U 9/94
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Barbara Jagas
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
11
O R Z E C Z E N I E
z dnia 25 kwietnia 1995 r.
(Sygn. akt U. 9/94)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Krzysztof Kolasiński
Sędziowie TK: Stefan Jaworski
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Protokolant: Barbara Jagas
po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 1995 r. na rozprawie wniosku Stowarzyszenia ESKULAP z siedzibą w Kaliszu, przy udziale umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Prokuratora Generalnego oraz w obecności przedstawicieli Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej o stwierdzenie, że uregulowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 39, poz.145), narusza zasady zawarte w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 8, poz.27) przez pozbawienie techników weterynarii uprawnień do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych,
o r z e k a:
Przepisy § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 86, poz.392), w brzmieniu określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 39, poz.145), są zgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 8, poz.27).
U z a s a d n i e n i e
I.
1. Stowarzyszenie ESKULAP wniosło o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarz weterynarii... W uzasadnieniu Wnioskodawca podnosi, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wbrew upoważnieniu ustawowemu zawartemu w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., nie określił jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy mogą samodzielnie wykonywać osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, ograniczając się jedynie do wyliczenia niektórych weterynaryjnych czynności manualnych. Takie uregulowanie pozbawia techników weterynarii nabytych uprawnień zawodowych do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych z zakresu profilaktyki weterynaryjnej, lecznictwa zwierząt, wykonywania nieskomplikowanych zabiegów chirurgicznych i weterynaryjno-hodowlanych oraz wystawiania recept na leki dla zwierząt. Na skutek tego niemożliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek przez techników weterynarii. Nabyte i honorowane od wielu lat uprawnienia zawodowe techników weterynarii wynikają – zdaniem Wnioskodawcy – z instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. w sprawie techników weterynarii i sanitariuszy weterynarii zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt (MP. Nr A-81, poz.968).
2. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w nadesłanym pisemnym stanowisku nie podzielił argumentacji Wnioskodawcy i podniósł, że kwestionowane rozporządzenie, wydane zresztą w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1993 r. (sygn. U. 7/92), jest zgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii. Podniósł przy tym, że instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. w sprawie techników weterynarii..., na którą powołuje się Wnioskodawca, została wydana bez podstawy prawnej, a ponadto instrukcja ta nie precyzuje dokładnie jakie czynności weterynaryjne mogą wykonywać technicy weterynarii samodzielnie, a jedynie określa jakich czynności nie wolno im wykonywać. Dotyczy poza tym wyłącznie osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych gdzie kierownikiem był wyłącznie lekarz weterynarii, a nie w zakładach prywatnych. Tymczasem kwestionowane uregulowanie faktycznie rozszerza uprawnienia techników weterynaryjnych określając jakie czynności mogą wykonywać samodzielnie (także w zakładach prywatnych lub na własny rachunek) a jakie pod nadzorem lekarza weterynarii. Technicy weterynarii według Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie mogą mieć powierzonych do wykonywania czynności weterynaryjnych w pełnym zakresie ze względu na brak zawodowych kwalifikacji lekarskich oraz z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzialności zawodowej za postępowanie sprzeczne z zasadami etyki i deontologii lekarskiej.
Minister ponadto podnosi, że np. wystawianie recept na leki, według art. 69 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii – czego domagają się technicy weterynarii – należy wyłącznie do kompetencji lekarza weterynarii, oraz że z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach... (Dz.U. Nr 105, poz.454) wynika, że osobami uprawnionymi do obrotu lekami przy wykonywaniu czynności leczenie zwierząt – są wyłącznie lekarze weterynarii.
3. Odmienne stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, który uważa, że kwestionowane rozporządzenie, a ściśle § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 14 marca 1994 r., są niezgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., a także z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny podnosi, że intencją ustawodawcy nie było pozbawienie techników weterynarii uprawnień do samodzielnego wykonywania zawodu. Powołał się na wystąpienia niektórych posłów w debacie plenarnej Sejmu nad uchwaleniem ustawy o zawodzie lekarza weterynarii, oraz na historyczne przykłady tego rozwiązania zarówno w okresie międzywojennym, jak i powojennym, w tym także na instrukcję Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. Wyprowadza z tego wniosek, że cofnięcie tak długotrwałych uprawnień zawodowych średniego personelu weterynaryjnego do wykonywania zawodu należy ocenić jako naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych). Wykonanie natomiast przez Ministra upoważnienia ustawowego w zakwestionowanym rozporządzeniu (wskazanie tylko nielicznych czynności weterynaryjnych, które technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie), określił jako pozorne, a to w efekcie oznacza cofnięcie uprawnień. Pozorne wykonanie upoważnienia ustawowego narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego.
4. Trybunał Konstytucyjny uwzględniając pisemny wniosek Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej zezwolił jej na przestawienie stanowiska środowiska lekarzy weterynarii.
