopiwkowej”. Było to jednak nieuchronną konsekwencją nie działania zaskarżonej ustawy z mocą wsteczną i wobec tego nie może być podstawą zarzutu niekonstytucyjności tej ustawy.
z dnia 4 kwietnia 1995 r.
Sygn. akt K. 10/94
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Tomasz Dybowski
Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Stefan Jaworski
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Protokolant: Barbara Jagas
po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosków: Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” i Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.368) z Konstytucją
o r z e k a :
1. Art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 68, poz. 368) jest – w zakresie dotyczącym opłat sankcyjnych za przekroczenia limitu wypłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, które wystąpiły przed datą wejścia w życie tej ustawy to jest do dnia 31 lipca 1994 r. – niezgodny z zasadą nie działania prawa wstecz, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz.426).
2.Przepisy zaskarżonej ustawy nie są niezgodne z art. 3, 6 i 68 przepisów konstytucyjnych powołanych w pkt 1.
Uzasadnienie
I.
Krajowa Komisja NSZZ „Solidarność” wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 1994 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.388) zwanej dalej „ustawą neopopiwkową”.
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” zarzuca zaskarżonej ustawie: 1. naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do pracy za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy, wyrażonej w art. 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz.426); 2. naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz.234) poprzez zaniechanie skierowania projektu ustawy do zaopiniowania przez statutowe władze NSZZ „Solidarność” z zachowaniem co najmniej 30-dniowego terminu na przedstawienie opinii; 3. naruszenie fundamentalnej w polskim systemie prawa zasady niedziałania prawa wstecz poprzez przyjęcie za podstawę obliczania wartości normatywnych wynagrodzeń wskaźników ekonomicznych z okresu nieobowiązywania ustawy.
W uzasadnieniu wniosku Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” podnosi, że ustawa o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze... ogranicza samodzielność wymienionych w art. 2 jednostek gospodarczych w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę pracowników zatrudnionych w tych jednostkach. Przekroczenie bowiem dopuszczalnych wielkości wynagrodzeń obliczonych według zasad określonych w ustawie naraża podmioty gospodarcze na dotkliwe opłaty sankcyjne, a w konsekwencji tego narusza konstytucyjną zasadę wynagradzania według ilości i jakości pracy. Ograniczenia te powodują bowiem, że zakłady pracy nie wypłacają pracownikom wynagrodzeń w wysokości odpowiadającej wartości wykonywanej pracy i udziałowi w zyskach przedsiębiorstwa.
Przewidziany powołaną ustawą o związkach zawodowych tryb opiniowania „ustawy neopopiwkowej” nie został zachowany, choć sprawy uregulowane w ustawie należą niewątpliwie do zakresu spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Projekt ustawy został przesłany do Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” w dniu 4 maja 1994 r., a więc po uchwaleniu w dniu 23 kwietnia 1994 r. przez Sejm.
Niekorzystne działanie przepisów ustawy wstecz przejawia się w ustaleniu wielkości bazowych w ustawie na podstawie wielkości i proporcji wynagrodzeń z 1993 r., na które oddziaływały ograniczająco przepisy poprzednio obowiązującej „ustawy popiwkowej”. W konsekwencji tego znalazły się w gorszej sytuacji wyjściowej te podmioty gospodarcze, które w 1993 r. tak kształtowały wynagrodzenia, aby nie przekroczyć obowiązujące wtedy normy, kształtowane ówcześnie obowiązującą ustawą o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 1 września 1994 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją tej samej ustawy. Rada OPZZ zarzuca zaskarżonej ustawie naruszenie art. 1 Konstytucji stanowiącego, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ustawa wprowadza bowiem kary w postaci opłat sankcyjnych za przekroczenie wysokości wynagrodzeń (środków na wynagrodzenia) określonych na podstawie jej przepisów. Wprowadzone tą ustawą metody kształtowania wynagrodzeń powodują, iż do uiszczania opłat sankcyjnych będą zobowiązane także podmioty gospodarcze, które nie wprowadziły wzrostu wynagrodzeń po dniu wejścia tej ustawy w życie.
Samo wprowadzenie kar za wypłaty wynagrodzeń powyżej określonej wysokości w stosunku do niektórych podmiotów gospodarczych, a mianowicie państwowych ogranicza swobodę działalności gospodarczej ze względu na formę własności przez co narusza art. 6 Konstytucji i ogranicza bądź nawet uniemożliwia stosowanie art. 68 Konstytucji.
