K 12/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Dorota Raczkowska
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
15
ORZECZENIE
z dnia 21 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 12/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Błażej Wierzbowski – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Dorota Raczkowska – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Komisji Krajowej WZZ “Sierpień 80” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59) w części odmawiającej prawa zrzeszania się w Związkach Zawodowych pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
o r z e k a:
Artykuł 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59) w części dotyczącej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 w związku z art. 1 i art. 67 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) przez to, że nadmiernie ograniczając wolność zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych narusza zasadę wolności związkowej.
Uzasadnienie:
I
Komisja Krajowa Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1995 r. o zbadanie zgodności art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 13, poz. 59) z art. 84 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten pozbawia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych nie tylko prezesa, wiceprezesów, dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli, ale także wszystkich pracowników nadzorujących i wykonujących czynności kontrolne.
Szczególny charakter powstałego w drodze mianowania stosunku pracy pracownika NIK, wykonującego lub nadzorującego czynności kontrolne nie daje podstaw do pozbawienia go prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Ratyfikowana przez Polskę Konwencja nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy gwarantuje w art. 9 pracownikom publicznym prawo do wolności związkowej. Pozwala ona w art. 1 ust. 3 ograniczyć zakres jej stosowania jedynie w odniesieniu do pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze, albo do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu charakter poufny.
Zdaniem Wnioskodawcy żadna ze wskazanych okoliczności nie występuje po stronie pracowników NIK do szczebla doradcy w zespole merytorycznym, gdyż pracownicy ci nie zajmują stanowisk kierowniczych, ani tym bardziej związanych z tworzeniem polityki. Pracownicy wykonujący i nadzorujący czynności kontrolne – do doradcy włącznie są wykonawcami zadań zleconych przez kierownictwo NIK, które kształtuje politykę kontroli.
Nie są oni także pracownikami służb specjalnych, które mają w wysokim stopniu charakter poufny. Znikoma ilość dokumentów NIK kwalifikowanych jest jako poufne o najniższym stopniu tajności “do użytku służbowego”. Pod rządami ustawy z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, pracownicy wykonujący i nadzorujący czynności kontrolne korzystali z prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Zgodnie z zarządzeniem nr 6/90 Prezesa NIK z dnia 11 września 1990 r. w sprawie określenia w Najwyższej Izbie Kontroli stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, z prawa tego nie mogli korzystać pracownicy od wicedyrektora wzwyż.
Regulacja tego zarządzenia jest zbieżna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w zarządzeniu nr 42 z dnia 30 lipca 1990 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia w urzędach państwowych stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych (M.P. Nr 30, poz. 238).
Powyższe argumenty wskazują na niewystępowanie przesłanek formalnych i merytorycznych przemawiających za pozbawieniem prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników NIK wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne do szczebla wicedyrektora.
Kwestionowany przepis ustawy o NIK nosi zdaniem Wnioskodawcy znamiona represji wobec związków zawodowych działających w Najwyższej Izbie Kontroli. Wskazuje na to także argumentacja przewodniczącego podkomisji sejmowej do opracowania projektu ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, iż kwestionowany przepis będzie przeciwdziałał trudnościom, które wystąpiły ostatnio w NIK. Chodziło zapewne o spór zbiorowy toczący się w NIK w sprawach pracowniczych, zgodnie z przepisami ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 30 czerwca 1995 r. zajął stanowisko, iż art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, w części dotyczącej pozbawienia pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne – prawa zrzeszania się w związkach zawodowych jest niezgodny z art. 1 w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 84 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że z art. 84 przepisów konstytucyjnych wynika zarówno możliwość tworzenia związków zawodowych, jak i ich powszechność wśród pracowników. Granice swobody ustawodawcy w przedmiocie konkretyzacji gwarantowanych konstytucyjnie swobód obywatelskich, dotyczących zrzeszania się pracowników w związkach zawodowych określa zasada państwa prawnego, wyrażona w art. 1 konstytucji. Do sformułowania zaś dyrektyw w tej zasadzie zawartych wykorzystać należy przyjęte przez Polskę zobowiązania w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych, w szczególności Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i Konwencję nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudniania w służbie publicznej z dnia 21 grudnia 1978 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78 i 79).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dopuszcza w art. 11 i 17 ograniczenia w zakresie gwarantowanych w niej praw jednostki w zakresie “koniecznym w społeczeństwie demokratycznym” na podstawie ustawy, której rozwiązania nie mogą godzić w istotę tych praw. W odniesieniu do osób zatrudnionych przez władze publiczne, gdy chodzi o prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, zakres dopuszczalnych ograniczeń został bliżej określony w art. 1 ust. 2 powołanej Konwencji nr 151 MOP. Mogą one dotyczyć pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze oraz do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu charakter poufny.
