Pełny tekst orzeczenia

12

ORZECZENIE
z dnia 24 października 1995 r.
Sygn. akt K. 14/95



Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Lech Garlicki - przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki - sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski


Joanna Szymczak - protokolant


po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 1995 r. sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, z udziałem umocowanego przedstawiciela Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie:
zgodności z konstytucją art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 27, poz. 141) w szczególności z art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zmianami), a także z art. 20 tejże Ustawy Konstytucyjnej,


o r z e k a:

Art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 27, poz. 141) jest niezgodny:
1) z art. 20 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm. Dz.U. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady odrębności materii ustawy budżetowej, jak również z art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej przez naruszenie wyrażonych w nim zasad legalności i praworządności;
2) z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady państwa prawnego i wynikających z niej zasad: zakazu działania prawa wstecz i zaufania obywateli do państwa.


p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie w części dotyczącej art. 35 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1995.


U z a s a d n i e n i e:

I

1. We wniosku z dnia 22 maja 1995 r. (wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 14 czerwca 1995 r.) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się o stwierdzenie zgodności z konstytucją art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 27, poz. 141) w szczególności z art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zmianami), odtąd Mała Konstytucja, a także z art. 20 tejże Ustawy Konstytucyjnej. W uzasadnieniu tego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że z dniem 31 grudnia 1994 r. wygasła moc obowiązująca art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r. (Dz.U. Nr 129, poz. 601), przewidującego odmienne, niż to wynikało z art. 45 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zmianami) i art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zmianami) i art. 62 ustawy z dnia 20 czerwca 1994 r. o prokuratorze (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70, ze zmianami), zasady - ustalania wynagrodzeń sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i prokuratorów. Z tego stwierdzenia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyciąga wniosek, że: “Od dnia 1 stycznia 1995 r. przywrócona została zatem moc obowiązująca tych ostatnich przepisów”.
Wnioskodawca wskazuje przy tym, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego od dnia 1 stycznia 1995 r. zaprzestał ustalania przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, które to wynagrodzenie w świetle powołanych przepisów ustrojowych stanowiło podstawę indeksacji, wprowadzając w to miejsce kryterium “przeciętnego wynagrodzenia w sferze przedsiębiorstw”. Formalną podstawę tej zmiany stanowiła, wprowadzona z mocą wsteczną, ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r., Nr 34, poz. 163) przyjmująca kryterium “przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw”.
Wnioskodawca wspomina, że powołana ustawa z 23 grudnia 1994 r. była badana przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K. 13/94 w ramach kontroli prewencyjnej co do zgodności z art. 1 i art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. W wydanym w tej sprawie orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności tej ustawy na skutek nadania jej postanowieniom mocy wstecznej od dnia 1 stycznia 1995 r.
Jak to dalej dowodzi Wnioskodawca, dodatkową modyfikację zasad ustalania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów wprowadził art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995, który przewidział, że pierwsza podwyżka wynagrodzeń sędziów, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nastąpi od dnia 1 kwietnia 1995 r., zaś w okresie do dnia 31 marca 1995 r. wynagrodzenia tych grup pozostają na poziomie wynagrodzeń z grudnia 1994 r. W ocenie Wnioskodawcy przepis ten nie jest zgodny z art. 3 ust. 1 i 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych i art. 20 Małej Konstytucji, gdyż “zamieszczenie w ustawie budżetowej na rok 1995 przepisu art. 35 ust. 1 i 2 może oznaczać naruszenie art. 20 Małej Konstytucji, ograniczającego zakres ustawy budżetowej do dochodów i wydatków państwa”. Umieszczenie w ustawie budżetowej normy prawnej nie wchodzącej w zakres materii budżetowej stanowi też naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca jest zdania, że do powołanego art. 35 nie ma zastosowania zasada wyrażona w art. 21 Małej Konstytucji przewidująca, że do czasu uchwalenia ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej, gdyż określenie wysokości wynagrodzeń sędziów i prokuratorów nie mieści się w pojęciu “prowadzenia gospodarki finansowej”. Zwraca także uwagę na zastosowanie w ustawie, wielokrotnie już krytycznie ocenianej przez Trybunał Konstytucyjny, konstrukcji rozdzielenia pojęcia “wejścia w życie” od nabrania przez jej przepisy mocy obowiązującej z datą wsteczną.
Wnioskodawca w końcu, przyjmując za punkt odniesienia datę ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 1995 w Dzienniku Ustaw (dnia 16 marca 1995 r.) oraz nadanie jej mocy obowiązującej od 1 stycznia 1995 r., dochodzi do wniosku, że “mamy tu do czynienia zarówno z naruszeniem zasady lex retro non agit, jak i z działaniem ustawy bez odpowiedniego vacatio legis. Ustawa ta, wprowadzona bez okresu dostosowawczego, wkroczyła w sferę praw słusznie nabytych”.

2. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. zajął stanowisko, że art. 35 powołanej ustawy budżetowej nie jest zgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, a także art. 20 Małej Konstytucji. W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny odwołuje się do utrwalonego w ostatnim czasie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że umieszczenie w ustawie budżetowej normy prawnej nie wchodzącej w zakres materii budżetowej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 3 przepisów konstytucyjnych. W ocenie Prokuratora Generalnego zastrzeżenia budzi również technika legislacyjna polegająca na rozdzieleniu pojęcia “wejścia w życie ustawy” od pojęcia nabrania przez jej przepisy mocy obowiązującej. W konkluzji, zdaniem Prokuratora Generalnego, skoro ustawa budżetowa na rok 1995 została uchwalona wprawdzie w dniu 23 grudnia 1994 r., lecz jej ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw dopiero w dniu 16 marca 1995 r., to nadanie mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. nie tylko narusza zasadę lex retro non agit, lecz przez brak odpowiedniego vacatio legis wkracza w sferę praw słusznie nabytych.


II


Na rozprawie w dniu 24 października 1995 r. przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał wniosek oraz jego zasadniczą argumentację, stwierdzając przy tym, że do wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w okresie od 1 stycznia 1995 r. do dnia 31 marca 1995 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Przedstawiciel Sejmu wniósł o stwierdzenie konstytucyjności kwestionowanego we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał złożone na piśmie stanowisko o niekonstytucyjności art. 35 powołanej ustawy.


III


Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
zarzuty Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podzielone zasadniczo przez Prokuratora Generalnego, dotyczą zgodności art. 35 ustawy budżetowej z konstytucją a w szczególności z dwiema zasadami konstytucyjnymi:
1) odrębności materii budżetowej;
2) zakazem działania prawa wstecz.
Obydwa te zarzuty wymagają odrębnego rozważenia.

