Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E
z dnia 15 lipca 1996 r.
sygn. akt U. 3/96


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Lech Garlicki – przewodniczący
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca
Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Związku Maklerów Papierów Wartościowych i Doradców w Zakresie Publicznego Obrotu Papierami Wartościowymi w Warszawie, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Komisji Papierów Wartościowych i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności § 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych z art. 87 i 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych


o r z e k a :

Paragraf 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (uchwała niepublikowana) jest niezgodny z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729), przez to, że stanowi normę prawną wydaną bez upoważnienia ustawy, co narusza zasadę państwa prawnego i wynikające z niej zasady legalności i praworządności.



U z a s a d n i e n i e:

I

1. Związek Maklerów Papierów Wartościowych i Doradców w Zakresie Publicznego Obrotu Papierami Wartościowymi wniósł o zbadanie zgodności uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z  dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r., Nr 58, poz. 239 ze zmianami – dalej ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi), z art. 87 i art. 88 tej ustawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że § 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych jest niezgodny z art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, gdyż zawiera nieuprawnione rozszerzenie zakresu stosowania art. 88 ustawy. Zgodnie bowiem z konstrukcją rozdziału 7 ustawy pt. Nabycie znacznych pakietów akcji, określony w nim obowiązek ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji opisany w art. 87, ma na celu ochronę drobnych akcjonariuszy przed negatywnymi skutkami przejęcia kontroli nad spółką przez dużego inwestora. W art. 88 zawarty jest natomiast jeden, ściśle określony wyjątek od obowiązku określonego w art. 87 ustawy. Wynika z tego jednoznacznie, iż żadnym aktem prawnym rangi niższej niż ustawa, nie można dokonywać dalszego rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu art. 88, ustanawiającego wyjątek od reguły opisanej w art. 87. W opinii Wnioskodawcy, Komisja Papierów Wartościowych w analizowanej uchwale w istocie dokonała wykładni przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, wchodząc w ten sposób w kompetencje przysługujące w polskim systemie prawnym jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Zgodnie z brzmieniem art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, po przekroczeniu progu 33 % głosów na walnym zgromadzeniu spółki przez jednego akcjonariusza, wszyscy pozostali akcjonariusze mają prawo do sprzedaży swoich akcji temu akcjonariuszowi, a ten z kolei jest zobowiązany do wykupienia tych akcji po określonej cenie. Art. 87 stanowi więc w stosunku do małych akcjonariuszy zabezpieczenie prawa do wycofania się z takiej spółki przez sprzedaż akcji po godziwej cenie.
Art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi wyłącza stosowanie art. 87 w przypadku, gdy akcje nabywane są od Skarbu Państwa. W opinii Wnioskodawcy, w sytuacji gdy akcjonariusz większościowy realizując umowę ze Skarbem Państwa doprowadzi do podjęcia przez walne zgromadzenie spółki uchwały o podwyższeniu kapitału przez emisję nowych akcji i objęciu tych akcji przez siebie, i w wyniku przeprowadzenia tej operacji przekroczy próg 33 % głosów na walnym zgromadzeniu spółki, to pozostali akcjonariusze mogą spodziewać się, iż zgodnie z brzmieniem art. 87 ustawy, będą mieli prawo odsprzedać po godziwej cenie posiadane przez siebie akcje. Tymczasem uchwała Komisji Papierów Wartościowych pozbawia akcjonariuszy tego prawa, co zdaniem Wnioskodawcy stanowi naruszenie przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

2. Prokurator Generalny przedstawił następujące, ujęte alternatywnie, stanowisko. Po pierwsze podniósł, że uchwała Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, nie jest aktem normatywnym w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, a zatem nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Na wypadek uznania przez Trybunał, że uchwała ta ma jednak charakter aktu normatywnego wniósł o stwierdzenie, że jest niezgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
W opinii Prokuratora Generalnego analiza treści zaskarżonej uchwały, w kontekście wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na temat pojęcia aktu normatywnego, pozwala stwierdzić, iż uchwała ta nie ma charakteru normatywnego.
Powołana uchwała jest aktem niesamodzielnym. Sam jej tytuł, jak i redakcja poszczególnych postanowień wskazują, że pełne zrozumienie ich treści możliwe jest tylko w kontekście powołanych przez uchwałę przepisów. Uchwała nie określa także adresatów, do których jest kierowana. Zdaniem Prokuratora Generalnego rodzi to zasadniczą wątpliwość, czy adresatami są osoby wymienione w art. 87 ustawy, czy też uchwała dokonuje interpretacji powołanych przepisów ustawy dla potrzeb Komisji Papierów Wartościowych, co czyni zbędnym określanie jej adresatów. Za przyjęciem drugiej z przedstawionych możliwości przemawia, zdaniem Prokuratora Generalnego, fakt nieopublikowania uchwały, a także obiektywna niemożność nakazania przez KPW adresatom normy z art. 87 ustawy, określonego zachowania się. Obowiązek nałożony na tych adresatów wynika bowiem wprost z przepisu art. 87 ustawy, a jego wykonanie zależne jest wyłącznie od woli zobowiązanego, nie zaś np. od decyzji czy uchwały jakiegokolwiek organu. Okoliczności te przemawiają, w opinii Prokuratora Generalnego, za stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała nie posiada cechy generalności. Wobec tego faktu, dla oceny prawotwórczego charakteru uchwały decydujące znaczenie ma treść zawartych w jej postanowieniach dyspozycji, a w szczególności w postanowieniach § 3 pkt 1, albowiem tylko ten przepis został zakwestionowany.
