Pełny tekst orzeczenia

14

O R Z E C Z E N I E
z dnia 16 maja 1995 r.
Sygn. akt K. 12/93

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll

Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)
Ferdynand Rymarz
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski

Protokolant: Barbara Jagas

po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 1995 r. oraz w dniu 16 maja 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego i przedstawiciela NBP o wydanie orzeczenia: 1) zgodnie z wnioskiem z dnia 16 sierpnia 1993 r. stwierdzającego niezgodność art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 127) zmieniającej treść art. 52 i 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe w ten sposób, iż we wskazanych artykułach zostały skreślone wyrazy „o których mowa w art. 49 pkt 1”:
– z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
– z zasadą prawa obywateli do sądu wyrażoną w art. 56 cytowanych przepisów konstytucyjnych, a tym samym zasadą wyrażoną w art. 1 tych przepisów, stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – przez uprzywilejowanie wszystkich banków, a więc także banków niepublicznych w stosunku do ich dłużników – podmiotów obrotu gospodarczego, a polegające na przyznaniu tym bankom prawa:
a) dokonywania własną decyzją potrąceń ze swego długu wierzytelności przed terminem jej płatności,
b) wyposażania dokumentów bankowych w moc prawną dokumentów urzędowych, a niektórych z nich w moc prawną tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności.

2) zgodnie z wnioskiem przedstawionym na rozprawie w dniu 14 lutego 1995 r. stwierdzającego niezgodność postanowień art. 52 i 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (Dz.U. 1992 r. Nr 72, poz. 359, z 1993 r. Nr 6, poz. 29, Nr 28, poz. 127, Nr 134, poz. 646 oraz z 1994 r. Nr 80, poz. 369 i Nr 121, poz. 591)
– z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U.Nr 84, poz. 426);
– z zasadą prawa obywateli do sądu wyrażoną w art. 56 cytowanych przepisów konstytucyjnych, a tym samym zasadą wyrażoną w art. 1 tych przepisów, stanowiące Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej;
– przez uprzywilejowanie banków, w stosunku do ich dłużników – podmiotów obrotu gospodarczego, a polegające na przyznaniu bankom prawa:

a) dokonywania własną decyzją potrąceń ze swego długu wierzytelności przed terminem jej płatności,
b) wyposażania dokumentów bankowych w moc prawną dokumentów urzędowych, a niektórych z nich w moc prawną tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności.


o r z e k a :


1. Art. 52 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359 ze zm: Dz.U. z 1993 r. Nr 6, poz. 29, Nr 28, poz. 127, Nr 134, poz. 646, Dz.U z 1994 r. Nr 80, poz. 369, Nr 121, poz. 591, Nr 136, poz. 703, Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 18 ) są zgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.Dz.U. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) oraz nie są niezgodne z art. 56 ust. 1 i 67 ust. 2 cytowanych przepisów konstytucyjnych.

2. Art. 53 ust. 2 przytoczonej wyżej ustawy Prawo bankowe w zakresie, w jakim nadaje moc tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania sądowych klauzul wykonalności dokumentom w tym przepisie wymienionym, w odniesieniu do roszczeń banku wynikających z wierzytelności nabytych przezeń na podstawie czynności prawnych z dotychczasowym wierzycielem nie będącym bankiem z pominięciem zgody dłużnika na egzekwowanie należności w trybie przewidzianym w powyższym przepisie – naruszając zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa przez nadmierną ingerencję w zasadę stabilności stosunków umownych – jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego ustanowioną przez art. 1 cytowanych przepisów konstytucyjnych.

3. Art. 53 ust. 2 wymienionej ustawy Prawo bankowe w zakresie nie objętym punktem 2 niniejszego orzeczenia jest zgodny z art. 1, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 cytowanych wyżej przepisów konstytucyjnych.