Ad 1. Dla oceny zgodności art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 z art. 20 Małej Konstytucji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie konstytucyjnego wzorca, a więc treści i zakresu art. 20 Małej Konstytucji.
Analiza treści tego przepisu wskazuje jedynie na: 1) ogólne określenie przez ustrojodawcę materii budżetowej: “dochody i wydatki państwa”; 2) zastrzeżenie dla tak określonej materii formy ustawowej. Dodać należy, że również postępowanie w tej sprawie zostało poddane szczególnym rygorom (art. 21 Małej Konstytucji). Ogólność pojęć “dochody” i “wydatki” wymaga poszukiwania odpowiedzi co do treści i zakresu tych pojęć w wykładni systemowej, doktrynalnej i sądowej. Mimo swego specjalistycznego charakteru nie daje odpowiedzi w tym względzie ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst - Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344, ze zmianami). Prawo budżetowe nie posługuje się bowiem jednolitą terminologią (np. w art. 34 ust. 1 pkt 1 mowa o dochodach i wydatkach “budżetu państwa”) i swym zasięgiem przedmiotowym obejmuje sprawy wykraczające poza “dochody i wydatki państwa” jak np. plany dochodów i wydatków poszczególnych funduszy celowych, określenie kierunków prywatyzacji majątku państwowego (art. 34 ust. 1 pkt 7). Na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych nie można byłoby więc znaleźć wyczerpującej definicji pojęć: “dochody i wydatki państwa”.
Z wypowiedzi doktryny na szersze przedstawienie zasługują uwagi T. Dębowskiej-Romanowskiej co do charakteru, treści i zakresu ustawy budżetowej. Z analizy “podstawowego charakteru budżetu państwa w ramach ustawy budżetowej”, T. Dębowska-Romanowska wyprowadza wniosek, że “treść materialną ustawy budżetowej stanowią normy planowe dotyczące dochodów i wydatków państwa”. Na tym tle wysuwa pytanie o dopuszczalność zamieszczania w ustawie budżetowej innych postanowień niż: 1) normy o charakterze planowym, 2) wyrażone w pieniądzu, 3) określające powinne zachowanie się w zakresie zgromadzenia dochodów i dokonania wydatków przez adresatów tych norm”. W wyniku swych rozważań dochodzi do wniosku, że: “prawne unormowanie treści materialnej ustawy budżetowej przez konstytucję, prawo budżetowe i odrębne ustawy - może prowadzić ex lege do zawarcia w niej postanowień wykraczających poza normy planowe, wyrażone w pieniądzu, dotyczące dochodów i wydatków państwa na okres roczny” (Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogólną prawa finansowego, Municipium, Warszawa 1995, s. 133-134). W konkluzji tych rozważań T. Dębowska-Romanowska dochodzi do następującej konkluzji: “Ustawa budżetowa - w sensie legalnym - to zestawienie przewidywanych na okres roku kalendarzowego dochodów i wydatków państwa według ustawowej klasyfikacji, uchwalane przez Sejm w formie ustawy, zgodnie z założeniami polityki społeczno-gospodarczej, którego treść i budowę oraz uzasadnienie i tryb przygotowania określa prawo budżetowe. Wskazane wyżej cechy szczególne ustawy budżetowej, jeśli chodzi o jej treść oraz odrębne, jeśli chodzi o tryb jej uchwalania i wykonywania - powodują, iż musi być ona uznana za stanowiącą odrębną kategorię ustaw zwykłych” (op. cit., s. 140).
Z kolei T. Augustyniak-Górna, wychodząc z założenia, że obecny stan prawny “uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, które dochody i wydatki oraz przychody i rozchody są dochodami i wydatkami państwa i czy ich całość jest w ustawach budżetowych określana”, wysuwa “postulat precyzyjnego uregulowania w przyszłej konstytucji zakresu dochodów i wydatków państwa ujmowanych w budżecie” (Ustawa budżetowa a budżet państwa w Ustawie Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., PiP 1995, z. 9, s. 15).
Jak to już przypomniał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. akt P. 1/94, przepisy konstytucyjne przed wejściem w życie Małej Konstytucji nie determinowały formy budżetu. Stanowiły jedynie, że Sejm uchwala corocznie budżet państwa. Pojęcie “ustawy budżetowej” pojawiło się dopiero w art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 konstytucji, po jej nowelizacji w dniu 7 kwietnia 1989 r., obok poprzedniego postanowienia o obowiązku corocznego uchwalania przez Sejm budżetu państwa. Wyróżnienie materii ustaw budżetowych nastąpiło dopiero w art. 20-22 Małej Konstytucji z 1992 r. W sprawie rozumienia art. 20-22 Małej Konstytucji wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10 stycznia 1995 r. sygn. akt K. 16/93, wyrażając pogląd, że przewidzianego w Małej Konstytucji specjalnego trybu uchwalania ustaw budżetowych nie można stosować do uchwalania lub nowelizowania innych ustaw, w tym także ustaw regulujących wysokość rent i emerytur. Tryby uchwalania ustaw budżetowych i innych ustaw są bowiem różne. Na kwestię zgodności ustawy budżetowej z określonym konstytucyjnie zakresem tej ustawy, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny także w orzeczeniu z dnia 21 listopada 1994 r. sygn. akt K. 6/94.
