Pełny tekst orzeczenia

10

ORZECZENIE
z dnia 17 października 1995 r.
Sygn. akt K. 10/95


Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Ferdynand Rymarz - przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński
Błażej Wierzbowski - sprawozdawca


Joanna Szymczak - protokolant


po rozpoznaniu w dniu 17 października 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Zielonogórskiego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 119, poz. 567):
1) z przepisami art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
2) z utrzymanymi w mocy przez tę ustawę przepisami art. 1 i 5 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z przepisami art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Ustawy, o której mowa w punkcie 1. - Przepisu art. 8 ust. 1 i 2 powyższej ustawy
3) z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426)
4) z utrzymanymi w mocy przez tę ustawę przepisami art. 1, 5, 7, 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
5) z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. Nr 124, poz. 607)


o r z e k a:

1. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 119, poz. 567) jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 i z 1995 r. Nr 38, poz. 184) i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 2 powołanej Ustawy Konstytucyjnej oraz z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.;
2. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe rozumiany jako odnoszący się również do jednoosobowej spółki Skarbu Państwa powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego i do państwowych osób prawnych nie będących spółkami, o których mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy, jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 powołanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych;
3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest zgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 powołanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionym w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 przepisów konstytucyjnych;
4. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przez to, że uszczupla nadmiernie i bez koniecznego, uzasadnionego ważnym interesem publicznym powodu przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawa majątkowe, naruszając tym samym, wynikające z cytowanych przepisów konstytucyjnych zasady ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności;


p o s t a n a w i a:

pozostawić bez dalszego biegu wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 119, poz. 567) z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).



U z a s a d n i e n i e:

I


Sejmik Samorządowy Województwa Zielonogórskiego wniósł o stwierdzenie niezgodności:
- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 119, poz. 567) z przepisami art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) a także z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 1 i 5 oraz 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej,
- art. 8 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., z art. 1, 5, 7, 67 ust. 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych, a także z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
W uzasadnieniu wniosku Sejmik Samorządowy Województwa Zielonogórskiego twierdzi, że zakwestionowane przezeń przepisy sprzeczne są z podstawowymi zasadami prawa i ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Dla uzasadnienia tego twierdzenia Wnioskodawca przytacza następujące argumenty:
1. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. przez przyznanie roszczenia przedsiębiorstwu państwowemu lub spółce w stosunku do gminy o zawarcie umowy przekazania nieruchomości praktycznie nakłada na gminy w zawoalowany sposób nowe zadanie własne “przejmowanie od innych osób prawnych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz innych obiektów infrastruktury technicznej określonej w art. 1 ust. 3 ustawy przez nie niechcianych”. Zdaniem Wnioskodawcy po stronie określonych w zakwestionowanym przepisie osób prawnych powstaje publiczne prawo podmiotowe, co jest sprzeczne z istotą samorządu terytorialnego, który nie powinien mieć zadań związanych z zastępowaniem aktywności osób prawnych i fizycznych w zakresie gospodarowania własnym majątkiem (w konkretnym przypadku - zasobami mieszkaniowymi). Wnioskodawca powołując się na art. 5 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, a także art. 6 przepisów konstytucyjnych, wywodzi, że zakwestionowany przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. narusza zasady podziału władz i ich określonej konstytucyjnie roli w działaniu na rzecz ochrony oraz realizacji interesu publicznego, a także rozdzielenia funkcji administracji publicznej i gospodarki.
2. Wnioskodawca podkreśla, że nałożenie na gminę obowiązku przejmowania nieruchomości w kształcie określonym przez kwestionowane przepisy ustawy prowadzi do powstania stanu sprzecznego z zasadami sprawiedliwości społecznej i równouprawnienia podmiotów gospodarczych (art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych). Umożliwienie podmiotom określonym w ustawie wyzbycia się własnego majątku przez przymusowe uwłaszczenie gmin stoi w sprzeczności z określoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą równości podmiotów wobec prawa.
3. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z którego wynika, iż tylko przedsiębiorstwo jest obowiązane refundować gminie przez okres roku część kosztów związanych z dostarczaniem energii cieplnej oraz ciepłej wody przy zwolnienie z tego obowiązku przedsiębiorstw państwowych postawionych w stan likwidacji jest sprzeczny z konstytucyjnie określoną zasadą adekwatności (odpowiedniości środków do zadań), zawartą expressis verbis w art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przepisy art. 8 ust. 1 i 2 nie przewidują nadto - zdaniem Wnioskodawcy - obowiązku refundacji kosztów przez spółki prawa handlowego. W rozwiązaniach tych Wnioskodawca widzi naruszenie art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i art. 1, 5 i 7 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca twierdzi nadto, że waga prawna Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego jako aktu nadrzędnego nad ustawodawstwem zwykłym wynika ze zobowiązania międzynarodowego przyjętego w stosownym trybie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej co powoduje, że przez art. 1 przepisów konstytucyjnych, ustanawiający standardy państwa prawnego, ważnie ratyfikowane i ogłaszane postanowienia tego aktu wiążą ustawodawcę tak jak przepisy ustawy zasadniczej. To uzasadnia wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r. również z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego.

2. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie pozostają w sprzeczności z art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jak również z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny uważa, że Wnioskodawca jednostronnie przedstawił problematykę zaskarżonych przepisów na tle całokształtu unormowań ustawy z dnia 12 października 1994 r. Ustawa ta pomnaża bowiem mienie komunalne w sposób podobny jak to uczynił ustawodawca w rozdziale 5 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Prokurator Generalny zwraca nadto uwagę na związek zakwestionowanych przepisów z ustawą o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i z przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Czyni to nieuzasadnionym zarzut Wnioskodawcy jakoby przekazanie gminom obiektów, o których mowa w ustawie z dnia 12 października 1994 r., pozbawione było wsparcia finansowego ze strony państwa. Przekazany gminom majątek niewątpliwie zwiększa zasoby mienia komunalnego, a z czasem przynosić będzie korzyści gospodarcze. Gmina, stając się właścicielem przekazanego majątku ponosi z tytułu nabytego władztwa wydatki, ale osiąga również dochody, których wysokość zależy także od gospodarności gminy. Ustawa w początkowym okresie przewiduje refundację części wydatków eksploatacyjnych poniesionych przez gminę, zaś po roku dofinansowanie gminy ze środków budżetu państwa może nastąpić na zasadach ogólnych. Tak ukształtowane rozwiązanie prawne nie sposób - zdaniem Prokuratora Generalnego - określić jako sprzeczne z art. 73 ust. 2, art. 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji oraz art. 1, art. 5, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Powołany zaś przez Wnioskodawcę art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie stanowi samodzielnej podstawy do kontroli zgodności zaskarżonych przepisów z tym przepisem.
Zdaniem Prokuratura Generalnego, do istotnych funkcji samorządu terytorialnego należy m. in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w skład której niewątpliwie należą także najemcy mieszkań w zakładowych domach mieszkalnych. Zapewnienie tym osobom warunków zamieszkania należy do zadań własnych gmin. Do wykonywania tych zadań niezbędne jest zapewnienie gminom odpowiednich składników majątkowych w sferze mienia komunalnego i środków finansowych. Skoro więc do zadań gminy należy odpowiednia “opieka” także nad najemcami lokali mieszkalnych w domach zakładowych, to przekazanie gminom majątku, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1994 r., jest realizacją przepisów - także konstytucyjnych - dotyczących samorządu terytorialnego. Majątek ten przekazywany jest nieodpłatnie wraz z wierzytelnościami z nim związanymi, a bez zobowiązań pieniężnych (art. 7 ustawy), co stwarza dla nabywcy takiego majątku korzystną sytuację. Te okoliczności, jak i wzgląd na szybkie, sprawne i jednoznaczne przewłaszczenie wymienionych w ustawie z dnia 12 października 1994 r. nieruchomości, legły u podstaw przyjętej w art. 5 ust. 1 tej ustawy, konstrukcji prawnej. Omawiana ustawa realizuje zasady transformacji ustrojowej, a w końcowym efekcie uzupełnia prawa i obowiązki gmin i stąd sprzeczność jej art. 5 ust. 1 z art. 70 ust. 2 oraz z art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji jest sprzecznością pozorną. Prokurator Generalny powołuje się poza tym na uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 1995 r. (K. 4/94), w którym Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zaś władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych.


II


Na rozprawie w dniu 17 października 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali dotychczasowe, przedstawione w formie pisemnej, stanowiska swych mocodawców.
Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uznanie zaskarżonych przepisów za zgodne z konstytucją. Odnosząc się do szczegółowych wywodów zawartych w uzasadnieniu wniosku, przedstawiciel Sejmu RP stwierdził, że są one oparte na błędnym założeniu, jakoby zakwestionowane uregulowania ustawy z dnia 12 października 1994 r. uszczuplały zakres uprawnień publicznych samorządu terytorialnego.
Przedstawiciel Wnioskodawcy w uzupełnieniu pisemnych wywodów przedstawił wyniki badań ankietowych przeprowadzone przez Wnioskodawcę w jednostkach samorządu terytorialnego. Wyniki te dowodzą niekorzystnych skutków ekonomicznych, wywołanych przez zaskarżone przepisy. Przekazywany gminom majątek powoduje konieczność dokonywania sporych wydatków na jego dalsze utrzymanie. Co do zarzutu naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej, to przedstawiciel Wnioskodawcy wyjaśnił, że zasady te zostały naruszone przez zróżnicowanie sytuacji najemców lokali mieszkalnych. Utrzymywanie budynków, które dotąd stanowiły własność przedsiębiorstw państwowych, powierzono gminom podczas gdy utrzymywanie budynków stanowiących własność innych podmiotów (spółdzielnie mieszkaniowe, właściciele prywatni) pozostawiono nadal właścicielom, co niewątpliwie różnicuje sytuację najemców.


III


Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.


1. Wniosek Sejmiku Samorządowego Województwa Zielonogórskiego jest zarówno w części formułującej żądanie Wnioskodawcy jak i w części zawierającej uzasadnienie bardzo złożony. Wnioskodawca wnosi o poddanie kontroli konstytucyjności trzech przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. Nr 119, poz. 567), a mianowicie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2.
Pierwszy z tych przepisów stanowi, że przedsiębiorstwu państwowemu lub jednoosobowej spółce Skarbu Państwa powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego (vide: art. 1 ust. 2 ustawy), które spełniły określone w art. 3 ust. 1 ustawy warunki, przysługuje w stosunku do gminy roszczenie o zawarcie umowy przekazania nieruchomości.
Drugi z zakwestionowanych przepisów stanowi, że przedsiębiorstwo (bez bliższego określenia) jest obowiązane refundować gminie, przez okres roku od dnia przekazania, udokumentowaną różnicę między rzeczywistymi kosztami dostarczania energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i dostawy ciepłej wody przypadającymi na lokale mieszkalne mieszczące się w przekazanym budynku, a opłatami pobieranymi od użytkowników tych mieszkań według cen urzędowych.
Trzeci z zakwestionowanych przepisów stanowi, że obowiązek refundowania gminie kosztów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, nie dotyczy przedsiębiorstw państwowych postawionych w stan likwidacji na podstawie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych.
Wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.: z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 97 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) - odtąd Mała Konstytucja. Przepis ten stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców.
Wnioskodawca wnosi również o zbadanie zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji, a mianowicie art. 1 i 5 oraz 67 ust. 2 “w związku z przepisami art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2” Małej Konstytucji. Wnioskodawca konstruuje więc własny wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Nie jest to jednak konstrukcja zwarta i czytelna, gdyż Wnioskodawca nie precyzuje w czym wyraża się związek wskazanych przez niego przepisów konstytucyjnych z przepisami Małej Konstytucji, ani też, między którymi przepisami związek ten zachodzi. Wnioskodawca proponuje, aby przepisy te rozpatrywać w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Małej Konstytucji.
Z zestawienia powołanych przez Wnioskodawcę przepisów wynika, że w istocie zachodzą między nimi wzajemne związki, a nawet zakresy tych przepisów częściowo pokrywają się ze sobą. Zwraca wszakże uwagę odmienność postanowień z jednej strony art. 1 przepisów konstytucyjnych, a z drugiej strony art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. W ugruntowanych standardach demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych, mieści się niewątpliwie wyrazista i stabilna pozycja ustrojowa samorządu terytorialnego. Nie mieści się w standardach demokratycznego państwa prawnego państwo, w którym samorząd terytorialny nie jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego, wykonując przysługujące im zadania publiczne, nie czyniłyby tego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz w celu innym aniżeli zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Stąd też rozpatrywanie art. 1 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Małej Konstytucji nie wzbogaciłoby tak skonstruowanego wzorca kontrolnego o treści, które nie są w art. 1 przepisów konstytucyjnych wyrażone, a wręcz przeciwnie groziłoby pomniejszeniem znaczenia tej części przepisu, w której ustrojodawcy stanowi o zasadach sprawiedliwości społecznej. Do tychże zasad odwołuje się Wnioskodawca, dokonując oceny zakwestionowanego przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Stąd też Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność tego przepisu z konstytucją, wyodrębnił zagadnienie zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Jeżeli chodzi o art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, wyrażający zasadę równości, to odnosi się on bezpośrednio do obywateli i tylko pośrednio wiąże się z zagadnieniem praw przysługujących gminom. Za uzasadnioną należy wszakże uznać propozycję Wnioskodawcy, aby przepis ten rozpatrywać w związku z art. 71 ust. 2 i 70 ust. 1 Małej Konstytucji. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której przepisy pozostające w zgodzie z art. 71 ust. 2 i 70 ust. 1 Małej Konstytucji przez nieuwzględnienie, wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zasady równości obywateli okażą się niezgodne z konstytucją. Zasadne jest też rozpatrywanie we wzajemnym związku i konstruowanie w ten sposób wzorca dla kontroli konstytucyjności art. 5 przepisów konstytucyjnych, art. 71 ust. 2 oraz art. 70 ust. 1 Małej Konstytucji. Dzięki tym ostatnim przepisom ogólna gwarancja udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, wyrażona w art. 5 przepisów konstytucyjnych, konkretyzuje się w znacznym stopniu już na poziomie postanowień konstytucyjnych. W szczególności podkreśla się charakter samorządu terytorialnego jako podstawowej, a nie jakiejkolwiek, formy organizacji lokalnego życia publicznego, samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych (w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) oraz cel wykonywania zadań publicznych (dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców). Są to elementy nie tylko konkretyzujące, lecz również poszerzające ogólne postanowienia art. 5 przepisów konstytucyjnych.
Co się zaś tyczy art. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r., to przede wszystkim trzeba zauważyć, iż zawiera on dwa ustępy, które na tyle różnią się między sobą, że uzasadnia to osobne ich potraktowanie przy badaniu konstytucyjności zawartych w nich postanowień. W odniesieniu do obu ustępów art. 8 Wnioskodawca wnosi o ich zbadanie ze wspomnianymi już wyżej przepisami art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji oraz art. 1, 5 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca twierdzi też, że oba ustępy art. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r. są niezgodne z art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji oraz z art. 7 przepisów konstytucyjnych. Tym razem Wnioskodawca nie konstruuje wzorca, na który miałyby się składać powołane przezeń przepisy rozpatrywane we wzajemnym ze sobą związku, ograniczając się do wskazania tych przepisów, z którymi - Jego zdaniem są niezgodne przepisy zakwestionowanej ustawy.

2. Przed przejściem do szczegółowych rozważań należy wskazać, że zakwestionowana ustawa mieści się w ciągu działań legislacyjnych, których celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych w sferze gospodarczej do zmian, jakie niosą z sobą głębokie przeobrażenia ustrojowe. Przeobrażenia te wymagają nowego podejścia do funkcji przedsiębiorstwa państwowego, uporządkowania stosunków prawno-rzeczowych dotyczących gruntów, oparcia stosunków powstających w związku z korzystaniem z cudzych lokali mieszkalnych o normy prawa cywilnego. Powstanie gmin, jako nowych osób prawnych, wymagało stworzenia podstawy majątkowej dla ich działalności, co dokonało się kosztem uszczuplenia własności państwowej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami). Ustawa ta była bardzo ważnym, lecz przecież nie jedynym, aktem, którego celem było przełamywanie i kruszenie charakterystycznej dla wcześniejszego porządku ustrojowego zasady jednolitej własności państwowej. Proces usuwania z porządku prawnego tej zasady jest procesem trudnym i złożonym. Musi więc być z tego względu procesem rozłożonym w czasie i choć tempo tego procesu może wywoływać zastrzeżenia oraz uwagi krytyczne, to przecież nie można ustawodawcy postawić zarzutu niekonstytucyjnego działania z powodu samego tylko rozłożenia tego procesu w czasie. Stąd też gminy, które swój byt prawny wywodzą z kompleksu tzw. ustaw samorządowych, jakie weszły w życie z dniem 27 maja 1990 r., muszą się liczyć z ograniczeniem przyznanych im praw majątkowych ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL. Przykładem, zawierającej takie ograniczenia regulacji prawnej są art. 2-9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Oczywiście czym dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym łagodniejsza winna być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. Dopuszczalności takiej ingerencji uzasadnionej zwłaszcza potrzebą dostosowania wcześniejszej regulacji prawnej do zmienionych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych przepisów konstytucyjnych oraz do przepisów Małej Konstytucji nie można przecież zupełnie wykluczyć. Trafnie bowiem Prokurator Generalny powołuje się na wcześniejszy pogląd Trybunału Konstytucyjnego (sprawa K. 7/93 OTK w 1993 r., cz. II, s. 410) podtrzymany w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 27 czerwca 1995 r. (sprawa K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 189), że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Nie może przy tym pozostać poza zakresem rozważań Trybunału Konstytucyjnego szczególny charakter własności komunalnej i mienia komunalnego. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r. (W. 10/93). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że “wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego są właścicielami odrębnego od mienia państwowego - mienia komunalnego, ale mienie to jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno - jako kategoria prawna - być utożsamiane z mieniem prywatnym” i dalej: “wprawdzie konstrukcja mienia publicznego wsparta jest na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje - np. ograniczenie uprawnień właścicielskich - wynikające z prawa publicznego”, (OTK w 1993 r., cz. II, s. 197).
Motyw wprowadzenia swoistego ograniczenia gmin w ich prawach do mienia komunalnego, polegającego na obowiązku zawierania umów przekazania na ich rzecz nieruchomości, był bardzo wyraźnie akcentowany zarówno w wystąpieniu posła sprawozdawcy jak i w dyskusji sejmowej nad projektem ustawy (zob. sprawozdanie stenograficzne z 27 posiedzenia Sejmu w dniu 25 sierpnia 1994 r.). Chodziło z jednej strony o umożliwienie przedsiębiorstwom państwowym działania w warunkach takich samych jak inni przedsiębiorcy przez ułatwienie wyzbycia się majątku nieprodukcyjnego a z drugiej strony o zapewnienie jednolitej regulacji prawnej dla najemców lokali mieszkalnych przez usunięcie z systemu prawnego kategorii mieszkań zakładowych. Ten ostatni motyw był przyczyną jednoczesnego wprowadzenia do systemu prawnego dwu ustaw: ustawy z dnia 12 października 1994 r. i ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.). W dyskusji sejmowej, poprzedzającej uchwalenie ustawy z dnia 12 października 1994 r., zwracano też uwagę na zagrożenie, jakie niesie ta ustawa dla gmin, wynikające nie tyle z niej samej, lecz ze sprzężonej z nią ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, stabilizującej (art. 58 ust. 1) sytuację najemcy dotychczasowych mieszkań zakładowych. Ustawodawca był w pełni świadomy sprzeczności Interesów: gmin, przedsiębiorstw państwowych, najemców mieszkań zakładowych i Skarbu Państwa. Rozwiązanie, które ostatecznie wybrał, uwzględnia interesy wszystkich tych podmiotów chociaż - jak każde rozwiązanie tego typu sytuacji - z punktu widzenia bezpośrednio zainteresowanych czyni to w sposób niedostateczny. Świadomość tego towarzyszyła ustawodawcy. Jest przy tym charakterystyczne, że w dyskusji parlamentarnej nie było zasadniczej rozbieżności, co do kierunku przyszłych rozwiązań, a zastanawiano się między innymi i nad tym czy zakładanego celu nie osiągnąć przez praktykowane wcześniej rozwiązanie, a mianowicie przez uwłaszczenie gmin z mocy samego prawa, potwierdzone deklaratywną decyzją organu administracji rządowej. O wyborze rozwiązania przyjętego w obowiązującej ustawie zdecydował wzgląd na interesy przedsiębiorstw państwowych (pozostawienie im swobody co do wyzbycia się nieprodukcyjnej części majątku) jak i na interesy samych gmin (możliwość wynegocjowania korzystnych warunków przejęcia nieruchomości), zakładając, że dochodzenie obowiązku złożenia przez gminę stosownego oświadczenia woli na drodze sądowej będzie sytuacją wyjątkową.
Powyższe uwagi były konieczne ze względu na próbę Wnioskodawcy, aby zakwestionowane przepisy rozpatrywać przede wszystkim na płaszczyźnie prawa publicznego w odniesieniu do zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego i tych gwarancji konstytucyjnych, które bezpośrednio odnoszą się do możliwości wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego tych zadań publicznych (w szczególności rozwiązania z zakresu finansów publicznych). Tymczasem zakwestionowane przepisy zawierają mniejsze lub większe ograniczenia praw jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotu prawa własności i innych praw majątkowych, stanowiących mienie komunalne (art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji). Odnoszą się więc do tych uprawnień gmin, które regulowane są przepisami prawa prywatnego. Uprawnienia i obowiązki publiczne gmin wiążą się z ich uprawnieniami prywatnymi jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, które daje się ująć w prostym twierdzeniu: im większy majątek gminy tym łatwiej jest jej wykonywać swe obowiązki publiczne. Uszczuplenie praw majątkowych gminy nie zawsze jednak musi powodować uruchomienie publicznoprawnych mechanizmów wspierania finansowego. Mechanizmy te muszą bowiem nawiązywać przede wszystkim do potrzeb mieszkańców. Jak już o tym wspomniana, specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. W przeciwnym wypadku byłoby zbędne wyodrębnienie w art. 73 ust. 3 Małej Konstytucji kategorii mienia komunalnego. Wszystkie problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby bowiem art. 7 przepisów konstytucyjnych. Wyodrębnienie mienia komunalnego (prawo własności i inne prawa majątkowe) nakazuje natomiast uwzględniać w odniesieniu do tego mienia również elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień - jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka ta jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium nie powinna wykorzystywać swych uprawnień prywatnoprawnych w sposób sprzeczny z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę. Wzgląd na prawny interes mieszkańców gminy - a nieraz określonych grup tych mieszkańców - może więc uzasadniać ograniczenie również uprawnień majątkowych gminy. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (W. 10/93) i jej motywach (OTK w 1994 r., cz. II., poz. 46). Przypomnienie tego konieczne jest w sprawie niniejszej, gdyż ograniczenie praw majątkowych gmin wynika nie z samego tylko art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. - nabycie własności jest bowiem ze swej istoty dla gminy korzystne - lecz ze związanego z nim art. 58 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a także innych przepisów tej ustawy chroniących i stabilizujących uprawnienia najemców, które powodują, że gmina jako właściciel nabytej nieruchomości nie może uzyskiwać z tej nieruchomości pożytków cywilnych na poziomie co najmniej równym z wydatkami wynikającymi z obowiązków wynajmującego, co w konsekwencji powoduje konieczność uszczuplenia jej innych aktywów majątkowych. Ograniczenie to związane jest więc z koniecznością ochrony uprawnień najemców, którzy są zarazem mieszkańcami gminy, wchodzącymi w skład istniejącej z mocy prawa wspólnoty danego terytorium, a więc tejże samej gminy, której prawa majątkowe zostały uszczuplone. Sam motyw uszczuplenia - niekiedy wszak tylko potencjalnego - uprawnień majątkowych gminy jest uzasadniony ważnymi względami na interes publiczny (konieczność zapewnienia przedsiębiorstwom państwowym równych z innymi podmiotami gospodarczymi szans w warunkach gospodarki rynkowej, ochrona uprawnień najemców dotychczasowych mieszkań zakładowych, przyspieszenie procesu dochodzenia do mechanizmów rynkowych w gospodarce zasobami mieszkaniowymi) i rzeczą Trybunału Konstytucyjnego może być tylko zbadanie zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. rozpatrywanego wszakże w powiązaniu z innymi przepisami ustawy i ustaw z nią związanych ze wskazanymi przez Wnioskodawcę przepisami konstytucji. Ze względów, o których była mowa wyżej, punktem odniesienia dla zbadania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu winien być przecie wszystkim art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie narusza zasad sprawiedliwości społecznej wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca dla uzasadnienia tego zarzutu eksponuje przede wszystkim zróżnicowanie ekonomiczne wynajmujących i co za tym idzie ewentualne zróżnicowanie faktyczne najemców, którzy będą dochodzić swych uprawnień wynikających ze stosunku najmu. W tym zakresie niewątpliwie gmina w roli wynajmującego jest na ogół stabilniejszą ekonomicznie stroną stosunku najmu aniżeli inne podmioty, które mają nieraz spore trudności z należytym wywiązaniem się ze swych obowiązków wynajmującego. Nie wynika to jednak z zakwestionowanych rozwiązań prawnych, ani nawet ze związanych z nimi postanowień ustawy o najmie lokali, lecz z uwarunkowań faktycznych. W szczególności nie można uznać, aby likwidacja dotychczasowej kategorii mieszkań zakładowych i uregulowania chroniące słusznie nabyte prawa najemców tych mieszkań były sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej.

3. Jak już powiedziano wyżej, charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, że umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Ingerencja ustawodawcy jest więc możliwa, lecz nie może być nadmierna (zasada proporcjonalności). W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do swego orzeczenia z dnia 26 kwietnia 1995 r. (sprawa K. 11/94, OTK w 1995 r., poz. 12), w którym powiązał zakaz nadmiernej ingerencji z art. 1 przepisów konstytucyjnych. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził również: “rozważenie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń. Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z dnia 26 stycznia 1993 r., U. 10/92, OTK 1993 r., s. 32)” i dalej: “Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne”.
Jeżeli chodzi o odpowiedź na pierwsze pytanie: czy regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. jest w stanie doprowadzić do osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę celów, to odpowiedź jest pozytywna. Roszczenie o “zawarcie umowy przekazania nieruchomości” jest w istocie roszczeniem o złożenie przez gminę takiego oświadczenia woli, którego treścią jest wyrażenie zgody na przyjęcie swoistej oferty, jaką stanowi oświadczenie o zamiarze przekazania nieruchomości (art. 3 ust. 1 ustawy). Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie (art. 64 k.c.). W rezultacie dojdzie do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz gminy i wyzbycia się tej nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe lub spółkę, a więc podmioty gospodarcze, które w ten sposób dostosują swe stosunki majątkowe do zasadniczego celu swej działalności bez potrzeby stosowania skomplikowanych procedur przewidzianych przez ustawy o: przedsiębiorstwach państwowych z dnia 25 września 1981r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.), gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 6, poz. 27 ze zm.) i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z dnia 13 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.). Własność nieruchomości przejdzie na gminę, a więc podmiot, który z natury swej jest predestynowany do wykonywania własności w odniesieniu do zasobów mieszkaniowych oraz towarzyszących im obiektów infrastruktury technicznej i społecznej, czemu ustawodawca dał wyraz w samej ustawie z dnia 12 października 1994 r., a także w innych ustawach, wprowadzając liczne ułatwienie w nabywaniu - co prawda dobrowolnym - takiego majątku przez gminy. Przy wykonywaniu właścicielskich uprawnień w zakresie ewentualnego zbywania przejętych nieruchomości lub ich części gminy mogą korzystać z klarownych procedur uregulowanych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i możliwości, wynikających z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388).
Należy również uznać, że zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana. Niezależnie od celów, o których była już mowa wyżej, należy przecież zwrócić uwagę na konieczność uporządkowania stosunków prawnych odnoszących się do gruntów, pozostających uprzednio w zasobie jednolitej własności państwowej. Roszczenie o zawarcie umowy przekazania nieruchomości przysługuje tylko takiemu podmiotowi, który spełnił warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy, a więc uporządkował i udokumentował przysługujące mu prawa do gruntów i wzniesionych na nich budynków i innych urządzeń. Typowy układ stosunków prawno-rzeczowych będzie najczęściej polegał na tym, że przedsiębiorstwo państwowe będzie wieczystym użytkownikiem gruntów i właścicielem budynków (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), a prawo własności gruntów będzie bardzo często przysługiwało gminie (skutek wcześniejszych przepisów o komunalizacji). Likwidacja przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku jego przekształcenia spowodowałaby więc bardzo często - na skutek działania zasady superficies solo cedit - przejście na gminę własności wzniesionych na gruncie obiektów. Nastąpiłoby to również bez złożenia stosownego oświadczenia woli przez gminę, bez czynności przygotowawczych, a nadto spowodowałoby komplikacje i niejasności w sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych. Zamiast zakładanego przez ustawodawcę uporządkowania stosunków prawno-rzeczowych (a trzeba tu mieć przecież na uwadze również postanowienia art. 6, 7 i 12 ustawy z 12 października 1994 r.) doszłoby więc do dalszego zagmatwania tych stosunków.
Nie można też uznać, aby efekty wprowadzonej przez art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie pozostawały w proporcji do ciężarów nakładanych przez tę regulację na gminy, pozostawiając na razie poza zakresem rozważań specyficzną problematykę wynikającą z art. 8 ust. 2 ustawy. Ciężar, który będzie wynikał ze skutecznej realizacji roszczenia o zawarcie umowy przekazania nieruchomości, ma charakter przejściowy. Nieodpłatne nabycie zabudowanych nieruchomości jest dla nabywcy korzystne w warunkach nie krępowanej ograniczeniami gospodarki rynkowej. W wyniku działania reguł przejściowych zawartych w art. 12 ustawy z dnia 12 października 1994 r. a także art. 56 ust. 1 i 2, art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nabycie przez gminy nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi może spowodować straty w jej majątku, gdyż do dnia 31 grudnia 2004 r. najemcy dotychczasowych mieszkań zakładowych płacić będą czynsz ustalony zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym, a samo rozwiązanie z nimi stosunku najmu może nastąpić jedynie przy zachowaniu warunków przewidzianych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. Czynsz regulowany ustalany jest przez radę gminy, lecz przy zastosowaniu zasad, o których mowa w art. 25 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. (w szczególności maksymalny czynsz regulowany nie może przekraczać w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu), co może spowodować w odniesieniu do wynajmującego przewagę jego wydatków nad dochodami w okresie przed 31 grudnia 2004 r. Jest to problem wszystkich wynajmujących. Ustawodawca miał tu przecież na uwadze szczególne uwarunkowania towarzyszące przywracaniu reguł rynkowych w gospodarce mieszkaniowej i szczególną sytuację najemców mieszkań. Sytuacja ta wymagała osłony socjalnej, która przybrała postać dodatku mieszkaniowego, uregulowanego w rozdziale 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., wypłacanego zarządcy domu z funduszów gminy zasilanych dotacjami celowymi z budżetu państwa (art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.). Przypomnienie tego jest konieczne ze względu na niektóre argumenty Wnioskodawcy odnoszące się do zwiększonych wydatków gmin. Otóż wydatki te, uwarunkowane sytuacją materialną najemców lokali na terenie gminy, niezależne są od układu własnościowego odnoszącego się do wynajmowanych lokali.
Co się zaś tyczy wydatków będących następstwem przymusowego - choć pozostającego pod kontrolą sądu, który ocenia roszczenie w świetle przepisów prawa cywilnego łącznie z art. 5 k.c. (nadużycie społeczno-gospodarczego przeznaczenia danego prawa podmiotowego) - nabycia prawa własności, to ustawodawca, zakładając różnicę między rzeczywistymi kosztami dostarczania energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i dostawy ciepłej wody przypadającymi na lokale mieszkalne mieszczące się w przekazanym budynku, a opłatami pobieranymi od użytkowników tych mieszkań według cen urzędowych, wprowadził obowiązek refundowania gminie przez okres roku od dnia przekazania kwoty stanowiącej tę udokumentowaną różnicę. W ciągu tego roku gmina ma możliwość wyzbycia się deficytowego obiektu przez jego sprzedaż w całości (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. - III CZP 61/94 - OSN z. 4 (1995), poz. 68 i uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995 r. - III CZP 161/94 - OSN z. 5 (1995), poz. 71) lub ustanowienie odrębnej własności lokali i ich sprzedaż dotychczasowym najemcom przy zastosowaniu ulg (art. 21 ust. 7 in fine ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Gminy, które ocenią, że nawet przy uwzględnieniu sytuacji prawnej po dniu 31 grudnia 2004 r. nabycie nieruchomości nie będzie dla nich korzystne mają więc różne możliwości wyzbycia się własności. Nie można więc uznać, aby przejściowe naruszenie praw majątkowych gmin było nadmierne w stosunku do rangi interesu publicznego, który brał pod uwagę ustawodawca. Zwracają przy tym uwagę rozwiązania zawarte w art. 7 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Od dnia zawarcia umowy (w wypadku roszczenia z art. 5 ust. 1 - od dnia uprawomocnienia się wyroku zobowiązującego gminę do złożenia oświadczenia woli) przechodzą na gminę wierzytelności związane z przekazywanymi nieruchomościami, w tym wierzytelności z tytułu zaległych czynszów (ust. 2). Kaucje mieszkaniowe wniesione przez najemców przekazujący wypłaca gminie najpóźniej w dniu zawarcia umowy w takiej wysokości, w jakiej należałoby je zwrócić najemcom w tym dniu (ust. 3). Z dniem przekazania wygasają też wierzytelności Skarbu Państwa szczegółowo określone w ust. 4, a zaspokojenie innych, powstałych przed dniem zawarcia umowy, zobowiązań pieniężnych związanych z przekazywanymi nieruchomościami obciąża przekazującego (ust. 5). Na bardzo niskim poziomie ustalony został też wpis stały od pozwu o zawarcie umowy przekazania nieruchomości, który w razie przegrania sporu mógłby obciążać gminę. Wpis ten wynosi 20 zł (§ 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 1995 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia notariusza oraz wysokości wpisów sądowych za czynności związane z przekazywaniem zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe - Dz.U. Nr 17, poz. 82).

4. Wnioskodawca nie oddziela w swym wniosku i jego uzasadnieniu uprawnień gminy jako właściciela od praw i obowiązków gminy o wyraźnie publicznym charakterze, co prowadzi do zakwestionowania zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji i ze skonstruowanym przez Wnioskodawcę wzorcem kontrolnym, na który miałyby się składać art. 5 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych rozpatrywane w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Jak wykazano wyżej (pkt 3 niniejszego uzasadnienia) zakwestionowany przepis dotyczy majątkowych uprawnień gminy, a więc zupełnie innej sfery prawnej aniżeli art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Przyznanie, określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. podmiotom, roszczenia o złożenie przez gminę oświadczenia woli nie narusza sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek złożenia przez gminę żądanego przez przedsiębiorstwo państwowe lub spółkę oświadczenia woli nie jest zadaniem publicznym, a spór wywołany odmową złożenia takiego oświadczenia woli rozpatrywany jest przez sąd powszechny w trybie procesu cywilnego.
Obowiązek złożenia przez gminę oświadczenia woli nie osłabia konstytucyjnej gwarancji udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, ustanowionej w art. 5 przepisów konstytucyjnych, a także zasady równości obywateli, o której mowa w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Rozpatrywanie tych przepisów w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 2 Małej Konstytucji - zgodnie z propozycją Wnioskodawcy - również nie pozwala stwierdzić niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., a to z tego względu, że zakwestionowany przepis reguluje sferę uprawnień prywatnych gminy, a powołane przepisy Małej Konstytucji odnoszą się do sfery publicznej. W szczególności nałożenie na gminę obowiązku złożenia oświadczenia woli nie przekształca samorządu terytorialnego w taką formę organizacji lokalnego życia publicznego, o której można by powiedzieć, że nie jest podstawowa (art. 70 ust. 1 Małej Konstytucji).
Nie jest też trafny, zawarty w uzasadnieniu wniosku bez szczegółowej argumentacji, zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady rozdziału władz (art. 1 Małej Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny nie dopatruje się jakiegokolwiek związku między konstytucyjną zasadą rozdziału władz a zaskarżonymi przepisami. Przepisy te nie wprowadzają bowiem jakichkolwiek zmian do układu stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Nie zmieniają także kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej, a poddanie ewentualnych sporów, powstających w związku z zaskarżonymi przepisami, kognicji sądów powszechnych jest rozwiązaniem zasługującym niewątpliwie na aprobatę, jeśli odnieść to rozwiązanie do konstytucyjnie ukształtowanego zakresu władzy sądowniczej. Zakres ten przecież związany jest ściśle z prawem jednostki do rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły sąd. Z prawa takiego korzystają również gminy (por. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) i nie zostało ono przez zaskarżone przepisy ograniczone.

5. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. wprowadza obowiązek refundowania gminie przez okres roku od dnia przekazania, kwoty stanowiącej udokumentowaną różnicę między rzeczywistymi kosztami dostarczania energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i dostawy ciepłej wody przypadającymi na lokale mieszkalne mieszczące się w przekazanym budynku, a opłatami pobieranymi od użytkowników tych mieszkań według cen urzędowych. Podmiotem tego obowiązku jest “przedsiębiorstwo”. Pod tym pojęciem Wnioskodawca rozumie przedsiębiorstwo państwowe. Przy takiej wykładni Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., odwołując się przy tym do postanowień art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Trzeba się zgodzić z argumentami Wnioskodawcy, gdy wywodzi, że pozostawienie poza zakresem określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego i państwowych osób prawnych nie będących spółkami, o których mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy, grozi uszczupleniem zasobów finansowych gminy, a dla tego uszczuplenia oraz dla zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów przekazujących gminie nieruchomości brak racjonalnego uzasadnienia, co z kolei przydawałoby wagi stawianym przez Wnioskodawcę zarzutom niekonstytucyjności.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie jednak podkreślał, że zawsze wtedy, gdy możliwe jest takie wyłożenie przepisu, aby był on zgodny z konstytucją należy z tej możliwości skorzystać, odrzucając takie możliwości interpretacyjne, które prowadzą do odczytania przepisu jako niekonstytucyjnego (technika wykładni w zgodzie z konstytucją - np. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 48). Zaproponowana przez Wnioskodawcę wykładnia pojęcia “przedsiębiorstwo” użytego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. zacieśniająca to pojęcie jedynie do przedsiębiorstwa państwowego jest jedną z możliwości rozumienia tego przepisu. Wnioskodawca dokonuje tej wykładni z wyraźną niekorzyścią dla gmin. Należy przede wszystkim zauważyć, iż ustawodawca nie dołożył należytej staranności, redagując kwestionowany przepis. “Przedsiębiorstwo” bez bliższego określenia nie może być podmiotem, a tylko przedmiotem praw i obowiązków (por. art. 551 k.c.). Z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. wynika wszakże ponad wszelką wątpliwość, że występujące tu “przedsiębiorstwo” jest podmiotem obowiązku. Z drugiej jednak strony zwraca uwagę, że w innych przepisach ustawy z dnia 12 października 1994 r. ustawodawca, chcąc uczynić podmiotem uprawnienia lub obowiązku tylko przedsiębiorstwo państwowe, wyraźnie określa adresata przepisu jako przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 - występujące tu określenie “fundusz przedsiębiorstwa” jest wyjątkiem, uzasadnionym wymogami stylistycznymi, potwierdzającym regułę - art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 3). Zwraca też uwagę, że przekazywanie nieruchomości przez podmioty, które nie są przedsiębiorstwami państwowymi, a więc jednoosobowe spółki Skarbu Państwa powstałe w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego lub państwowe osoby prawne nie będące spółkami, ma się odbywać na zasadach określonych ustawą (zob. art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2). Przy określaniu sytuacji prawnej zainteresowanych stron w okresie przed przekazaniem nieruchomości ustawodawca używa pojęcia “przekazujący” dla określenia partnera gminy (art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 3 i 5). W art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. ustawodawca reguluje stosunek między stronami dla okresu rocznego następującego po przekazaniu, a więc użycie imiesłowu czynnego w czasie teraźniejszym, byłoby z gramatycznego punktu widzenia nieprawidłowe. Nie można zaś utworzyć w języku polskim imiesłowu czynnego dla czasu przeszłego dokonanego. Przy zachowaniu tej samej konwencji gramatycznej ustawodawca winien posłużyć się sformułowaniem “ten, który przekazał budynek, w którym mieszczą się lokale mieszkalne” lub “kto przekazał budynek, w którym mieszczą się lokale mieszkalne”. Takie sformułowania rażą sztucznością i wyjściem z tej sytuacji było użycie krótszego sformułowania “przedsiębiorstwo”. Zakres podmiotowy wyrażenia “przedsiębiorstwo” musi być więc ustalony przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy.
Tak rozumiany art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. przyznaje gminie wierzytelność pieniężną. Nie pomniejsza więc jej praw majątkowych. Tym samym jest zgodny zarówno z art. 1 jak i art. 7 przepisów konstytucyjnych.

6. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. reguluje sferę uprawnień majątkowych gminy. Przy badaniu konstytucyjności tego przepisu art. 73 ust. 2, art. 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji oraz art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie stanowią właściwych punktów odniesienia. Odnoszą się bowiem do sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego lub do zasady równości praw obywateli (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych). Przyznane gminom wierzytelności pieniężne nie są tymi źródłami dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które mieszczą się w zakresie zadań publicznych, do których odnoszą się gwarancje ustawowe (art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji). Nabywanie wierzytelności pieniężnych nie jest wykonywaniem zadań publicznych (art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji), ani wykonywaniem zadań administracji rządowej (art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji). Nie uszczupla też udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy (art. 5 przepisów konstytucyjnych). Nadto art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie narusza zasady równych praw obywateli (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).

7. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. traktuje w sposób szczególny przedsiębiorstwa państwowe postawione w stan likwidacji, zwalniając je od obowiązku refundowania gminie kosztów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tejże ustawy. Kwestionowany przepis mógłby być badany pod względem jego konstytucyjności co najwyżej w nawiązaniu do wynikającej z art. 6 przepisów konstytucyjnych zasady równości podmiotów gospodarczych. Nie można mu jednak skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie różnicuje obywateli, lecz podmioty gospodarcze, które jak wynika z wyraźnego sformułowania przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie są osobami fizycznymi.

8. Dla badania konstytucyjności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. ograniczającego uprawnienia majątkowe gminy, powołane przez Wnioskodawcę przepisy art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji a także art. 5 przepisów konstytucyjnych nie stanowią właściwego punktu odniesienia, gdyż te, stanowiące wzorzec kontrolny, przepisy odnoszą się do sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawca w swej argumentacji przyjął niewłaściwe założenie, że przejmowanie budynków mieszkalnych i infrastruktury technicznej od przedsiębiorstw państwowych i spółek prawa handlowego jest zadaniem publicznym gminy. Niewłaściwość tego założenia spowodowała z kolei sformułowanie takich zarzutów o niekonstytucyjności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., które nie są zasadne. Roszczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy, jest - jak to już wykazano - roszczeniem prywatno-prawnym, a niekorzystne skutki uwzględnienia tego roszczenia przez sąd odnoszą się do sfery praw majątkowych gminy i nie mają wpływu na zmniejszenie lub zwiększenie zakresu jej zadań publicznych.


9. Przy badaniu zgodności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych należy odróżnić od siebie trzy sytuacje. Pierwsza to taka, w której prawomocne orzeczenie sądu wydane po rozpoznaniu roszczenia przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. zastąpiło stosowne oświadczenie woli gminy. Druga to taka, w której umowa została zawarta z przedsiębiorstwem państwowym przed postawieniem go w stan likwidacji, a do postawienia tego przedsiębiorstwa w stan likwidacji doszło po przekazaniu budynku mieszczącego w sobie lokale mieszkalne. Trzecia sytuacja to taka, w której gmina zawarła umowę z przedsiębiorstwem postawionym w stan likwidacji, w umowie tej przedsiębiorstwo zobowiązało się do refundowania gminie kosztów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., lecz po zawarciu umowy podnosi zarzut nieważności umowy w części dotyczącej refundowania kosztów z powodu sprzeczności z ustawą.
Tę trzecią sytuację należy wyeliminować z pola dalszych rozważań o konstytucyjności ustawy, gdyż art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie stanowi ius cogens w tym znaczeniu, że nie ogranicza zasady swobody umów w odniesieniu do umowy, w której przedsiębiorstwo państwowe postawione w stan likwidacji zobowiązuje się do refundowania gminie kosztów związanych z utrzymaniem przekazanego budynku. Nie można zatem skutecznie w odniesieniu do takiej umowy podnieść zarzutu nieważności z powodu jej sprzeczności z ustawą. Również w sytuacji odwrotnej, kiedy gmina zawiera umowę z przedsiębiorstwem państwowym postawionym w stan likwidacji lub z innym podmiotem ustawowo zobowiązanym do refundowania gminie części kosztów związanych z utrzymaniem budynku i rezygnuje w tej umowie z przyznanego jej ustawowo uprawnienia do żądania refundowania kosztów czy to w całości, czy to w pewnym tylko (lecz mniejszym aniżeli by to wynikało z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.) zakresie, zasada swobody umów ma w odniesieniu do takiej umowy pełne zastosowanie.
Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. odnosi się więc jedynie do dwóch pierwszych sytuacji, a zarzut niezgodności z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych jest w pełni zasadny. Regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie ogranicza bowiem prawa majątkowe gmin, które przejęły budynki mieszczące w sobie lokale mieszkalne. Od razu po przejęciu - bez żadnego okresu dostosowawczego gmina musi z uszczerbkiem dla innego swego majątku ponosić koszty stanowiące różnicę między rzeczywistymi kosztami dostarczania energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i dostawy ciepłej wody przypadającymi na lokale mieszkalne mieszczące się w przekazanym budynku, a opłatami pobieranymi od użytkowników tych mieszkań według cen urzędowych. Uszczerbku tego gmina nie może uniknąć z racji sytuacji prawnej nabytej nieruchomości (prawa najemcy i obowiązek stosowania cen urzędowych w odniesieniu do dostarczanej energii cieplnej). W odniesieniu do większości podmiotów, które przekazały gminie budynek mieszczący w sobie lokale mieszkalne, ustawodawca - jak była o tym mowa wyżej wprowadził obowiązek refundowania gminie przez okres roku kosztów, określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Tym samym ustawodawca nie naruszył zasady proporcjonalności.
Rozwiązanie przewidziane w zakwestionowanym art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. narusza zasadę proporcjonalności. Uszczuplenie praw majątkowych gminy jest nadmierne i następuje bezpośrednio po uprawomocnieniu się orzeczenia nakładającego na gminę obowiązek złożenia oświadczenia woli (pierwsza z wyżej opisanych sytuacji) lub bezpośrednio po postawieniu przedsiębiorstwa państwowego w stan likwidacji (druga z wyżej opisanych sytuacji). W tym drugim wypadku dochodzi nadto do pozbawienia gminy praw słusznie nabytych w umowie z przedsiębiorstwem państwowym przed postawieniem go w stan likwidacji. Takie uszczuplenie praw majątkowych gminy nie jest konieczne. Ustawodawca zdecydował się chronić uprawnienia likwidowanego podmiotu gospodarczego, stawiając gminy w sytuacji zdecydowanie gorszej aniżeli innych wierzycieli tego podmiotu. Za takim rozwiązaniem nie przemawia taki interes publiczny, o którym można byłoby powiedzieć, że jest uzasadniony i ważny. Wręcz przeciwnie należałoby - podobnie jak w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. - udzielić szczególnej ochrony gminie, która przejęła budynek z lokalami mieszkalnymi, w których przynajmniej część pracowników likwidowanego podmiotu gospodarczego zaspokajała swoje potrzeby mieszkaniowe. Ciężar ekonomiczny związany z koniecznością udzielenia ochrony tej grupie osób został przerzucony na gminę, bez próby choćby częściowego jego zmniejszenia. Za szczególną ochroną interesów innych wierzycieli likwidowanego podmiotu gospodarczego, wyjąwszy sytuację pracowników (por. ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy - Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.), nie stoją na ogół racje wykraczające poza sferę prawa prywatnego. Stąd też ratio legis szczególnego uregulowania, zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie da się objaśnić przy pomocy kategorii interesu publicznego. Z tego punktu widzenia przepis ten jest nie tylko wyjątkowy, lecz w odniesieniu do jego motywu, zasadniczo odmienny od art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Tylko formalnie zachodzi więc między tymi przepisami relacja: reguła - wyjątek. W istocie ten formalny wyjątek podyktowany jest zupełnie innymi racjami aniżeli reguła.
Wnioskodawca - nie do końca trafnie - odwołuje się również do postanowień art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Wnioskodawca zasadnie jednak wskazuje na uszczuplenie wysokości zasobów finansowych społeczności lokalnych, spowodowane przez kwestionowaną regulację. Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę ten argument, rozważając zagadnienie sprzeczności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych, aczkolwiek nie był to argument, który sam przez się mógłby przesądzać o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

10. Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym) nie należy orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, “które w polskim systemie źródeł prawa nie mogą być traktowane ani jako “ustawy”, ani jako “inne akty organów państwowych” (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1994 r. - W. 10/94 - OTK w 1994 r., cz. II, s. 243).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach, badając zgodność zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych, uwzględniał postanowienia wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Nie odpowiada bowiem zasadzie demokratycznego państwa prawnego taka sytuacja, w której między postanowieniami wiążącej państwo umowy międzynarodowej a postanowieniami ustawy zachodzi sprzeczność czy chociażby tylko niespójność. Za szczególnie niepożądany stan należałoby uznać taką sytuację kiedy ta niespójność lub sprzeczność występuje w odniesieniu do takiej normy umowy międzynarodowej, której postanowienia wyrażają powszechnie akceptowane we współczesnych państwach zasady państwa prawnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że szeroki udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej jest “jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego” (por. preambułę do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). Argumenty wyprowadzone przez Wnioskodawcę z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zostały przez Trybunał Konstytucyjny uwzględnione przy badaniu zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją (zob. pkt 9 niniejszego uzasadnienia).
Ze względu na ustawowo ukształtowane kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) należało jednak pozostawić bez dalszego biegu wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.