UZASADNIENIE


I. Rozpatrywana sprawa ma złożoną i długą historię.

Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 16 sierpnia 1993 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 127), z konstytucyjnymi zasadami:
 równości wobec prawa,
– prawa obywateli do sądu, czego konsekwencją jest naruszenie zasady stanowiącej, ze Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez przyznanie wszystkim bankom pozycji uprzywilejowanej względem ich dłużników polegającej na udzieleniu tym bankom prawa dokonywania własną decyzją potrąceń ze swego długu wierzytelności przed terminem jej płatności oraz wyposażania dokumentów bankowych w moc prawną dokumentów urzędowych, a niektórych z nich w moc prawną tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskania dla nich na drodze właściwego postępowania przed sądem klauzul wykonalności.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich sygnalizowane przez niego niezgodności wynikają ze zmiany przez wspomniany art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. artykułów 52 i 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe polegającej na wykreśleniu w tych artykułach wyrazów: „o których mowa w art. 49 pkt 1”.
Wnioskodawca twierdził, że uprawnienia ustanowione w art. 52 i art. 53 prawa bankowego powinny, tak jak przed wprowadzeniem kwestionowanych zmian, przysługiwać jedynie bankom państwowym oraz tym bankom, za których zobowiązania z tytułu wkładów oszczędnościowych, a także z tytułu gwarancji i poręczeń odpowiadał Skarb Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o prawie bankowym. Szczególne uprawnienia przyznane tym bankom odpowiadały – zdaniem Wnioskodawcy szczególnym gwarancjom, jakie banki te dawały swoim klientom.
Poprzez rozciągnięcie tych uprawnień na pozostałe banki, twierdzi Wnioskodawca, przywrócono stan z poprzedniej formacji ustrojowej, kiedy to wszystkie banki występowały w podwójnej roli – jako strona w stosunkach umownych z klientami oraz jako organ administracji finansowej i gospodarczej Państwa, wyposażony w uprawnienia władcze względem swoich klientów.
Wnioskodawca zwrócił uwagę na to, iż nowe rozwiązania systemowe wprowadzone ustawą o prawie bankowym określiły możliwość funkcjonowania banków zróżnicowanych tak co do zadań jak i rodzaju własności oraz form organizacyjno-prawnych. Stworzony został nowy tryb powoływania (tworzenia) banku, który według wielu teoretyków prawa finansowego jest zbyt uproszczony, dopuszczający teoretycznie duży krąg podmiotów uprawnionych do powoływania banków (np. 10 osób fizycznych). Nie ma on jednak zastosowania do podmiotów, których założycielem jest Skarb Państwa, bank krajowy, bank zagraniczny lub międzynarodowa instytucja bankowa. W związku z tym, jak podnosi wnioskodawca, zarysowuje się podział banków na różne grupy. Wśród nich szczególne uprawnienia o charakterze specjalnym, niejako władczym, posiadają banki Skarbu Państwa – wymienione w art. 57 ust. 2 ustawy o prawie bankowym. Konsekwencją tego podziału są, zdaniem Wnioskodawcy, różne uprawnienia tych grup banków. Rozwijając twierdzenie o podziale banków na różne grupy, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia z jednej strony wywodzące się z NBP nowe banki państwowe o wyraźnym charakterze publicznym, z drugiej zaś strony banki nie posiadające takiego charakteru. Wnioskodawca utrzymuje, iż do dnia 16 sierpnia 1993 r. do grupy banków „publicznych” zaliczone zostały, poza NBP oraz Powszechną Kasą Oszczędności, Bank Gdański, Bank Śląski w Katowicach, Bank Przemysłowo-Handlowy w Krakowie, Bank Depozytowo-Kredytowy w Lublinie, Powszechny Bank Gospodarczy w Łodzi, Wielkopolski Bank Kredytowy w Poznaniu, Pomorski Bank Kredytowy w Warszawie oraz Bank Zachodni we Wrocławiu. Wszystkie banki obowiązane są do przestrzegania w stosunkach ze swymi klientami zasady równości stron, jednak tylko niektórym przysługują szczególne uprawnienia skutkujące ograniczeniem tej zasady. Do tej grupy Wnioskodawca zalicza banki publiczne. Jako ratio legis takiego rozwiązania podaje konieczność zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w związku ze szczególną ochroną wkładów oszczędnościowych gwarantowanych przez ten podmiot.
Także analiza odmienności form banków, określona w art. 58-79 ustawy o prawie bankowym prowadziła Wnioskodawcę do wniosku, iż szczególne uprawnienia mogą przysługiwać wyłącznie bankom publicznym. Natomiast rozszerzenie tych wyjątkowych uprawnień na nowo powstające banki prywatne postrzegał Wnioskodawca jako zagrożenie dla istniejącego porządku prawnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich zgłaszał swoje zastrzeżenia w związku z przyznaniem bankom przywileju wyposażenia pochodzących od nich oświadczeń w moc prawną dokumentów urzędowych. Wnioskodawca nie znajdował uzasadnienia dla korzystania przez nowe grupy banków z domniemań zastrzeżonych dla dokumentów urzędowych, co skutkuje dalszymi konsekwencjami związanymi z wpisem do ksiąg wieczystych i rejestrów publicznych.
Wnioskodawca zwracał również uwagę na okoliczność, iż treść art. 53 ust. 2 ustawy o prawie bankowym ma charakter precedensowy, gdyż bank będący wierzycielem posiada prawo do wszczęcia egzekucji bez wcześniejszego zapewnienia dłużnikowi lub poręczycielowi dłużnika praw do obrony jego interesów oraz poza kontrolą sądu.
W uzasadnieniu swego wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył treść uchwały Sądu Najwyższego podjętej w dniu 25 marca 1992 r. (III CZP 20/92, OSN Nr 10 z 1992 r., poz. 185), zgodnie z którą wyciągi z ksiąg bankowych o których mowa w art. 49 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe oraz inne dokumenty związane z dokonywaniem czynności bankowych, stwierdzające zobowiązania na rzecz tych banków i zaopatrzone w oświadczenie, że oparte na nich roszczenia są wymagalne, mają moc tytułów wykonawczych (art. 53 ust. 2 prawa bankowego), także wówczas, gdy dotyczą wierzytelności nabytej przez bank na podstawie umowy przelewu (art. 509 § 1 Kc) chyba, że z wierzytelnością tą były związane zastrzeżenia co do sposobu i drogi jej dochodzenia lub egzekwowania.
Wnioskodawca podnosi, iż banki korzystają z tego rodzaju uprawnień skupując wierzytelności w celu ich egzekwowania za co pobierają odpowiednią prowizję. Rzecznik Praw Obywatelskich wyraża obawę, iż tego typu działalność może stać się główną działalnością niektórych banków z uwagi na jej dużą opłacalność.
Rzecznik Praw Obywatelskich w ostatnim punkcie uzasadnienia wniosku twierdził, iż zmiana wprowadzona przez art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r., doprowadziła do złamania słusznej reguły, iż z uprawnień o których mowa w art. 53 ust. 2 prawa bankowego korzystać mogą jedynie niektóre banki. Obecnie. jak podnosił Wnioskodawca, wyjątek ten stał się regułą i prowadzi do sytuacji, w których wszystkie banki mając szczególne uprawnienia znajdują się na pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do wszystkich stron, z którymi wiąże je stosunek cywilnoprawny.
Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich stanowisko, iż art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. w części wprowadzającej skreślenie słów – „o których mowa w art. 49 pkt 1” – w art. 53 ustawy o prawie bankowym zdaje się kolidować z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Natomiast tenże art. 9 w części wprowadzającej wspomniane skreślenie w art. 52 ustawy o prawie bankowym nie narusza art. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 56 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podkreśla, iż trudno jest jednoznacznie stwierdzić sprzeczność z konstytucją kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów, a zwłaszcza art. 52 prawa bankowego, tym bardziej, że przed wprowadzeniem omawianych zmian ich treść nie była kwestionowana, choć niewątpliwie już stanowiła ona odstępstwo od zasady rozstrzygania sporów cywilnoprawnych na drodze sądowej. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na okoliczność, iż kolizja jednego przepisu ustawy zwykłej z innym przepisem ustawy zwykłej nie stanowi jeszcze podstawy do zakwestionowania jego konstytucyjności. Przy dokonywaniu oceny przepisów ustawy pod tym kątem nie ma znaczenia rodzaj procedury dla dochodzenia roszczeń. Dla oceny konstytucyjności przepisów ustawy istotne jest natomiast, czy stanowią one dostateczny instrument prawny w kształtowaniu równowagi stron oraz czy każda ze stron ma zapewnioną możliwość ochrony swoich interesów.
Prokurator Generalny podniósł, iż powodem wyposażenia banków w szczególne uprawnienia dochodzenia roszczeń w stosunku do stron stosunku prawnego jest wykorzystywanie zaufania banków przez ich dłużników. Rozszerzenie tych uprawnień na banki prywatne wynikało z potrzeby uwzględnienia wobec wszystkich banków konstytucyjnej zasady równości podmiotów. Jednak zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca zrównując w tym zakresie uprawnienia wszystkich banków nie uwzględnił w wystarczającym stopniu występującej niekiedy słabości kondycji gospodarczej i organizacyjnej banków prywatnych, co może powodować nadużywanie przez nie przyznanych im uprawnień. Ustawodawca nie wziął także pod uwagę ich częściowo odmiennej od banków państwowych i banków posiadających gwarancje Skarbu Państwa sytuacji prawnej. Prokurator Generalny uznał także, iż brak jest właściwej procedury zapobiegającej nadużywaniu przez banki przyznanych im uprawnień wynikających z treści art. 53 ust. 2 prawa bankowego. W szczególności niewystarczające są środki przewidziane dla ochrony dłużnika w art. 53 ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy.
Prokurator Generalny w końcowej części swego stanowiska zwrócił uwagę na okoliczność, iż Wnioskodawca bliżej nie uzasadnił niezgodności z Konstytucją art. 52 prawa bankowego w części dotyczącej objęcia nim także banków prywatnych. Przyznanie bankom możliwości potrącania ze swego długu wierzytelności, której termin płatności jeszcze nie nadszedł, jeśli jednostka będąca dłużnikiem postawiona została w stan likwidacji oraz we wszystkich tych wypadkach, gdy służy im prawo ściągnięcia swych wierzytelności przed nadejściem terminu płatności, nie narusza przepisów konstytucyjnych. Uprawnienia te mają na celu uzasadnioną ochronę interesów banków, które w gospodarce rynkowej pełnią doniosłą rolę gospodarczą oraz społeczną. W związku z tym ich ochrona przed niewypłacalnością dłużników jest uzasadniona.
Pisemne stanowisko przedstawiła również Prezes Narodowego Banku Polskiego. Stwierdziła, że kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy są zgodne z przepisami konstytucyjnymi, a wprowadzone zmiany zapewniają równość wszystkim bankom oraz niezmieniony stopień ochrony sądowej dla dłużników banków.
Prezes NBP za nietrafne uznała zaskarżenie przez Wnioskodawcę przyznania szczególnych uprawnień grupie 76-ciu banków, gdy tymczasem takie uprawnienia posiadały 1674 banki. Ustawa z dnia 6 marca 1994 r. w art. 9 zrównała sytuację banków prywatnych oraz 5-ciu banków spółdzielczych z uprawnieniami do szczególnego trybu egzekwowania należności, jakie posiadały dotychczas pozostałe banki.
Prezes Narodowego Banku wywodzi, iż według poprzednio obowiązujących przepisów szczególny tryb egzekucji należności polegający na możliwości wystawiania tytułów egzekucyjnych na podstawie ksiąg bankowych przysługiwał Narodowemu Bankowi Polskiemu, bankom z dominującym udziału kapitału państwowego oraz Bankowi Gospodarki Żywnościowej traktowanemu jako centralny związek spółdzielni. Przyznane bankom uprawnienia miały przyczynić się do skuteczniejszego niż w postępowaniu cywilnym, egzekwowania przez banki swych wierzytelności od działających w złej wierze dłużników. W wyniku reformy systemu bankowego w Polsce m.in. wyodrębniono z NBP kilka nowych banków oraz zlikwidowano w bankowości spółdzielczej strukturę centralnego związku spółdzielczego. Konsekwencją tego było przyznanie wszystkim bankom wyodrębnionym z NBP oraz poszczególnym bankom spółdzielczym przywileju wystawiania tytułów egzekucyjnych. Motywem wprowadzenia tego przywileju było zagrożenie dla Skarbu Państwa, będącego gwarantem wkładów oszczędnościowych ludności w wyżej wymienionych bankach.