W swoim piśmie Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna zaprezentowała stanowisko, że kwestionowane przepisy rozporządzenia są zgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., oraz że Minister właściwie wykonał delegację ustawową, także w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/92. Podnosi, że delegacja ustawowa art. 68 jest nieprecyzyjna, nastręcza poważne trudności interpretacyjne, jednak z określenia „jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1” ustawy o zawodzie lekarza weterynarii z 1990 r. można wyprowadzić wniosek, że nie wszystkie z czynności tam wymienionych mogą być wykonywane samodzielnie przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, zwłaszcza że kompetencje w zakresie wystawiania recept na leki i artykuły sanitarne, ustawodawca przyznał (art. 69 ustawy) wyłącznie lekarzom weterynarii. Oznacza to, że tylko w ograniczonym zakresie technicy weterynarii mogą działać jak lekarze weterynarii, co zresztą jest zgodne ze społecznymi i merytorycznymi względami. Całkowite zrównanie uprawnień zawodowych lekarzy i techników weterynaryjnych byłoby rozwiązaniem absurdalnym, gdyż stanowiłoby zakwestionowanie konieczności odbywania studiów wyższych w zakresie weterynarii, oznaczałoby ograniczenie poziomu specjalizacji w tej dziedzinie wiedzy do poziomu szkoły średniej. Z tych względów przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podział czynności na takie, które technicy weterynaryjni mogą wykonywać samodzielnie i na takie, które mogą wykonywać pod nadzorem lekarza weterynarii – jest słuszny.
II.
Na rozprawie pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powołując się na okoliczność, iż s. TK Ferdynand Rymarz w poprzedniej, rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 7/92, pełniąc wówczas funkcję zastępcy Prokuratora Generalnego podpisał stanowisko Prokuratora Generalnego w tamtej sprawie, na podstawie art. 8 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK (Dz.U. Nr 39, poz. 184), wniósł o wyłączenie tego sędziego ze składu orzekającego.
Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu tego formalnego wniosku na posiedzeniu w innym składzie trzech sędziów wydał postanowienie, (załączone do akt sprawy), w którym nie uwzględnił wniosku o wyłączenie sędziego Ferdynanda Rymarza ze składu orzekającego.
W toku rozprawy przedstawiciele: Wnioskodawcy, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej podtrzymali złożone uprzednio do akt sprawy swoje pisemne stanowiska.
III.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Zarzut Wnioskodawcy, że kwestionowane rozporządzenie pozbawia techników weterynarii nabytych od wielu lat uprawnień zawodowych do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych, wymaga ustalenia stanu prawnego w tym zakresie. Kwestia ta ma o tyle istotne dla techników weterynarii znaczenie, że poza płaszczyzną normatywną chodzi również o możliwość wykonywania tego zawodu w praktyce, w szczególności – jak tego pragną Wnioskodawcy – w formie samodzielnej działalności gospodarczej. Istota zagadnienia sprowadza się więc do tego, w jakim zakresie technicy weterynarii byli i są uprawnieni do samodzielnego wykonywania czynności lekarsko-weterynaryjnych.
W dniu 10 lipca 1953 r. Minister Rolnictwa wydał Instrukcję w sprawie techników weterynarii i sanitariuszy weterynarii, zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, (M. P. Nr A-81, poz. 968) w której ustalił kwalifikacje dla osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, oraz określił nader ogólnie, że technicy weterynarii zatrudnieni w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt uprawnieni są do samodzielnego wykonywania czynności z zakresu weterynarii z obszernymi, konkretnie sprecyzowanymi wyjątkami (§ 2 ust. 1 pkt. 1-9), oraz niesprecyzowanymi, tzn. takimi, które Minister Rolnictwa mógł zastrzec do wykonania przez lekarzy weterynarii (pkt. 10 § 2 ust. 1). Jedynie w sytuacji zagrożenia życia zwierzęcia instrukcja ta przewidywała w sposób pozytywny konkretne i samodzielne uprawnienie techników weterynarii, mianowicie zapisywanie na receptach środków farmaceutycznych dla zwierząt (z pewnymi wszakże ograniczeniami). W praktyce instrukcja ta stała się „aktem” określającym status zawodowy i uprawnienia techników weterynarii.
Analiza tej instrukcji, wydanej bez upoważnienia ustawowego, prowadzi do wniosku, że była ona aktem wewnętrznego zarządu Ministra Rolnictwa i generalnie nie dawała uprawnień technikom weterynarii do samodzielnego wykonywania zawodu. Poza werbalnym i nader ogólnym sformułowaniem o uprawnieniach do „samodzielnego wykonywania czynności z zakresu weterynarii”, technicy weterynarii w zasadzie nie posiadali uprawnień do wykonywania na własny rachunek czynności weterynaryjnych, bowiem:
instrukcja dotyczyła wyłącznie osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt.
– owa „samodzielność” techników weterynarii była ponadto ograniczona tym, że osoby te, jako pracownicy państwowych zakładów leczniczych dla zwierząt nie wykonywali tych czynności na własny rachunek, lecz w imieniu oraz na rzecz państwowego zakładu leczniczego i do tego pod nadzorem kierownika lecznicy, którym był lekarz weterynarii z odpowiednią praktyką, i który ponosił odpowiedzialność za czynności podległego mu personelu.
Stąd też trudno również podzielić pogląd Prokuratora Generalnego, że cofnięcie technikom weterynarii długoletnich uprawnień ocenić należy jako naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, bowiem po pierwsze, technicy weterynarii nigdy nie posiadali uprawnień do samodzielnego i na własny rachunek prowadzenia działalności gospodarczej (a o takie Wnioskodawcy chodzi), a po drugie, że trudno uznać faktyczne niekiedy wykonywanie przez techników obowiązków lekarzy weterynarii za słusznie nabyte.
2. Ustalony wyżej stan prawny istniał do czasu uchwalenia przez Sejm ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27), mocą której Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uzyskał delegację następującej treści:
„Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, po zasięgnięciu opinii Zrzeszenia Lekarzy i Techników Weterynarii oraz związków zawodowych zrzeszających lekarzy weterynarii i innych pracowników służb weterynaryjnych, określa, w drodze rozporządzenia, jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1 mogą być wykonywane przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii samodzielnie lub pod nadzorem lekarza weterynarii oraz określa kwalifikacje tych osób.”.