Według zawartego w § 3 pkt 1 uchwały wyjaśnienia obowiązek określony w art. 87 § 1 ustawy nie powstaje nie tylko wówczas, gdy przekroczenie progu 33 % głosów na walnym zgromadzeniu nastąpiło na skutek nabycia akcji od Skarbu Państwa, ale także wtedy, “gdy akcje przekraczające próg 33 % głosów zostały objęte przez inwestora strategicznego w wyniku wykonania zawartej ze Skarbem Państwa umowy zobowiązującej inwestora do podwyższenia kapitału akcyjnego spółki i objęcia akcji nowej emisji”.
Zasady dotyczące podwyższania kapitału akcyjnego oraz objęcia akcji nowej emisji określają przepisy kodeksu handlowego. Art. 435 kh stanowi, że prawo pierwszeństwa do objęcia nowych akcji przysługuje dotychczasowym akcjonariuszom (prawo poboru), o ile statut lub uchwała o podwyższeniu nie stanowi inaczej. Prawo poboru gwarantuje akcjonariuszom dotychczasowy wpływ na spółkę, stąd jego ograniczenie lub wyłączenie podlega surowym ograniczeniom. Po zarejestrowaniu spółki prawo poboru może być ograniczone lub wyłączone przez uchwałę walnego zgromadzenia, podjętą w interesie spółki większością przynajmniej 4/5 oddanych głosów, szczegółowo umotywowaną, a nadto podjętą po wyraźnym zapowiedzeniu w porządku obrad walnego zgromadzenia. Interes spółki, warunkujący dokonanie przedstawionych wyżej operacji, zachodzi m.in. wówczas, gdy osoby na rzecz których dokonano ograniczenia mogą zapewnić spółce środki finansowe, których nie są w stanie wnieść w postaci wkładów dotychczasowi akcjonariusze. Ograniczenie lub wyłączenie prawa poboru jest usprawiedliwione również wówczas, gdy inwestor strategiczny może zagwarantować spółce unikalne usługi lub inne świadczenia, które uzależnia od uzyskania nad nią kontroli lub wpływu, a nie istnieją alternatywne źródła uzyskania takich świadczeń.
Zdaniem Prokuratora Generalnego umowa zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a inwestorem strategicznym, zobowiązująca tego ostatniego do podwyższenia kapitału akcyjnego spółki i objęcia nowej emisji nie może rodzić skutku, o którym w niej mowa, ponieważ podwyższenie kapitału akcyjnego i wyłączenie prawa poboru może nastąpić wyłącznie uchwałą walnego zgromadzenia. Fakt zawarcia takiej umowy ma jednak znaczenie z punktu widzenia interesów akcjonariuszy, bowiem informacja o niej musi zostać zawarta w prospekcie emisyjnym. Oznacza to, że akcjonariusz inny niż strategiczny, nabywając akcje spółki publicznej czynił to mając pełną świadomość możliwości takiego rozwoju sytuacji, a ponadto – co jest nie mniej ważne – miał prawo głosowania nad uchwałą walnego zgromadzenia o podwyższeniu kapitału akcyjnego i wyłączeniu swego prawa poboru. Ochronę interesów akcjonariusza w takiej sytuacji zapewniają przepisy kodeksu handlowego, przyznając m.in. prawo do zaskarżenia uchwały walnego zgromadzenia do sądu. Przewidziana w rozdziale 7 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, w tym zwłaszcza w art. 87, ochrona interesów drobnych inwestorów ma sens głównie wtedy, gdy emitent i nabywca papierów wartościowych są wobec siebie anonimowi i inwestor ma niewielkie możliwości dotarcia do prawdziwych informacji o emitencie i emisji. Tymczasem dotychczasowi akcjonariusze spółki publicznej mają ułatwiony dostęp do informacji o działalności spółki oraz o warunkach nowej emisji, a ponadto sami poprzez uchwałę walnego zgromadzenia zadecydowali o nabyciu akcji nowej emisji przez inwestora strategicznego. W tej sytuacji w opinii Prokuratora Generalnego trudno jest wskazać racjonalne argumenty przemawiające za przyznaniem podwójnej ochrony drobnym akcjonariuszom: raz poprzez przepisy kodeksu handlowego, dwa przez przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Taka podwójna ochrona prawa stanowiłaby, zdaniem Prokuratora Generalnego, niedopuszczalną ingerencję ustawy w działalność spółki, wbrew jej interesowi wyrażonemu w uchwale walnego zgromadzenia. Z jednej bowiem strony inwestor strategiczny z upoważnienia akcjonariuszy i pod kontrolą sądu rejestrowego zainwestował w spółkę podwyższając jej kapitał akcyjny i w zamian za to objął nad nią kontrolę za zgodą akcjonariuszy, a z drugiej strony ci sami akcjonariusze mogliby jednocześnie zmusić go do wykupienia ich akcji po określonej cenie. Takie rozumienie art. 87 ustawy pozostawałoby w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w kodeksie handlowym, a także z zasadami racjonalnej gospodarki. Nie można ponadto nie dostrzegać faktu, że ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi ma charakter restryktywny i wyjątkowy, ponieważ ustanawia istotne ograniczenie zasady swobody obrotu papierami wartościowymi i z tego powodu winna być interpretowana ściśle, zgodnie z celem, dla którego została ustanowiona.