W dalszej części swego stanowiska Prezes Narodowego Banku Polskiego stwierdza, iż banki wydzielone z NBP nie mają charakteru „publiczno-prawnego”, gdyż są zwykłymi spółkami akcyjnymi, a ponadto reforma rynku finansowego w Polsce nie przewiduje w swych założeniach jakichkolwiek uprzywilejowań dla banków wyodrębnionych z NBP. Nie są one przewidziane także dla banków spółdzielczych. Nie można także zasadnie podnosić, że istnieje równowaga pomiędzy szczególnymi przywilejami przyznanymi wszystkim wyżej wspomnianym bankom przez art. 52 i art. 53 prawa bankowego a szczególnymi gwarancjami jakie te banki zapewniały klientom, gdyż wszystkie banki (a nie tylko te w.wym. ) są ze sobą zintegrowane w tym samym systemie finansowym. Wszystkie banki uczestniczą w ogólnym systemie rozliczeniowym, a ze względu na ich wzajemne powiązania kapitałowe upadłość lub kłopoty finansowe jednego banku skutkują podobnymi konsekwencjami dla drugiego banku. Zatem dbałość o stabilizację w systemie bankowym wymaga, aby wszystkie banki posiadały równe prawa i obowiązki. Za nietrafny motyw rozróżnienia sytuacji banków Prezes Narodowego Banku Polskiego uznała także powoływany przez Wnioskodawca fakt zaangażowania bezpośrednio kapitału państwowego lub uspołecznionego, jako kapitału założycielskiego, gdyż jest to obecnie kwestia drugorzędna dla określenia pozycji banku w systemie finansowym. Jej zdaniem prawo powinno w taki sam sposób traktować wszystkie banki posiadające przecież te same cechy jako osoby prawne i spełniające wszystkie funkcje jako podmioty gospodarcze. Ponadto przy zakładaniu banku przed wydaniem dla niego licencji wspólną decyzją Prezesa NBP i Ministra Finansów, bez względu na ilość podmiotów pragnących założyć bank, szczególnie wnikliwemu badaniu poddawany jest jego kapitał założycielski.
Prezes Narodowego Banku Polskiego zwróciła uwagę na fakt, iż inicjatorem wprowadzenia kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zmian zawartych w art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. był Minister Finansów, a więc podmiot formułujący opinię właściciela kapitału państwowego w bankach.
Ustosunkowując się do zarzutu pozbawienia dłużników banków prawa do ochrony sądowej Prezes NBP podniosła, że takie unormowanie prawne zostało już wprowadzone przez art. 52 i art. 53 ust. 2 prawa bankowego a przepis art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. rozszerzył jedynie ilość wierzycieli posiadających szczególne uprawnienia, nie wprowadził natomiast żadnych zmian po stronie praw dłużników.
Prezes Narodowego Banku Polskiego dochodzi do wniosku, iż przyznanie bankom szczególnych uprawnień miało na celu m.in. zapewnienie bankom szczególnych zasad bezpieczeństwa oraz zrównoważenie ich sytuacji z uprzywilejowaną dotychczas sytuacją ich dłużników. Powołała się przy tym na treść art. 730 Kc, zgodnie z którym bank ma możliwość wypowiedzenia klientowi umowy bezterminowej. Może to uczynić jedynie z ważnych przyczyn. Natomiast bank nie może zmienić zawartej z klientem umowy terminowej nawet wtedy, gdy byłoby to dla niego niekorzystne gospodarczo. Ponadto wprowadzenie przepisów art. 52 i art. 53 ust. 2 prawa bankowego w brzmieniu ustalonym przez art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. było próbą ochrony wszystkich banków przed pozyskiwaniem od nich pieniędzy przez niesolidnych klientów.
W celu wykazania, że art. 52 i art. 53 ust. 2 prawa bankowego nie pozbawiają dłużników ochrony sądowej Prezes NBP powołuje się również na treść art. 777 pkt 4 Kpc, który za tytuł egzekucyjny uznaje akt notarialny, w którym dłużnik poddaje się egzekucji w przypadku nadejścia terminu płatności. W przypadku zawarcia umowy kredytowej bank mógłby uzależniać ją od wcześniejszego zapisu notarialnego, co obciążałoby wątły na ogół stan finansów kredytobiorców. Prezes NBP twierdzi, iż art. 52 i art. 53 ust. 2 prawa bankowego stanowią ustawowy składnik sytuacji prawnej kontrahenta umowy, o zwarciu której decyzję podejmuje sam.
Prezes NBP uznała ponadto nietrafność zarzutu dotyczącego pozbawienia dłużników banków prawa do sądu ze względu na okoliczność, że kwestionowane przepisy nie uchylają stosownych przepisów Kpc oraz art 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na mocy art. 53 ust. 3 prawa bankowego dłużnik może wytoczyć powództwo przeciwegzekucyjne w celu rozpoznania przez właściwy sąd kwestii dotyczących umorzenia postępowania, istnienia wierzytelności oraz istnienia roszczeń wzajemnych. Wskazuje także na wynikającą z art. 53 ust. 4 prawa bankowego możliwość zabezpieczenia powództwa przeciwegzekucyjnego w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Prezes NBP podnosi także, że przepisy o specjalnym trybie potrąceń i egzekucji bankowej stanowią fragment szczególnego statusu rynku finansowego, podobnie jak np. instytucja weksla.
Odnosząc się następnie do zastrzeżeń Rzecznika Praw Obywatelskich co do przyznania dokumentom, na jakich bank opiera swoją egzekucję, mocy dokumentów urzędowych, zwróciła uwagę na treść art. 485 kpc, który dopuszcza możliwość wydania przez sąd nakazu zapłaty także w oparciu o dokumenty prywatne.
Prezes NBP stwierdziła również, iż szczególne uprawnienia banków w sferze egzekucji i potrąceń powinny być zjawiskiem przejściowym, obowiązującym do czasu stosownego rozwoju instytucji zabezpieczenia w procesie cywilnym oraz stworzenia instytucji rejestru zastawów i odpowiedniego uregulowania formy zastawów rejestrowanych. Obecny stan prawa w danej dziedzinie nie da się wykorzystać do należytej ochrony banków, umożliwiając zwiększenie stopnia ryzyka na i tak już nadmiernie ryzykownym polskim rynku finansowym.
Stanowisko banków w niniejszej sprawie przedstawił w dniu 17 października 1994 r. Prezes Związku Banków Polskich. Stwierdził on, iż stanowiska Wnioskodawcy nie można uznać za trafne i uzasadnione.
Polemizując ze stanowiskiem Wnioskodawcy Prezes Związku Banków Polskich podnosi, iż w polskim systemie bankowym nie ma banków publicznych, które w związku z przyznaniem im takiego atrybutu posiadałyby jakiekolwiek uprawnienia administracyjne wobec klientów banku. Ponadto zgodnie z pierwotnym brzemieniem przepisów ustawy o prawie bankowym przymiot tytułów wykonawczych posiadały dokumenty banków określonych „art. 49 ust. 1” ustawy, a więc wszystkich banków istniejących w chwili wejścia w życie tego przepisu. Prezes Związku Banków Polskich podkreśla, iż gwarancje Skarbu Państwa dotyczyły jedynie wkładów oszczędnościowych ludności. Przyznaje on ponadto, iż nadane bankom szczególne uprawnienia wykorzystane są wobec niesolidnych klientów dla dobra tych klientów, którzy solidnie wywiązują się ze swych zobowiązań wobec banku oraz tych, którzy powierzyli bankowi swoje pieniądze. Wykorzystywanie przez banki przyznanych im w tym zakresie uprawnień pozwala uniknąć długotrwałej drogi postępowania sądowego, jednak nie pozbawia to dłużnika „prawa do sądu”, gdyż może on korzystać z dodatkowej drogi sądowej w sytuacji, gdy przeczy istnieniu egzekwowanej wierzytelności.
Analiza wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich prowadzi Prezesa Związku Banków Polskich do wniosku, iż motywem wystąpienia RPO do Trybunału Konstytucyjnego nie jest dbałość o równości stron i interesy dłużników, lecz jedynie troska o interesy fiskalne Skarbu Państwa, o czym świadczy opowiedzenie się Wnioskodawcy za przyznaniem szczególnych uprawnień jedynie bankom posiadającym gwarancje Skarbu Państwa na przyjęte przez nie wkłady oszczędnościowe.
Zajmujący stanowisko podniósł, iż zrównanie uprawnień banków w dochodzeniu należności zmniejszyło narażenie banków nie posiadających dotychczas szczególnych uprawnień do egzekwowania należności od dłużników, na napływ nieuczciwych klientów oraz wpłynęło na ograniczenie obrotu wierzytelnościami. Zwrócił on także uwagę na to, iż przejmowanie przez banki do egzekucji wierzytelności pozabankowych odbywało się sporadycznie, nie stanowiąc tym samym zagrożenia dla podstawowej działalności banków.
Prezes Związku Banków Polskich zwrócił także uwagę na to, iż na podstawie art. 1025 Kpc banki zaspakajają swoje wierzytelności nawet przed wierzycielami hipotecznymi. Zastosowanie tego przepisu odnosi się do wierzytelności wynikających z udzielenia kredytu, a właśnie przy tego typu wierzytelnościach głównie mają zastosowanie art. art. 52 i 53 prawa bankowego.
W końcowej części swego stanowiska przedstawiciel banków polskich podnosi, iż jedynym elementem różnicującym banki jest udzielenie niektórym z nich gwarancji Skarbu Państwa, co jednak ulegnie zmianie przez wprowadzenie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym i wtedy depozyty każdego banku gwarantowane będą w jednakowy sposób. Jego zdaniem zasada zwykłej sprawiedliwości wymaga, aby niewypłacalny dłużnik traktowany był inaczej niż dłużnik wypłacalny.
Trybunał Konstytucyjny powołał biegłego prof. dr hab. Feliksa Zedlera. Z treści przedstawionej przez niego opinii wynika, iż przyznanie jakiemukolwiek z banków szczególnych uprawnień zastrzeżonych dla sądu, w zakresie egzekwowania ich wierzytelności jest niedopuszczalne. Nie ma tu żadnego znaczenia czy jest to bank prywatny czy też bank zaliczany do kategorii „banków publicznych”. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych stanowi niewątpliwie wymiar sprawiedliwości, który jak wiadomo nie może zostać powierzony w ręce jednej ze stron spornego stosunku prawnego lecz musi być sprawowany przez organ neutralny.
Zdaniem biegłego rozwiązanie przyjęte już w pierwotnej wersji art. 53 ust. 2 prawa bankowego dało bankom prawo wyboru drogi egzekucji administracyjnej także i w tych sprawach cywilnych, które nie zostały skierowane przez ustawodawcę do tego trybu na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1969 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 1990 r. Nr 36, poz. 161). Przyznanie bankowi prawa wystawiania bankowych tytułów wykonawczych narusza podstawowe zasady naszego prawa i prowadzi do sytuacji w której bank sam dla siebie wszczyna egzekucję.
Biegły zakwestionował przyznane w okresie gospodarki nakazowo-rozdzielczej prawo niektórych wierzycieli do egzekucji wierzytelności na podstawie własnych tytułów wykonawczych, jako rozwiązanie naruszające podstawowe zasady wymiaru sprawiedliwości i wbrew podnoszonym przez przedstawicieli nauki argumentom, nie gwarantujące w praktyce efektywności dochodzenia roszczeń.
W przedstawionej opinii biegły zwrócił także uwagę, iż banki są wyłącznie podmiotami stosunków cywilnoprawnych i w związku z tym nie przysługuje im prawo do wystawiania tytułów wykonawczych, które w tym zakresie należy do niezależnego sądu. Zresztą, jak podnosi biegły, nawet wśród tytułów egzekucyjnych, które dopiero po nadaniu im przez sąd klauzuli wykonalności mogą stać się tytułem wykonawczym, wymienionych przez ustawodawcę w art. 777 kpc nie ma żadnego dokumentu pochodzącego od wierzyciela.
Zdaniem biegłego prawo do sądu zostało naruszone przez przyznanie bankowi uprawnień do wystawiania bankowych tytułów wykonawczych, a także przez pozbawienie osób przeciwko którym wydano bankowy tytuł wykonawczy faktycznej ochrony prawnej. Osoby te mogą wprawdzie skorzystać z przysługującego im powództwa o umorzenie egzekucji, jednak nakłada się na nie w takiej sytuacji dodatkowe ciężary, których nie ponosiłyby w przypadku dochodzenia swych roszczeń przez bank na drodze właściwego postępowania sądowego. Ponadto bank może prowadzić egzekucję bez potrzeby wykazywania istnienia dochodzonych roszczeń.
Biegły podnosi, iż skorzystanie przez dłużnika banku z powództwa o umorzenie egzekucji może jedynie doprowadzić do zawieszenia egzekucji przez sąd, w ramach postępowania zabezpieczającego. W związku z tym osoba przeciwko której wszczęto egzekucję musi podjąć dodatkowe działania oraz ponieść dodatkowe koszty. Istnieje zatem realne niebezpieczeństwo wyegzekwowania przez bank nienależnej mu wierzytelności. Przyniesie to niewątpliwą stratę podmiotowi przeciwko któremu bank przeprowadzi egzekucję, w szczególności w przypadku upadłości banku przy uwzględnieniu okoliczności, że Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania upadłego banku z tytułu naprawienia szkody wyrządzonej bezpodstawną egzekucją.
Biegły zwraca uwagę na ważną rolę banków w naszym systemie gospodarczym i zauważa potrzebę istnienia systemu prawnego zapewniającego bankom szybką i skuteczną ochronę prawną, którą powinny zapewnić sądy. Sądowy wymiar sprawiedliwości najpewniej zapewnia obronę praw uczestników postępowania. Wyłączenie spraw z sądowego wymiaru sprawiedliwości prowadzi do jego osłabienia.
Zdaniem biegłego należy usprawnić działanie sądów oraz doskonalić system prawny w celu zapewnienia bankom dostatecznych środków prawnych do należytego spełniania przez nie ich funkcji gospodarczej. Jednak powinno się to odbywać w zgodzie z obowiązującymi w naszym prawie zasadami.