Z przedstawionej analizy przepisów konstytucyjnych i ustawowych oraz wypowiedzi doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyciągnąć pewne ogólne wnioski, dotyczące charakterystyki ustawy budżetowej (jej treści i formy) oraz właściwego dla niej sposobu stanowienia (procedury). Z tych wypowiedzi wynika w szczególności, że ustawa budżetowa w aspekcie materialno-prawnym jest tym aktem normatywnym, do którego wyłącznej regulacji zostało zastrzeżone określenie dochodów i wydatków Państwa (art. 20 Małej Konstytucji). Konstytucyjne wyróżnienie materii budżetowej nie zawiera jednakże wyjaśnienia (konstytucyjnej definicji) pojęć: “dochody” i “wydatki” państwa. W przedstawionym stanie prawa konstytucyjnego i jego dotychczasowej wykładni zachodzi dlatego potrzeba wyjaśnienia wątpliwości, czy brak definicji pojęć “dochody” i “wydatki” państwa należy rozumieć jako brak kryteriów kontroli konstytucyjności w ogóle, i w takim wypadku co ma stanowić oparty na art. 20 Małej Konstytucji wzorzec konstytucyjny, czy też istnieją, dające się określić i uzasadnić na gruncie konstytucji kryteria takiej kontroli.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podkreślić trzeba przede wszystkim, że konstytucjonalizacja materii budżetowej rodzi określone skutki prawne. Oznacza w szczególności, że ustawa budżetowa wykracza swą treścią poza budżet państwa, rozumiany generalnie jako plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa w danym roku kalendarzowym. Dochody i wydatki państwa zostały przez ustrojodawcę uznane jako konieczne warunki i składniki ustawy budżetowej (materia ustawy budżetowej) i w tym kontekście przestały być pojęciami tylko prawa finansowego, ale nabrały także wartości normatywnej. Dopuszczalność uchwalenia budżetu wyłącznie w ustawie budżetowej oznacza nie tylko warunek formy ustawowej, ale warunek szczególnej formy ustawowej - ustawy budżetowej, która tym sposobem staje się ustawą o pewnych cechach odrębnych. Daje to podstawę do sformułowania zasady odrębności materii budżetowej. Konstytucjonalizacja materii budżetowej, z politycznego punktu widzenia wyrażająca władztwo finansowe parlamentu, z prawnego punktu widzenia powoduje pewne (materialne i proceduralne) ograniczenie swobody ustawodawcy zwykłego. Przyjmując, że w konstytucyjnym systemie źródeł prawa ustawa budżetowa jest także ustawą oraz że ustawodawca w zasadzie (oczywiście w ramach konstytucji) nie jest ograniczony w swej działalności ustawodawczej, zastanowić się należy, jakie granice dla tej swobody wyznacza stwierdzona wyżej odrębność ustawy budżetowej. Z punktu widzenia zasady państwa prawnego odrzucić należy wszelką dowolność (arbitralność) rozstrzygania przez zwykłego ustawodawcę o granicach owej swobody. W państwie prawnym kompetencje i reguły postępowania organów państwa muszą być jasno określone i podatne na kontrolę. Nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby pozostawienie ustawodawcy, uchylającej się spod kontroli ze względu na brak wyraźnych kryteriów, swobody w doraźnym określaniu tego, co jest, a co nie jest “dochodem” lub “wydatkiem”. Rozumowanie takie byłoby także nie do pogodzenia z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który tworząc określone instytucje konstytucyjne nadaje im treść, strukturalnie i aksjologicznie spójną z całym systemem prawnym. Jeżeli ustrojodawca wyodrębnił materię ustaw budżetowych, to ta odrębność, tłumaczona racjonalnie, tworzy pewne ograniczenia dla ustawodawstwa zwykłego.
Jak się wydaje odpowiedzi co do granic pomiędzy zasadą swobody ustawodawcy a ograniczeniem tej swobody ze względu na zasadę odrębności materii budżetowej poszukiwać należy przede wszystkim w treści decyzji ustawodawczych i ich zgodności z zasadami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sprzeczne z zasadą odrębności materii budżetowej jest włączanie do niej norm kształtujących sytuację prawną jednostki a zwłaszcza służących do nakładania na obywateli i inne podmioty jakichkolwiek ciężarów finansowych (w tym duchu wypowiada się P. Sarnecki, Dopuszczalność autopoprawki do ustawy budżetowej polegającej na wprowadzeniu rozwiązań z wcześniejszych projektów ustaw około budżetowych, BIS nr 1/15/95). Zgodzić się trzeba także ze stanowiskiem T. Dębowskiej-Romanowskiej, uznającej za nielegalne “obładowywanie” (zamieszczanie w ustawie budżetowej innych postanowień niż normy planowe, dochodowe i wydatkowe); tych postanowień, “dla zamieszczenia których brak jest podstaw w konstytucji, prawie budżetowym lub w odrębnych ustawach.” Podkreślić jednak trzeba, że Autorka za podlegające kognicji Trybunału Konstytucyjnego uznaje tylko “wykroczenie ustawy budżetowej poza ramy określone w art. 20 i art. 22 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji”. T. Dębowska-Romanowska w końcu stwierdza, że: “Z punktu widzenia skutków prawnych, jakie rodzi obładowywanie, możemy mówić o jego wpływie na stabilność i pewność prawa, zwłaszcza w odniesieniu do tzw. praw nabytych obywateli. “Istotne zagrożenie dla pewności i stabilności prawa dostrzega Autorka jednakże tylko w przepisach powszechnie obowiązujących, a więc tych, które zawierają normy prawa materialnego i formalnego i są skierowane do tzw. osób trzecich, czyli stojących poza organami reprezentującymi państwo. Tu bowiem “obładowywanie” zmienia bezpośrednio przepisy powszechnie obowiązujące, zawieszając ich obowiązywanie na okres roczny, niekiedy zaś nawet całkowicie je uchylając (op. cit., s. 135-6).