Analizując treść delegacji ustawowy określonej w art. 68 należy przede wszystkim zauważyć, że sformułowanie fragmentu delegacji, które z czynności technicy weterynarii mogą wykonywać „samodzielnie lub pod nadzorem lekarza weterynarii”, jest nieprecyzyjne i może być rozumiane w różny sposób. Można je rozumieć w ten sposób, że Minister ma określić zarówno czynności wykonywane samodzielnie, jak i czynności wykonywane pod nadzorem lekarza weterynarii, oraz na podstawie użycia słowa „lub”, można rozumieć, że Minister ma swobodę, którą z tych alternatyw wybierze, tzn. czy określi jedynie czynności wykonywane samodzielnie, czy (lub) jedynie niesamodzielnie. Wprawdzie to drugie rozwiązanie jest bardziej uprawnione, bowiem pojęcie „lub” według Słownika Języka Polskiego (wyd. PWN z 1979 r. pod red. prof. M. Szymczaka, t. II, s. 559) jest „spójnikiem łączącym zdania lub ich człony, wyrażającym możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania”, jednakże Trybunał Konstytucyjny na korzyść techników weterynarii w sprawie U. 7/92/OTK z 1993 r., cz. II, poz. 38, str. 373-375) przyjął to pierwsze rozwiązanie, tzn. że Minister powinien określić zarówno czynności wykonywane przez techników weterynarii samodzielnie, jak i pod nadzorem lekarza weterynarii. W tamtej sprawie chodziło głównie o to, że Minister wydając kwestionowane wówczas rozporządzenie z dnia 16 września 1991 r. w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 86, poz. 392), nie wykonał w całości delegacji ustawowej art. 68 określając w § 1 i 2 tegoż rozporządzenia tylko czynności, które mogą wykonywać technicy weterynarii wyłącznie pod nadzorem lekarza weterynarii, pomijając całkowicie te, które mogą wykonywać samodzielnie. Orzeczeniem z dnia 22 listopada 1993 r. w sprawie U. 7/92 Trybunał Konstytucyjny z wymienionych wyżej względów orzekł niezgodność tegoż rozporządzenia z delegacją art. 68 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii...
Ponadto inne problemy interpretacyjne upoważnienia ustawowego art. 68 dotyczą również ścisłego nawiązania do art. 1 ust. 1 ustawy z 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., określającego na czym polega wykonywanie zawodu lekarza weterynarii i podającego przykładowy katalog czynności w ramach wykonywania tego zawodu. Art. 1 ust. 1 tej ustawy brzmi:
„Wykonywanie zawodu lekarza weterynarii polega na ochronie zdrowie zwierząt oraz weterynaryjnej ochronie zdrowia publicznego i środowiska, a w szczególności:
1) badaniu stanu zdrowia zwierząt,
2) rozpoznawaniu, zapobieganiu i zwalczaniu chorób zwierząt,
3) leczeniu zwierząt oraz wykonywaniu zabiegów chirurgicznych,
4) wydawaniu opinii i orzeczeń lekarsko-weterynaryjnych,
5) badaniu zwierząt rzeźnych, mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego,
6) sprawowaniu czynności związanych z nadzorem weterynaryjnym nad obrotem zwierzętami oraz warunkami sanitarno-weterynaryjnymi miejsc gromadzenia zwierząt i przetwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego,
7) badaniu i ocenie weterynaryjnej jakości pasz oraz warunków ich wytwarzania,
8) wystawianiu recept na leki i artykuły sanitarne.”
Ujęta w art. 1 ust. 1 ustawy charakterystyka funkcji zawodu lekarza weterynarii, z której mają być wyprowadzone uprawnienia techników weterynarii, obejmuje przykładowy katalog, na który składają się zarówno „czynności” w ścisłym sensie rozumiane jako poszczególne czynności, jak i „czynności” w formule szerszej, zbiorczej, pojmowane raczej jako działania czy grupy czynności (np. leczenie zwierząt, zwalczanie chorób zwierząt, ocena weterynaryjna jakości pasz, itp.). Jakkolwiek odesłanie do art. 1 ust. 1 ustawy jest również rozwiązaniem nieprecyzyjnym, to jednak jest oczywiste, że technicy weterynarii nie mogą wykonywać wszystkich czynności weterynaryjnych, które mogą wykonywać lekarze, zwłaszcza że niektóre z tych czynności są zastrzeżone wyłącznie do kompetencji lekarzy, np. wystawianie recept na leki i artykuły sanitarne (art. 69 ustawy z 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii ...., oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach..., Dz. U. Nr 105, poz. 454). Tak więc jeżeli chodzi o prawo do wystawiania recept na leki i artykuły sanitarne (czego domagają się technicy weterynarii), to nie kwestionowane rozporządzenie, lecz ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii ...., pozbawiła ich tych uprawnień.
W konsekwencji oznacza to, że technicy weterynarii jedynie w ograniczonym zakresie mogą działać jak lekarze weterynarii. Tak też należy odczytać upoważnienie ustawodawcy formułującego w ten sposób upoważnienie dla właściwego ministra. Jest to rozumowanie w pełni uprawione, bowiem trudno sobie wyobrazić sytuację, że poprzez inne rozumienie tej delegacji nastąpi faktyczne zrównanie kompetencji techników i lekarzy weterynarii, a w konsekwencji zakwestionowana zostanie konieczność ukończenia studiów wyższych dla zdobycia uprawnień do leczenia zwierząt, oraz pozostanie pod znakiem zapytanie obowiązek przestrzegania zasad etyki i deontologii zawodu i związany z tym obowiązek nadzoru samorządu lekarsko-weterynaryjnego, dotyczący jedynie lekarzy weterynarii.