II. Na rozprawie w dniu 14 lutego 1995 r. przedstawiciel RPO przedstawił pismo procesowe z dnia 13 lutego 1995 r., w którym dokonał modyfikacji wniosku z dnia 16 sierpnia 1993 r. Modyfikacja ta polegała na zmianie przedmiotu zaskarżenia. W szczególności Wnioskodawca nie kwestionuje już konstytucyjności art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 127), co było przedmiotem pierwszego wniosku RPO, lecz art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359 z późn.zmianami). Przepisom tym Wnioskodawca zarzuca niezgodność z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych oraz z zasadą prawa obywateli do sądu wyrażoną w art. 56 przepisów konstytucyjnych, a tym samym z zasadą wyrażoną w art. 1 tych przepisów.
W związku z tak zasadniczą zmianą wniosku, Trybunał Konstytucyjny, po wysłuchaniu uczestników postępowania, odroczył rozprawę zobowiązując RPO do przedłożenia uzasadnienia zmienionego wniosku, a pozostałych uczestników postępowania do przedstawienia na piśmie stanowisk dotyczących nowej sytuacji spowodowanej modyfikacją wniosku.
W piśmie z dnia 22 lutego 1995 r. RPO przedstawił uzasadnienie zmiany swego wniosku z dnia 13 sierpnia 1993 r. zawartej w piśmie procesowym z dnia 13 lutego 1995 r. Jego zdaniem modyfikacja wniosku uzasadniona była zmianą stanu prawnego po jego złożeniu. W szczególności chodzi o to, że zlikwidowany został podział banków według kryterium określonego w art. 49 pkt 1 Prawa bankowego w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Poprzez wprowadzenie instytucji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zniesiona została w zasadzie (z pewnymi określonymi w ustawie wyjątkami) odpowiedzialność Skarbu Państwa za zobowiązanie banków z tytułu wkładów oszczędnościowych.
Ponadto w ocenie RPO modyfikację wniosku uzasadnia również analiza praktyki stosowania przez banki art. 52 i 53 Prawa bankowego. Obecnie właśnie tym przepisom RPO zarzuca niezgodność z zasadami wyrażonymi w art. 1, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Wnioskodawca potwierdził aktualność uzasadnienia swego wniosku z dnia 13 sierpnia 1993 r. w przedstawionym wyżej zakresie, podkreślając jednocześnie bezprzedmiotowość tej jego argumentacji, która dotyczyła zróżnicowania omawianych uprawnień banków w oparciu o kryterium przewidziane w ówczesnym brzmieniu art. 49 Prawa bankowego.
W uzasadnieniu zmienionego wniosku RPO wielokrotnie odwołuje się do treści opinii biegłego prof. dr Feliksa Zedlera wydanej w dniu 17 listopada 1994 r., w której stwierdza on m.in. sprzeczność uprawnień banków przewidzianych w art. 52 i 53 Prawa bankowego z polskim systemem prawnym oraz naruszenie zasady gwarantującej obywatelom prawo do sądu. Powołując się na pogląd prof. Lecha Garlickiego („wszelkie ograniczenie praw obywateli możliwe jest tylko na podstawie rozstrzygnięcia sądowego, wydanego po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania” – str.14) Wnioskodawca podnosi, iż art. 52 i 53 Prawa bankowego naruszają art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności Człowieka.
Wnioskodawca twierdzi ponadto, że brak jest uzasadnienia dla nadania dokumentom wystawianym przez banki mocy dokumentów urzędowych i korzystanie przez nie z przewidzianych dla tego typu dokumentów domniemań. Ponadto nie ma zastrzeżeń (oprócz przewidzianych w art. 53 ust. 2), aby z tych uprawnień banki mogły korzystać jedynie w związku z wykonywaniem czynności bankowych. A więc mogą z nich korzystać także przy prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 8 Prawa bankowego).
Wnioskodawca podnosi, iż przyjęcie w Prawie bankowym możliwości jednostronnego dokonywania potrąceń wierzytelności niewymagalnych stanowi naruszenie art. 498 § 1 kc przewidującego możliwość potrącenia jedynie w odniesieniu do wierzytelności wymagalnych.
Powyższe uprawnienia przyznane bankom naruszają, jak twierdzi Wnioskodawca, konstytucyjną zasadę podziału władz, zasadę równości oraz zasady określone w prawie cywilnym.
Przyznanie bankom uprawnień wynikających z art. 53 ust. 2 Prawa bankowego narusza, zdaniem RPO, art. 776 kpc, zgodnie z którym podstawę egzekucji stanowi tytuł wykonawczy, t.j. tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności nadaną przez sąd oraz art. 777 kpc (wyliczający tytuły egzekucyjne wśród których nie ma dokumentów pochodzących od wierzyciela). Naruszenie wskazanych zasad cywilnego postępowania egzekucyjnego Wnioskodawca kwalifikuje, jako złamanie konstytucyjnej zasady trójpodziału władz.
W uzasadnieniu zmienionego wniosku RPO poddał również w wątpliwość możliwość wyboru przez banki drogi egzekucji administracyjnej także w sprawach cywilnych, dla których ustawodawca nie przewidział takiego trybu.
Szczególną uwagę zwraca Wnioskodawca na brak w ustawie Prawo bankowe definicji pojęcia „czynność bankowa”, a co za tym idzie możliwość dowolnej interpretacji w tym zakresie.RPO przypomina treść sentencji orzeczenia Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1992 r. (III CZP 20/92, opubl. OSN Nr 10 z 1992 r., poz. 185). Przy uwzględnieniu jej treści banki przejmują różne wierzytelności i za pobraniem prowizji egzekwują je współdziałając z agencjami windykacyjnymi. Bank wykorzystując swoje szczególne uprawnienia staje się w ten sposób organem „quasi sądowymi”.
Zdaniem Wnioskodawcy przyznanie bankom uprawnienia do wystawienia tytułów wykonawczych narusza zasadę prawa do sądu, co w konsekwencji prowadzi do pogorszenia sytuacji podmiotów przeciwko którym zostaje wystawiony bankowy tytuł wykonawczy. Wprawdzie może on skorzystać z powództwa przewidzianego w art. 53 ust. 3 Prawa bankowego, jednak często nie posiada wiedzy o takiej możliwości, a w przypadku skorzystania z niej musi ponieść znaczne koszty sądowe i koszty pomocy prawnej – przekraczające często jego możliwości finansowe. Przyznanie bankom wspomnianych uprawnień powoduje przerzucenie ciężaru dowodu na podmiot przeciwko któremu wszczęto egzekucję, co narusza art. 6 Kodeksu cywilnego oraz art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalonych przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 r. Przedstawione okoliczności oraz nieobligatoryjność zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez sąd po wniesieniu wspomnianego powództwa, a w przypadku zawieszenia pozostanie w mocy dokonanego przez bank zajęcia, a także długotrwałość rozpoznania sądowego, prowadzić mogą do naruszenia prawa własności obywatela w przypadku egzekucji nieuzasadnionego roszczenia.
Banki nie stosują się często do orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących np. warunków w jakich bank jest uprawniony do jednostronnej zmiany wysokości oprocentowania (np. Uchwała SN z dnia 22 maja 1991 r. sygn. III CZP 15/91) lub nieważności wydawania tytułów egzekucyjnych wobec poręczyciela, który w czasie trwania wspólności ustawowej bez zgody współmałżonka zawarł umowę poręczenia, gdy czynność ta przekraczała zakres zwykłego zarządu (Uchwała z dnia 25 marca 1994 r. sygn. III CZP 182/93).
Jako możliwe źródło naruszeń praw podmiotowych obywateli, RPO postrzega okoliczność, iż przy wydawaniu tytułów wykonawczych banki nie są związane rygorami dotyczącymi wydania kolejnego lub nowego (w związku z zagubieniem wcześniejszego) tytułu wykonawczego (art. 793 i 794 kpc).
W dalszej części uzasadnienia RPO nie podziela stanowiska Prezesa NBP, iż obecny stan prawa nie da się wykorzystać do należytej ochrony interesów banków. Wnioskodawca zauważył, że do strat banków przyczyniła się ich nieprawidłowa działalność oraz nieefektywność nadzoru sprawowanego przez NBP. Szczególne uprawnienia banków nie mogą zostać utrzymane nawet „przejściowo”, a w celu właściwego zabezpieczenia interesów banków należy doskonalić istniejące instytucje np. bankowego zastawu rejestrowego.
Nawiązując do przedwojennych przepisów bankowych Wnioskodawca przypomniał instytucję komisarza rządowego (sprawującego nadzór nad długoterminowymi kredytami) oraz zauważył, iż dokumentom Banku Polskiego mającym moc tytułów egzekucyjnych klauzulę wykonalności nadawał właściwy sąd grodzki.
Powołując się na treść opinii prof. dr hab. F.Zedlera i prof.dr hab.N.Gajl, Wnioskodawca podnosi, iż ustawodawstwo EWG w zasadzie nie zawiera uprawnień jakie posiadają polskie banki na podstawie zaskarżonych przepisów Prawa bankowego.
W związku z modyfikacją wniosku Prokurator Generalny w piśmie z dnia 21 marca 1995 r. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko zajęte w piśmie z dnia 14 października 1993 r. Prokurator Generalny uznał, iż art. 53 Prawa bankowego nie jest zgodny z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 1 oraz z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Analiza zaskarżonego przepisu prowadzi Prokuratora Generalnego do wniosku, że wykracza on poza granice „możliwych wyłączeń materii cywilnoprawnej z kompetencji sądów” czyniąc z banku organ quasi sądowy wyposażony w kompetencje przynależne organom państwa, będący jednocześnie sędzią we własnej sprawie. Ponadto poddaje on w wątpliwość skuteczność środków obrony przewidzianych dla dłużnika banku w art. 53 ust. 3 i 4 Prawa bankowego oraz kwestionuje obciążenie go ciężarem dowodzenia w przypadku wystąpienia z powództwem o umorzenie prowadzonego przeciwko niemu przez bank postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego ewentualne przyznanie bankom uprawnienia do stosowania w ograniczonym zakresie uproszczonego trybu dochodzenia roszczeń musiałoby wiązać się ze zmianami przepisów w celu uniemożliwienia dochodzenia w takim trybie wierzytelności „zakupionych” przez bank od innych podmiotów.
Prokurator Generalny nie dostrzega natomiast sprzeczności z konstytucją art. 52 Prawa bankowego. Możliwość potrącania niewymagalnych wierzytelności nie jest, Jego zdaniem, instytucją nową ani wyjątkową, gdyż np. przewidują ją przepisy kodeksu cywilnego (art. 498 kc.). Zaskarżony przez Wnioskodawcę art. 52 Prawa bankowego „upoważnia banki do zastosowania przez nie w określonych sytuacjach swego rodzaju pomocy prawnej (...) z uwagi na spełnianą przez banki ważną rolę społeczno-gospodarczą” (str.4 stanowiska PG).
W związku z modyfikacją wniosku w stanowisku z dnia 15 marca 1995 r. Prezes NBP wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezes NBP skupia się na analizie art. 53 Prawa bankowego podnosząc m.in., iż bankowy tytuł wykonawczy jest obecnie instytucją niezbędną ze względu na stan systemu bankowego w Polsce, zatory płatnicze na rynku finansowym niesprawność, nieskuteczność i długotrwałość postępowania sądowego oraz niestosowanie instytucji zastawu rejestrowego.
Prezes NBP oponuje przeciwko zastąpieniu instytucji bankowego tytułu wykonawczego notarialnie stwierdzoną zgodą na egzekucję bankową, gdyż podważyłoby to koszt otrzymania kredytu, a ponadto doprowadziłoby do unicestwienia obrotu wierzytelnościami. Prezes NBP pozytywnie ocenia stosowanie przez banki praktyki obrotu wierzytelnościami, gdyż przeciwdziała ono stagnacji na rynku finansowym, pozwalając jednocześnie wyegzekwować wierzytelności od niesolidnych dłużników. Wydawanie przez banki tytułów wykonawczych nie stanowi, zdaniem Prezesa NBP, ominięcia procedury sądowej, ani nie czyni banku organem quasi sądowym. Dłużnik banku może bowiem wytoczyć powództwo przeciwegzekucyjne wyróżniające się korzystnie na tle możliwości wynikających z kpc tym, że:
– jego motywy mogą dotyczyć przedmiotu, a nie tylko formy realizacji egzekucji,
– nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem procesowym,
– wstrzymanie egzekucji nie wymaga przedstawienia dodatkowych motywów,
– domniemania procesowe układają się przeciw wierzycielowi,
– rozpoznana merytorycznie w tym trybie sprawa posiada cechę rzeczy osądzonej.
Ograniczenie możliwości egzekwowania należności przez banki (poprzez skupywanie wierzytelności i wystawianie tytułów wykonawczych) może doprowadzić do rozwinięcia na szeroką skalę pozaprawnego i niekontrolowanego rynku egzekwowania wierzytelności.