Zdaniem Prokuratora Generalnego pracownicy nadzorujący i wykonujący czynności kontrolne nie mieszczą się w kategorii stanowisk związanych z tworzeniem polityki, bądź wykonujących obowiązki o wysokim stopniu poufności.
Art. 66 ust. 2 i 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wymienia enumeratywnie stanowiska, z którymi wiąże się status pracownika nadzorującego lub wykonującego czynności kontrolne. Niektóre z nich np. dyrektora i wicedyrektora jednostek organizacyjnych należy uznać za stanowiska kierownicze. W odniesieniu do tych stanowisk – kierowniczych, ustawodawcy przysługuje swoboda decyzji co do ich ewentualnego pozbawienia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych.
Pod rządami uchylonej ustawy z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 22, poz. 82 ze zmianami) z prawa zrzeszania się w związkach zawodowych korzystali pracownicy wykonujący czynności kontrolne oraz nadzorujący je, z wyłączeniem stanowisk od wicedyrektora wzwyż. Również pierwotny projekt ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wniesiony do Sejmu przez Komisję Ustawodawczą w dniu 17 grudnia 1993 r. (druk 200) dopuszczał możliwość zrzeszania się pracowników NIK w związkach zawodowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i wicedyrektorów jednostek organizacyjnych oraz doradców Prezesa NIK (art. 86 projektu).
Zmiana projektowanej regulacji prawnej nastąpiła w toku prac legislacyjnych w Komisji Polityki Gospodarczej i Finansów oraz Komisji Ustawodawczej. Z wystąpienia w Sejmie posła sprawozdawcy tych komisji wynika, że wprowadzenie kwestionowanego zakazu miało na celu zminimalizowanie możliwości pozamerytorycznego oddziaływania na procesy kontrolne (Sprawozdanie stenograficzne z 34 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniach: 26, 27 i 28 października 1994 r., s. 31).
Zakwestionowany zakaz powoduje, że wszyscy pracownicy merytoryczni NIK zostali pozbawieni prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Charakter wykonywanej przez nich pracy nie uzasadnia tego zakazu, zwłaszcza że inne grupy pracowników wykonujących funkcje państwa, jak sędziowie, prokuratorzy, policjanci nie są pozbawieni prawa zrzeszania się w związkach zawodowych.
Zważywszy, iż związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw pracowniczych, obrony ich interesów zawodowych i socjalnych nie przekonywuje argumentacja, iż udział w związkach zawodowych pracowników merytorycznych NIK może w sposób niepożądany oddziaływać na ich działalność kontrolną i merytoryczną, w szczególności wobec obowiązującego wszystkich pracowników NIK zakazu uczestniczenia w strajkach bądź akcjach zakłócających funkcjonowanie Najwyższej Izby Kontroli.
II
Na rozprawie w dniu 21 listopada 1995 r. przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte wcześniej na piśmie stanowisko. Przedstawiciel Marszałka Sejmu RP i przedstawiciel Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wyrazili stanowisko, że zaskarżona ustawa jest zgodna z konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:
Artykuł 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli ograniczył zakres podmiotowy pracowników NIK, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Do pracowników, którym prawo to nie przysługuje zaliczono obok tych, którzy zajmują stanowiska kierownicze – prezesa, wiceprezesów i dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli, także pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne.
W poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 22, poz. 82, ze zmianami) zagadnienie udziału pracowników NIK w związkach zawodowych nie było uregulowane. Status prawny pracowników Najwyższej Izby Kontroli uregulowany został jedynie fragmentarycznie w rozdziale trzecim tej ustawy. W zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi do pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz kodeks pracy (tak też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1993 r., sygn. akt I PZP 16/93). Ustawa ta, w art. 40 ust. 2 pkt 1, upoważniła Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w drodze zarządzenia wysokich stanowisk w urzędach państwowych, związanych z tworzeniem polityki lub z funkcjami kierowniczymi, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Wydane na tej podstawie zarządzenie Nr 42 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1990 r. (M.P. Nr 30, poz. 238) w § 2 uznało, iż wysokimi stanowiskami, związanymi z tworzeniem polityki są stanowiska w urzędach państwowych określone przepisami o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz stanowiska dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów oraz równorzędnych komórek organizacyjnych w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych.
Podobnie zarządzenie Nr 6/90 Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawie określenia stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych zaliczało do nich stanowiska od wicedyrektora wzwyż.
Dopuszczalność pozbawienia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych niektórych grup pracowników publicznych przewidziana jest w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 151. Konwencja ta gwarantuje w art. 9 pracownikom publicznym prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Artykuł 1 ust. 2 przewiduje zaś dopuszczalność ograniczenia gwarancji nią przewidzianych w stosunku do pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze oraz do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu poufny charakter. W art. 1 ust. 3 pozostawiono swobodę ustawodawstwu krajowemu określenia, w jakiej mierze gwarancje przewidziane tą konwencją będą miały zastosowanie do sił zbrojnych i policji.
Rozdział 7 ustawy o pracownikach urzędów państwowych zatytułowany Przedstawicielstwo pracownicze, art. 40-42, został uchylony ustawą z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wobec utraty przez wskazane zarządzenie Prezesa Rady Ministrów delegacji ustawowej, przewidzianej w uchylonym art. 40 tej ustawy, także to zarządzenie utraciło moc prawną. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie przewiduje obecnie żadnych ograniczeń zrzeszania się pracowników tych urzędów w związkach zawodowych, ani nie udziela delegacji ustawowej innym organom do wprowadzenia ograniczeń w tym przedmiocie.
Podobnie uchylone zostały ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i o powołaniu sądów apelacyjnych, (Dz.U. Nr 47, poz. 213) – przepisy działu VI zatytułowanego Rada pracownicza, art. 134-138 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz rozdziału 7 zatytułowanego Rada pracownicza – art. 102 – 107 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (z 1991 r. Nr 25, poz. 103). Rady pracownicze traktowane były jako substytut związków zawodowych dla pracowników pozbawionych prawa koalicji.
Charakterystycznym wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady umacniania i rozszerzania wolności zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych jest art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 17 ze zmianami), który przyznał policjantom prawo zrzeszania się w związku zawodowym policji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z tym zastrzeżeniem że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i nie ma on prawa do strajku.
Przyznanie powołaną wyżej ustawą policjantom prawa zrzeszania się w związkach zawodowych, a więc funkcjonariuszom mundurowym, których status pracowniczy regulują przepisy prawa administracyjnego, rozpoczęło nowy kierunek polityki legislacyjnej w przedmiocie prawa zrzeszania się pracowników publicznych w związkach zawodowych. Podczas, gdy poprzednio obowiązujące regulacje prawne określały ramy tego prawa w granicach, wyznaczonych Konwencją Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określenia warunków zatrudnienia w służbie publicznej, to wskazane regulacje prawne z lat 1993-1994 dotyczące sędziów, prokuratorów i pracowników urzędów państwowych zrezygnowały całkowicie z ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych służb cywilnych.
Odstępstwo od tej konstytucyjnej dyrektywy polityki legislacyjnej wprowadziła dopiero ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, która rozbudowała ramy ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników NIK, w relacji do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.