Kwestionowany art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 zawiera dwie regulacje. Jedną, która w ust. 1 dopuszcza możliwość pierwszej podwyżki wynagrodzeń sędziów i prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska od dnia 1 kwietnia 1995 r. Natomiast druga regulacja “zamraża” wynagrodzenia wymienionych grup zawodowych w okresie do dnia 31 marca 1995 r., na poziomie wynagrodzeń z grudnia 1994 r. (ust. 2 art. 35). O charakterze regulacji zawartej w ust. 1 art. 35 będzie mowa w końcowej części uzasadnienia. W tym miejscu dlatego należy poddać ocenie art. 35 ust. 2 ustawy, stanowiący, iż podstawą ustalania wynagrodzeń w okresie do dnia 31 marca 1995 r. ma być poziom wynagrodzeń z grudnia 1994 r. Dla oceny konstytucyjności tego przepisu konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie systemu kształtowania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów. De lege lata system ten stanowi kompozycję różnych norm ustawowych. Do tego systemu wchodzą w pierwszym rzędzie przepisy ustrojowe, zawarte - w stosunku do sędziów Sądu Najwyższego w art. 45 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48, ze zmianami), w stosunku do sędziów sądów powszechnych w art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25, ze zmianami) i w stosunku do prokuratorów w art. 62 ustawy o prokuraturze (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70, ze zmianami), w brzmieniu nadanym powołany ustawą z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Zaznaczyć należy, że nowelizacja wspomnianych przepisów ustrojowych dotyczących sędziów, zawarta w art. 14 i 15 powołanej ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r., była przedmiotem kontroli w sprawie sygn. akt K. 13/94. W orzeczeniu z dnia 16 marca 1995 r. sygn. akt K. 13/94 Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności tej ustawy.
Przytoczone Przepisy ustrojowe cechuje specyficzna dwuczłonowość ustalania i waloryzacji wynagrodzeń. Konstrukcja ta bowiem: 1) przyjmuje jako punkt odniesienia (kryterium) “wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia”, określanego corocznie w ustawie budżetowej, a więc w innej ustawie; 2) zawiera ustawową delegację dla odpowiedniego organu władzy wykonawczej dla określenia wynagrodzeń. Wynagrodzenia takie określa w stosunku do sędziów w formie rozporządzenia Prezydent RP po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, zaś Rada Ministrów w stosunku do prokuratorów. Przepisy ustrojowe nie mają więc charakteru samodzielnej i zupełnej regulacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów i - wbrew poglądowi Wnioskodawcy - bez dopełniających przepisów nie są w stanie ukształtować wynagrodzeń sędziów i prokuratorów. W sprawie z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt K. 13/94 Trybunał Konstytucyjny stwierdził już zresztą, że przepisy ustrojowe nie precyzują wynagrodzeń przysługujących sędziom i prokuratorom a jedynie określają podstawę dla ustalania tych wynagrodzeń. Podstawą taką jest, po wspomnianych zmianach, prognozowane przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej. Trybunał Konstytucyjny w omawianej sprawie podkreślił, że wskaźniki wynagrodzeń sędziów i prokuratorów według ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej były tak długo nieokreślone, dopóki nie określiła ich ustawa budżetowa na dany rok. Dopiero więc połączenie dyrektywy polityki płacowej, zawarte w ustawie o kształtowaniu środków na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej, z określeniem w ustawie budżetowej normatywnego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia na dany rok, pozwalało na dysponowanie funduszami na wynagrodzenia w tej sferze. Przypomnieć warto, że ustawa z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej skreśliła przyjęty we wcześniejszej ustawie wskaźnik normatywny, zaś kolejne ustawy budżetowe na rok: 1992, 1993 i 1994 zawieszały na dany rok budżetowy stosowanie przepisów powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r.
Art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 wprowadził do systemu ustalania i waloryzowania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów istotną epizodyczną zmianę: w miejsce prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia - nakazał przyjąć poziom wynagrodzeń z grudnia 1995 r. W chwili uchwalania ustawy budżetowej na rok 1995, tj. w dniu 30 grudnia 1994 r. nie tylko były znane, ale stanowiły podstawę dla kształtowania tego budżetu, zaciągnięte przez Państwo zobowiązania, w tym wynikające z ustawowo ustalonych zasad określania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów. W dniu 23 grudnia 1994 r., a więc na siedem dni przed uchwaleniem ustawy budżetowej, Sejm uchwalił ustawę o kształtowaniu środków na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej. Dokonując w tej ustawie zmian systemu wynagrodzeń sędziów i prokuratorów nie zamieścił tam kwestionowanej regulacji jako przepisu przejściowego. Może to wskazywać na nader swobodne traktowanie materii budżetowej i zakazu “obładowywania” ustawy budżetowej tymi normami prawnymi, które ingerują w podstawowe zasady konstytucyjne, a w szczególności w zasady: zaufania obywatela do państwa, stabilności i pewności prawa oraz praw nabytych obywateli; w tym również dotyczących tak elementarnych praw, do jakich należą wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej. Dlatego też, zachowując należytą ostrożność w definiowaniu pojęcia “wydatków” państwa w drodze wykładni sądowej, nie można mieć wątpliwości, że art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 wykracza poza materię ustawy budżetowej i tym samym jest niezgodny z art. 20 Małej Konstytucji.
Art. 35 ust. 2, ze względu na wykroczenie poza materię ustawy budżetowej, narusza również zasady: legalności i praworządności, sformułowane w art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, czemu daje wyraz Trybunał Konstytucyjny w sentencji orzeczenia.