Wszystkie przedstawione wyżej argumenty dowodzą, zdaniem Prokuratora Generalnego, że uchwała KPW Nr 74 z 15 lutego 1996 r. nie zawiera treści normatywnych. Należy ją zatem traktować jako “pewnego rodzaju komentarz do ustawy”. Tym samym nie podlega ona kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
W razie gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał jednak zaskarżoną uchwałę za akt normatywny, należałoby stwierdzić jej niezgodność z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Akty normatywne bowiem, w tym zwłaszcza rangi podustawowej, mogą być ustanawiane wyłącznie na podstawie ustawowego upoważnienia, udzielonego określonemu organowi, w celu wykonania ustawy. Uchwała KPW Nr 74 z 15 lutego 1996 r. jako akt normatywny wymogów tych nie spełnia. Tym samym, niezależnie od tego, czy jej treść normatywna pozostaje w zgodzie z treścią ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz z innymi ustawami – jest ona niezgodna z zasadą legalności określoną w art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przestrzeganie prawa stanowi obowiązek każdego organu Państwa, a podejmowana przez te organy działalność musi opierać się na przepisach prawa. Działanie bez podstawy prawnej pozbawia je cechy legalności, a tym samym czyni sprzecznymi z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

3. Komisja Papierów Wartościowych wniosła o nieuwzględnienie wniosku. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdzono, że Komisja Papierów Wartościowych podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie przepisów ogólnokompetencyjnych (§ 1 pkt 3 Statutu Komisji Papierów Wartościowych i Urzędu Komisji Papierów Wartościowych w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 3 czerwca 1994 r. – Dz.U. Nr 68, poz. 296). Celem uchwały było przedstawienie stanowiska Komisji Papierów Wartościowych w zakresie interpretacji powołanego przepisu, budzącego w publicznym obrocie papierami wartościowymi szereg kontrowersji. uchwała Komisji zmierzała jednocześnie do realizacji ustawowego zadania Komisji polegającego na “...podejmowaniu działań zapewniających sprawne funkcjonowanie rynku papierów wartościowych”.
Zdaniem KPW zaskarżona uchwała nie posiada charakteru normatywnego. Po pierwsze nie mieści się w  hierarchii generalnych aktów prawnych, bowiem jej podstawy prawnej w sensie formalnym i materialnym nie stanowi akt generalny hierarchicznie nadrzędny i tym samym uchwała nie ma i nie może mieć w jakimkolwiek wypadku powszechnie obowiązującej mocy prawnej. Wskazana podstawa prawna umożliwia natomiast, zdaniem KPW, podejmowanie przez Komisję działań faktycznych zmierzających do realizacji nałożonych na nią przez art. 7 ustawy celów. Po wtóre, w opinii KPW, ewentualna moc wiążąca uchwały Nr 74 nie może w żadnym wypadku zależeć od jej treści, lecz od tego czy została podjęta w sposób określony przez prawo dla aktów o charakterze generalnym, tj. czy w sensie formalnym jest powiązana na zasadzie delegacji z innymi aktami normatywnymi. Po trzecie wreszcie, uchwała nie normuje powszechnie obowiązujących zasad zachowania generalnie oznaczonej klasy adresatów, jakimi są inwestorzy w spółkach publicznych i nie wywiera wiążących skutków prawnych wobec tej klasy adresatów.
zaskarżona uchwała, zdaniem Komisji Papierów Wartościowych, nie daje podstaw do podejmowania jakichkolwiek decyzji jednorazowych, normujących zachowanie podmiotu w oznaczonej sytuacji, jak również nie normuje wzajemnych praw i obowiązków organów władzy i obywateli oraz nie ingeruje w wolną sferę działalności podmiotów. W ocenie KPW ma ona uprawnienia do interpretowania przepisów prawa, skoro mieści się to w ramach zadań postawionych przez ustawę, pod warunkiem, że interpretacja taka nie tworzy bezpośrednio normy prawnej (tak jak to następuje przy bezpośrednim stosowaniu prawa, podlegającym kontroli sądowo-administracyjnej).
Zupełnie odrębny problem stanowi natomiast, zdaniem KPW, sama interpretacja przepisu art. 87 ustawy. Brzmienie przepisu dopuszcza różnoraką interpretację jego postanowień. Wokół jego wykładni oraz pozostałych przepisów rozdziału 7 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi narosło wiele kontrowersji i nieporozumień.