III. Na rozprawie w dniu 16 maja 1995 r. wszyscy uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska rozwijając w ustnych wywodach argumentację przedstawioną wcześniej na piśmie, a także polemizowali ze sobą oraz odpowiadali na zadawane pytania. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich mówiąc o zarzucie naruszenia prawa do sądu twierdził m.in., że w przypadku, gdyby bank nie mógł wydawać tytułów wykonawczych, postanowienie zawarte w art. 53 ust. 3 i 4 Prawa bankowego stałyby się bezprzedmiotowe. Dłużnicy banku mogliby bowiem bronić swoich racji w trybie określonym w kodeksie postępowania cywilnego. Przedstawiciel Sejmu odpowiadając na pytanie wyjaśnił, że dotychczas do Sejmu nie złożono ani projektu ustawy o zastawie rejestrowym, ani projektu nowej ustawy o prawie bankowym. Pełnomocnik Prezesa NBP niezgadzając się z wszystkimi zarzutami podniesionymi we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich bronił m.in. prawa banków do obrotu wierzytelnościami. Powoływał się na praktyki innych państw, twierdząc, że obrót ten jest powszechnie stosowany i akceptowany na świecie. Wskazywał także na fakt, że obecnie w Polsce wszystkie banki, z wyjątkiem Narodowego Banku Polskiego, są bankami komercyjnymi, stosującymi reguły obowiązujące w prawie cywilnym. Również przedstawiciele Prokuratora Generalnego nie zmienili dotychczasowego stanowiska podkreślając, że nie kwestionują bankowego tytułu egzekucyjnego, lecz bankowy tytuł wykonawczy dochodzący do skutku bez potrzeby uzyskiwania sądowej klauzuli wykonalności.
Wyjaśnienie składał także biegły, profesor Feliks Zedler. Podtrzymał on swoją pisemną opinię złożoną do akt sprawy, a następnie odpowiadał na pytania. Między innymi stwierdził, że dostrzega różnice pomiędzy sytuacją, w której dochodzi do egzekucji bankowej w przypadku przelewu wierzytelności, a sytuacją, w której egzekucja ta toczy się przeciwko dłużnikowi, który wcześniej zawarł z bankiem umowę. Różnice te dotyczą sytuacji prawnej dłużników. Biegły zwrócił także uwagę, że t.zw. egzekucja bankowa może prowadzić do pogorszenia sytuacji innych wierzycieli tego samego dłużnika, którzy nie mogą korzystać z uprawnień przysługujących bankom. Odpowiadając na pytanie Trybunału, biegły twierdził, że nie można łączyć art. 56 Kodeksu cywilnego z art. 53 ust. 2 Prawa bankowego, gdyż cyt. art. 56 wymaga dokładnie sprecyzowanego roszczenia, co nie występuje w przypadkach, gdy egzekucja toczy się wobec dłużników nie będących klientami banków.

IV. Przed wydaniem orzeczenia Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył wszystkie materiały zebrane w sprawie, w tym także te, które dotyczyły pierwszego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie w jakim łączą się z ostatecznym stanowiskiem Wnioskodawcy. Chodzi tu także m.in. o pisma przesłane w czasie całego okresu postępowania przez Wnioskodawcę, a także o materiały pochodzące z URM, z Biura ds.Integracji Europejskiej, ekspertyzy biegłych itd.
W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć problem kognicji Trybunału Konstytucyjnego do badania konstytucyjności zakwestionowanych w dniu 14 lutego 1995 r. przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów art. 52 i 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe ogłoszona została w Dzienniku Ustaw Nr 4, poz. 21 dnia 10 lutego 1989 r. Minęło już zatem ponad 5 lat od tego czasu do dnia złożenia wniosku RPO dotyczącego tej ustawy tj. do 14.lutego 1995 r. r. Tymczasem zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wnioski o wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wniesione po upływie pięciu lat od ogłoszenia aktu, Trybunał jedynie kieruje do organu, który wydał akt objęty wnioskiem.
Zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy art. 52 i 53 cytowanej ustawy Prawo bankowe zostały znowelizowane art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 28, poz. 127 w dniu 16 kwietnia 1993 r. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że norma zawarta w powołanym art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie ma zastosowania do zaskarżonych przez RPO w dniu 14 lutego 1995 r. przepisów, a pięcioletni termin, o którym wyżej mowa rozpoczyna biec od dnia 16 kwietnia 1993 r., tj. od dnia ogłoszenia zakwestionowanych przepisów w ich aktualnym brzmieniu.
Merytoryczne zarzuty podnoszone we wnioskach Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył zgodnie z systematyką zakwestionowanych przepisów.
Orzeczenie TK dotyczy trzech spraw:
– możliwości potrącania przez banki ze swego długu wierzytelności, których termin płatności jeszcze nie nadszedł (art. 52 Prawa bankowego),
– nadania określonym dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych stanowiących podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych (art. 53 ust. 1 Prawa bankowego),
– nadania określonym dokumentom bankowym mocy tytułów wykonawczych, bez potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności (art. 53 ust. 2 Prawa bankowego).

1. Rozpatrując problem możliwości potrącania przez banki ze swego długu wierzytelności, których termin płatności jeszcze nie nadszedł, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę przede wszystkim na fakt, że potrącenie takie może nastąpić jedynie w przypadku postawienia dłużnika banku w stan likwidacji oraz we wszystkich tych wypadkach, gdy bankowi służy prawo ściągnięcia swoich wierzytelności przed nadejściem terminu płatności. Powyższe warunki określone w art. 52 Prawa bankowego, mają istotny wpływ na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Wnioskodawca formułując zarzuty dotyczące powyższego przepisu nie przedstawił ich szerszego uzasadnienia, zwłaszcza z punktu widzenia przytoczonych wyżej dwóch przesłanek warunkujących możliwość potrącania przez banki ze swego długu wierzytelności przed terminem ich płatności.
Tymczasem wspomniane przesłanki powodują, że instytucja potrącenia określona w art. 52 Prawa bankowego, nie stała się jedynym wyjątkiem w polskim systemie prawnym. Pomijając już fakt, że omawiana tu postać potrącenia wierzytelności jest już mocno zakorzeniona w prawie bankowym, podobne zasady występują także w innych dziedzinach prawa. Możliwość potrącenia przewiduje np. kodeks cywilny (księga III, tytuł VIII), a w szczególności podobne rozwiązanie do tego, które ustanawia art. 52 Prawa bankowego, zawarte jest w art. 721 kc. Przepis ten przewiduje, że dający pożyczkę może odstąpić od umowy, jeżeli zwrot pożyczki jest wątpliwy z powodu złego stanu majątkowego drugiej strony. Jeszcze dalej idzie 458 kc, który stanowi między innymi, że jeżeli dłużnik stał się niewypłacalny, albo wskutek okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność, zabezpieczenie wierzytelności uległo znacznemu zmniejszeniu, wierzyciel może żądać spełnienia świadczenia bez względu na zastrzeżony termin.
Art. 52 Prawa bankowego zawierając podobną treść, wyposaża banki w uprawnienie potrącania ze swego długu wierzytelności jeszcze niewymagalnych w sytuacji gdy jednostka będąca dłużnikiem banku została postawiona w stan likwidacji. Skoro podobna instytucja nie wywołuje zastrzeżeń w odniesieniu do stosunków umownych powstałych na gruncie kodeksu cywilnego, to tym bardziej usprawiedliwione jest jej występowanie w prawie bankowym z uwagi na szczególne znaczenie gospodarczo-społeczne banków, jako podmiotów zaufania publicznego. Należy bowiem brać pod uwagę fakt, że banki występując w obronie swoich interesów, jako samodzielne osoby prawne, występują równocześnie w obronie interesów swoich klientów, którzy powierzyli temu bankowi swoje pieniądze. Z pieniędzy tych pochodzą kredyty udzielone m.in.dłużnikom banku, o których mowa w art. 52 Prawa bankowego. Niebezpieczeństwo utraty kwot kredytu zagraża zatem nie tylko interesom banku lecz także jego klientom. Jest to dodatkowa okoliczność, którą należy brać pod uwagę przy badaniu konstytucyjności zakwestionowanego przepisu z punktu widzenia art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasada zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa nie stoją zatem na przeszkodzie regulacji zawartej w art. 52 Prawa bankowego.
Natomiast dla oceny konstytucyjności powyższego przepisu nieprzydatne są zasady określone w art. 56 i 67 przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza powołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich zasada prawa obywateli do sądu oraz zasada równości wobec prawa.
Art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, wskazując podmioty powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, nie ma wpływu na ocenę art. 52 Prawa bankowego z punktu widzenia zasady prawa obywateli do sądu. Ustanowienie możliwości potrącenia przez bank ze swego długu wierzytelności, nie pozbawia dłużnika, podobnie jak w wymienionych wyżej regulacjach potrącenia wierzytelności przewidzianych w kodeksie cywilnym, możliwości dochodzenia swoich praw na drodze postępowania sądowego.
Również nietrafne jest tu odwoływanie się do zasady równości wobec prawa określonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat tej zasady wskazując, że równość wobec prawa oznacza jednakowe traktowanie podmiotów charakteryzujących się istotną cechą wspólną. W związku z tym nie można na tle postanowień art. 52 Prawa bankowego wyprowadzać wniosku o naruszeniu wymienionej wyżej zasady konstytucyjnej. Przepis ten dotyczy bowiem właśnie określonej kategorii podmiotów, charakteryzujących się wspólną cechą, tj. postawienia ich w stan likwidacji lub wystąpienia prawnych przesłanek ściągania wierzytelności przed nadejściem terminu płatności.

2. Badając zarzut dotyczący nadawania określonym dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych stanowiących podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych (art. 53 ust. 1 Prawa bankowego), Trybunał Konstytucyjny uznał, że także w tym zakresie nie można stwierdzić naruszenia przepisów konstytucyjnych, na które powołuje się Wnioskodawca. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadniając w tym punkcie wniosek, wskazuje zwłaszcza na różnice występujące pomiędzy postanowieniem art. 53 ust. 1 Prawa bankowego i regulacjami Kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności artykułu 244 kpc. Powyższy przepis Kodeksu postępowania cywilnego określa moc dowodową dokumentów urzędowych stwierdzając, że stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Ponadto przepis ten wskazuje podmioty, które mogą sporządzać dokumenty urzędowe. Wśród tych podmiotów nie ma banków. Pomijając wątpliwości, jakie mogą powstawać przy porównywaniu przepisów proceduralnych z prawem materialnym, można twierdzić, że art. 53 ust. 1 Prawa bankowego nadając określonym dokumentom bankowym moc prawną dokumentów urzędowych rzeczywiście nie przystaje do art. 244 kpc. Nie jest to jednak wystarczająca podstawa do stwierdzenia niekonstytucyjności zakwestionowanego przez RPO przepisu Prawa bankowego.
Przede wszystkim należy podnieść fakt, że przedstawione wyżej odmienne regulacje występują w dwóch różnych ustawach, które w obowiązującej w Polsce hierarchii źródeł prawa, są wobec siebie równorzędne. Sytuacja taka nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 33a przepisów konstytucyjnych oraz z art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym orzeka badając zgodność aktów normatywnych jedynie w ich układzie pionowym (konstytucja – ustawy – inne akty normatywne), a nie poziomym (np. dwie ustawy).
Trybunał Konstytucyjny mógłby co najwyżej – stwierdzając uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego – przedstawić Sejmowi swoje uwagi w tym zakresie. Jednak, pomimo zrozumiałych wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, nie jest oczywiste, czy w omawianym tu zakresie występuje takie uchybienie w prawie, które wymagałoby sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego skierowanej do Sejmu RP.
Główny argument uzasadniający powyższe stanowisko wynika jednak z charakteru Prawa bankowego. Jest to wprawdzie ustawa zawierająca w dużej części regulacje należące do dziedziny prawa prywatnego, jednak są to normy szczególne. Wymienić tu można np. postanowienia dotyczące umów zawieranych pomiędzy bankiem i jego klientami, które mogą różnić się od umów określanych w prawie cywilnym. Postanowienia Prawa bankowego z tego zakresu stanowią przeto tzw. lex specialis wobec reguł zawartych w Kodeksie cywilnym. W podobny sposób należy oceniać postanowienia art. 53 ust. 1 Prawa bankowego nadające określonym dokumentom bankowym moc prawną dokumentów urzędowych. Jest to również dopuszczalne odstępstwo od postanowień Kodeksu postępowania cywilnego a zwłaszcza art. 244 kpc. Nie wnikając w merytoryczną trafność powyższej regulacji, a nawet pomimo pojawiających się wątpliwości z nią związanych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie granic zakreślonych przez konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny nie zajmował się zarzutami związanymi ze złą praktyką bankową i z naruszaniem przez niektóre banki prawa. Bogatą argumentację z tego zakresu przytoczył Rzecznik Praw Obywatelskich. Są to jednak sprawy dotyczące faktów, które – być może – będą służyć uzasadnieniu potrzeby zmiany prawa, lecz nie mogą być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

3. Podstawowy zarzut, najszerzej uzasadniony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczy postanowień art. 53 ust. 2 Prawa bankowego. Chodzi w nim o nadanie określonym dokumentom bankowym mocy tytułów wykonawczych, bez potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności. Temu problemowi poświęcili też najwięcej uwagi pozostali uczestnicy postępowania, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Związku Banków Polskich, biegły – profesor Feliks Zedler oraz w złożonej do akt pisemnej opinii – profesor Natalia Gajl.
Trybunał Konstytucyjny badając treść art. 53 ust. 2 Prawa bankowego wyróżnił dwie sytuacje, które należy odmiennie ocenić z punktu widzenia przepisów konstytucyjnych.

a) W pierwszym przypadku chodzi o nadanie określonym dokumentom bankowym mocy tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania sądowych klauzul wykonalności – w odniesieniu do roszczeń banku wynikających z wierzytelności nabytych przez bank na podstawie czynności prawnych z dotychczasowym wierzycielem nie będącym bankiem, bez zgody dłużnika na egzekwowanie należności w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 2 Prawa bankowego.
Rozpatrując ten problem Trybunał Konstytucyjny analizował nie tyle związek powyższej regulacji z postanowieniami Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego – tak jak robił to Rzecznik Praw Obywatelskich – lecz nawiązał bezpośrednio do przepisów konstytucyjnych. W szczególności chodzi tu o zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Natomiast próby porównań z rozwiązaniami Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego nie pozwalają wprost wnioskować o konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Dotyczy to bowiem relacji dwóch ustaw, które – jak już wyżej wspomniano – w hierarchii źródeł prawa znajdują się na tym samym poziomie, a zatem nie są przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny – skupił uwagę na fakcie zmiany sytuacji prawnej dłużnika bez udziału jego woli w trakcie trwania stosunku umownego. Dotyczy to w szczególności przypadków, o których mowa w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1992 r. (III CZP 20/92, OSN Nr 10 z 1992 r., poz. 185). Zgodnie z tą uchwałą wyciągi z ksiąg bankowych, stwierdzające zobowiązania na rzecz tych banków i zaopatrzone w oświadczenie, że oparte na nich roszczenia są wymagalne, mają moc tytułów wykonawczych (art. 53 ust. 2 Prawa bankowego) także wówczas, gdy dotyczą wierzytelności nabytej przez bank na podstawie umowy przelewu (art. 509 § 1 kc) chyba, że z wierzytelnością tą były związane zastrzeżenia co do sposobu i drogi jej dochodzenia lub egzekwowania. Korzystając z postanowień art. 53 ust. 2 Prawa bankowego i jego interpretacji dokonanej w przytoczonej wyżej uchwale Sądu Najwyższego, banki – według twierdzeń Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdzonych przez Prezesa NBP – skupują wierzytelności w celu ich egzekwowania, za co pobierają odpowiednią prowizję.
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje zasady umożliwiającej przeniesienie przez wierzyciela bez zgody dłużnika wierzytelności na osobę trzecią (przelew) na warunkach określonych w art. 509 kc. Równocześnie jednak Trybunał stoi na stanowisku, że cytowany przepis art. 509 kc. należy odczytywać w kontekście całego Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności w odniesieniu do zasad egzekucji sądowej tam określonych. Zasady te na gruncie prawa cywilnego nie ulegają żadnym zmianom po omówionym wyżej przeniesieniu wierzytelności na osobę trzecią. Także sytuacja prawna dłużnika nie ulega zmianie.
Natomiast w przypadkach, gdy następuje cesja wierzytelności na rzecz banku i dochodzi do zastosowania reguł egzekucyjnych przewidzianych w art. 53 ust. 2 Prawa bankowego, sytuacja prawna dłużnika ulega zmianie na jego niekorzyść. Pogorszenie tej sytuacji wynika z trzech przesłanek: a) z nadania określonym dokumentom bankowym (to znaczy dokumentom nowego wierzyciela) mocy tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności, b) z możliwości wyboru przez bank trybu egzekucji określonego w Kodeksie postępowania cywilnego bądź w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, c) z możliwości sądowej obrony przez dłużnika swoich praw dopiero w fazie egzekucji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 i 4 Prawa bankowego. Jeżeli powyższa niekorzystna zmiana sytuacji prawnej dłużnika nastąpiła bez jego zgody w wyniku przeniesienia wierzytelności na podstawie art. 509 kc, należy rozwiązania prawne umożliwiające powstanie takiego stanu, uznać za niekonstytucyjne. Zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, przeciwstawiają się utrzymywaniu w obiegu prawnym przepisów, które decyzją wierzyciela pozwalają zmieniać podstawę prawną egzekucji wobec dłużnika bez udziału jego woli w trakcie trwania stosunku umownego. Stan taki w omawianym zakresie stwarza właśnie art. 53 ust. 2 Prawa bankowego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jest to nadmierna ingerencja w zasadę stabilności stosunków umownych, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego ustanowioną przez art. 1 przepisów konstytucyjnych .
Istotą nadmiernej ingerencji, o której mowa wyżej jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszać proporcji pomiędzy stopniem zmniejszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. W tym ujęciu zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do praw jednostki. Zakaz ten staje się więc jednym z przejawów zasady zaufania obywateli do państwa. Szerzej na ten temat Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995, sygn. akt K.11/94.

b) Trybunał Konstytucyjny inaczej ocenił art. 53 ust. 2 Prawa bankowego w zakresie, w jakim nie dotyczy on przypadków związanych z omówioną wyżej cesją wierzytelności.
Sytuacja prawna dłużników banków jest wprawdzie w tych przypadkach taka sama, jak w przypadkach opisanych powyżej, jednak chodzi tu o dłużników, którzy zawierając umowę z bankiem mogli znać wszystkie skutki prawne, jakie ona wywoła, łącznie z egzekucją, o której mowa w art. 53 ust. 2 Prawa bankowego. Jest to zasadnicza różnica pozwalająca na przeprowadzenie dystynkcji na owe dwie kategorie dłużników i na tym tle dokonać oceny cytowanego przepisu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami konstytucyjnymi.
W omawianym tu zakresie artykuł 53 ust. 2 Prawa bankowego należało poddać analizie odnosząc go przede wszystkim do art. 1, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Badając zgodność zakwestionowanego przepisu z art. 1 przepisów konstytucyjnych trzeba było odpowiedzieć na pytanie, czy określona w art. 53 ust. 2 Prawa bankowego tzw.egzekucja bankowa wobec dłużników będących klientami banków mieści się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza czy nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Nie ma wątpliwości, że wspomniana wyżej egzekucja różni się od egzekucji określonej w Kodeksie postępowania cywilnego albo w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Różnice dotyczą nie samego trybu przeprowadzenia egzekucji, bo tzw.egzekucja bankowa może przebiegać tylko w trybie egzekucji sądowej bądź administracyjnej, lecz tkwią w sposobie uruchomienia tego trybu. Chodzi tu przede wszystkim o to, że tytułem wykonawczym może być określony w art. 53 ust. 2 Prawa bankowego dokument bankowy, bez potrzeby uzyskania sądowej klauzuli wykonalności oraz przyznanie bankowi prawa wyboru trybu egzekucji według kpc bądź według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, że stosunek prawny łączący bank z jego klientem jest stosunkiem umownym z zakresu prawa prywatnego, można – tak, jak to robi Wnioskodawca – odwoływać się do prawa cywilnego i twierdzić, że wymienione wyżej dwie cechy odbiegają od zasad obowiązujących w prawie cywilnym. Powstaje jednak pytanie, czy chodzi tu o takie odstępstwo od tych zasad, które powoduje niespójność systemu prawnego, czy też mieści się ono w granicach stosowania przez prawodawcę dopuszczalnych wyjątków dla uregulowań szczególnych.
Przy odpowiedzi na to pytanie należy uwzględnić fakt, że klienci banku przed zawarciem umowy z bankiem mają możliwość poznania wszystkich ustawowych konsekwencji zawartej umowy – łącznie z tymi, które wynikają z art. 53 Prawa bankowego. Ponadto art. 56 Kodeksu cywilnego stanowi m.in., że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone lecz również te, które wynikają z ustawy. W rozpatrywanej sprawie chodzi o ustawę Prawo bankowe i zawarty w niej art. 53 ust. 2. Umowa zawarta pomiędzy bankiem i jego klientem stanowi dokładnie sprecyzowaną czynność prawną, do której stosuje się wymieniony wyżej art. 56 Kodeksu cywilnego. Te czynniki powodują, że niezależnie od ewentualnej krytycznej oceny merytorycznej tzw. egzekucji bankowej w omawianym tu zakresie, nie można uznać, że stanowi ona naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonej z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa do sądu, który należy wyprowadzić przede wszystkim z zasady demokratycznego państwa prawnego i który znajduje także pewne odzwierciedlenie w art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę przede wszystkim na art. 53 ust. 3 i 4 Prawa bankowego w kontekście tego, co powiedziano wyżej o możliwości wcześniejszego zaznajomienia się przez dłużników banków z wszystkimi konsekwencjami prawnymi zawieranych z bankiem umów.

Ustęp 3 art. 53 Prawa bankowego stanowi m.in., że dłużnik, w drodze powództwa, może zażądać umorzenia w całości lub w części egzekucji prowadzonej przez banki.

Ustęp 4 wymienionego art. 53 stanowi natomiast, że w trybie zabezpieczenia powództwa sąd na wniosek powoda może zawiesić postępowanie egzekucyjne.
Cytowane wyżej przepisy, jakkolwiek odbiegają na niekorzyść dłużnika od odpowiednich rozwiązań występujących w prawie cywilnym, jednak nie pozbawiają dłużnika prawa do sądu.
Dłużnik może bowiem zakwestionować przed sądem samo roszczenie wierzyciela, które jest podstawą egzekucji. W drodze powództwa może w szczególności domagać się umorzenia egzekucji prowadzonej przez bank, jeżeli egzekwowana wierzytelność nie istnieje lub istnieje w kwocie mniejszej, albo gdy dłużnik zgłasza wzajemne roszczenie nadające się do potrącenia z wierzytelności egzekwowanej. Może także wnosić w trybie zabezpieczenia powództwa o zawieszenie postępowania. Powyższe postanowienia prawa bankowego (art. 53 ust. 3 i 4) nie pozwalają uwzględnić zarzutu o braku prawa do sądu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, należy stwierdzić, że w omawianym tu zakresie przepis ten nie został naruszony. Jak wynika z orzecznictwa TK zasada równości wobec prawa polega na równym traktowaniu podmiotów charakteryzujących się taką samą istotną cechą wspólną. W omawianym przypadku taką istotną cechą wspólną jest to, że chodzi o obywateli, którzy zawarli z bankiem umowy. Z tytułu tych umów traktowani są oni w prawie jednakowo m.in. w zakresie stosowania art. 53 Prawa bankowego. Nie można więc stwierdzić w tym zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

V. W związku ze zmianą przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku oraz na skutek nowelizacji art. 49 Prawa bankowego przez ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o restrukturyzacji banków spółdzielczych i Banku Gospodarki Żywnościowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 369), a także przez ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 1995 r., Nr 4, poz. 18), Trybunał Konstytucyjny nie badał konstytucyjności art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 127). Zarzuty wobec tego ostatniego przepisu podnoszone w pierwszym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w świetle przytoczonych wyżej zmian straciły swoją aktualność, Wnioskodawca ich nie podtrzymuje, a Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby podjęcia w tym zakresie postępowania z inicjatywy własnej.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.