Ad 2. Ustosunkowując się do zarzutu retroaktywności art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995, trzeba przede wszystkim przypomnieć ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jej treścią jest zakaz nadawania stanowionym przepisom mocy wstecznej. Stanowisko to znajduje pełne poparcie doktryny prawa konstytucyjnego. W legislacji rządowej stanowi dyrektywę techniki prawodawczej, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej (uchwała nr 147 Rady Ministrów z dnia 5listopada 1991 r.) wiążącą naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów. Stosownie do § 38 “w ustawie nie można nadawać przepisom mocy wstecznej”, chyba że chodzi o przepisy stwarzające obywatelom lub innym podmiotom korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne. Zasady te nie zawsze są przestrzegane przez rządowe służby legislacyjne przygotowujące projekty ustaw, co najlepiej ilustruje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Tę praktykę legislacyjną Trybunał Konstytucyjny zawsze oceniał krytycznie, czyni to równie w niniejszej sprawie.
Analiza treści art. 35 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do retroaktywności tego przepisu. Jego moc obowiązująca została rozciągnięta na zdarzenia i stosunki, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, a zatem przed dniem 16 marca 1995 r. Nie ulega również wątpliwości, że - niezależnie od niezgodności art. 35 ust. 2 z art. 20 Małej Konstytucji - retroaktywność tego przepisu mogła prowadzić do pogorszenia sytuacji dotkniętych nim podmiotów. Te niewątpliwe okoliczności zwalniają Trybunał Konstytucyjny od potrzeby szerszego wykazywania niekonstytucyjnej retroaktywności ust. 2 art. 35 i uzasadniają zawarte w sentencji orzeczenie.
Epizodyczny charakter ust. 2 art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 (do dnia 31 marca 1996 r.) i stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność tego przepisu ze względu na niezgodność zarówno z art. 20 Małej Konstytucji, jak i z art. 1 pozostawionych przez nią w mocy przepisów konstytucyjnych, jako dalej idąca, czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat okresu dostosowawczego (vacatio legis).
Na marginesie można zauważyć, że twierdzenie Wnioskodawcy, iż wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 1994 r. mocy obowiązującej art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej przywraca moc obowiązującą art. 45 ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych, jest o tyle trafne, o ile bierze pod uwagę treść tych przepisów w brzmieniu nadanym im w art. 14 i 15 powołanej ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r., a więc z wprowadzonym przez nie kryterium “prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej”. Owo “prognozowane przeciętne wynagrodzenie” określił art. 36 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1995. W systemie wynagrodzeń sędziów i prokuratorów zostały zatem spełnione wszystkie prawne przesłanki potrzebne dla ustalenia wynagrodzeń, również w okresie przed ogłoszeniem powołanej ustawy budżetowej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiona została także wadliwość techniki legislacyjnej polegającej na rozdzieleniu objęcia “wejście w życie” od nabrania mocy obowiązującej, z mocą wsteczną. Trybunał Konstytucyjny już niejednokrotnie dawał wyraz krytycznemu stosunkowi do takiej techniki. Czyni to po raz kolejny. Art. 54 ustawy budżetowej zawiera dwie normy, na wzajem się wykluczające. Jedna, która oznacza wejście w życie ustawy z dniem jej ogłoszenia i druga, która określa jej moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu. Jakkolwiek przy dwu wykluczających się normach prawnych, należy dać prymat normie, która zgodna jest z ustrojową aksjologią (zasadami państwa prawnego) i założeniem racjonalnego ustawodawcy, to jednak powtarzalność takiej wadliwej techniki legislacyjnej nie można pozostawić bez krytycznej wzmianki.

IV


Analizując, zakwestionowany przez Wnioskodawcę, ust. 1 art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że zawiera on postanowienie skierowane do wykonawców ustawy budżetowej - organów reprezentujących państwo. Tego rodzaju postanowienia mogą być traktowane jako działalność w ramach władztwa dyskrecjonalnego organów, ponieważ są zamieszczone w ustawie budżetowej na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych, upoważniających, a zarazem zobowiązujących poszczególne organy państwa do określonych działań (T. Dębowska-Romanowska, op. cit., s. 136). Taki, wewnątrzdyrektywny charakter, przypisać należy ust. 1 art. 35. Zaznaczyć należy, że dyrektywa ta nie mogła odnieść skutków prawnych, bowiem ustawa ogłoszona w dniu 16 marca 1995 r. ani nie mogła podważyć prawnej skuteczności decyzji o takiej podwyżce, podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia ogłoszenia ustawy, ani nie mogła zahamować możliwości podwyżek z dniem 1 kwietnia 1995 r.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny, przyjmując, że opisany wyżej wewnętrzny charakter regulacji zawartej w ust. 1 art. 35 oraz brak zdolności do wywołania skutków prawnych, nie pozwala na wydanie merytorycznego orzeczenia w tej części (zbadanie konstytucyjności), postanowił umorzyć postępowanie. Umarzając postępowanie, Trybunał Konstytucyjny uznał, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. akt P. 1/94, że art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia, uzasadnia równocześnie w drodze analogii legis dopuszczalność umorzenia postępowania także w innych wypadkach, w których zdarzenie następcze powoduje zbędność wydania orzeczenia lub niedopuszczalność dalszego postępowania.

Z tych wszystkich przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.