Artykuł 84 przepisów konstytucyjnych nie określa granic swobody zrzeszania się pracowników w związkach zawodowych. Wyjątki od zasady powszechności tego prawa mogą być wprowadzane w drodze ustawowej. Istnieje jednak problem granic swobody ustawodawcy – w demokratycznym państwie prawa – pozbawiania poszczególnych grup pracowników przyznanych konstytucyjnie wolności obywatelskich.
Granice te są wyznaczone przez konstytucyjne postanowienia o wolnościach obywateli. Jak stwierdzono już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wolności te nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu. Ograniczenia te można ustanawiać tylko w drodze ustawy, a materialna dopuszczalność ich ustanawiania uzależniona jest od spełnienia pewnych warunków. Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne jest zachowanie proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia ani ich suma nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. (Zob. orzeczenie z 19 czerwca 1992 r., U. 6/92, OTK 1992, cz. I. s. 204; uchwały: z 2 marca 1994 r., W. 3/93, OTK 1994 r. cz. I., s. 158-159 i z 16 marca 1994 r., W. 8/93, OTK 1994 r., cz. I., s. 168; orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK 1995 r., cz. I., s. 132-133).
Granice te wyznaczają także przyjęte przez państwo zobowiązania w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych (tak też w orzeczeniu K. 14/91, OTK 1992, cz. I, s. 140).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. zezwala na wprowadzanie ustawą ograniczeń zagwarantowanych nią praw i wolności w zakresie koniecznym w społeczeństwie demokratycznym, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie mogą one godzić w istotę tych praw. Zakres dopuszczalności ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych osób zatrudnionych przez władze publiczne został bliżej określony w powołanej już Konwencji Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy.
Ograniczenia prawa zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych, przewidziane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym były podobne do tych, które obowiązywały urzędników państwowych i konkretyzowały zakres swobody ustanawiania takowych ograniczeń, przewidziany w tejże Konwencji MOP. Przyjmowano, że stanowiskami związanymi z tworzeniem polityki lub funkcjami kierowniczymi są stanowiska w NIK od wicedyrektora wzwyż.
Zmiana stanu prawnego w tym przedmiocie, przeprowadzona zaskarżoną ustawą, polegająca na rozszerzeniu zakresu zakazu zrzeszania się w związkach zawodowych na wszystkich pracowników tej Izby wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne obejmuje w istocie wszystkich pracowników merytorycznych NIK. Narusza ona przez to standardy dopuszczalnych ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych, przewidzianych tą konwencją. Szeroki zakres ograniczenia prawa koalicji, objęcie nim wszystkich pracowników merytorycznych tej Izby wskazuje na naruszenie także Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; godzi bowiem w samą istotę prawa koalicji i wykracza poza konieczne granice ograniczeń tego prawa w społeczeństwie demokratycznym.
Tak daleko idących ograniczeń nie uzasadnia obowiązek zachowania przez pracowników NIK w tajemnicy informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Obowiązek ten dotyczy wszystkich pracowników NIK, a nie tylko merytorycznych. Trwa on także po ustaniu zatrudnienia. Z obowiązku tego może zwolnić pracownika tylko Prezes NIK. Za naruszenie obowiązku przestrzegania tajemnicy państwowej, pracownicy NIK ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną i karną. Prezes NIK i pracownicy pełniący funkcje kierownicze mają możliwość doboru odpowiednich pracowników merytorycznych, zasługujących na szczególne zaufanie, do wykonywania zadań o szczególnie wysokim stopniu poufności. Nie ma też podstaw do przyjęcia stanowiska, że korzystanie z prawa koalicji stwarza szczególne zagrożenie dla zachowania przez pracowników NIK tajemnicy służbowej.
W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione i naruszające ratyfikowane konwencje międzynarodowe ograniczenia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych, zagwarantowanego w art. 84 przepisów konstytucyjnych
Uchylenie na przestrzeni ostatnich dwóch lat jakichkolwiek ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych innych rodzajów cywilnych pracowników publicznych, a w szczególności urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów wskazuje nadto, że rozbudowanie zaskarżoną ustawą ograniczeń prawa koalicji pracowników Najwyższej Izby Kontroli, nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli, wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 21 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 12/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Błażej Wierzbowski – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Dorota Raczkowska – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Komisji Krajowej WZZ “Sierpień 80” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59) w części odmawiającej prawa zrzeszania się w Związkach Zawodowych pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
o r z e k a:
Artykuł 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59) w części dotyczącej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 w związku z art. 1 i art. 67 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) przez to, że nadmiernie ograniczając wolność zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych narusza zasadę wolności związkowej.