Według KPW, zakres stosowania art. 87 został zakreślony zbyt szeroko i jego bezwzględne stosowanie sprzeciwiałoby się zasadom pewności obrotu. Literalna interpretacja tego przepisu prowadzi do sprzeczności z celami ustawy, przyznaje bowiem dodatkową ochronę niektórym inwestorom wbrew regułom uczciwej konkurencji, uczciwego obrotu i równości inwestorów, gwarantowanej równym dostępem do informacji. W procesach prywatyzacji, gdy Skarb Państwa zamierza odsprzedać swoje udziały inwestorowi strategicznemu lub w związku z taką odsprzedażą zobowiązuje inwestora strategicznego do zainwestowania w kontrolowane przedsiębiorstwo przez zwiększenie jego kapitału akcyjnego, pozostali inwestorzy mają wiedzę o tych zamierzeniach z zapisów prospektu emisyjnego lub z ogłaszanych publicznie oświadczeń. Stosowanie w tych wypadkach art. 87 stawiałoby część inwestorów w uprzywilejowanej sytuacji, udostępniając im możliwość dodatkowego zweryfikowania swoich inwestycji. W tej sytuacji, zdaniem Komisji Papierów Wartościowych, przedstawione w uchwale stanowisko, oparte na wykładni celowościowej i systemowej, wydaje się być uprawnione.


II

Na rozprawie 15 lipca 1996 r. przedstawiciele Wnioskodawcy ograniczyli zakres wniosku do § 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z dnia 15 lutego 1996 r., podtrzymując w tym fragmencie wcześniejsze stanowisko złożone w formie pisemnej. Przedstawili jednocześnie szerszą argumentację tego stanowiska, w szczególności przez przytoczenie przesłanek charakteryzujących akt normatywny oraz wskazanie, że § 3 pkt 1 uchwały spełnia wymogi aktu prawotwórczego a zawarte w nim dookreślenie jest niezgodne z art. 87 i 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Podnieśli ponadto, że Komisja Papierów Wartościowych nie posiada kompetencji do dokonywania tego typu regulacji, która zawarta jest w zakwestionowanym przepisie uchwały.
Przedstawiciele Komisji Papierów Wartościowych w pełni podtrzymali stanowisko zawarte w pisemnej odpowiedzi na wniosek.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, w związku z ograniczeniem zakresu wniosku, uściślił stanowisko stwierdzając, że § 3 pkt 1 uchwały Komisji Papierów Wartościowych nie jest aktem normatywnym, bowiem nie spełnia ani warunku generalności, ani warunku abstrakcyjności i wobec tego nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałej części przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko złożone na piśmie.
W końcowych wystąpieniach przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim to, czy zaskarżona uchwała KPW Nr 74 z 15 lutego 1996 r. podlega kognicji Trybunału, czy też pozbawiona jest przymiotów istotnych dla aktu prawotwórczego i w konsekwencji nie może stanowić przedmiotu rozpoznania.
Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami), Trybunał orzeka o zgodności z konstytucją lub aktami ustawodawczymi – innych niż wymienione w pkt. 1 aktów normatywnych (aktów ustanawiających normy prawne) wydawanych przez Prezydenta, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwowe. Już w orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. (sygn. U. 15/88) Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni pojęcia akt normatywny, stwierdzając za W. Zakrzewskim, że “za akt prawotwórczy należy (...) uznać każdy taki akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania”. W uzasadnieniu tego samego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że “na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką arbitralne, pojęciowe zawężanie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i dla ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiałoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności” (sygn. U. 15/88, OTK w 1989 r., s. 146). Ta wypowiedź Trybunału wskazuje na pewne charakterystyczne elementy, które w ocenie TK tworzą akt normatywny. Do tych elementów Trybunał nawiązuje w swym późniejszym orzecznictwie odnoszącym się do pojęcia aktu normatywnego. Te elementy to z jednej strony charakter norm wyrażonych w akcie normatywnym, z drugiej zaś szeroki krąg desygnatów, podyktowany między innymi postulatem maksymalnie szerokiego zakresu kontroli różnego rodzaju aktów prawnych z punktu widzenia ich legalności. Ten drugi element wskazuje jednoznacznie na znaczenie jakie Trybunał przywiązuje do zasady legalności działania wszelkich organów państwowych, powiązanej z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Już po transformacji ustrojowej, w orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. (sygn. U. 6/92) Trybunał stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, przy czym forma aktu oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia (OTK w 1992 r., cz. I, s. 201). Zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu organu jako aktu normatywnego, jest jego treść.
W 1994 roku w postanowieniu z 6 grudnia (sygn. U. 5/94) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęty w przepisach konstytucyjnych i w ustawie o TK model kontroli konstytucyjności ma charakter ograniczony, zawężony jedynie do kontroli aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwa (OTK w 1994, cz. II, s. 115). Zarazem wyraził pogląd, iż jego kompetencje nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, w których adresat został określony w sposób indywidualny i jego sposób zachowania nie został wyznaczony abstrakcyjnie.
Można przeto stwierdzić, że przyjęte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie pojęcia akt normatywny uznaje za konieczne cechy norm prawnych i zarazem cechy pozwalające odróżnić te normy od innych reguł społecznych, generalny i jednocześnie abstrakcyjny charakter tych norm. Cecha generalności związana jest z tym elementem normy prawnej, który dotyczy sposobu określenia jej adresatów. Generalny będzie taki akt, w którym zarówno adresat jak i okoliczności zastosowania normy określone zostaną rodzajowo nie zaś indywidualnie. Dodać jeszcze wypada, iż o generalnym charakterze normy przesądza sposób określenia adresatów, a nie sposób określenia tych podmiotów, w stosunku do których norma wyznacza jej adresatom obowiązki (por. Z. Ziembiński, Akt normatywny czy akt prawotwórczy, PiP 1993, nr 11–12, s. 97). Adresat powinien być zatem określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy.