3. O ile w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w sprawnie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 7/92, jako niezgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii...., Minister nie określił w ogóle czynności weterynaryjnych, jakie technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie (ograniczył się jedynie do czynności wykonywanych pod nadzorem lekarza weterynarii), o tyle w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 39, poz. 145), określone zostały zarówno czynności wykonywane samodzielnie, jak i pod nadzorem lekarza.
Według § 1 ust. 2 pkt. 1 tego ostatniego rozporządzenia, technicy weterynarii „mogą samodzielnie wykonywać czynności polegające na:
a) pobieraniu prób do badań laboratoryjnych, z wyjątkiem sekcji,
b) tarnikowaniu zębów,
c) przeprowadzaniu zabiegów fizykoterapeutycznych,
d) przeprowadzaniu zabiegów higienicznych na zwierzętach,
e) przeprowadzaniu zabiegów dezynsekcji zwierząt oraz dezynfekcji pomieszczeń inwentarskich.”
Z powyższego wyliczenia wynika, że odesłanie ustawowe do katalogu czynności weterynaryjnych wykonywanych przez lekarzy weterynarii zostało przez Ministra wykonane w ten sposób, że np. z określonego w ustawie, w art. 1 ust. 1 pkt. 1 – „badania stanu zdrowia zwierząt”, rozporządzenie przyjmuje dla techników weterynarii czynność polegającą na „pobieraniu prób do badań laboratoryjnych z wyjątkiem sekcji”, (§ 1 ust. 2, pkt. 1, lit. a), natomiast z określonej w art. 1 ust. 1 pkt. 2 czynności polegającej na „rozpoznawaniu, zapobieganiu i zwalczaniu chorób zwierząt”, rozporządzenie przyjmuje dla techników weterynarii czynność polegającą na „przeprowadzaniu zabiegów higienicznych na zwierzętach” oraz „przeprowadzaniu zabiegów dezynsekcji zwierząt oraz dezynfekcji pomieszczeń inwentarskich” (§ 1 ust. 2, pkt. 1, lit. d i e), zaś z określonej czynności w art. 1 ust. 2 pkt. 3 polegającej na „leczeniu zwierząt oraz wykonywaniu zabiegów chirurgicznych”, rozporządzenie przyjmuje w § 1 ust. 2 pkt. 1 lit. b i c, czynność polegająca na „tarnikowaniu zębów” i „przeprowadzaniu zabiegów fizykoterapeutycznych”.
Pod nadzorem natomiast lekarza weterynarii technicy weterynarii mogą wykonywać znacznie poważniejsze czynności weterynaryjne określone w § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 pkt. 2 i § 3 rozporządzenia. Zakres tych czynności, jak również wymagane dla ich wykonywania kwalifikacje zawodowe, nie są kwestionowane przez Wnioskodawcę.
Wnioskodawca kwestionuje natomiast określony w rozporządzeniu zakres czynności weterynaryjnych, jakie technicy weterynaryjni mogą wykonywać samodzielnie, twierdząc że ograniczono się jedynie do wskazania niektórych weterynaryjnych czynności manualnych, co jest niewystarczające dla prowadzenia działalności gospodarczej samodzielnie i na własny rachunek.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z delegacji ustawowej art. 68 nie wynikają żadne bliższe dyrektywy ustawodawcy co do zakresu uprawnień zawodowych techników weterynarii. Przeciwnie, ustawodawca pozostawił w tej mierze upoważnionemu Ministrowi znaczne pole swobody. Twierdzenie Wnioskodawcy, że w kwestionowanym rozporządzeniu ograniczono się jedynie do wskazania niektórych czynności weterynaryjnych o charakterze manualnym, nie pozwala na uznanie (niezależnie od odmiennej oceny merytorycznej owych czynności), że w ten sposób przekroczono, bądź nie wykonano w ogóle delegacji ustawowej. Również pogląd Prokuratora Generalnego, iż Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wykonał jedynie pozornie delegację ustawową, z tych samych względów nie jest uzasadniony. Minister miał określić czynności weterynaryjne, jakie technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie oraz jakie pod nadzorem lekarza weterynarii i obie te kategorie określił, wypełniając tym samym upoważnienie ustawowe, niezależnie już od tego, że wyraźne zróżnicowanie kompetencji zawodowych lekarzy i techników weterynarii z przyczyn społecznych i merytorycznych – jest oczywiste.
Na marginesie tych rozważań należy podkreślić, że z punktu widzenia samodzielnie prowadzonej działalności gospodarczej techników weterynarii, kwestionowane rozporządzenie daje im większą możliwość uprawiania zawodu niż to, które wynikało z instrukcji z 1953 r., która przecież nie przewidywała w ogóle uprawnień do samodzielnego podejmowania działalności gospodarczej. Obecnie technicy weterynarii mogą być zatrudniani zarówno w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, jak i w zakładach prywatnych tego typu, jak również mogą prowadzić samodzielną działalność gospodarczą na własny rachunek w ramach przyznanych im uprawnień w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
O R Z E C Z E N I E
z dnia 25 kwietnia 1995 r.
(Sygn. akt U. 9/94)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Krzysztof Kolasiński
Sędziowie TK: Stefan Jaworski
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Protokolant: Barbara Jagas
po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 1995 r. na rozprawie wniosku Stowarzyszenia ESKULAP z siedzibą w Kaliszu, przy udziale umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Prokuratora Generalnego oraz w obecności przedstawicieli Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej o stwierdzenie, że uregulowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 39, poz.145), narusza zasady zawarte w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 8, poz.27) przez pozbawienie techników weterynarii uprawnień do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych,
o r z e k a:
Przepisy § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 86, poz.392), w brzmieniu określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz.U. Nr 39, poz.145), są zgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 8, poz.27).
U z a s a d n i e n i e
I.
1. Stowarzyszenie ESKULAP wniosło o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarz weterynarii... W uzasadnieniu Wnioskodawca podnosi, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wbrew upoważnieniu ustawowemu zawartemu w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., nie określił jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy mogą samodzielnie wykonywać osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, ograniczając się jedynie do wyliczenia niektórych weterynaryjnych czynności manualnych. Takie uregulowanie pozbawia techników weterynarii nabytych uprawnień zawodowych do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych z zakresu profilaktyki weterynaryjnej, lecznictwa zwierząt, wykonywania nieskomplikowanych zabiegów chirurgicznych i weterynaryjno-hodowlanych oraz wystawiania recept na leki dla zwierząt. Na skutek tego niemożliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek przez techników weterynarii. Nabyte i honorowane od wielu lat uprawnienia zawodowe techników weterynarii wynikają – zdaniem Wnioskodawcy – z instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. w sprawie techników weterynarii i sanitariuszy weterynarii zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt (MP. Nr A-81, poz.968).
2. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w nadesłanym pisemnym stanowisku nie podzielił argumentacji Wnioskodawcy i podniósł, że kwestionowane rozporządzenie, wydane zresztą w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1993 r. (sygn. U. 7/92), jest zgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii. Podniósł przy tym, że instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. w sprawie techników weterynarii..., na którą powołuje się Wnioskodawca, została wydana bez podstawy prawnej, a ponadto instrukcja ta nie precyzuje dokładnie jakie czynności weterynaryjne mogą wykonywać technicy weterynarii samodzielnie, a jedynie określa jakich czynności nie wolno im wykonywać. Dotyczy poza tym wyłącznie osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych gdzie kierownikiem był wyłącznie lekarz weterynarii, a nie w zakładach prywatnych. Tymczasem kwestionowane uregulowanie faktycznie rozszerza uprawnienia techników weterynaryjnych określając jakie czynności mogą wykonywać samodzielnie (także w zakładach prywatnych lub na własny rachunek) a jakie pod nadzorem lekarza weterynarii. Technicy weterynarii według Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie mogą mieć powierzonych do wykonywania czynności weterynaryjnych w pełnym zakresie ze względu na brak zawodowych kwalifikacji lekarskich oraz z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzialności zawodowej za postępowanie sprzeczne z zasadami etyki i deontologii lekarskiej.
Minister ponadto podnosi, że np. wystawianie recept na leki, według art. 69 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii – czego domagają się technicy weterynarii – należy wyłącznie do kompetencji lekarza weterynarii, oraz że z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach... (Dz.U. Nr 105, poz.454) wynika, że osobami uprawnionymi do obrotu lekami przy wykonywaniu czynności leczenie zwierząt – są wyłącznie lekarze weterynarii.
3. Odmienne stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, który uważa, że kwestionowane rozporządzenie, a ściśle § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 14 marca 1994 r., są niezgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., a także z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny podnosi, że intencją ustawodawcy nie było pozbawienie techników weterynarii uprawnień do samodzielnego wykonywania zawodu. Powołał się na wystąpienia niektórych posłów w debacie plenarnej Sejmu nad uchwaleniem ustawy o zawodzie lekarza weterynarii, oraz na historyczne przykłady tego rozwiązania zarówno w okresie międzywojennym, jak i powojennym, w tym także na instrukcję Ministra Rolnictwa z dnia 10 lipca 1953 r. Wyprowadza z tego wniosek, że cofnięcie tak długotrwałych uprawnień zawodowych średniego personelu weterynaryjnego do wykonywania zawodu należy ocenić jako naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych). Wykonanie natomiast przez Ministra upoważnienia ustawowego w zakwestionowanym rozporządzeniu (wskazanie tylko nielicznych czynności weterynaryjnych, które technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie), określił jako pozorne, a to w efekcie oznacza cofnięcie uprawnień. Pozorne wykonanie upoważnienia ustawowego narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego.
4. Trybunał Konstytucyjny uwzględniając pisemny wniosek Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej zezwolił jej na przestawienie stanowiska środowiska lekarzy weterynarii.
W swoim piśmie Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna zaprezentowała stanowisko, że kwestionowane przepisy rozporządzenia są zgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., oraz że Minister właściwie wykonał delegację ustawową, także w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/92. Podnosi, że delegacja ustawowa art. 68 jest nieprecyzyjna, nastręcza poważne trudności interpretacyjne, jednak z określenia „jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1” ustawy o zawodzie lekarza weterynarii z 1990 r. można wyprowadzić wniosek, że nie wszystkie z czynności tam wymienionych mogą być wykonywane samodzielnie przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, zwłaszcza że kompetencje w zakresie wystawiania recept na leki i artykuły sanitarne, ustawodawca przyznał (art. 69 ustawy) wyłącznie lekarzom weterynarii. Oznacza to, że tylko w ograniczonym zakresie technicy weterynarii mogą działać jak lekarze weterynarii, co zresztą jest zgodne ze społecznymi i merytorycznymi względami. Całkowite zrównanie uprawnień zawodowych lekarzy i techników weterynaryjnych byłoby rozwiązaniem absurdalnym, gdyż stanowiłoby zakwestionowanie konieczności odbywania studiów wyższych w zakresie weterynarii, oznaczałoby ograniczenie poziomu specjalizacji w tej dziedzinie wiedzy do poziomu szkoły średniej. Z tych względów przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podział czynności na takie, które technicy weterynaryjni mogą wykonywać samodzielnie i na takie, które mogą wykonywać pod nadzorem lekarza weterynarii – jest słuszny.
II.
Na rozprawie pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powołując się na okoliczność, iż s. TK Ferdynand Rymarz w poprzedniej, rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 7/92, pełniąc wówczas funkcję zastępcy Prokuratora Generalnego podpisał stanowisko Prokuratora Generalnego w tamtej sprawie, na podstawie art. 8 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK (Dz.U. Nr 39, poz. 184), wniósł o wyłączenie tego sędziego ze składu orzekającego.
Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu tego formalnego wniosku na posiedzeniu w innym składzie trzech sędziów wydał postanowienie, (załączone do akt sprawy), w którym nie uwzględnił wniosku o wyłączenie sędziego Ferdynanda Rymarza ze składu orzekającego.
W toku rozprawy przedstawiciele: Wnioskodawcy, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej podtrzymali złożone uprzednio do akt sprawy swoje pisemne stanowiska.
III.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Zarzut Wnioskodawcy, że kwestionowane rozporządzenie pozbawia techników weterynarii nabytych od wielu lat uprawnień zawodowych do samodzielnego wykonywania czynności weterynaryjnych, wymaga ustalenia stanu prawnego w tym zakresie. Kwestia ta ma o tyle istotne dla techników weterynarii znaczenie, że poza płaszczyzną normatywną chodzi również o możliwość wykonywania tego zawodu w praktyce, w szczególności – jak tego pragną Wnioskodawcy – w formie samodzielnej działalności gospodarczej. Istota zagadnienia sprowadza się więc do tego, w jakim zakresie technicy weterynarii byli i są uprawnieni do samodzielnego wykonywania czynności lekarsko-weterynaryjnych.
W dniu 10 lipca 1953 r. Minister Rolnictwa wydał Instrukcję w sprawie techników weterynarii i sanitariuszy weterynarii, zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, (M. P. Nr A-81, poz. 968) w której ustalił kwalifikacje dla osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, oraz określił nader ogólnie, że technicy weterynarii zatrudnieni w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt uprawnieni są do samodzielnego wykonywania czynności z zakresu weterynarii z obszernymi, konkretnie sprecyzowanymi wyjątkami (§ 2 ust. 1 pkt. 1-9), oraz niesprecyzowanymi, tzn. takimi, które Minister Rolnictwa mógł zastrzec do wykonania przez lekarzy weterynarii (pkt. 10 § 2 ust. 1). Jedynie w sytuacji zagrożenia życia zwierzęcia instrukcja ta przewidywała w sposób pozytywny konkretne i samodzielne uprawnienie techników weterynarii, mianowicie zapisywanie na receptach środków farmaceutycznych dla zwierząt (z pewnymi wszakże ograniczeniami). W praktyce instrukcja ta stała się „aktem” określającym status zawodowy i uprawnienia techników weterynarii.
Analiza tej instrukcji, wydanej bez upoważnienia ustawowego, prowadzi do wniosku, że była ona aktem wewnętrznego zarządu Ministra Rolnictwa i generalnie nie dawała uprawnień technikom weterynarii do samodzielnego wykonywania zawodu. Poza werbalnym i nader ogólnym sformułowaniem o uprawnieniach do „samodzielnego wykonywania czynności z zakresu weterynarii”, technicy weterynarii w zasadzie nie posiadali uprawnień do wykonywania na własny rachunek czynności weterynaryjnych, bowiem:
instrukcja dotyczyła wyłącznie osób zatrudnionych w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt.
– owa „samodzielność” techników weterynarii była ponadto ograniczona tym, że osoby te, jako pracownicy państwowych zakładów leczniczych dla zwierząt nie wykonywali tych czynności na własny rachunek, lecz w imieniu oraz na rzecz państwowego zakładu leczniczego i do tego pod nadzorem kierownika lecznicy, którym był lekarz weterynarii z odpowiednią praktyką, i który ponosił odpowiedzialność za czynności podległego mu personelu.
Stąd też trudno również podzielić pogląd Prokuratora Generalnego, że cofnięcie technikom weterynarii długoletnich uprawnień ocenić należy jako naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, bowiem po pierwsze, technicy weterynarii nigdy nie posiadali uprawnień do samodzielnego i na własny rachunek prowadzenia działalności gospodarczej (a o takie Wnioskodawcy chodzi), a po drugie, że trudno uznać faktyczne niekiedy wykonywanie przez techników obowiązków lekarzy weterynarii za słusznie nabyte.
2. Ustalony wyżej stan prawny istniał do czasu uchwalenia przez Sejm ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27), mocą której Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uzyskał delegację następującej treści:
„Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, po zasięgnięciu opinii Zrzeszenia Lekarzy i Techników Weterynarii oraz związków zawodowych zrzeszających lekarzy weterynarii i innych pracowników służb weterynaryjnych, określa, w drodze rozporządzenia, jakie czynności z wymienionych w art. 1 ust. 1 mogą być wykonywane przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii samodzielnie lub pod nadzorem lekarza weterynarii oraz określa kwalifikacje tych osób.”.
Analizując treść delegacji ustawowy określonej w art. 68 należy przede wszystkim zauważyć, że sformułowanie fragmentu delegacji, które z czynności technicy weterynarii mogą wykonywać „samodzielnie lub pod nadzorem lekarza weterynarii”, jest nieprecyzyjne i może być rozumiane w różny sposób. Można je rozumieć w ten sposób, że Minister ma określić zarówno czynności wykonywane samodzielnie, jak i czynności wykonywane pod nadzorem lekarza weterynarii, oraz na podstawie użycia słowa „lub”, można rozumieć, że Minister ma swobodę, którą z tych alternatyw wybierze, tzn. czy określi jedynie czynności wykonywane samodzielnie, czy (lub) jedynie niesamodzielnie. Wprawdzie to drugie rozwiązanie jest bardziej uprawnione, bowiem pojęcie „lub” według Słownika Języka Polskiego (wyd. PWN z 1979 r. pod red. prof. M. Szymczaka, t. II, s. 559) jest „spójnikiem łączącym zdania lub ich człony, wyrażającym możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania”, jednakże Trybunał Konstytucyjny na korzyść techników weterynarii w sprawie U. 7/92/OTK z 1993 r., cz. II, poz. 38, str. 373-375) przyjął to pierwsze rozwiązanie, tzn. że Minister powinien określić zarówno czynności wykonywane przez techników weterynarii samodzielnie, jak i pod nadzorem lekarza weterynarii. W tamtej sprawie chodziło głównie o to, że Minister wydając kwestionowane wówczas rozporządzenie z dnia 16 września 1991 r. w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 86, poz. 392), nie wykonał w całości delegacji ustawowej art. 68 określając w § 1 i 2 tegoż rozporządzenia tylko czynności, które mogą wykonywać technicy weterynarii wyłącznie pod nadzorem lekarza weterynarii, pomijając całkowicie te, które mogą wykonywać samodzielnie. Orzeczeniem z dnia 22 listopada 1993 r. w sprawie U. 7/92 Trybunał Konstytucyjny z wymienionych wyżej względów orzekł niezgodność tegoż rozporządzenia z delegacją art. 68 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii...
Ponadto inne problemy interpretacyjne upoważnienia ustawowego art. 68 dotyczą również ścisłego nawiązania do art. 1 ust. 1 ustawy z 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii..., określającego na czym polega wykonywanie zawodu lekarza weterynarii i podającego przykładowy katalog czynności w ramach wykonywania tego zawodu. Art. 1 ust. 1 tej ustawy brzmi:
„Wykonywanie zawodu lekarza weterynarii polega na ochronie zdrowie zwierząt oraz weterynaryjnej ochronie zdrowia publicznego i środowiska, a w szczególności:
1) badaniu stanu zdrowia zwierząt,
2) rozpoznawaniu, zapobieganiu i zwalczaniu chorób zwierząt,
3) leczeniu zwierząt oraz wykonywaniu zabiegów chirurgicznych,
4) wydawaniu opinii i orzeczeń lekarsko-weterynaryjnych,
5) badaniu zwierząt rzeźnych, mięsa i innych produktów pochodzenia zwierzęcego,
6) sprawowaniu czynności związanych z nadzorem weterynaryjnym nad obrotem zwierzętami oraz warunkami sanitarno-weterynaryjnymi miejsc gromadzenia zwierząt i przetwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego,
7) badaniu i ocenie weterynaryjnej jakości pasz oraz warunków ich wytwarzania,
8) wystawianiu recept na leki i artykuły sanitarne.”
Ujęta w art. 1 ust. 1 ustawy charakterystyka funkcji zawodu lekarza weterynarii, z której mają być wyprowadzone uprawnienia techników weterynarii, obejmuje przykładowy katalog, na który składają się zarówno „czynności” w ścisłym sensie rozumiane jako poszczególne czynności, jak i „czynności” w formule szerszej, zbiorczej, pojmowane raczej jako działania czy grupy czynności (np. leczenie zwierząt, zwalczanie chorób zwierząt, ocena weterynaryjna jakości pasz, itp.). Jakkolwiek odesłanie do art. 1 ust. 1 ustawy jest również rozwiązaniem nieprecyzyjnym, to jednak jest oczywiste, że technicy weterynarii nie mogą wykonywać wszystkich czynności weterynaryjnych, które mogą wykonywać lekarze, zwłaszcza że niektóre z tych czynności są zastrzeżone wyłącznie do kompetencji lekarzy, np. wystawianie recept na leki i artykuły sanitarne (art. 69 ustawy z 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii ...., oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach..., Dz. U. Nr 105, poz. 454). Tak więc jeżeli chodzi o prawo do wystawiania recept na leki i artykuły sanitarne (czego domagają się technicy weterynarii), to nie kwestionowane rozporządzenie, lecz ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii ...., pozbawiła ich tych uprawnień.
W konsekwencji oznacza to, że technicy weterynarii jedynie w ograniczonym zakresie mogą działać jak lekarze weterynarii. Tak też należy odczytać upoważnienie ustawodawcy formułującego w ten sposób upoważnienie dla właściwego ministra. Jest to rozumowanie w pełni uprawione, bowiem trudno sobie wyobrazić sytuację, że poprzez inne rozumienie tej delegacji nastąpi faktyczne zrównanie kompetencji techników i lekarzy weterynarii, a w konsekwencji zakwestionowana zostanie konieczność ukończenia studiów wyższych dla zdobycia uprawnień do leczenia zwierząt, oraz pozostanie pod znakiem zapytanie obowiązek przestrzegania zasad etyki i deontologii zawodu i związany z tym obowiązek nadzoru samorządu lekarsko-weterynaryjnego, dotyczący jedynie lekarzy weterynarii.
3. O ile w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 września 1991 r. w sprawnie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie U. 7/92, jako niezgodne z art. 68 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii...., Minister nie określił w ogóle czynności weterynaryjnych, jakie technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie (ograniczył się jedynie do czynności wykonywanych pod nadzorem lekarza weterynarii), o tyle w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania czynności weterynaryjnych przez osoby nie posiadające tytułu lekarza weterynarii (Dz. U. Nr 39, poz. 145), określone zostały zarówno czynności wykonywane samodzielnie, jak i pod nadzorem lekarza.
Według § 1 ust. 2 pkt. 1 tego ostatniego rozporządzenia, technicy weterynarii „mogą samodzielnie wykonywać czynności polegające na:
a) pobieraniu prób do badań laboratoryjnych, z wyjątkiem sekcji,
b) tarnikowaniu zębów,
c) przeprowadzaniu zabiegów fizykoterapeutycznych,
d) przeprowadzaniu zabiegów higienicznych na zwierzętach,
e) przeprowadzaniu zabiegów dezynsekcji zwierząt oraz dezynfekcji pomieszczeń inwentarskich.”
Z powyższego wyliczenia wynika, że odesłanie ustawowe do katalogu czynności weterynaryjnych wykonywanych przez lekarzy weterynarii zostało przez Ministra wykonane w ten sposób, że np. z określonego w ustawie, w art. 1 ust. 1 pkt. 1 – „badania stanu zdrowia zwierząt”, rozporządzenie przyjmuje dla techników weterynarii czynność polegającą na „pobieraniu prób do badań laboratoryjnych z wyjątkiem sekcji”, (§ 1 ust. 2, pkt. 1, lit. a), natomiast z określonej w art. 1 ust. 1 pkt. 2 czynności polegającej na „rozpoznawaniu, zapobieganiu i zwalczaniu chorób zwierząt”, rozporządzenie przyjmuje dla techników weterynarii czynność polegającą na „przeprowadzaniu zabiegów higienicznych na zwierzętach” oraz „przeprowadzaniu zabiegów dezynsekcji zwierząt oraz dezynfekcji pomieszczeń inwentarskich” (§ 1 ust. 2, pkt. 1, lit. d i e), zaś z określonej czynności w art. 1 ust. 2 pkt. 3 polegającej na „leczeniu zwierząt oraz wykonywaniu zabiegów chirurgicznych”, rozporządzenie przyjmuje w § 1 ust. 2 pkt. 1 lit. b i c, czynność polegająca na „tarnikowaniu zębów” i „przeprowadzaniu zabiegów fizykoterapeutycznych”.
Pod nadzorem natomiast lekarza weterynarii technicy weterynarii mogą wykonywać znacznie poważniejsze czynności weterynaryjne określone w § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 pkt. 2 i § 3 rozporządzenia. Zakres tych czynności, jak również wymagane dla ich wykonywania kwalifikacje zawodowe, nie są kwestionowane przez Wnioskodawcę.
Wnioskodawca kwestionuje natomiast określony w rozporządzeniu zakres czynności weterynaryjnych, jakie technicy weterynaryjni mogą wykonywać samodzielnie, twierdząc że ograniczono się jedynie do wskazania niektórych weterynaryjnych czynności manualnych, co jest niewystarczające dla prowadzenia działalności gospodarczej samodzielnie i na własny rachunek.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z delegacji ustawowej art. 68 nie wynikają żadne bliższe dyrektywy ustawodawcy co do zakresu uprawnień zawodowych techników weterynarii. Przeciwnie, ustawodawca pozostawił w tej mierze upoważnionemu Ministrowi znaczne pole swobody. Twierdzenie Wnioskodawcy, że w kwestionowanym rozporządzeniu ograniczono się jedynie do wskazania niektórych czynności weterynaryjnych o charakterze manualnym, nie pozwala na uznanie (niezależnie od odmiennej oceny merytorycznej owych czynności), że w ten sposób przekroczono, bądź nie wykonano w ogóle delegacji ustawowej. Również pogląd Prokuratora Generalnego, iż Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wykonał jedynie pozornie delegację ustawową, z tych samych względów nie jest uzasadniony. Minister miał określić czynności weterynaryjne, jakie technicy weterynarii mogą wykonywać samodzielnie oraz jakie pod nadzorem lekarza weterynarii i obie te kategorie określił, wypełniając tym samym upoważnienie ustawowe, niezależnie już od tego, że wyraźne zróżnicowanie kompetencji zawodowych lekarzy i techników weterynarii z przyczyn społecznych i merytorycznych – jest oczywiste.
Na marginesie tych rozważań należy podkreślić, że z punktu widzenia samodzielnie prowadzonej działalności gospodarczej techników weterynarii, kwestionowane rozporządzenie daje im większą możliwość uprawiania zawodu niż to, które wynikało z instrukcji z 1953 r., która przecież nie przewidywała w ogóle uprawnień do samodzielnego podejmowania działalności gospodarczej. Obecnie technicy weterynarii mogą być zatrudniani zarówno w państwowych zakładach leczniczych dla zwierząt, jak i w zakładach prywatnych tego typu, jak również mogą prowadzić samodzielną działalność gospodarczą na własny rachunek w ramach przyznanych im uprawnień w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 marca 1994 r.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.