Uzasadnienie:
I
Komisja Krajowa Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1995 r. o zbadanie zgodności art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 13, poz. 59) z art. 84 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten pozbawia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych nie tylko prezesa, wiceprezesów, dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli, ale także wszystkich pracowników nadzorujących i wykonujących czynności kontrolne.
Szczególny charakter powstałego w drodze mianowania stosunku pracy pracownika NIK, wykonującego lub nadzorującego czynności kontrolne nie daje podstaw do pozbawienia go prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Ratyfikowana przez Polskę Konwencja nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy gwarantuje w art. 9 pracownikom publicznym prawo do wolności związkowej. Pozwala ona w art. 1 ust. 3 ograniczyć zakres jej stosowania jedynie w odniesieniu do pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze, albo do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu charakter poufny.
Zdaniem Wnioskodawcy żadna ze wskazanych okoliczności nie występuje po stronie pracowników NIK do szczebla doradcy w zespole merytorycznym, gdyż pracownicy ci nie zajmują stanowisk kierowniczych, ani tym bardziej związanych z tworzeniem polityki. Pracownicy wykonujący i nadzorujący czynności kontrolne – do doradcy włącznie są wykonawcami zadań zleconych przez kierownictwo NIK, które kształtuje politykę kontroli.
Nie są oni także pracownikami służb specjalnych, które mają w wysokim stopniu charakter poufny. Znikoma ilość dokumentów NIK kwalifikowanych jest jako poufne o najniższym stopniu tajności “do użytku służbowego”. Pod rządami ustawy z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, pracownicy wykonujący i nadzorujący czynności kontrolne korzystali z prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Zgodnie z zarządzeniem nr 6/90 Prezesa NIK z dnia 11 września 1990 r. w sprawie określenia w Najwyższej Izbie Kontroli stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, z prawa tego nie mogli korzystać pracownicy od wicedyrektora wzwyż.
Regulacja tego zarządzenia jest zbieżna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w zarządzeniu nr 42 z dnia 30 lipca 1990 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia w urzędach państwowych stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych (M.P. Nr 30, poz. 238).
Powyższe argumenty wskazują na niewystępowanie przesłanek formalnych i merytorycznych przemawiających za pozbawieniem prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników NIK wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne do szczebla wicedyrektora.
Kwestionowany przepis ustawy o NIK nosi zdaniem Wnioskodawcy znamiona represji wobec związków zawodowych działających w Najwyższej Izbie Kontroli. Wskazuje na to także argumentacja przewodniczącego podkomisji sejmowej do opracowania projektu ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, iż kwestionowany przepis będzie przeciwdziałał trudnościom, które wystąpiły ostatnio w NIK. Chodziło zapewne o spór zbiorowy toczący się w NIK w sprawach pracowniczych, zgodnie z przepisami ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 30 czerwca 1995 r. zajął stanowisko, iż art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, w części dotyczącej pozbawienia pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne – prawa zrzeszania się w związkach zawodowych jest niezgodny z art. 1 w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 84 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że z art. 84 przepisów konstytucyjnych wynika zarówno możliwość tworzenia związków zawodowych, jak i ich powszechność wśród pracowników. Granice swobody ustawodawcy w przedmiocie konkretyzacji gwarantowanych konstytucyjnie swobód obywatelskich, dotyczących zrzeszania się pracowników w związkach zawodowych określa zasada państwa prawnego, wyrażona w art. 1 konstytucji. Do sformułowania zaś dyrektyw w tej zasadzie zawartych wykorzystać należy przyjęte przez Polskę zobowiązania w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych, w szczególności Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i Konwencję nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudniania w służbie publicznej z dnia 21 grudnia 1978 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78 i 79).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dopuszcza w art. 11 i 17 ograniczenia w zakresie gwarantowanych w niej praw jednostki w zakresie “koniecznym w społeczeństwie demokratycznym” na podstawie ustawy, której rozwiązania nie mogą godzić w istotę tych praw. W odniesieniu do osób zatrudnionych przez władze publiczne, gdy chodzi o prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, zakres dopuszczalnych ograniczeń został bliżej określony w art. 1 ust. 2 powołanej Konwencji nr 151 MOP. Mogą one dotyczyć pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze oraz do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu charakter poufny.