Abstrakcyjność dotyczy natomiast przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Jak stwierdził Trybunał w postanowieniu z 6 grudnia 1994 r. (sygn. U. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 120) przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, to że nie ulega umorzeniu czy skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie.
według Trybunału Konstytucyjnego uznanie jakiegoś aktu za normatywny uzależnione jest zatem przede wszystkim od charakteru norm zawartych w tym akcie (por. W. Gromski, W sprawie pojmowania aktu normatywnego przez Trybunał Konstytucyjny, Acta Universitatis Wratislaviensis, No 1772, Prawo CCXLIV, s. 48 i n.).
Konsekwencją takiego rozumienia aktu normatywnego jest uznanie, że o statusie tego aktu nie decydują ani przesłanki związane z jego podstawą prawną: jej istnieniem, brakiem lub wadliwością, ani istnienie po stronie określonego organu kompetencji do jego wydania, ani też zachowanie w procesie stanowienia określonej procedury. Nie można przeto na podstawie tych przesłanek przydać jakiemuś aktowi charakteru normatywnego lub go odmówić. Przesłanki te, nie wpływając na charakter samego aktu, decydować mogą o mocy obowiązującej takiego aktu lub jej braku, czy przesądzeniu o jego legalności bądź nielegalności.

2. Przechodząc do oceny charakteru § 3 ust. 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z 15 lutego 1996 r. w sprawie stosowania art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podnieść trzeba, że z punktu wiedzenia formy odpowiada ona formule stosowanej w przypadku normatywnych – aktów podustawowych. Uchwała została opatrzona nazwą z zasady związaną z aktami normatywnymi – tytułem, określony został podmiot wydający ten akt, data jego uchwalenia oraz wejścia w życie. Zastosowany w uchwale techniczno-redakcyjny sposób budowy aktu, jego struktura oraz kształt tekstu (paragrafów i punktów) mogą wskazywać na jego charakter normatywny. Z samej nazwy czy struktury aktu nie wynika wprawdzie jego normatywny charakter, ale mogą one stanowić kryterium pomocnicze, stosowane obok podstawowego kryterium związanego z charakterem norm zawartych w danym akcie.
Struktura zaskarżonej uchwały także przypomina akty normatywne, tzn. akty wyrażające generalne i abstrakcyjne normy.
Istotna z punktu widzenia określenia charakteru zaskarżonego przepisu uchwały Nr 74 KPW jest również jej preambuła.. Brzmi ona: “W związku z wątpliwościami odnośnie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych uchwala się, co następuje:”. Zdanie to w stanowisku Prokuratora Generalnego powiązane z tytułem uchwały, stanowi jeden z podstawowych argumentów przemawiających za niesamodzielnym charakterem tego aktu, co z kolei prowadzi do wyrażenia poglądu, iż pełne zrozumienie treści poszczególnych postanowień uchwały jest “możliwe tylko w kontekście powołanych przez nią przepisów ustawy”. Zatem, według Prokuratora Generalnego, tytuł uchwały, brak określonego wprost adresata oraz brzmienie poszczególnych jej postanowień, nie dających się odczytać w oderwaniu od powołanych w tytule przepisów ustawy, przesadzają o tym, iż uchwałę należy uznać za utworzony na wewnętrzne potrzeby KPW komentarz do ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi.
Trybunał Konstytucyjny w istocie podziela stanowisko Prokuratora Generalnego o niesamodzielnym charakterze uchwały. Akt ten nie tylko poprzez nadany mu tytuł, lecz także przez merytoryczne postanowienia zawarte także w § 3 pkt 1, nawiązuje do treści przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Poszczególne postanowienia uchwały stają się w pełni zrozumiałe przez odwołanie się do treści przepisów ustawy o publicznym obrocie, do których nawiązuje uchwała.
Obie te cechy nie mają jednakże znaczenia w kwestii określenia charakteru przepisu § 3 ust. 1 uchwały, zwłaszcza zaś dla przyjęcia lub odrzucenia jego normatywnego charakteru. O tym bowiem decyduje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, charakterystyka dających się wyprowadzić z treści poszczególnych jednostek tekstu danego aktu (przepisów) struktur normatywnych, a konkretnie możliwość przyznania im charakteru norm generalno-abstrakcyjnych, nie zaś samodzielność lub niesamodzielność danego aktu. W odniesieniu do kwestii samodzielności wypada tylko podnieść, iż wiele rozporządzeń wykonawczych, wydawanych przez odpowiednie organy administracji na podstawie delegacji ustawowej, także nie może zostać uznane za samodzielne w tym sensie, iż zawarte w nich postanowienia winny być interpretowane w kontekście odpowiednich przepisów ustawy zawierającej także normę delegacyjną.
O wiele istotniejszy problem stanowi niewątpliwie kwestia adresata zaskarżonego przepisu. Prokurator Generalny stwierdził, iż sama uchwała nie określa adresatów, do których jest skierowana. Tym samym powstaje uzasadniona wątpliwość czy za adresatów uznać należy podmioty wymienione w art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, czy też adresem tej uchwały jest jedynie Komisja Papierów Wartościowych.