Nadto przepisy tej ustawy – art. 35 ust. 4 i art. 38 naruszają zasadę, iż prawo nie działa wstecz. Pierwszy z tych przepisów, który dotyczy trzech spośród czterech metod kształtowania środków na wynagrodzenia uzależnia możliwości płacowe podmiotów gospodarczych od relacji między wynagrodzeniami a wynikiem finansowym w całym roku 1994. Drugi zaś wprowadza reglamentację świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za cały rok 1994.
Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu obydwu wniosków na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 1994 r. postanowił nadać wnioskom dalszy bieg, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego Zarządzeniem z dnia 3 października 1994 r. skierował je do łącznego rozpoznania.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 5 grudnia 1994 r. przedstawił stanowisko, iż przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1994 r. o metodach kształtowania wynagrodzeń i środków na wynagrodzenia przez podmioty gospodarcze i zmianie niektórych ustaw nie są niezgodne z art. 1, 6 i 68 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny wskazał, iż ustawa neopopiwkowa jest kolejną ustawą przewidującą sankcję za wypłaty wynagrodzeń powyżej określonej wysokości. Poprzednio obowiązująca w tym przedmiocie ustawa z dnia 22 grudnia 1990 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 1, poz.1 ze zm.) była poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją przez Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn.akt K. 7/93). Nie kwestionowano jednak dotychczas samej dopuszczalności stosowania „popiwku” z punktu widzenia zgodności tej sankcji za przekroczenie skali wzrostu wynagrodzeń ponad określone normatywy z Konstytucją. Jakkolwiek można uznać za trafny zarzut, że „ustawa neopopiwkowa”, podobnie jak poprzednio „ustawa popiwkowa” ogranicza swobodę działalności gospodarczej w zależności od formy własności podmiotu prowadzącego tę działalność, to ograniczenia tego nie można uznać jako sprzecznego z Konstytucją, gdyż zostało ono wprowadzone ustawą. Art. 6 przepisów konstytucyjnych gwarantuje co prawda swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, ale równocześnie zastrzega, że ograniczenie tej swobody może nastąpić tylko w ustawie.
Inicjatywa zaś Sejmu objęcia systemem tych sankcji wszystkich podmiotów gospodarczych, bez względu na formę własności w ustawie z 18 marca 1994 r. stała się przyczyną skutecznego jej zawetowania przez Prezydenta RP.
Ustawa ta była konsultowana ze związkami zawodowymi. Na nowo zaś uchwalona ustawa z 23 maja 1994 r. powtarza w zasadzie jej postanowienia, z wyjątkiem postanowień zawetowanych przez Prezydenta. Wobec tego choć można postawić formalny zarzut braku konsultacji ustawy z 22 maja 1991 r. ze związkami zawodowymi, to w istocie jej założenia zostały poddane konsultacji w trybie konsultacji ustawy uchwalonej dwa miesiące wcześniej, a zawetowanej przez Prezydenta. To formalne uchybienie nie daje zdaniem Prokuratura Generalnego podstawy do kwestionowania konstytucyjności ustawy neopopiwkowej.
Poprzednio obowiązująca ustawa o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń utraciła moc z dniem 31 marca 1994 r. Jeszcze w czasie jej obowiązywania Sejm uchwalił w dniu 18 marca 1994 r. nową ustawę o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń. Konieczność ponownego uchwalenia tej ustawy po skutecznym wecie Prezydenta spowodowała wystąpienie luki czasowej między utratą mocy poprzedniej ustawy, a datą wejścia w życie nowej ustawy, a mianowicie z dnia 23 maja 1994 r. Aby zapobiec wstecznemu działaniu tej ustawy zamieszczono w niej art. 40 stanowiący, iż wchodzi ona w życie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona. Nie stanowi natomiast zdaniem Prokuratora Generalnego naruszenia zasady nie działania prawa wstecz przyjęcie do obliczenia relacji wynikających z metod kształtowania wynagrodzeń rachunku narastającego od dnia 1 stycznia 1994 r. wynagrodzeń obciążających koszty działalności i wynik finansowy brutto. Ma on bowiem znaczenie tylko dla przyjęcia któregoś z wariantów kształtowania wynagrodzeń określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Nie są więc związane z tym rachunkiem żadne sankcje za okres przed wejściem ustawy w życie.