Zdaniem Prokuratora Generalnego pracownicy nadzorujący i wykonujący czynności kontrolne nie mieszczą się w kategorii stanowisk związanych z tworzeniem polityki, bądź wykonujących obowiązki o wysokim stopniu poufności.
Art. 66 ust. 2 i 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wymienia enumeratywnie stanowiska, z którymi wiąże się status pracownika nadzorującego lub wykonującego czynności kontrolne. Niektóre z nich np. dyrektora i wicedyrektora jednostek organizacyjnych należy uznać za stanowiska kierownicze. W odniesieniu do tych stanowisk – kierowniczych, ustawodawcy przysługuje swoboda decyzji co do ich ewentualnego pozbawienia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych.
Pod rządami uchylonej ustawy z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 22, poz. 82 ze zmianami) z prawa zrzeszania się w związkach zawodowych korzystali pracownicy wykonujący czynności kontrolne oraz nadzorujący je, z wyłączeniem stanowisk od wicedyrektora wzwyż. Również pierwotny projekt ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli wniesiony do Sejmu przez Komisję Ustawodawczą w dniu 17 grudnia 1993 r. (druk 200) dopuszczał możliwość zrzeszania się pracowników NIK w związkach zawodowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i wicedyrektorów jednostek organizacyjnych oraz doradców Prezesa NIK (art. 86 projektu).
Zmiana projektowanej regulacji prawnej nastąpiła w toku prac legislacyjnych w Komisji Polityki Gospodarczej i Finansów oraz Komisji Ustawodawczej. Z wystąpienia w Sejmie posła sprawozdawcy tych komisji wynika, że wprowadzenie kwestionowanego zakazu miało na celu zminimalizowanie możliwości pozamerytorycznego oddziaływania na procesy kontrolne (Sprawozdanie stenograficzne z 34 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniach: 26, 27 i 28 października 1994 r., s. 31).
Zakwestionowany zakaz powoduje, że wszyscy pracownicy merytoryczni NIK zostali pozbawieni prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Charakter wykonywanej przez nich pracy nie uzasadnia tego zakazu, zwłaszcza że inne grupy pracowników wykonujących funkcje państwa, jak sędziowie, prokuratorzy, policjanci nie są pozbawieni prawa zrzeszania się w związkach zawodowych.
Zważywszy, iż związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw pracowniczych, obrony ich interesów zawodowych i socjalnych nie przekonywuje argumentacja, iż udział w związkach zawodowych pracowników merytorycznych NIK może w sposób niepożądany oddziaływać na ich działalność kontrolną i merytoryczną, w szczególności wobec obowiązującego wszystkich pracowników NIK zakazu uczestniczenia w strajkach bądź akcjach zakłócających funkcjonowanie Najwyższej Izby Kontroli.
II
Na rozprawie w dniu 21 listopada 1995 r. przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte wcześniej na piśmie stanowisko. Przedstawiciel Marszałka Sejmu RP i przedstawiciel Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wyrazili stanowisko, że zaskarżona ustawa jest zgodna z konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:
Artykuł 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli ograniczył zakres podmiotowy pracowników NIK, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Do pracowników, którym prawo to nie przysługuje zaliczono obok tych, którzy zajmują stanowiska kierownicze – prezesa, wiceprezesów i dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli, także pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne.
W poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 22, poz. 82, ze zmianami) zagadnienie udziału pracowników NIK w związkach zawodowych nie było uregulowane. Status prawny pracowników Najwyższej Izby Kontroli uregulowany został jedynie fragmentarycznie w rozdziale trzecim tej ustawy. W zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi do pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz kodeks pracy (tak też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1993 r., sygn. akt I PZP 16/93). Ustawa ta, w art. 40 ust. 2 pkt 1, upoważniła Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w drodze zarządzenia wysokich stanowisk w urzędach państwowych, związanych z tworzeniem polityki lub z funkcjami kierowniczymi, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Wydane na tej podstawie zarządzenie Nr 42 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1990 r. (M.P. Nr 30, poz. 238) w § 2 uznało, iż wysokimi stanowiskami, związanymi z tworzeniem polityki są stanowiska w urzędach państwowych określone przepisami o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz stanowiska dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów oraz równorzędnych komórek organizacyjnych w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych.
Podobnie zarządzenie Nr 6/90 Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawie określenia stanowisk, których zajmowanie wyłącza prawo zrzeszania się w związkach zawodowych zaliczało do nich stanowiska od wicedyrektora wzwyż.
Dopuszczalność pozbawienia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych niektórych grup pracowników publicznych przewidziana jest w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 151. Konwencja ta gwarantuje w art. 9 pracownikom publicznym prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Artykuł 1 ust. 2 przewiduje zaś dopuszczalność ograniczenia gwarancji nią przewidzianych w stosunku do pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze oraz do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu poufny charakter. W art. 1 ust. 3 pozostawiono swobodę ustawodawstwu krajowemu określenia, w jakiej mierze gwarancje przewidziane tą konwencją będą miały zastosowanie do sił zbrojnych i policji.
Rozdział 7 ustawy o pracownikach urzędów państwowych zatytułowany Przedstawicielstwo pracownicze, art. 40-42, został uchylony ustawą z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wobec utraty przez wskazane zarządzenie Prezesa Rady Ministrów delegacji ustawowej, przewidzianej w uchylonym art. 40 tej ustawy, także to zarządzenie utraciło moc prawną. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie przewiduje obecnie żadnych ograniczeń zrzeszania się pracowników tych urzędów w związkach zawodowych, ani nie udziela delegacji ustawowej innym organom do wprowadzenia ograniczeń w tym przedmiocie.
Podobnie uchylone zostały ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i o powołaniu sądów apelacyjnych, (Dz.U. Nr 47, poz. 213) – przepisy działu VI zatytułowanego Rada pracownicza, art. 134-138 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz rozdziału 7 zatytułowanego Rada pracownicza – art. 102 – 107 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (z 1991 r. Nr 25, poz. 103). Rady pracownicze traktowane były jako substytut związków zawodowych dla pracowników pozbawionych prawa koalicji.
Charakterystycznym wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady umacniania i rozszerzania wolności zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych jest art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 17 ze zmianami), który przyznał policjantom prawo zrzeszania się w związku zawodowym policji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z tym zastrzeżeniem że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i nie ma on prawa do strajku.
Przyznanie powołaną wyżej ustawą policjantom prawa zrzeszania się w związkach zawodowych, a więc funkcjonariuszom mundurowym, których status pracowniczy regulują przepisy prawa administracyjnego, rozpoczęło nowy kierunek polityki legislacyjnej w przedmiocie prawa zrzeszania się pracowników publicznych w związkach zawodowych. Podczas, gdy poprzednio obowiązujące regulacje prawne określały ramy tego prawa w granicach, wyznaczonych Konwencją Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określenia warunków zatrudnienia w służbie publicznej, to wskazane regulacje prawne z lat 1993-1994 dotyczące sędziów, prokuratorów i pracowników urzędów państwowych zrezygnowały całkowicie z ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych służb cywilnych.
Odstępstwo od tej konstytucyjnej dyrektywy polityki legislacyjnej wprowadziła dopiero ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, która rozbudowała ramy ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników NIK, w relacji do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.
Artykuł 84 przepisów konstytucyjnych nie określa granic swobody zrzeszania się pracowników w związkach zawodowych. Wyjątki od zasady powszechności tego prawa mogą być wprowadzane w drodze ustawowej. Istnieje jednak problem granic swobody ustawodawcy – w demokratycznym państwie prawa – pozbawiania poszczególnych grup pracowników przyznanych konstytucyjnie wolności obywatelskich.
Granice te są wyznaczone przez konstytucyjne postanowienia o wolnościach obywateli. Jak stwierdzono już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wolności te nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu. Ograniczenia te można ustanawiać tylko w drodze ustawy, a materialna dopuszczalność ich ustanawiania uzależniona jest od spełnienia pewnych warunków. Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne jest zachowanie proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia ani ich suma nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. (Zob. orzeczenie z 19 czerwca 1992 r., U. 6/92, OTK 1992, cz. I. s. 204; uchwały: z 2 marca 1994 r., W. 3/93, OTK 1994 r. cz. I., s. 158-159 i z 16 marca 1994 r., W. 8/93, OTK 1994 r., cz. I., s. 168; orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK 1995 r., cz. I., s. 132-133).
Granice te wyznaczają także przyjęte przez państwo zobowiązania w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych (tak też w orzeczeniu K. 14/91, OTK 1992, cz. I, s. 140).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. zezwala na wprowadzanie ustawą ograniczeń zagwarantowanych nią praw i wolności w zakresie koniecznym w społeczeństwie demokratycznym, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie mogą one godzić w istotę tych praw. Zakres dopuszczalności ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych osób zatrudnionych przez władze publiczne został bliżej określony w powołanej już Konwencji Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy.
Ograniczenia prawa zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych, przewidziane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym były podobne do tych, które obowiązywały urzędników państwowych i konkretyzowały zakres swobody ustanawiania takowych ograniczeń, przewidziany w tejże Konwencji MOP. Przyjmowano, że stanowiskami związanymi z tworzeniem polityki lub funkcjami kierowniczymi są stanowiska w NIK od wicedyrektora wzwyż.
Zmiana stanu prawnego w tym przedmiocie, przeprowadzona zaskarżoną ustawą, polegająca na rozszerzeniu zakresu zakazu zrzeszania się w związkach zawodowych na wszystkich pracowników tej Izby wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne obejmuje w istocie wszystkich pracowników merytorycznych NIK. Narusza ona przez to standardy dopuszczalnych ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych, przewidzianych tą konwencją. Szeroki zakres ograniczenia prawa koalicji, objęcie nim wszystkich pracowników merytorycznych tej Izby wskazuje na naruszenie także Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; godzi bowiem w samą istotę prawa koalicji i wykracza poza konieczne granice ograniczeń tego prawa w społeczeństwie demokratycznym.
Tak daleko idących ograniczeń nie uzasadnia obowiązek zachowania przez pracowników NIK w tajemnicy informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Obowiązek ten dotyczy wszystkich pracowników NIK, a nie tylko merytorycznych. Trwa on także po ustaniu zatrudnienia. Z obowiązku tego może zwolnić pracownika tylko Prezes NIK. Za naruszenie obowiązku przestrzegania tajemnicy państwowej, pracownicy NIK ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną i karną. Prezes NIK i pracownicy pełniący funkcje kierownicze mają możliwość doboru odpowiednich pracowników merytorycznych, zasługujących na szczególne zaufanie, do wykonywania zadań o szczególnie wysokim stopniu poufności. Nie ma też podstaw do przyjęcia stanowiska, że korzystanie z prawa koalicji stwarza szczególne zagrożenie dla zachowania przez pracowników NIK tajemnicy służbowej.
W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione i naruszające ratyfikowane konwencje międzynarodowe ograniczenia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych, zagwarantowanego w art. 84 przepisów konstytucyjnych
Uchylenie na przestrzeni ostatnich dwóch lat jakichkolwiek ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych innych rodzajów cywilnych pracowników publicznych, a w szczególności urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów wskazuje nadto, że rozbudowanie zaskarżoną ustawą ograniczeń prawa koalicji pracowników Najwyższej Izby Kontroli, nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli, wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.