Zasadnicze znaczenie dla kwestii adresata § 3 ust. 1 uchwały zdaje się mieć jej tytuł. Otóż nawet bez szczegółowej analizy treści tego przepisu można stwierdzić, iż jest związany z określonym w art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, obowiązkiem ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę pozostałych akcji w spółce. Stanowi dokonane przez KPW wyjaśnienie wątpliwości występujących w związku ze stosowaniem art. 87 ustawy, co sugeruje sam tytuł uchwały. W związku z powyższymi uwagami Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż adresatem poszczególnych postanowień uchwały są te same podmioty, które stanowią adresatów normy zawartej w przepisie art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Sposób zastosowanej w uchwale techniki legislacyjnej (redakcyjnej), a mianowicie odwołanie się w tytule do konkretnego przepisu ustawy o publicznym obrocie i nawiązanie do istniejących wątpliwości interpretacyjnych jakie stwarza ten przepis, jednoznacznie wskazuje na adresata uchwały. Co więcej, treść postanowień uchwały nabiera normatywnego znaczenia dopiero przy łącznym odczytaniu z art. 87 i 88 ustawy. Wskazuje to wyraźnie na adresatów tych postanowień, którymi są, co wynika jednoznacznie z tytułu uchwały i treści § 3 ust. 1, adresaci normy z art. 87. Adresatami normy z art. 87 są z pewnością: akcjonariusze w jednej spółce, Komisja Papierów Wartościowych, maklerzy, bez pośrednictwa których nie może dojść do publicznego obrotu papierami wartościowymi oraz nabywcy akcji.
Z problemem określenia adresatów postanowień uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych łączy się kwestia mocy wiążącej tej uchwały. Przepisy art. 87 i 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, a zatem także postanowienia zaskarżonej uchwały KPW, dotykają interesów akcjonariuszy, Skarbu Państwa, spółek publicznych, maklerów, wreszcie samej Komisji Papierów Wartościowych. Rozważenia wymaga natomiast kwestia czy postanowienia uchwały wiążą wszystkich adresatów, czy jedynie część z nich, czy też nie mają mocy wiążącej w stosunku do żadnego z podmiotów będących adresatami norm z art. 87 i 88 ustawy, a tym samym adresatami norm zawartych w zaskarżonej uchwale.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że treść § 3 pkt 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych wiąże samą Komisję Papierów Wartościowych. Zatem, nawet gdyby tylko Komisja była jego adresatem, to przecież przepis ten jest adresowany do każdego składu Komisji Papierów Wartościowych, opisanej przy pomocy nazwy generalnej (por. Z. Ziembiński, Akt normatywny ... op.cit., s. 97 i n.). Zgodnie z zasadami praworządności i zaufania do organów administracji Komisja Papierów Wartościowych została związana własną interpretacją przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi dokonaną w uchwale Nr 74. Takie związanie zapewnić ma jednolitość postępowania funkcjonariuszy KPW. Co więcej, interpretacja przepisów art. 87 i 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi zgodna z brzmieniem odpowiednich postanowień uchwały Nr 74 KPW przez wszystkie składy Komisji była jednym z celów wydania tego aktu, co przyznaje zarówno sama Komisja Papierów Wartościowych, jak i stwierdzają autorzy dwóch opinii prawnych w niniejszej sprawie, sporządzonych na wniosek KPW (por. M. Kępiński, Opinia, s. 2; S. Sołtysiński, Opinia, s. 3). Zgodnie z powszechnie utrwalonym w orzecznictwie SN i NSA poglądem adresaci urzędowych wyjaśnień mogą postępować zgodnie z ich treścią, działając w zaufaniu do organów administracji (Wyrok NSA, sygn. V SA /1276, 1277/93, OSP 1994, Nr 9, poz. 165). Nie budzi przeto żadnych wątpliwości fakt związania samej Komisji Papierów Wartościowych postanowieniami uchwały, co znajduje oparcie także w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi, która przyznaje Komisji szczególne kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem reguł uczciwego obrotu oraz zapewnienia sprawowanego funkcjonowania rynku papierów wartościowych (art. 7 § 1 pkt 1, 2 i 4). Właśnie z uwagi na określone w ustawie kompetencje KPW, uchwale przydać należy walor tzw. wykładni urzędowej. Uchwała wiąże zatem Komisję i może być ewentualnie podstawą do wydania indywidualnej decyzji (por. M. Kępiński, Opinia, s. 2). Już to przesądza zdaniem Trybunału o generalnym charakterze adresata normy przepisu § 3 pkt 1 uchwały.

3. Rozstrzygnięcie drugiego z warunków uznania określonego aktu za normatywny, czyli kwestii abstrakcyjnego lub konkretnego charakteru normy wyrażonej w § 3 pkt 1 uchwały, musi być poprzedzone ustaleniem, czy zawarty w tym przepisie zapis tekstowy ma charakter normatywny. Innymi słowy czy zawiera on tak skonstruowane jednostki tekstu, z których da się przy pomocy odpowiedniej techniki (wykładni) wywieść wypowiedź dyrektywalną, której treścią jest określenie powinnego zachowania się jakiegoś podmiotu lub podmiotów, zwanych adresatami tej normy (Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992, s. 20 i n., zob. też K. Opałek, Z teorii dyrektyw i norm, Warszawa 1974, s. 213 i n.).