Prokurator Generalny wyraził też pogląd, iż wejście w życie z dniem 1 sierpnia 1994 r. ustawy neopopiwkowej nie mogło spowodować, aby z tą datą mógł być przekroczony przez podmioty gospodarcze limit wydatków z zakładowego funduszu nagród wolny od sankcji, skoro do 31 marca obowiązywała bardziej restrykcyjna ustawa popiwkowa. Sankcja przewidziana w art. 21 ust. 2 ustawy ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w rozliczeniu kwartalnym wypłaty z tego funduszu przekraczają czterokrotnie w przeliczeniu na jednego pracownika odpis podstawowy na ten fundusz. Przy czym do kwoty stanowiącej sumę wypłat pieniężnych oraz równowartość świadczeń rzeczowych przyznanych z tego funduszu nie zalicza się środków przeznaczonych na pomoc dla emerytów i rencistów, dopłat do indywidualnych skierowań zorganizowanego wypoczynku dla dzieci i młodzieży, środków przekazanych na utrzymanie i prowadzenie działalności ośrodków wczasowych, kolonijnych, żłobków, przedszkoli, sanatoriów, ogródków działkowych i obiektów służących działalności kulturalnej, a także pożyczek przekazanych do spółdzielni mieszkaniowej i na zakładowe budownictwo mieszkaniowe.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżona ustawa nie narusza także sformułowanej w art. 68 Konstytucji zasady wynagradzania według ilości i jakości pracy. Pozostawia bowiem podmiotem gospodarczym, które regulują terminowo składki na ubezpieczenia społeczne oraz zobowiązania podatkowe możliwość wyboru metody kształtowania wynagrodzenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).
Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że ustawa neopopiwkowa jest znacznie mniej rygorystyczna od poprzednio obowiązującej ustawy o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń. Wyraża się to zarówno w tym, że nowe opłaty sankcyjne są znacznie niższe – 150% przekroczenia płac wobec 500% w poprzedniej regulacji, jak i w pozostawieniu możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia w ramach kontraktu menażerskiego na podstawie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym, kontraktu zawieranego między organem założycielskim i zarządcą przedsiębiorstwa oraz w ramach porozumienia zarządcy przedsiębiorstwa z izbą skarbową.
II.
Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 1995 r. uczestnicy postępowania: Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność”, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych jako Wnioskodawcy oraz Prokurator Generalny podtrzymali swoje stanowiska wyrażone na piśmie.
III.
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.
Najdalej idący zarzut sformułowany wobec zaskarżonej ustawy we wniosku Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych zmierza do wykazania, że samo wprowadzenie opłat sankcyjnych wobec państwowych podmiotów gospodarczych za przekroczenie określonych normatywów środków na wynagrodzenia narusza Konstytucję, gdyż stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej ze względu na formę własności.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona ustawa ogranicza swobodę działalności gospodarczej państwowych jednostek gospodarczych w przedmiocie kształtowania wysokości wynagrodzeń za pracę. Taki jest cel tej ustawy. Nie budzi także wątpliwości, że art. 6 przepisów konstytucyjnych afirmuje zasadę swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności.
Przedmiotem kontrowersji jest natomiast, czy odstąpienie we wskazanym zakresie przez zaskarżoną ustawę od tej zasady w stosunku do państwowych jednostek gospodarczych narusza postanowienia Konstytucji.
Tenże sam artykuł 6 ustawy konstytucyjnej, który ustanawia zasadę ustroju gospodarczego – gwarancji swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności, zezwala na wprowadzanie wyjątków od tej reguły. Stanowi bowiem równocześnie, że ograniczenie tej swobody może nastąpić w ustawie.
Zasada ustroju gospodarczego – swobody działalności bez względu na formę własności nie może być ograniczona w drodze innego aktu prawnego, a tylko ustawą. Przepis ten, ani inne postanowienia przepisów konstytucyjnych nie określają przesłanek dopuszczalności ograniczenia w drodze ustawowej swobody działalności gospodarczej. Kolejny art. 7 przepisów konstytucyjnych ustanawia zaś zasadę ochrony własności.
Właścicielem państwowych jednostek gospodarczych jest Skarb Państwa. W stosunku do przedsiębiorstw państwowych uprawnienia właścicielskie realizują organy założycielskie. Uprawnienia te zostały ograniczone ustawą o przedsiębiorstwach państwowych. Przedsiębiorstwo państwowe jednak mimo,iż przysługuje jemu osobowość prawna pozostaje własnością Skarbu Państwa. Rozróżnienie pozycji prawnej przedsiębiorstw państwowych i prywatnych legło u podstaw skutecznego weta Prezydenta RP wobec ustawy z 18 marca 1994 r. o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń..., która przewidywała stosowanie opłat sankcyjnych za nieuzasadniony w jej rozumieniu wzrost wynagrodzeń także wobec prywatnych podmiotów gospodarczych.
Skoro jednak przedsiębiorstwom państwowym została przyznana osobowość prawna, a art. 6 przepisów konstytucyjnych gwarantuje swobodę działalności gospodarczej wszystkim podmiotom bez względu na formę własności, to w demokratycznym państwie prawa ingerencja organów państwa także ustawodawczych nie może zmierzać do dyskryminacji przedsiębiorstw państwowych. Nie oznacza to jednak zakazu oddziaływania na te przedsiębiorstwa w celu dyscyplinowania prowadzonej przez nie polityki wynagradzania pracowników. Ingerencję tę może uzasadniać wzgląd na interesy gospodarcze państwa. Zakres i formy tej ingerencji powinny być współmierne do zamierzonych celów.
Poszukiwanie metod skutecznego i równocześnie najmniej dotkliwego oddziaływania na przedsiębiorstwa państwowe w celu dyscyplinowania prowadzonej przez nie polityki wynagradzania pracowników jest zadaniem rządu a przede wszystkim organów ustawodawczych, bo tylko one mogą zgodnie z art. 6 przepisów konstytucyjnych ograniczyć w drodze ustawy swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorstw państwowych. Ocena merytoryczna trafności przyjętych w ustawie rozwiązań prawnych wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.
Zaskarżona ustawa jest mniej restrykcyjna, niż obowiązująca w 1993 r. „ustawa popiwkowa”. Pozostawia ona państwowym podmiotom gospodarczym, które terminowo realizują zobowiązania podatkowe i zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych możliwości wariantowego uzgodnienia metod wynagradzania pracowników: w ramach kontraktu menażerskiego na podstawie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych albo w drodze kontraktu między organem założycielskim. a zarządcą przedsiębiorstwa bądź porozumienia zarządcy przedsiębiorstwa z Izbą Skarbową. Ustanawia opłaty sankcyjne za nieuzasadnione w jej rozumieniu podwyżki wynagrodzeń za pracę na poziomie znacznie niższym, niż poprzednio przewidziane – 150% w miejsce 500%.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zaskarżona ustawa nie zmierza do dyskryminacji państwowych jednostek gospodarczych, a wobec tego nie narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przez zaskarżoną ustawę art. 68 przepisów konstytucyjnych, zapewniającego obywatelom prawo do pracy, to znaczy prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Zdaniem wnioskodawcy ograniczone postanowieniami zaskarżonej ustawy zakłady pracy, nie mogą wypłacać pracownikom wynagrodzeń w wysokości odpowiadającej wartości wykonanej pracy i udziałowi w zyskach przedsiębiorstwa, a przez to ustawa pozbawia pracowników prawa do wynagrodzenia za wykonywaną pracę odpowiednio do jej jakości i ilości.
Ustawa nie reguluje bezpośrednio wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, które powinno być ustalane odpowiednio do jakości i ilości pracy. Oddziałuje jedynie na wysokość funduszu przeznaczanego na wynagrodzenia. Związek zaskarżonej ustawy z tą konstytucyjną zasadą może więc być tylko pośredni.
Ustawa przewidując możliwość wariantowego ustalania wskaźnika wzrostu płac w drodze określonych kontraktów i porozumień przez zakłady pracy, które terminowo realizują zobowiązania podatkowe i zobowiązania wobec ZUS, nie ogranicza udziału w zyskach pracowników. Nie można bowiem uznać, iż uzyskują zyski zakłady pracy, które nie wywiązują się ze swoich podstawowych zobowiązań publicznoprawnych. Limitowanie zaś wzrostu wynagrodzeń za pracę w zakładach pracy, które są deficytowe nie narusza zasady wynagradzania według ilości i jakości pracy. Zasada ta odnosi się bowiem do wypracowanego przez zakład pracy funduszu, który zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki a więc po odliczeniu kosztów ich uzyskania na które składają się także zobowiązania publicznoprawne może być przeznaczona na podwyżki wynagrodzeń za pracę.
W obydwu wnioskach zarzuca się zaskarżonej ustawie, że działa ona z mocą wsteczną.
Ustawa ta weszła w życie począwszy od miesiąca następującego po jej ogłoszeniu. Generalnie ujmując nie działa więc ona z mocą wsteczną. Zasada ta nie oznacza natomiast, iż rozwiązania ustawowe nie mogą uwzględniać okoliczności, które miały miejsce przed wejściem ustawy w życie. Okoliczności te nie mogą być jedynie podstawą stosowania sankcji po wejściu ustawy w życie. Wskaźniki dopuszczalnego wzrostu wynagrodzeń ustalane były jednak w drodze rozporządzeń Rady Ministrów, na każdy miesiąc począwszy od daty wejścia ustawy w życie. Dopiero przekroczenie tych wskaźników stanowi podstawę stosowania opłat sankcyjnych.
Wyjątek od tej reguły dotyczy wypłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Art. 38 ustawy stanowi bowiem, że w 1994 r. sumuje się wypłaty pieniężne i równowartości świadczeń rzeczowych przyznane z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych dokonane od 1 stycznia 1994 r. Świadczenia przyznane z tego funduszu rozlicza się zgodnie z art. 13 ustawy kwartalnie, stosując sankcje przewidziane w art. 21 ust. 2 ustawy wówczas, gdy w przeliczeniu na jednego przeciętnie zatrudnionego przekraczają one czterokrotność odpisu podstawowego na ten fundusz, po odliczeniu kwot przeznaczonych na określone cele, jak pomoc dla emerytów i rencistów itp. O ile więc doszłoby do zastosowania opłat sankcyjnych z tytułu takiego przekroczenia limitu wypłat z funduszu socjalnego przed datą wejścia w życie ustawy, to powinna ona ulec zwrotowi. W tym bowiem zakresie, a mianowicie sankcjonowania nadmiernych wypłat – w rozumieniu ustawy z funduszu socjalnego, zaskarżona ustawa narusza zasadę nie działania prawa wstecz.
Obydwa wnioski zarzucają zaskarżonej ustawie także naruszenie trybu konsultacji ze związkami zawodowymi. Ustawa ta została bowiem przesłana do konsultacji związkom zawodowym dopiero po jej uchwaleniu przez Sejm.
Tryb konsultacji ze związkami zawodowymi założeń i projektów ustaw określa art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Obowiązek przeprowadzenia tej konsultacji nie został natomiast sformułowany w przepisach Konstytucji. Naruszenie trybu konsultacji założeń i projektów ustaw ze związkami zawodowymi narusza więc ustawę o związkach zawodowych. Podlega zaś ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia art. 3 przepisów konstytucyjnych, nakładającego na organy państwa obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej. Jakkolwiek formalnie rzecz ujmując projekt zaskarżonej ustawy nie został przekazany do konsultacji związków zawodowych, to założenia tej ustawy zostały poddane konsultacji w trybie uchwalania wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r. skutecznie zawetowanej przez Prezydenta. Istota konsultacji ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów normatywnych wyraża się w umożliwieniu związkom zawodowym wyrażenia stanowiska co do proponowanych rozwiązań prawnych. Związki zawodowe miały możliwość i wyraziły negatywne stanowisko do założeń aktu normatywnego, przewidującego opłaty sankcyjne za przekroczenie określonych normatywów wydatków na wynagrodzenia za pracę w 1994 r. Proces legislacyjny w wyniku którego uchwalono zaskarżoną ustawę był pod względem merytorycznym kontynuacją procesu legislacyjnego zakończonego formalnie skutecznym wetem Prezydenta do wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r. Z tych względów samo nie skierowanie do konsultacji projektu zaskarżonej ustawy, wobec wcześniejszego poddania konsultacji związków zawodowych projektu poprzedzającej ją ustawy z 18 marca 1994 r., nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia naruszenia obowiązku przestrzegania przez organy państwa praw Rzeczypospolitej przewidzianego w art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przewidziany bowiem w art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych obowiązek konsultacji może być spełniony przez poddanie konsultacji projektu ustawy, jak i jej założeń.
Sformułowany w uzasadnieniu wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” zarzut uprzywilejowanej pozycji wyjściowej zakładów pracy, które w 1993 r. podnosiły wynagrodzenia ponad limity ograniczeń obowiązujących w tym roku z mocy „ustawy popiwkowej” nie jest przekonywujący. Ustawa ta przewidywała bowiem ponad trzykrotnie wyższe opłaty sankcyjne niż zaskarżona ustawa – 500% wobec 150%. Nie zostały poddane sankcjom jedynie podwyżki wynagrodzeń przeprowadzone w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 1994 r., tj. po utracie mocy „ustawy popiwkowej”, a przed wejściem w życie „ustawy neopopiwkowej”. Było to jednak nieuchronną konsekwencją nie działania zaskarżonej ustawy z mocą wsteczną i wobec tego nie może być podstawą zarzutu niekonstytucyjności tej ustawy.