Konieczne jest przeto ustalenie czy zawarte w § 3 pkt 1 uchwały postanowienia, niezależnie od tego czy samodzielnie, czy w kontekście art. 87 ustawy, mogą być uznane za normy.
Brzmienie art. 87 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, do którego nawiązuje zaskarżony przepis, nie ma jednoznacznego charakteru, dopuszczając różnorodność interpretacji. W zależności od koncepcji wykładni wybranej przez organ dokonujący interpretacji tego przepisu, kształt normy wywodzonej z art. 87 może być różny.
Paragraf 3 pkt 1 uchwały KPW wyklucza stosowanie art. 87 ustawy o obrocie papierami wartościowymi do inwestora strategicznego, gdy obejmuje on akcje nowej emisji podwyższającej kapitał akcyjny spółki, w wykonaniu zawartej ze Skarbem Państwa umowy w procesie prywatyzacji spółek państwowych.
Biorąc pod uwagę, że naruszenie obowiązku wezwania przewidzianego w art. 87 ustawy powoduje również sankcje karne z art. 122 ustawy, interpretacja Komisji zawarta w § 3 pkt 1 uchwały oddziaływuje także na dyspozycję tego przepisu.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego postanowienia § 3 ust. 1 uchwały jednoznacznie przesądzają o określonej, a przecież jednej z możliwych, wykładni przepisów art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Oznacza to, iż jego treść w powiązaniu z art. 87 lub art. 88 ustawy określa pewien sposób zachowania, do którego powinny się stosować podmioty uznane za adresatów norm z art. 87 w sytuacji spełnienia przesłanek aktualizujących normę.
Przedstawione uwagi prowadzą do stwierdzenia, iż treść § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały ma charakter wypowiedzi normatywnej przez dokonanie wykładni ścieśniającej zakres obowiązku określonego w art. 87 ustawy i przesądzenie jednej z możliwych interpretacji tego przepisu. Brzmienie § 3 pkt 1 uchwały Nr 74 KPW jest zgodne z rezultatem do którego prowadzi zastosowanie reguł wykładni funkcjonalnej. Oznacza to, iż § 3 pkt 1 uchwały przesądza o przyznaniu prymatu wykładni funkcjonalnej w procesie egzegezy przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, stanowiąc zarazem podstawę do odrzucenia rezultatów płynących z zastosowania wykładni językowej lub systemowej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w literaturze z zakresu teorii prawa wyrażany jest powszechnie pogląd wskazujący na pierwszeństwo językowych reguł interpretacyjnych (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii... op.cit., s. 205 i n.). Dopiero gdy dyrektywy językowe nie pozwalają z danego tekstu wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania pojawia się możliwość skorzystania z reguł wykładni funkcjonalnej.
Treść zaskarżonej uchwały stanowi więc przejaw władczej ingerencji w proces interpretacji tekstu ustawy przez organ nie posiadający do takich działań kompetencji ustawowych. przyjęta w uchwale formuła prowadzi przy tym do zasadniczo odmiennej, niż wynikająca z zastosowania reguł wykładni językowej, interpretacji odpowiednich przepisów ustawy.
Komisja Papierów Wartościowych jako organ stosujący przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi może samodzielnie interpretować przepisy tego aktu. W żaden sposób, oczywiście poza ogólnymi, powszechnie przyjmowanymi w prawoznawstwie regułami, Komisja Papierów Wartościowych nie jest związana lub ograniczana w wyborze preferencji poszczególnych dyrektyw interpretacyjnych. Z tym tylko, że prawo interpretacji przepisów ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi związane jest w przypadku Komisji Papierów Wartościowych z dokonywaniem tzw. wykładni operacyjnej, a więc wykładni związanej z rozstrzygnięciem w przewidzianej przez ustawę formie konkretnej sprawy. Tymczasem zaskarżona uchwała nie jest rozstrzygnięciem konkretnej sprawy przez KPW lecz generalną wypowiedzią co do preferencji określonego rozumienia przepisów art. 87 i 88 ustawy. Stanowi więc sformalizowany i nakierowany na przyszłość wybór określonej formuły interpretacji przepisów ustawy, opartej na dyrektywach wykładni funkcjonalnej z pominięciem dyrektyw językowych i prowadzącej do rozszerzającej interpretacji przepisów, do których się odnosi.
Pozostaje do rozważenia kwestia abstrakcyjności postanowień zawartych w uchwale. Norma ma bowiem charakter abstrakcyjny wtedy, gdy wynika z niej obowiązek spełnienia zachowań określonego rodzaju. Przeciwieństwo norm abstrakcyjnych stanowią normy konkretne, nakazujące spełnienie określonego zachowania, po zrealizowaniu którego obowiązek wyznaczony przez daną normę wygasa. Postanowienia § 3 pkt 1 uchwały precyzują charakter obowiązku ogłoszenia wezwania, określają warunki powstania tego obowiązku i zwolnienia z niego. Postanowienia tego przepisu mają niewątpliwie charakter abstrakcyjny w tym znaczeniu, że określają warunki i zasady wypełniania obowiązku określonego rodzajowo. Jednokrotne zrealizowanie przez akcjonariuszy jakiejś spółki obowiązku wezwania do zgłoszenia nie wpływa w żaden sposób na istnienie, a zwłaszcza wygaśnięcie obowiązku statuowanego przez art. 87 w związku z postanowieniem § 3 uchwały. Treść uchwały stanowi wszak rodzaj “urzędowej wykładni”. W każdym przeto przypadku gdy pojawi się problem interpretacji art. 87 lub 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, znaleźć winny zastosowanie odpowiednie postanowienia zaskarżonej uchwały, wskazujące jedną interpretację.

4. Z ustanowionej w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wyrażonej w art. 3 zasady legalizmu jednoznacznie wynika, że wszelkie akty normatywne muszą być ustanawiane zgodnie z określoną w przepisach prawa procedurą oraz przez organ posiadający kompetencje do ustanowienia danego rodzaju aktu prawnego. W odniesieniu do aktów rangi podustawowej, a do takich niewątpliwie musi być zaliczony zaskarżony przepis, ogólna reguła stanowi, iż mogą być one ustanawiane wyłącznie na podstawie ustawowego upoważnienia. Takie upoważnienie określać winno z jednej strony podmiot, któremu przyznana została kompetencja do ustanowienia określonego rodzaju aktu prawnego, z drugiej zaś procedurę, która winna być zastosowana przy ustanawianiu aktu.
Przepisy rozdziału 2 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi regulują kwestie związane z utworzeniem i funkcjonowaniem Komisji Papierów Wartościowych. Komisja jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach publicznego obrotu papierami wartościowymi, nad którym nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 6 § 1 i 2 ustawy). W żadnym z przepisów tego rozdziału nie mówi się o przyznaniu Komisji Papierów Wartościowych uprawnień do wydawania uchwał w celu wykonania ustawy lub ustaw. Jedynie w art. 11 stwierdza się, że “organizację Komisji i urzędu oraz sposób podejmowania uchwał określa statut zatwierdzony przez Prezesa Rady Ministrów”. Z analizy przepisów rozdziału 2 ustawy, zwłaszcza zaś przepisów art. 9 § 1 i 2, art. 8a oraz art. 11 jednoznacznie wynika, że pojęcie “uchwała” użyte w art. 11 oznacza techniczny sposób podejmowania przez Komisję Papierów Wartościowych decyzji należących do jej kompetencji. Przez decyzje należące do kompetencji Komisji Papierów Wartościowych rozumieć należy rozstrzygnięcia wydane w indywidualnych sprawach, np. określonych w art. 16 ustawy. Uprawnienie do wydawania aktów wykonawczych (zarządzeń) posiada tylko przewodniczący Komisji (art. 9 § 2 ustawy). Zgodnie z brzmieniem przepisu statuującego ogólną kompetencję przewodniczącego Komisji do wydawania zarządzeń wykonawczych, korzystanie z niej jest możliwe tylko w przypadkach wskazanych w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi (por. art. 32 § 1 ustawy dotyczący określenia w drodze zarządzenia szczegółowych zasad prowadzenia przez przedsiębiorstwo maklerskie transakcji i rozliczeń). Przepisy powołanej ustawy nie przyznają Komisji Papierów Wartościowych upoważnienia do wydawania uchwał w celu wykonania ustaw. Trybunał Konstytucyjny uważa, iż podstawy do wydawania uchwał przez Komisję Papierów Wartościowych nie można wywieść z przepisów art. 7 § 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Powołane wyżej przepisy ustawy mogą stanowić podstawę dla podejmowanych przez Komisję Papierów Wartościowych działań, których celem jest usprawnianie funkcjonowania rynku papierów wartościowych oraz upowszechnianie wiedzy o zasadach jego funkcjonowania. Nie ma jednak żadnych wątpliwości, że takie działania Komisji nie mogą przybierać postaci wyrażającej się wydawaniem aktów normatywnych. Ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi nie zawiera żadnego przepisu przewidującego kompetencję do podejmowania przez Komisję uchwał zawierających normy abstrakcyjno-generalne. Podstawą, do wydawania takich aktów nie jest również ogólnokompetencyjny przepis § 1 pkt 3 Statutu Komisji Papierów Wartościowych i Urzędu Papierów Wartościowych. Trybunał potwierdza pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z 5 listopada 1986 r. (sygn. U. 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1, s. 18), że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych, w drodze np. wykładni celowościowej, jest niedopuszczalne.
przeprowadzona natomiast wyżej analiza § 3 ust. 1 uchwały Nr 74 Komisji Papierów Wartościowych z 15 lutego 1996 r. wskazuje, że uchwała ta jest wypowiedzią o charakterze normatywnym, tzn. zawierającą normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Innymi słowy akt ten nie mieści się w pojęciu uchwał, użytym w art. 11 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Uchwała Nr 74 KPW nie może być także uznana za przejaw działań Komisji Papierów Wartościowych określonych w art. 7 § 1 pkt 2 i 4 ustawy, polegających na zapewnieniu sprawnego funkcjonowania rynku papierów wartościowych i upowszechniania wiedzy o tym rynku, albowiem te działania nie mogą przybierać formy wydawania aktów stanowiących normy.
Skoro brak jest w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi upoważnienia dla Komisji Papierów Wartościowych do wydawania tego typu uchwał, należy stwierdzić, iż zaskarżona regulacja wydana została bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem zasady legalności wyrażonej w art. 3 oraz zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie uznał za niezbędne rozważanie zarzutu merytorycznej sprzeczności § 3 pkt 1 uchwały z art. 87 i art. 88 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji.